Conclusie
11/00894
Mr. F.F. Langemeijer
Zitting 29 april 2011 (bij vervroeging)
Conclusie inzake het verzet van:
mr. S.M. Kingma
In deze zaak is verzet gedaan tegen de heffing van griffierecht in een schuldsaneringsprocedure. Is de uitzondering van art. 4, lid 2, aanhef en onder i, Wet griffierechten burgerlijke zaken van toepassing in cassatie?
1. De feiten en het procesverloop
1.1. [Betrokkene 1] (hierna: de schuldenares) heeft de rechtbank te Utrecht verzocht de toepassing van de schuldsaneringsprocedure uit te spreken(1). De rechtbank heeft dit verzoek op 6 december 2010 afgewezen.
1.2. Bij arrest van 17 januari 2011 heeft het gerechtshof te Amsterdam (nevenzittingsplaats Arnhem) deze beslissing in hoger beroep bekrachtigd. De schuldenares heeft tegen die beslissing beroep in cassatie ingesteld. Het daartoe strekkende verzoekschrift is op 24 januari 2011 door haar advocaat mr. S.M. Kingma (hierna: opposant) ingediend ter griffie van de Hoge Raad.
1.3. Het griffierecht ten bedrage van € 294,- is op 27 januari 2011 door de griffier van de Hoge Raad geïncasseerd ten laste van de rekening-courant van opposant. Op 10 februari 2011 heeft opposant voor zich(2) en namens de schuldenares - tijdig(3) - verzet ingesteld tegen de heffing van het griffierecht. De waarnemend griffier van de Hoge Raad heeft op het verzet geantwoord.
2. Bespreking van de gronden van het verzet
2.1. Het bedrag van € 294,- volgt uit de wet(4). Opposant stelt zich op het standpunt dat in dit geval helemaal geen griffierecht verschuldigd is. Hij voert aan dat de vrijstelling van griffierecht op grond van art. 4, lid 2, aanhef en onder i, Wet griffierechten burgerlijke zaken (Wgbz(5)) zich mede uitstrekt over de indiening van het verzoekschrift in cassatie.
2.2. Ter onderbouwing heeft opposant samengevat gesteld:
* dat art. 4, lid 2, onder i, Wgbz de opvolger is van art. 15 lid 1 Wet Pro tarieven in burgerlijke zaken (Wtbz);
* dat de ratio van laatstgenoemde bepaling, te weten dat zo weinig mogelijk financiële belemmeringen moeten worden opgeworpen voor schuldenaren die een verzoek indienen tot toepassing van de schuldsaneringsregeling(6), ook geldt in hoger beroep en cassatie;
* dat de minister van Justitie deze ruime uitleg van art. 15 lid 1 Wtbz Pro heeft bevestigd tijdens de behandeling van een voorstel tot herziening van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp)(7);
* dat het standpunt van opposant bovendien in lijn is met de parlementaire geschiedenis van de Wgbz, die doordesemd is van de notie dat het recht van toegang tot de rechter gewaarborgd moet blijven(8). Daaruit blijkt volgens opposant dat de wetgever van oordeel is dat van personen, van wie betaling van het onvermogenden-tarief in eerste aanleg (€ 71,-) al niet kan worden gevergd, a fortiori niet kan worden verlangd dat zij € 284,- (in hoger beroep) respectievelijk € 294,- (in cassatie) betalen.
2.3. De waarnemend griffier heeft hierop geantwoord dat de uitzondering van art. 4 lid Pro 2, aanhef en onder i, Wgbz in dit geval niet van toepassing is. De bepaling verwijst naar art. 284 lid 1 Fw Pro; dat artikellid ziet op de indiening in eerste aanleg van een verzoek tot toepassing van de schuldsaneringsregeling. De indiening van het verzoekschrift in cassatie is geregeld in art. 292 lid 6 Fw Pro: die bepaling is in art. 4 lid 2 Wgbz Pro niet genoemd. Hoewel juist is dat art. 4, lid 2, onder i, Wgbz kan worden beschouwd als de opvolger van art. 15 lid 1 Wtbz Pro, brengt dit niet mee dat de vrijstelling van griffierecht ook in hoger beroep en cassatie geldt(9). De waarnemend griffier bestrijdt, onder aanhaling van gedeelten uit de parlementaire geschiedenis van de Wgbz, het standpunt dat het Wgbz-tarief voor de schuldenares een onevenredige belemmering vormt voor de toegang tot de rechter.
2.4. Naar de tekst van de wet heeft de waarnemend griffier gelijk. Art. 4, lid 2, aanhef en onder i, Wgbz heeft slechts betrekking op de indiening van het verzoekschrift bij de rechtbank, niet op de indiening van het verzoekschrift in cassatie. Een wetssystematisch argument ten gunste van een strikte uitleg is bovendien dat verschuldigdheid van griffierecht de hoofdregel is en art. 4, lid 2, Wgbz de uitzondering.
2.5. Daartegenover staan de argumenten die in verzet zijn aangevoerd. Ik bespreek eerst het wetshistorische argument. De Wet tarieven in burgerlijke zaken dateert van 1843. Bij de herziening in 1960 werd in art. 15 van Pro deze wet een vrijstelling van griffierecht opgenomen voor degene die aangifte doet dat hij verkeert in de toestand van te hebben opgehouden te betalen(10). De wettelijke schuldsaneringsprocedure is bedoeld als een alternatief voor de eigen aanvrage van het faillissement van een natuurlijke persoon. Bij het wetsvoorstel Wsnp is daarom aangekondigd dat de indiening van een verzoek tot toepassing van de schuldsaneringsregeling zou worden vrijgesteld van griffierecht:
"Ten einde zo weinig mogelijk belemmeringen voor het indienen van een verzoekschrift aanwezig te doen zijn, zal in de Invoeringswet (...) een wijziging worden opgenomen van de Wet tarieven in burgerlijke zaken, waardoor de schuldenaar geen griffierecht verschuldigd zal zijn. Daarmee wordt de toegankelijkheid van de toepassing van de regeling bevorderd. In dit verband zij erop gewezen dat ook geen procureurstelling vereist is. (...)"(11)
2.6. Als gevolg van de Invoeringswet Wsnp(12) kwam artikel 15, lid 1, Wtbz, voor zover hier van belang, te luiden als volgt:
"Geen recht wordt geheven (...) voor de behandeling der aangifte voor eigen faillissement of van een verzoekschrift tot het van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen."
2.7. In het kader van de behandeling van een voorstel tot herziening van de Wsnp gaf de minister van Justitie antwoord op de vraag of de schuldenaar die toelating tot de schuldsaneringsregeling verzoekt, in hoger beroep griffierecht verschuldigd is:
"Artikel 15 lid 1 van Pro de Wet tarieven in burgerlijke zaken bepaalt dat geen vast recht wordt geheven voor, onder andere, de aangifte voor eigen faillissement of van een verzoekschrift tot het van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen. Niet met zoveel woorden is daarbij bepaald of hetzelfde geldt wanneer een schuldenaar, wiens verzoek om toelating tot de schuldsaneringsregeling in eerste aanleg is afgewezen, daartegen in hoger beroep komt. Naar mijn oordeel ligt het, gezien de ratio van de bepaling om geen onnodige financiële drempels op te werpen bij de toegang van de schuldsaneringsregeling, voor de hand om dit geval daarmee op één lijn te stellen. De omstandigheid dat het hoger beroep dient te worden ingesteld door een procureur levert naar mijn oordeel weliswaar een verschil op met de procedure in eerste aanleg, maar op zichzelf zie ik daarin geen duidelijke grond om ook op het punt van het griffierecht een onderscheid te maken. Mij is overigens bekend dat er gerechtshoven zijn die de schuldenaar voor een hoger beroep tegen een afwijzende beschikking op een verzoek om toelating tot de schuldsaneringsregeling, wèl griffierecht berekenen. Bij de herziening van het griffierechtstelsel zal bezien worden op welke wijze de huidige regeling kan worden verduidelijkt."(13)
2.8. De herziening van het griffierechtenstelsel heeft plaatsgevonden in de Wet griffierechten burgerlijke zaken. De uitzonderingsbepaling in art. 4 lid 2 Wgbz Pro is overgenomen uit art. 15 lid 1 Wtbz Pro. Zij werd enigszins anders geformuleerd, omdat de Wgbz de heffing van griffierechten koppelt aan het begin van de procedure. Art. 4 lid 2 Wgbz Pro spreekt niet over de 'behandeling' van een verzoekschrift tot het van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling, maar over de 'indiening' van een verzoekschrift. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wgbz is de regering niet toegekomen aan de in het vooruitzicht gestelde verduidelijking over het griffierecht in hoger beroep en cassatie(14).
2.9. Deze gang van zaken biedt inderdaad steun aan het standpunt van opposant. Bij de behandeling van het wetsvoorstel Wgbz is de minister immers niet teruggekomen van zijn eerdere uitlatingen (aangehaald in alinea 2.7 hiervoor). Ter zijde merk ik op dat de in het verzetschrift bepleite rechtsopvatting strookt met een ambtelijk voorontwerp voor een Reparatiewet Wgbz, onder aantekening dat de politieke besluitvorming daarover nog moet plaatsvinden(15). In dat ambtelijk voorontwerp is voorgesteld in art. 4, lid 2 onder i, Wgbz in te lassen de woorden: "alsmede voor het aanwenden van een rechtsmiddel tegen de afwijzing van dit verzoek".
2.10. Een tegenwerping zou kunnen zijn dat de (in alinea 2.8 aangehaalde) toezegging van de minister niet méér inhoudt dan dat bezien zal worden op welke wijze de bestaande regeling kan worden verduidelijkt. Daaraan kan bezwaarlijk de gevolgtrekking worden verbonden dat de wetgever (regering en Staten-Generaal) zich heeft gecommitteerd aan deze uitleg van art. 4, lid 2, onder i, Wgbz.
2.11. Daarmee kom ik bij het tweede argument van opposant: de parlementaire geschiedenis van de Wgbz in het licht van de verplichtingen die uit art. 6 lid 1 EVRM Pro voortvloeien(16). Het is waar dat in de parlementaire geschiedenis van de Wgbz op verscheidene plaatsen is benadrukt dat de heffing van griffierechten niet in strijd mag komen met het recht van toegang tot de rechter.
2.12. De heffing van griffierecht is, per definitie, een vorm van beperking van de vrijheid van toegang tot de rechter(17). De vrijheid van toegang tot de rechter is echter niet absoluut: de overheid mag aan die vrijheid beperkingen stellen die bij wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn ter bereiking van een gerechtvaardigd doel. Een goede rechtsbedeling ("bonne administration de justice") wordt als een legitieme grond voor een beperking beschouwd(18). Vervolgens dient te worden onderzocht of de beperking geschikt is om het beoogde doel te bereiken en of zij niet onevenredig is in verhouding tot het doel. De verdragsstaten genieten hierbij een beoordelingsruimte (margin of appreciation), maar de beperking mag niet zo ver gaan dat het recht op toegang tot de rechter in de kern wordt aangetast. Overigens verplicht art. 6 lid 1 EVRM Pro de verdragsstaten niet tot het openstellen van hoger beroep en cassatie in zaken waarop deze verdragsbepaling van toepassing is. Wanneer een verdragsstaat die mogelijkheid heeft opengesteld, moet ook de behandeling in de hogere instanties voldoen aan de eisen die art. 6 lid 1 EVRM Pro stelt(19).
2.13. EHRM 19 juni 2001 (Kreuz/Polen)(20) wordt beschouwd als het standaardarrest over de verhouding tussen art. 6 lid 1 EVRM Pro en de heffing van griffierechten. In die zaak waren griffierechten geheven tot een bedrag dat overeenkwam met een gemiddeld jaarsalaris in Polen. Het EHRM constateerde een schending van het recht van toegang tot de rechter. Zijn belangrijkste overwegingen waren:
"53. The "right to a court" is not absolute. It may be subject to limitations permitted by implication because the right of access by its very nature calls for regulation by the State. Guaranteeing to litigants an effective right of access to courts for the determination of their "civil rights and obligations", Article 6 § 1 leaves to the State a free choice of the means to be used towards this end but, while the Contracting States enjoy a certain margin of appreciation in that respect, the ultimate decision as to the observance of the Convention's requirements rests with the Court (see Golder and Z and Others, cited above, ibid., and, mutatis mutandis, Airey v. Ireland, judgment of 9 October 1979, Series A no. 32, pp. 14-16, § 26).
54. The Court has ruled that in some cases, in particular where the limitations in question related to the conditions of admissibility of an appeal, or where the interests of justice required that the applicant, in connection with his appeal, provide security for costs to be incurred by the other party to the proceedings, various limitations, including financial ones, may be placed on the individual's access to a "court" or "tribunal" (see, for instance, Brualla Gómez de la Torre v. Spain, judgment of 19 December 1997, Reports of Judgments and Decisions 1997-VIII, p. 2955, § 33, and Tolstoy-Miloslavsky v. the United Kingdom, judgment of 13 July 1995, Series A no. 316-B, pp. 80-81, §§ 61 et seq.).
The Court has also accepted that there can be cases where the prospective litigant must obtain prior authorisation before being allowed to proceed with his claim (see Ashingdane v. the United Kingdom, judgment of 28 May 1985, Series A no. 93, pp. 25-26, § 59).
However, in all those cases the Court has satisfied itself that the limitations applied did not restrict or reduce the access afforded to the applicant in such a way or to such an extent that the very essence of that right was impaired.
55. In that context, the Court underlines that a restriction placed on access to a court or tribunal will not be compatible with Article 6 § 1 unless it pursues a legitimate aim and there is a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the legitimate aim sought to be achieved (see, for instance, Tinnelly & Sons Ltd and Others and McElduff and Others v. the United Kingdom, judgment of 10 July 1998, Reports 1998-IV, p. 1660, § 72).
[...]
59. Having regard to the aforementioned statement of principles established by its case-law, the Court once again recalls that it has never ruled out the possibility that the interests of the fair administration of justice may justify imposing a financial restriction on the individual's access to a court (see paragraph 54 above and, in particular, Tolstoy-Miloslavsky, cited above, pp. 80-81, §§ 61 et seq.).
Furthermore, the Court considers that while under Article 6 § 1 fulfillment of the obligation to secure an effective right of access to a court does not mean merely the absence of an interference but may require taking various forms of positive action on the part of the State, neither an unqualified right to obtain free legal aid from the State in a civil dispute, nor a right to free proceedings in civil matters can be inferred from that provision (see, mutatis mutandis, Airey, cited above, p. 14, §§ 25-26).
60. The Court accordingly holds that the requirement to pay fees to civil courts in connection with claims they are asked to determine cannot be regarded as a restriction on the right of access to a court that is incompatible per se with Article 6 § 1 of the Convention.
It reiterates, however, that the amount of the fees assessed in the light of the particular circumstances of a given case, including the applicant's ability to pay them, and the phase of the proceedings at which that restriction has been imposed are factors which are material in determining whether or not a person enjoyed his right of access and had "a ... hearing by [a] tribunal" (see Tolstoy-Miloslavsky, cited above, and Aït-Mouhoub, cited above, pp. 80-81, § 63 et seq., and p. 3228, § 57, respectively)."
Aan de hand van deze maatstaf is nadien door het EHRM in een aantal gevallen wel(21) en in een aantal gevallen niet(22) een schending van het recht van toegang tot de rechter aangenomen(23).
2.14. In deze maatstaf vallen twee elementen op: (i) de vraag of de procespartij in staat is het griffierecht te betalen ("the applicant's ability to pay them") en (ii) de fase van de procedure waarin de toegang tot de rechter wordt beperkt.
2.15. Wat het eerste punt betreft: de beantwoording van de vraag of het in rekening gebrachte griffierecht werkelijk een beperking vormt voor de toegang tot de rechter veronderstelt dat een onderzoek wordt gedaan naar de financiële draagkracht van de rechtzoekende. In enkele gevallen waarin een verzoek om vrijstelling van griffierecht buiten behandeling was gelaten zonder te beoordelen of de betrokken procespartij tot betaling in staat was, is een schending van art. 6 lid 1 EVRM Pro aangenomen(24). Volledigheidshalve noteer ik dat ook in de rechtspraak van de Hoge Raad de vraag of een financiële beperking van het recht van toegang tot de rechter verenigbaar is met art. 6 lid 1 EVRM Pro aan de orde is geweest(25). In een recente uitspraak over art. 47 Handvest Pro van de grondrechten van de Europese Unie heeft het Hof van Justitie zich aangesloten bij de rechtspraak van het EHRM(26).
2.16. Wat het tweede punt betreft: het EHRM lijkt iets kritischer te staan ten opzichte van een vroege beperking van de toegang tot de rechter (die tot gevolg heeft dat de rechtzoekende geen enkel inhoudelijk rechterlijk oordeel over zijn vordering of verzoek krijgt) dan ten opzichte van een beperking in een latere fase van de procedure, wanneer de rechtzoekende al een inhoudelijk oordeel heeft gekregen en de toegang tot een tweede of derde instantie wordt beperkt. Zo werd in EHRM 10 januari 2006 (Teltronic-CATV/Polen) overwogen:
"Furthermore, the Court considers that restrictions on access to a court which are of a purely financial nature and which, as in the present case, are completely unrelated to the merits of the claim or its prospects of success, should be subject to a particularly rigorous scrutiny from the point of view of the interests of justice (...). It is also of significance for the Court that the refusal to grant exemption took place at the preliminary stage of the proceedings before the first-instance court and resulted in the applicant company's claims never being examined on the merits."(27)
Anderzijds moet in een later stadium van de procedure rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat griffierechten die afzonderlijk nog wel te dragen zijn, als gevolg van een opeenstapeling van heffingen voor de betrokken rechtzoekende tot een ondraaglijke last worden(28). Ten slotte kan nog worden gewezen op twee aanbevelingen van het Comité van Ministers van de Raad van Europa(29).
2.17. Tegen deze verdragsrechtelijke achtergrond moest het voorstel Wet griffierechten burgerlijke zaken in het parlement worden verdedigd. De memorie van toelichting zegt hierover:
"Personen (...) met weinig financiële middelen worden op basis van de huidige regeling gedeeltelijk vrijgesteld van de betaling van griffierecht. Afhankelijk of zij on- of minvermogend zijn, behoeven zij slechts de helft respectievelijk driekwart van het gebruikelijke griffierecht te voldoen. De rest van het griffierecht wordt in debet gesteld of anders gezegd: niet ingevorderd van hen, maar van de tegenpartij als die in de kosten van het geding wordt veroordeeld. Omdat de regeling de heffing van het griffierecht en vooral ook de proceskostenafwikkeling aanzienlijk compliceert, is besloten deze af te schaffen. Om in het nieuwe griffierechtenstelsel voor personen met weinig financiële middelen de toegang tot de rechter te kunnen blijven verzekeren, is bepaald dat van hen voor alle zaken in eerste aanleg een vast laag tarief van € 70,- zal worden geheven en in hoger beroep en cassatie een vast laag tarief van respectievelijk € 270 en € 280. Daarbij wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen on- en minvermogenden."
"De heffing van griffierechten is te beschouwen als een beperking van het recht tot toegang tot de rechter. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in verschillende zaken - waaronder de zaken Kreuz vs Polen, Loncke vs België en Mretebi vs Georgië - overwogen dat het heffen van griffierechten niet onverenigbaar is met artikel 6 EVRM Pro, zolang het daardoor gegarandeerde recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast. Uit jurisprudentie van het EHRM is af te leiden dat bij de beoordeling of aan die eis is voldaan, van belang is:
a. wat de absolute hoogte van het griffierecht is;
b. in welke verhouding dit griffierecht staat tot het zaaksbelang; en
c. of rekening gehouden is met de draagkracht van de rechtzoekenden.
Zoals in paragraaf 1.2 reeds is opgemerkt, heeft het nieuwe griffierechtenstelsel tot gevolg dat de tarieven deels zijn verhoogd. Er is echter geen sprake van een substantiële verhoging. Daarnaast staan de tarieven die worden geheven in het nieuwe griffierechtenstelsel nog steeds in een redelijke verhouding tot het onderliggende zaaksbelang. De zaken die bij de rechtbank, het gerechtshof en de Hoge Raad aanhangig gemaakt kunnen worden, zijn in het nieuwe griffierechtenstelsel aan de hand van de onderliggende waarde ingedeeld in twee (sector kanton van de rechtbank) of drie categorieën. Per categorie is een vast tarief voor natuurlijke personen en een vast tarief voor rechtspersonen vastgesteld, waarbij het tarief oploopt naar mate het zaaksbelang toeneemt. Tot slot is, om in het nieuwe griffierechtenstelsel voor personen met weinig financiële middelen de toegang tot de rechter te kunnen blijven verzekeren, bij iedere gerechtelijke instantie een vast laag tarief voor onvermogenden van toepassing.
Gelet op het voorgaande blijft het recht op toegang tot de rechter ook in het nieuwe griffierechtenstelsel voor de burger gewaarborgd."(30)
2.18. Ook het onderscheid tussen de behandeling in eerste aanleg en die in hoger beroep en cassatie komt terug in de parlementaire behandeling. De memorie van toelichting zegt hierover:
"Het is naar mijn mening verantwoord en gerechtvaardigd om in hoger beroep en cassatie hogere tarieven te heffen, nu een zaak voordat deze in behandeling wordt genomen bij het gerechtshof of de Hoge Raad, reeds in eerste aanleg is beoordeeld bij de rechtbank. Indien de natuurlijke persoon of de rechtspersoon een tweede of zelfs derde beoordeling van de zaak wenst, is het gerechtvaardigd dat de samenleving in deze gevallen een hogere bijdrage van betrokkene aan de kosten van de procedures vraagt en dat juist hier sprake is van een financiële prikkel gericht op het voorkomen van onnodig gebruik van de rechtspraak. Door ook in hoger beroep en cassatie te voorzien in vaste lage tarieven voor onvermogenden, blijft de toegang tot deze rechtsmiddelen voor personen met weinig financiële middelen gewaarborgd."(31)
2.19. De minister had voor ogen dat een tarief van € 70,- (in eerste aanleg), respectievelijk in € 270,- in hoger beroep en € 280,- in cassatie, door iedere rechtzoekende kan worden betaald. Vanuit de Tweede Kamer werd gevraagd of in het licht van art. 6 EVRM Pro het voorstel wel voldoende rekening hield met de beperkte financiële draagkracht van sommige groepen, zoals bijstandgerechtigden. De minister antwoordde dat de voorgestelde tariefopbouw, waarin een onvermogende natuurlijke persoon ongeacht de hoogte van de vordering nooit méér betaalt dan een vast laag tarief, de toegang tot de rechter voldoende waarborgt. Met betrekking tot de verhoging in hoger beroep en in cassatie wees de minister op de noodzaak van een financiële prikkel teneinde te voorkomen dat onnodig gebruik wordt gemaakt van de rechtspraak. De minister vervolgde:
"Daarnaast vind ik de regeling ook verantwoord, omdat ook in hoger beroep en cassatie is voorzien in vaste lage tarieven voor natuurlijke personen met weinig financiële middelen. Dit tarief voor onvermogenden ligt hoger dan het tarief in eerste aanleg. Deze verhoging is echter beperkt. Hierdoor worden natuurlijke personen met weinig financiële middelen - net als rechtspersonen en natuurlijke personen waarvan in de meeste zaken een aanzienlijk hoger tarief wordt geheven - wel geprikkeld om over hun procedurekeuzes na te denken, maar worden zij niet belemmerd wanneer zij tot de conclusie komen dat het zinvol is om de zaak in tweede feitelijke instantie of in cassatie aan de rechter voor te leggen. Op deze wijze wordt de financiële prikkel voor alle categorieën rechtzoekenden in enigszins gelijke mate gevoeld en wordt voorkomen dat natuurlijke personen met weinig financiële middelen louter vanwege het kostenaspect afzien van hoger beroep of cassatie."(32)
2.20. In de Eerste Kamer heeft de minister dit aspect nader toegelicht(33). Uitgaande van de gedachte dat binnen de gegeven budgettaire grenzen een nieuw stelsel van griffierechten moest worden opgebouwd, kan volgens de minister het griffierecht in eerste aanleg voor on- en minvermogenden laag worden gehouden door andere tarieven, waaronder dat voor rechtspersonen en de tarieven in hoger beroep en cassatie, op een relatief hoger niveau vast te stellen. In zoverre is het tarievenstelsel gebouwd op het solidariteitsbeginsel. De mogelijkheid van een zgn. pay as you go-systeem, dat wil zeggen dat voor iedere processuele verrichting afzonderlijk griffierecht wordt geheven, is wel overwogen maar van de hand gewezen omdat dit een te grote administratieve belasting zou opleveren.
2.21. Uit het voorgaande blijkt dat het besef dat het recht van toegang tot de rechter gewaarborgd moet blijven in de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wgbz een rol heeft gespeeld. Wat betekent dit nu voor het onderhavige geval? De fase waarin het geding zich bevindt levert niet een zelfstandige grond op om de heffing van griffierecht ontoelaatbaar te achten: de schuldenares heeft tweemaal een inhoudelijk rechterlijk oordeel gekregen. Hierbij speelt geen rol dat in cassatie procesvertegenwoordiging verplicht is(34). De verplichting tot procesvertegenwoordiging hangt samen met de juridische beoordeling die nodig is voor de selectie van zaken die voor hoger beroep respectievelijk voor beroep in cassatie in aanmerking komen en met de eisen waaraan de gedingstukken moeten voldoen, onder andere in verband met het grieven- en middelenstelsel. De verplichte procesvertegenwoordiging geeft geen antwoord op de vraag of er reden is om een procespartij vrij te stellen van griffierecht.
2.22. De Wgbz kent een aantal categorieën van procedures die zijn vrijgesteld van griffierecht. Op grond van art. 4 lid 3 Wgbz Pro kan de minister nog andere categorieën aanwijzen. De Wgbz kent niet de mogelijkheid dat de griffier of de rechter in een verzetprocedure personen of categorieën van procedures vrijstelt van griffierecht. In de parlementaire geschiedenis is gewezen op de hardheidsclausule in art. 282 lid 4 Rv Pro. Met behulp van deze hardheidsclausule kan de rechter de processuele sanctie (te weten: aanhouding van de zaak gedurende de betalingstermijn en de niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek als niet tijdig is betaald) achterwege laten. Toepassing van de hardheidsclausule heeft niet tot gevolg dat de betrokken procespartij wordt vrijgesteld van griffierecht.
2.23. Op grond van art. 94 Grondwet Pro laat de rechter de wettelijke bepalingen over het heffen van griffierechten geheel of gedeeltelijk(35) buiten toepassing indien en voor zover de toepassing daarvan in een concreet geval in strijd is met art. 6 lid 1 EVRM Pro. Ook de jurisprudentie van het EHRM laat toe dat rekening wordt gehouden met de draagkracht van de betrokken procespartij. In het thans bestreden arrest heeft het hof vastgesteld dat de schuldenares een 29-jarige alleenstaande moeder is die een uitkering ontvangt op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb). Deze uitkering bedraagt exclusief vakantiegeld en heffingskorting ongeveer € 1.165,- netto per maand. Blijkens de schuldsaneringsverklaring bedraagt haar totale schuldenlast ongeveer € 30.000,-, aldus het hof. Een bijstandsuitkering is afgestemd op het bedrag dat minimaal nodig is voor het levensonderhoud. Op basis van deze gegevens zou de Hoge Raad - die in deze verzetprocedure als feitenrechter optreedt - kunnen vaststellen dat de schuldenares niet in staat mag worden geacht binnen vier weken na de indiening van het cassatieverzoekschrift een bedrag van € 294,- aan griffierecht op tafel te leggen.
2.24. In haar verweerschrift heeft de waarnemend griffier de mogelijkheid geopperd dat de schuldenares bij Burgemeester en Wethouders bijzondere bijstand aanvraagt op de voet van art. 35 Wwb Pro als zij het griffierecht niet kan betalen(36).
2.25. In beginsel heeft het gezin van de schuldenares recht op bijzondere bijstand voor zover het niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan, mits deze kosten naar het oordeel van het college van B en W niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. In art. 35 lid 1 Wwb Pro ligt besloten dat het college van B en W een beoordelingsmarge heeft; elk gemeentebestuur voert te dien aanzien een beleid. Kosten die een bijstandsgerechtigde moet maken voor griffierecht zijn wettelijk niet uitgesloten van bijzondere bijstand (zie art. 14 Wwb Pro)(37). Maatschappelijk is hiertegen het bezwaar in te brengen dat een vordering van de Rijksoverheid (het griffierecht) ten laste van het gemeentelijke budget voor armoedebestrijding wordt gebracht. Art. 15 Wwb Pro bepaalt dat geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. In een onlangs door de Centrale Raad van Beroep berechte zaak was een aanvraag van bijzondere bijstand voor de kosten van het in een civiele procedure verschuldigde griffierecht afgewezen. De Centrale Raad van Beroep overwoog dat de aanvrager zich kon wenden tot de griffier van de rechtbank of verzet kon instellen tegen de heffing van het griffierecht(38). Gelet op het voorgaande, kan een eenvoudige verwijzing naar art. 35 Wwb Pro de afwijzing van het verzet niet dragen. Dit kan anders zijn indien de Hoge Raad zou vaststellen dat het recht op bijzondere bijstand prevaleert boven de mogelijkheid in een verzetprocedure op grond van art. 29 Wgbz Pro een beroep te doen op het recht van toegang tot de rechter.
2.26. In het verzetschrift is niet aangevoerd dat de bepalingen over het heffen van griffierecht in dit individuele geval geheel of gedeeltelijk buiten toepassing moeten blijven wegens strijdigheid met art. 6 lid 1 EVRM Pro. In het verzetschrift is gekozen voor een benadering per categorie: volgens opposant moet art. 4, lid 2, aanhef en onder i, Wgbz tegen de achtergrond van art. 6 lid 1 EVRM Pro zo worden gelezen, dat de vrijstelling van griffierecht voor de indiening van een verzoek tot toepasselijkverklaring van de schuldsaneringsregeling steeds doorwerkt in hoger beroep en in cassatie.
2.27. Het voordeel van de door opposant bepleite ruime uitleg van deze wettelijke vrijstelling is dat niet in alle zaken waarin het verzoek om toepassing van de schuldsaneringsregeling is afgewezen en hoger beroep of beroep in cassatie is ingesteld, een individueel onderzoek behoeft te worden ingesteld naar de draagkracht van de schuldenaar: de persoon die toelating tot de schuldsaneringsprocedure verzoekt wordt in deze rechtsopvatting geacht over onvoldoende draagkracht te beschikken om het griffierecht te betalen. Het nadeel van deze ruime uitleg is dat het griffierecht niet langer een prikkel voor de schuldenaar is om zorgvuldig af te wegen of het wel nodig is een rechtsmiddel aan te wenden. Anders dan een algehele vrijstelling, biedt een individuele toetsing de mogelijkheid om de heffing van griffierecht gedeeltelijk achterwege te laten. Per saldo ben ik van mening dat de uitleg die opposant heeft voorgesteld te verkiezen is boven een uitleg naar de letter van art. 4 lid 2 Wgbz Pro.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot gegrondverklaring van het verzet.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
a. - g.
1 Zie art. 284 Fw Pro.
2 De advocaat die het verzoekschrift indient is ingevolge art. 28 Wgbz Pro mede aansprakelijk voor de voldoening van het griffierecht.
3 Binnen één maand na de dag van betaling; zie art. 29 lid 1 Wgbz Pro.
4 Zie de bijlage bij de Wgbz, zoals geïndexeerd door de op art. 2 Wgbz Pro gebaseerde Regeling indexering griffierechten burgerlijke zaken 2010 d.d. 8 december 2010, Stcrt. 20111. Volgens de griffier is een toevoegingsbewijs ontvangen.
5 Wet van 30 september 2010, Stb. 715 (zie voor de data van inwerkingtreding: KB 26 oktober 2010, Stb. 7261.. Zie over deze wet: P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt, Heffing aan de poort, TCR 2010, blz. 73 - 76; H. Nieuwenhuizen, Kanttekeningen bij de nieuwe Wet griffierechten burgerlijke zaken, Tijdschrift voor de Procespraktijk 2011/1, blz. 3 - 11.
6 Het verzetschrift verwijst naar de MvT, Kamerstukken II 1992/93, 22 969, nr. 3, blz. 34; zie ook alinea 2.5 hierna.
7 Het verzetschrift (onder 1.7) verwijst naar de Nota n.a.v. het verslag, Kamerstukken II 2005/06, 29 942, nr. 7, blz. 61; zie ook alinea 2.7 hierna.
8 Het verzetschrift (onder 1.9) verwijst in dit verband naar de MvT op de Wgbz, Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nr. 3, blz. 5.
9 De waarnemend griffier verwijst naar Hof Arnhem 1 november 2001 (LJN: AD5147). Zie in gelijke zin: Hof Arnhem 1 november 2001 (LJN: AE0864), NJ 2002, 49; Hof Amsterdam 31 maart 2011, LJN: BQ1264.
10 Wet van 8 december 1960, houdende wijziging tarief justitiekosten en salarissen burgerlijke zaken (Stb. 541); MvT, Kamerstukken II 1959/60, 5 090, nr. 8, blz. 3.
11 MvT, Kamerstukken II 1992/93, 22 969, nr. 3, blz. 34. Het standpunt is herhaald in Kamerstukken II 1993/94, 22 969, nr. 6, blz. 31.
12 Wet van 25 juni 1998, Stb. 446.
13 Nota n.a.v. het verslag, Kamerstukken II 2005/06, 29 942, nr. 7, blz. 61.
14 De MvT, Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nr. 3, blz. 8, vermeldt slechts dat het tweede lid van art. 4 Wgbz Pro inhoudelijk overeenkomt met art. 2, leden 1 en 7, art. 3 lid Pro 2, art. 10 lid 2 en Pro art. 15 lid 1 Wtbz Pro.
15 Het voorontwerp is op 15 april 2011 gepubliceerd via www.internetconsultatie.nl.
16 Het verzetschrift gaat zonder meer ervan uit dat hier sprake is van een vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen en dat art. 6 lid 1 EVRM Pro daarom van toepassing is. In deze conclusie zal ik die aanname volgen. Zie hierover: B. Wessels, Insolventierecht. Deel IX. Schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, Deventer: Kluwer 2009, nr. 9047a; J.C. van Apeldoorn, Insolventieprocedures en grondrechten, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009, blz. 84 - 93.
17 Andere financiële beperkingen van deze vrijheid zijn bijv. de verplichting tot het stellen van zekerheid voor de proceskosten (zie art. 224 lid Pro 1, onder d, Rv) en het risico van een kostenveroordeling.
18 Bijv. de ontvankelijkheidsbeslissing EHRM 24 februari 2005 inzake Kaya/Oostenrijk, appl.no. 54698/00: "The Court finds that in the present case the levying of a court fee for access to the highest administrative court serves the good administration of justice, namely in that it discourages prospectless complaints".
19 EHRM 19 december 1997 (Brualla Gómez de la Torre/Spanje; appl. no. 26737/95, rov. 37). Zie over toegang tot de rechter: P. Smits, Artikel 6 EVRM Pro en de civiele procedure, 2008, hoofdstuk 2, i.h.b. blz. 56-57; T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, Rechtsbescherming tegen de overheid en het EVRM, TMA 2006, blz. 130 - 142; P. van Dijk en F. van Hoof e.a. (red.), Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen/Oxford: Intersentia, 2006, blz. 569 - 575.
20 EHRM 19 juni 2001, appl.no. 28249/95, EHRC 2001, 54 m.nt. AWH. Het arrest is ook besproken door: R.A. Lawson, Rechtsmiddelen in en om Straatsburg, Ars Aequi 2001, blz. 875-881.
21 Zonder pretentie van volledigheid: EHRM 26 juli 2005 (Podbielski e.a./Polen, appl.no. 39199/98); EHRM 10 januari 2006 (Teltronic-CATV/Polen, appl.no. 48140/99); EHRM 12 juni 2007 (Bakan/Turkije, appl.no. 50939/99); EHRM 31 juli 2007 (FC Mretebi/Georgië, appl.no. 38736/04); EHRM 9 oktober 2007 (Clionov/Moldavië, appl.no. 13229/04); EHRM 20 december 2007 (Paykar Yev Haghtanak Ltd./Armenië, appl.no. 21638/03); EHRM 10 april 2008 (Mihalkov/Bulgarije, appl.no. 67719/01); EHRM 26 oktober 2010 (Marina/Letland, appl.no. 46040/07, EHRC 2011, 7).
22 Zie onder meer: EHRM 21 januari 2003 (Kucharczyk/Polen, appl. no. 46247/99); EHRM 16 december 2006 (Jankauskas/Litouwen, appl. no. 59304/00); EHRM 24 februari 2005 (Kaya/Oostenrijk, appl. no. 54698/00); EHRM 8 juni 2006 (V.M./Bulgarije, appl.no. 45723/99); EHRM 9 december 2010 (Urbanek/Oostenrijk, appl.no. 35123/05).
23 Voor rechtsvergelijkende gegevens: M.M.G. Faure en C.A.R. Moerland, Griffierechten. Een vergelijkende beschrijving van griffierechten- en vergelijkbare stelsels in een aantal landen van de Europese Unie, Den Haag/Maastricht: WODC/UM/Boom Juridische Uitgevers 2006.
24 Zie met name de zaken Clionov/Moldavië en Paykar Yev Haghtanak Ltd./Armenië, reeds aangehaald in noot 21.
25 Zo werd in HR 17 juni 1992, BNB 1992/277 beslist dat een griffierecht van f 75,- op grond van art. 5 Wet Pro administratieve rechtspraak belastingzaken niet in strijd was met art. 6 EVRM Pro; een klacht hierover werd verworpen in ECRM 19 oktober 1995, appl.no. 21351/93. In HR 10 januari 2001 (LJN: AA9393), BNB 2001/270 m.nt. M.W.C. Feteris werd een griffierecht van f 160,- aanvaardbaar geacht; zie ook HR 4 maart 2011, LJN: BP6284, NTFR 2011/524 m.nt. Den Ouden. Met betrekking tot de rechtspraak van de bestuursrechter moge op deze plaats worden volstaan met verwijzing naar: M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, 2011, blz. 353 - 359; H.J. Simon, Artikel 6, eerste lid, van het EVRM en de heffing van griffierecht, in: M.A. Heldeweg, B.M.J. van der Meulen en J.M.H.F. Teunissen (red.), Publiekrecht in de Leer (Tak-bundel), 2008.
26 In een geschil over een verwante kwestie (gesubsidieerde rechtsbijstand) heeft het HvJ EU beslist dat het aan de nationale rechter is om na te gaan of de voorwaarden voor verlening van rechtsbijstand een beperking vormen van het recht op toegang tot de rechter die dit recht in zijn kern aantast, of met die voorwaarden een legitiem doel wordt nagestreefd en of er een redelijke verhouding betaat tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel. In het kader van deze beoordeling kan de nationale rechter het voorwerp van het geschil, de redelijke kans van slagen van de verzoeker, het belang van de zaak dat voor deze op het spel staat, de complexiteit van het toepasselijke recht en van de toepasselijke procedure, alsmede het vermogen van de verzoeker daadwerkelijk zijn verdediging op zich te nemen, in de overwegingen betrekken. Voor de evenredigheidsbeoordeling kan de nationale rechter tevens rekening houden met de hoogte van de proceskosten die moeten worden voorgeschoten en met de vraag of deze mogelijk een al dan niet overkomelijk obstakel voor de toegang tot de rechter vormen (HvJ EU 22 december 2010, C-279/09).
27 EHRM 10 januari 2006, appl. no. 48140/99, reeds aangehaald, rov. 61.
28 Het aspect van een mogelijke cumulatie is al onderkend door de Hoge Raad in WAHV-zaken: HR 31 januari 1994, NJ 1995, 598 m.nt. C.
29 Zie punt 12 van de Recommendation R (81) 7 van 14 mei 1981, on measures facilitating access to justice ("In so far as the court fees constitute a manifest impediment to justice they should be, if possible, reduced or abolished") en de Recommendation R (93) 1 van 8 januari 1993 on effective access to the Law and to Justice for the very poor (beide te raadplegen via www.coe.int).
30 Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nr. 3, blz. 4 resp. blz. 5 - 6.
31 Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nr. 3, blz. 3 - 4.
32 Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nr. 6, blz. 15-16.
33 Handelingen I 2010/11, 1, blz. 8 en 10-11. Zie ook: Handelingen I, 2010/11, 1, blz. 28.
34 Aan de in noot 9 genoemde Arnhemse uitspraken, die vastknopen bij de verplichte procesvertegenwoordiging in appel, kan daarom m.i. geen argument worden ontleend.
35 Door een korting aan te brengen op het wettelijk tarief.
36 In het voetspoor van de minister van Justitie: zie Handelingen I 2010/11, nr. 1, blz. 34.
37 Zie bijv. CRvB 28 april 2009, LJN: BI3571; CRvB 22 september 2009, LJN: BJ9223; CRvB 15 juni 2010, LJN: BN0239.
38 CRvB 22 februari 2011, LJN: BP7242.