Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1848
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2022 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P. Folsche)
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,verweerder
(gemachtigde: drs. P.M.S. Slagter).
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser studiefinanciering (aanvullende beurs en reisvoorziening) voor de periode van oktober 2021 tot en met maart 2022 toegekend. Voor de periode april tot en met december 2022 is de studiefinanciering afgewezen omdat eiser niet aan de nationaliteitseis voldoet.
Tegen de afwijzing van de studiefinanciering heeft eiser op 21 december 2021 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 16 maart 2022 (het bestreden besluit) is het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 19 augustus 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
Waar de zaak over gaat
1. Eiser is burger van de Europese Unie (hij heeft de Franse nationaliteit) en volgt sinds 1 september 2021 een bacheloropleiding aan de Universiteit [woonplaats] . Hij had daarnaast, aanvankelijk tot 31 maart 2022, een oproepcontract als kok in Nederland.
Op 30 september 2021 heeft eiser een aanvraag ingediend om studiefinanciering (aanvullende beurs en reisvoorziening) met ingang van 1 september 2021.
Verweerder heeft vervolgens de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat eiser niet aan de nationaliteis voldoet. Verweerder heeft toegelicht dat eiser, als burger van één van de lidstaten van de Europese Unie, voor studiefinanciering in aanmerking kan komen als hij migrerend werknemer is of daarmee gelijkgesteld kan worden. Van migrerend werknemerschap is sprake als er gemiddeld 56 uren per maand betaald werk wordt verricht. Verweerder heeft aangegeven dat vaste uitvoeringspraktijk is dat de studiefinanciering van EU-studenten die op basis van een nul-urencontract werken voor een beperkte periode wordt toegekend omdat het op voorhand niet duidelijk is of er daadwerkelijk zal worden gewerkt. Na afloop van die periode kan een nieuwe aanvraag om verlenging van de studiefinanciering worden gedaan. Deze werkwijze is volgens verweerder nodig om controle uit te oefenen op het werknemerschap.
3.Het nieuwe besluit
3.1.
Op de zitting is gebleken dat verweerder, tijdens de beroepsprocedure, bij besluit van 18 augustus 2022 eiser alsnog studiefinanciering voor de periode in geding heeft toegekend, te weten van april tot en met december 2022.
Reden daarvoor is dat eiser vlak voor de zitting nadere stukken naar verweerder heeft opgestuurd waaruit blijkt dat hij in die periode als migrerend werknemer kan worden aangemerkt.
De rechtbank moet gelet daarop beoordelen of van rechtswege beroep is ontstaan tegen het nieuwe besluit van 18 augustus 2022 en of eiser nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het oorspronkelijke besluit.
Beroep van rechtswege
3.2.
Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Van onvoldoende belang is sprake als volledig wordt tegemoetgekomen aan wat de indiener van het beroep met zijn beroep wilde bereiken.
3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank moet het nieuwe besluit aangemerkt worden als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb omdat het oorspronkelijk bestreden besluit niet meer wordt gehandhaafd.
Met het nieuwe besluit is, overeenkomstig de aanvraag van eiser, alsnog voor de periode van april tot en met december 2022 studiefinanciering aan hem toegekend. De rechtbank stelt vast dat verweerder het door eiser inhoudelijk gewenste besluit heeft genomen. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat eiser onvoldoende belang heeft bij de beoordeling van het nieuwe besluit zodat daartegen geen beroep van rechtswege is ontstaan.
Procesbelang
3.4.
De rechtbank moet vervolgens beoordelen of eiser nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het instellen van beroep nastreeft ook werkelijk kan worden bereikt en het bereiken van dat resultaat voor deze indiener feitelijke en niet alleen een hypothetische betekenis kan hebben. Het hebben van een enkel formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. [1]
3.5
De rechtbank is van oordeel dat eiser procesbelang heeft bij het beroep. Vaste rechtspraak is dat een verzoek om vergoeding van kosten in verband met de behandeling van het bezwaar een reden kan zijn om nog procesbelang aanwezig te achten. [2]
Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende en voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Van herroepen in de zin van dat artikel is sprake als het primaire besluit wordt gewijzigd voor wat betreft het daarbij beoogde rechtsgevolg.
Gelet op het feit dat het primaire besluit is herroepen en, zonder dat er proceskostenvergoeding is toegekend, aan eiser alsnog studiefinanciering voor de periode in geding is verleend, is de rechtbank van oordeel dat eiser belang heeft bij een oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van de herroeping.
De rechtbank acht het beroep om die reden ontvankelijk.
De beroepsgronden
4.Motiveringsgebrek
4.1.
Eiser stelt dat het primaire besluit een motiveringsgebrek bevatte dat pas in bezwaar is hersteld. Het bezwaar had volgens hem om die reden gegrond verklaard moeten worden, zelfs als de rechtgevolgen van het primaire besluit in stand konden blijven. Hij voelde zich door dat gebrek immers genoodzaakt om in bezwaar te gaan.
Ook kon hij pas in bezwaar inhoudelijk verweer voeren tegen de beslissing van verweerder.
Eiser concludeert dat verweerder daarom zijn proceskosten in bezwaar had moeten vergoeden. Hij verwijst er onderbouwing naar de uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 28 oktober 2021. [3]
4.2.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar terecht is afgewezen en dat er geen reden is om tot kostenvergoeding over te gaan.
De beoordeling
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het motiveringsgebrek op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb kon herstellen en op hem geen verplichting rustte om proceskostenvergoeding aan eiser toe te kennen.
Zoals onder overweging 2.6. is opgenomen worden op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb de proceskosten uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het herstellen van een motiveringsgebrek met instandhouding van de uitkomst van het primaire besluit kan niet als zodanig worden beschouwd. Van herroeping in de zin van artikel 7:15, tweede lid Awb, is dan immers geen sprake.
Het feit dat verweerder bij besluit van 18 augustus 2022 alsnog tegemoet is gekomen aan het bezwaar van eiser geeft naar het oordeel van de rechtbank eveneens geen aanleiding tot proceskostenvergoeding, aangezien uit de stukken volgt dat aan eiser alsnog studiefinanciering is toegekend omdat hij kort voor de zitting aanvullende stuken aan verweerder heeft toegezonden waaruit blijkt dat hij in de periode in geding als migrerend werknemer kan worden aangemerkt. Van onrechtmatig handelen door verweerder is dan ook in zoverre geen sprake.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.Vrij verkeer van werknemers
5.1.
Eiser stelt dat de vaste uitvoeringspraktijk van verweerder in strijd is met het Unierecht. Op grond van het Unierecht mag hij niet anders worden behandeld dan Nederlandse studenten. De verplichting om meermalen een aanvraag om studiefinanciering in te dienen is in strijd met het systeem van de wet en leidt volgens eiser tot schending van het discriminatieverbod.
Het afwijzen van de aanvraag, voordat het te beoordelen studiefinancieringstijdvak is aangevangen, is volgens eiser bovendien in strijd is met de wet en rechtspraak. Eiser verwijst ter onderbouwing naar de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 8 november 2021. [4] Hij stelt dat hij als gevolg daarvan pas studiefinanciering uitgekeerd krijgt na telkens langdurig wachten op een nieuwe beslissing. Daarbij komt dat de stelling dat hij altijd een nieuwe aanvraag kan indienen miskent dat dit risico’s met zich meebrengt, omdat artikel 4:6 van Pro de Awb hem bij een eventuele nieuwe aanvraag kan worden tegengeworpen.
De uitvoeringspraktijk van verweerder dient volgens eiser daarnaast niet het doel dat hij in het besluit op bezwaar stelt omdat hij op grond van artikel 7, derde lid, aanhef en onder b en c van Richtlijn 2004/38 nog voor ten minste 6 maanden nadat de (onvrijwillige) werkloosheid intreedt de status van migrerend werknemer behoudt. Ook merkt eiser op dat in een soortgelijke zaak verweerder wel tot toekenning van de studiefinanciering is overgegaan.
5.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de toekenning van de studiefinanciering volgens de vaste uitvoeringspraktijk is verlopen. Aangezien eiser werkzaam is op basis van een nul-urencontract en het op voorhand niet duidelijk is of er daadwerkelijk wordt gewerkt, is er voor een beperkte periode studiefinanciering toegekend. Hij merkt op dat eiser na afloop van die periode een nieuwe aanvraag om verlenging van de studiefinanciering kan doen. Voor de stelling van eiser, dat hij eiser over de gehele periode studiefinanciering had moeten toekennen, is volgens verweerder geen steun te vinden in het Europese recht. Verweerder merkt op dat aan eiser tot en met 31 maart 2022 studiefinanciering is toegekend omdat hij geen arbeidscontract heeft overgelegd dat ziet op de maanden volgend op maart 2022. Verweerder wijst op het feit dat de uitvoeringspraktijk, die al jaren wordt gehanteerd, in de rechtspraak is geaccepteerd. Hij wijst verder op het feit dat in de Wet op de studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) niet is bepaald dat studiefinanciering altijd over een geheel kalenderjaar moet worden toegekend. Studiefinanciering wordt toegekend per studiefinancieringstijdvak en dat kan volgens verweerder een kalenderjaar of een gedeelte daarvan zijn. Verweerder merkt daarnaast op dat de rechtbank al heeft geoordeeld dat het voor een beperkte periode toekennen van studiefinanciering geen discriminatie oplevert. Dat is volgens verweerder in deze zaak niet anders.
Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst hij naar de uitspraken van rechtbank Midden-Nederland van 13 mei 2020 en van 17 juni 2022. [5]
Verweerder stelt dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden. Omdat de situatie van elke student anders is kan er volgens hem geen sprake van vergelijkbare gevallen zijn.
Het toetsingskader
5.3.
Niet in geschil is dat eiser Unieburger is in de zin van artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Ook niet in geschil is dat hij op grond van het Unierecht voor studiefinanciering in aanmerking kan komen, mits hij migrerend werknemer is of daarmee gelijkgesteld kan worden. Evenmin is in geschil dat eiser in de periode in geding nog geen duurzaam verblijfsrecht had verworven.
In geschil is het antwoord op de vraag of verweerder in strijd handelt met het discriminatieverbod van het Unierecht door eiser telkens alleen studiefinanciering toe te kennen voor zover en zolang eiser bewijs van migrerend werknemerschap overlegt in de vorm van arbeidsovereenkomsten en loonstroken.
5.4.
Op grond van artikel 45, eerste lid, van het VWEU is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. Op grond van het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers van de lidstaten, wat betreft werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Het werknemersbegrip in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU heeft een communautaire inhoud en mag niet eng worden uitgelegd. Voor de vraag of een EU-burger werknemer is, is bepalend of hij reële en daadwerkelijke arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat [6]
5.5.
Op grond van artikel 2.2, aanhef en onder b, van de Wsf 2000 kan voor studiefinanciering in aanmerking komen een studerende die niet de Nederlandse nationaliteit bezit, maar wel op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld.
5.6.
Ter uitvoering van deze bepaling heeft verweerder de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap van 13 december 2012 [7] , (de Beleidsregel) vastgesteld. In de Beleidsregel wordt uiteengezet dat studerenden afkomstig uit één van de lidstaten van de EU in aanmerking kunnen komen voor volledige studiefinanciering als zij aangemerkt worden als migrerend werknemer.
Op grond van de Beleidsregel laat de minister na toekenning van de studiefinanciering controleren of de studerende blijft voldoen aan de voorwaarden om als migrerend werknemer te worden aangemerkt. De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) controleert per studiefinancieringstijdvak of de student in de studiefinancieringsperiode ook daadwerkelijk als migrerend werknemer kon worden beschouwd en of de studiefinanciering aldus rechtmatig is toegekend. Hiertoe moeten studenten het aantal uren dat zij over het te controleren studiefinancieringstijdvak hebben gewerkt aantonen door middel van salarisstrookjes en een ingevulde werkgeversverklaring.
5.7.
Op grond van artikel 3.19, eerste lid, van de Wsf 2000, kent de verweerder studiefinanciering toe aan degene die daartoe een aanvraag heeft ingediend en die voldoet aan de voorschriften gegeven bij of krachtens deze wet. Op grond van artikel 3.21, eerste lid, van de Wsf 2000 wordt studiefinanciering toegekend per studiefinancieringstijdvak.
Een studiefinancieringstijdvak is op grond van artikel 1.1 van de Wsf 2000 een kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is.
De beoordeling
5.8.
De rechtbank stelt vast dat zij in vergelijkbare zaken al over deze kwestie heeft beslist en dat zij geen aanleiding ziet om in deze zaak anders te oordelen. [8] Net als in die uitspraken oordeelt de rechtbank dat bij de toekenning van studiefinanciering aan eiseres geen sprake is van strijd met het discriminatieverbod. Zij legt dat hierna uit.
5.9.
Van discriminatie is sprake als gelijke gevallen ongelijk worden behandeld zonder objectieve rechtvaardigingsgrond. Er is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van ongelijke behandeling. Op het moment van de aanvraag wordt beoordeeld of de aanvrager recht heeft op studiefinanciering. Als er op enig moment een contra-indicatie bestaat, wordt de studiefinanciering tot dat moment of alleen voor een aantal maanden toegekend. Er wordt daarbij geen onderscheid gemaakt tussen buitenlandse studenten en Nederlandse studenten. Verweerder mag hierop periodiek controleren.
Verweerder heeft terecht opgemerkt dat ook bij Nederlandse studenten het recht op studiefinanciering voor een kortere periode dan een kalenderjaar wordt toegekend als een dergelijk geval zich voordoet.
Uit de Wsf 2000 volgt namelijk dat de toekenning van studiefinanciering per tijdvak gaat. Dit is een kalenderjaar of een gedeelte daarvan, met het minimum van één kalendermaand.
De rechtbank onderkent, net als de CRvB, het belang van verweerder om in het geval van EU-studerenden periodiek te controleren of zij nog voldoen aan de vereisten van het migrerend werknemerschap. [9]
5.10.
De rechtbank is verder van oordeel dat de wijze waarop verweerder de studiefinanciering aan eiser toekent geen ontoelaatbare belemmering van zijn recht op vrij verkeer binnen de Unie vormt.
De rechtbank ziet wel dat de manier van toekenning van studiefinanciering problemen kan opleveren, omdat eiser niet altijd op tijd zijn studiefinanciering ontvangt en hij vaker (om verlenging van de) studiefinanciering moet vragen. Dit brengt extra administratieve lasten met zich mee. Deze lasten zijn naar het oordeel van de rechtbank echter niet excessief. Het niet tijdig ontvangen van studiefinanciering is daarnaast direct het gevolg van de omstandigheid dat het behoud van het recht op studiefinanciering afhankelijk is van zijn status als migrerend werknemer. Eiser moet sowieso aannemelijk maken dat hij migrerend werknemer is en dat ook is gebleven, ook als verweerder niet vooraf maar achteraf zou controleren of hij recht op studiefinanciering heeft.
5.11.
Dat eiser op grond van artikel 7 van Pro de Richtlijn 2004/38/EG na het onvrijwillig werkloos raken de status van werknemer zou kunnen behouden leidt niet tot een ander oordeel, omdat voor het behoud van de hoedanigheid van werknemer op grond van artikel 7, derde lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn vereist is dat de burger die niet langer werknemer is zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening heeft ingeschreven. Eiser zal daarom ook in dat geval aannemelijk moeten maken dat hij aan die voorwaarden voldoet.
5.12.
De rechtbank is ten slotte van oordeel dat ook de door eiser aangehaalde zaak niet tot de conclusie kan leiden dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
Uit de door eiser overgelegde mailwisseling blijkt immers dat verweerder pas nadat er nadere stukken zijn overgelegd waaruit blijkt dat er sprake is migrerend werknemerschap, tot toekenning van de studiefinanciering is overgegaan.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.Het recht van toegang tot onderwijs
6.1.
Eiser voert aan dat ook wanneer hij niet de status van migrerend werknemer zou hebben, dus economisch niet-actief zou zijn, hij op grond van artikel 18 van Pro het Verdrag over de werking van de Europese Unie (VWEU), voor het deel van de basisbeurs dat ziet op de kosten voor toegang tot het onderwijs en een studentenreisproduct, niet ongelijk mag worden behandeld ten opzichte van Nederlanders.
6.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de uitspraak van de CRvB van 4 december 2019 [10] blijkt dat het door eiser ingenomen standpunt onjuist is.
De beoordeling
6.3.
In geschil is of eiser, ook wanneer hij niet de status van migrerend werknemer zou hebben, op grond van artikel 18 van Pro het VWEU net als Nederlandse studenten aanspraak kan maken op dat deel van de basisbeurs dat ziet op de kosten voor toegang tot het onderwijs.
6.4.
De zogeheten Raulinvergoeding is per 1 september 2007 vervangen door de invoering van het collegegeldkrediet met de ‘Wet Financiering in het hoger onderwijs’. Uit de brief van de Staatssecretaris van onderwijs, cultuur en wetenschap van 22 mei 2006 (Kamerstukken II, 2005/06, 30387 en 22452, 53) leidt de rechtbank af dat met de invoering van deze wet onder meer is beoogd om in het geheel van studiefinanciering een onderscheid te maken tussen de tegemoetkoming in de kosten van levensonderhoud en de kosten van de onderwijsbijdrage.
Het collegegeldkrediet, waarmee studenten het verschuldigde collegegeld kunnen lenen, werd op dat moment voor iedereen de (enige) tegemoetkoming in de kosten van de onderwijsbijdrage. De overige vormen van studiefinanciering, zoals de basisbeurs, zijn bestemd voor de kosten van levensonderhoud en vallen daarmee, zoals verweerder terecht stelt, onder de uitzondering van artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG.
6.5.
Hetzelfde geldt voor de stelling van eiser dat de reisvoorziening, die onderdeel uitmaakt van de studiefinanciering, ter dekking van de kosten van toegang tot het onderwijs strekt. De rechtbank verwijst in dat verband naar de uitspraak van de CRvB van 4 december 2019 en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 2 juni 2016 [11] , waarin is vastgesteld dat de reisvoorziening valt onder het begrip “steun voor levensonderhoud […] voor studies, in de vorm van een studiebeurs of -lening” als bedoeld in de in artikel 24, tweede lid 2, van Richtlijn 2004/38 geformuleerde uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling. Gelet op het feit dat eiser geen collegekrediet heeft aangevraagd, is zijn aanvraag terecht voor de periode in geding afgewezen.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
7. De beroepsgronden slagen niet. De rechtbank verklaart het beroep van eiser ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Hooker, rechter, in aanwezigheid van mr. B.L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 september 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.