Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummers: 11/662 13/477 14/573 14/574
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 mei 2019 in de zaken tussen
De Bijenstichting, te Kolhorn, appellante
(gemachtigde: mr. L.J. Smale),
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb), verweerder
(gemachtigde: mr. D.S.P. Roelands-Fransen).
Als derde-partijen hebben aan de gedingen deelgenomen:
Bayer Crop Science SA-N.V.(Bayer), te Mijdrecht,
Syngenta Crop Protection B.V.(Syngenta), te Bergen op Zoom,
Adama Registrations B.V.(Adama), te Leusden, en
Adama Registrations B.V.(Adama), te Leusden, en
Nufarm B.V.(Nufarm), te Capelle aan den IJssel, toelatinghouders
(gemachtigde: mr. E. Broeren).
Procesverloop
Appellante heeft beroepen in gesteld tegen de besluiten op bezwaar van 8 juli 2011 (zaak 11/662), 29 mei 2013 (zaak 13/477), 28 juli 2014 (zaak 14/573) en 4 augustus 2014 (zaak 14/574) (de bestreden besluiten), waarbij het Ctgb onderscheidenlijk heeft beslist op de bezwaren van appellante tegen de toelating van het gewasbeschermingsmiddel Merit Turf (zaak 11/662) en tegen wijzigingen van de toelatingen van andere gewasbeschermingsmiddelen en één biocide (de overige hiervoor aangeduide zaken).
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Partijen hebben bij verschillende gelegenheden nadere stukken in het geding gebracht, die vervolgens aan een of meer dossiers zijn toegevoegd.
Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissingen van 17 maart 2015, 20 maart 2015 en 20 augustus 2015 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming (deels) gerechtvaardigd geacht. De toelatinghouders hebben het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Appellante heeft daarvoor geen toestemming verleend.
De zaken zijn steeds gevoegd behandeld. Eerst op de (regie)zitting van 27 januari 2015, waarbij aanwezig waren de gemachtigde van appellante, de gemachtigde van het Ctgb, bijgestaan door L.J.A. Hogendoorn, en de gemachtigde van de toelatinghouders, bijgestaan door M. Hoogendoorn namens Bayer en F.J.M. Heuts namens Adama.
De zaken zijn vervolgens gevoegd behandeld op de zitting van 23 maart 2015, waar de behandeling is geschorst. Aanwezig waren de gemachtigde van appellante, bijgestaan door dr. J.P. van der Sluijs, de gemachtigde van het Ctgb, bijgestaan door mr. L.J.A. Hogendoorn, dr. ing. C. van Griethuysen en ir. J. Wassenberg, en de gemachtigde van de toelatinghouders, bijgestaan door M. Hoogendoorn en W. Wimmers namens Bayer, M. Moonen namens Syngenta en F.J.M. Heuts namens Adama.
De zaken zijn daarna, samen met andere zaken van, onder meer, appellante, behandeld op de (regie)zitting van 17 oktober 2017, waarbij, voor zover thans van belang, aanwezig waren de gemachtigde van appellante, de gemachtigde van het Ctgb, bijgestaan door mr. H.F.R. Reijnders, J.W.A. Bosselaar, L. Bruininks en C. Gommas, en de gemachtigde van de toelatinghouders, bijgestaan door M. Hoogendoorn namens Bayer en M. Moonen namens Syngenta.
De gevoegde behandeling is voortgezet op de zitting van 7 maart 2019, waarbij aanwezig waren de gemachtigde van appellante, bijgestaan door dr. J.P. van der Sluijs en J. Molenaar, de gemachtigde van het Ctgb, bijgestaan door drs. J.W.A. Bosselaar en ir. J. Wassenberg, en de gemachtigde van de toelatinghouders, bijgestaan door M. Hoogendoorn namens Bayer, M. Moonen namens Syngenta en N. Ben-Rhouma namens Nufarm.
Overwegingen
1 De bestreden besluiten, hun herkomst en nadere aanduidingen
1.1
De bestreden besluiten zien op de toelating van het gewasbeschermingsmiddel Merit Turf en voor het overige tegen wijzigingen van toelatingen van verschillende gewasbeschermingsmiddelen en één biocide. De werkzame stof van deze middelen, onderscheidenlijk dit biocide, is imidacloprid, met uitzondering van het middel Cruiser SB waarvan de werkzame stof thiametoxam is. Beide werkzame stoffen behoren tot groep van de neonicotinoïden.
1.2
Bestreden besluit in de zaak 11/662, Merit Turf
Bij het besluit van 8 juli 2011 heeft het Ctgb het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 4 juni 2010 ongegrond verklaard. Bij dit laatste besluit heeft het Ctgb, op aanvraag van Bayer, het gewasbeschermingsmiddel Merit Turf toegelaten voor gebruik als insectenbestrijdingsmiddel in de openbare grasvegetatie en graszodenteelt.
1.3
Bestreden besluit in de zaak 13/477
In 2011 heeft het Ctgb de toelatingen herbeoordeeld van een groot aantal gewasbeschermingsmiddelen en enkele biociden die gebaseerd zijn op een werkzame stof uit de groep van de neonicotinoïden. Naar aanleiding van de bevindingen van het Ctgb hebben de toelatinghouders vervolgens aanvragen ingediend voor het wijzigen van de wettelijke gebruiksvoorschriften van een aantal toelatingen. Het Ctgb heeft hierop beslist bij besluiten van 20 april 2011 en 8 juli 2011, waarbij de wettelijke gebruiksvoorschriften zijn aangescherpt. Appellante heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt voor zover ze betrekking hebben op de gewasbeschermingsmiddelen Admire, Imex-Imidacloprid, Admire O-teq, Kohinor 70 WG, Admire N, Admire N pin, Provado Garden, Pokon Plantstick, Actara, Gazon-Insect, Amigo Flex, MonAmi, Gaucho Tuinbouw en de biocide Maxforce Quantum, alle op basis van de werkzame stof imidacloprid. Tijdens de hoorzitting heeft appellante haar bezwaren voor zover deze betrekking hebben op het middel Actara ingetrokken. Bij besluit van 29 mei 2013 heeft het Ctgb de bezwaren van appellante tegen deze besluiten niet-ontvankelijk verklaard voor zover die bezwaren strekken tot de intrekking van de toelatingen van de desbetreffende middelen, zulks, kort samengevat, op grond van het standpunt dat de intrekking van een toelating niet kan worden bereikt in een procedure gericht tegen de wijziging van een toelating. Voor het overige zijn de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.
1.4
Bestreden besluiten in de zaken 14/573 en 14/574
Op grond van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 485/2013 van de Commissie van 24 mei 2013 tot wijziging van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011, wat de voorwaarden voor goedkeuring van de werkzame stoffen clothianidin, thiametoxam en imidacloprid betreft, en houdende een verbod op het gebruik en de verkoop van zaden die zijn behandeld met gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stoffen bevatten (Verordening 485/2013), waarbij in verband met de risico’s voor bijen restricties zijn gesteld aan het gebruik van neonicotinoïden als gewasbeschermingsmiddel, heeft het Ctgb bij besluiten van 6 september 2013 met ingang van 30 september 2013 de wettelijke gebruiksvoorschriften gewijzigd van de toelatingen van de gewasbeschermingsmiddelen Merit Turf, Admire, Gaucho Tuinbouw, Admire O-teq, Kohinor 70 WG, Kohinor 700 WG (alle op basis van de werkzame stof imidacloprid) en Cruiser SB (op basis van de werkzame stof thiametoxam). Bij besluit van 25 juli 2014 heeft het Ctgb het bezwaar van appellante tegen het besluit tot wijziging van de toelating voor het gewasbeschermingsmiddel Cruiser SB ongegrond verklaard (bestreden besluit in zaak 14/573). Bij besluit van 4 augustus 2014 heeft het Ctgb de bezwaren van appellante tegen de besluiten tot wijziging van de toelatingen voor Admire, Gaucho Tuinbouw, Admire O-teq en Kohinor 70 WG niet-ontvankelijk verklaard, omdat de toelatingen voor deze middelen inmiddels waren verlopen, en de bezwaren tegen de besluiten tot wijziging van de toelatingen voor Merit Turf en Kohinor 700 WG ongegrond verklaard (bestreden besluit in zaak 14/574). In verband met de gegrondverklaring van de bezwaren van de toelatinghouder is bij het besluit van 4 augustus 2014 voor Merit Turf een nieuw gebruiksvoorschrift opgenomen tot uitbreiding van het gebruik van het middel op tees en fairways van golfbanen.
2 Overige besluiten en andere procedures
2.1
Bij besluiten van 6 januari 2012, 27 januari 2012, 5 oktober 2013 en 8 oktober 2013 heeft het Ctgb de toelatingen ingetrokken van onderscheidenlijk de middelen MonAmi, Imex Imidacloprid, Amigo Flex en Admire O-teq.
2.2
Bij besluiten van 6 september 2013 heeft het Ctgb met ingang van 30 september 2013 de toelatingen ingetrokken van Admire N, Admire N pin, Pokon Plantstick, Gazon-Insect en Provado Garden.
2.3
Bij besluiten van 30 januari 2014 heeft het Ctgb de toelatingen van Admire, Gaucho Tuinbouw en Kohinor 700 WG gewijzigd in verband met het risico voor oppervlaktewaterorganismen.
2.4
Per 31 januari 2014 zijn de toelatingen van de middelen Admire, Gaucho Tuinbouw en Kohinor 70 WG vervallen. Bij besluiten van 31 januari 2014 heeft het Ctgb op aanvragen van de toelatinghouders besloten tot herregistratie van Admire en Gaucho Tuinbouw. Appellante heeft tegen deze herregistratiebesluiten bezwaar gemaakt. Op het bezwaar tegen de herregistratiebesluiten van 31 januari 2014 voor Admire en Gaucho Tuinbouw heeft het Ctgb beslist bij besluit van 25 november 2015. Het door appellante hiertegen ingestelde beroep is bij het College geregistreerd onder nummer 15/923.
2.5
Bij besluit van 9 juli 2015 heeft het Ctgb de toelating van Kohinor 700 WG gewijzigd.
2.6
Bij besluit van 7 september 2018 heeft het Ctgb de toelating van Kohinor 700 WG gewijzigd in die zin dat het gebruik alleen nog is toegestaan in een kas.
2.7
Bij besluiten van eveneens 7 september 2018 heeft het Ctgb de toelatingen ingetrokken van Merit Turf, Cruiser SB en Gaucho Tuinbouw
2.8
In verband met het verval van de toelating heeft het Ctgb op aanvraag van de toelatinghouder bij besluit van 9 maart 2018 de biocide Maxforce Quantum geherregistreerd.
2.9
Uit het voorgaande blijkt dat appellante in bezwaar is opgekomen tegen het besluit van 6 september 2013 tot wijziging van de toelating van Kohinor 700 WG en vervolgens beroep heeft ingesteld (zaak 14/574). Die toelating is verder gewijzigd bij besluiten van 30 januari 2014, 9 juli 2015 en 7 september 2018. Het beroep van appellante heeft op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op deze besluiten.
2.1
Uit hetgeen hiervoor is weergegeven blijkt dat de toelatingen waarover het Ctgb bij de bestreden besluiten heeft beslist op dit moment, op drie gevallen na, zijn ingetrokken of vervallen. Alleen de middelen Kohinor 700 WG, Admire en Maxforce Quantum zijn daarvan op dit moment nog op de markt. De laatste twee op basis van herregistratiebesluiten na het vervallen van de toelatingen waarop de in deze procedures bestreden wijzigingen betrekking hebben. Naar uit het gestelde onder 2.4 blijkt is het herregistratiebesluit van 31 januari 2014 van Admire onderwerp van geschil in de bij het College nog aanhangige zaak 15/923. Tegen het herregistratiebesluit van 9 maart 2018 met betrekking tot Maxforce Quantum heeft appellante ook bezwaar gemaakt. Op dat bezwaar moet het Ctgb nog beslissen. De herregistratiebesluiten van Admire en Maxforce Quantum (en de daarop genomen wijzigings- en intrekkingsbesluiten) maken geen deel uit van de onderhavige procedures.
3 Procesbelang
3.1
Het Ctgb en de toelatinghouders hebben zich primair op het standpunt gesteld dat appellante haar procesbelang heeft verloren. De toelatingen van de middelen waar het in deze procedures om gaat zijn immers ingetrokken of vervallen. Voor zover er nog een lopende procedure tegen een wijziging van een toelating zou zijn heeft appellante evenmin belang omdat zij in zodanige procedures niet de intrekking van de desbetreffende toelating kan bereiken.
3.2
Appellante betoogt dat er voor haar nog wel procesbelang resteert. Daartoe heeft zij, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
3.2.1
In de eerste plaats stelt appellante dat zij nog steeds procesbelang heeft in de zaak waarin de aanvochten gewijzigde toelating nog niet is ingetrokken (Kohinor 700 WG; CBb). Procesbelang heeft zij ook in de gevallen waarin de toelating en de gewijzigde toelating inmiddels zijn ingetrokken. Die (gewijzigde) toelatingen hebben immers gevolgen gehad en hebben die nog steeds voor bijen en hommels en hun leefomgeving. Een aantal middelen op basis van imidacloprid en andere neonicotinoïden is nog steeds toegelaten. Dat daarbij inmiddels gebruik buitenshuis is verboden en restricties zijn opgelegd voor het gebruik in kassen doet daar niet aan af. Appellante stelt dat de toelatingen niet hadden mogen worden verleend en dat met de intrekkingen van de toelatingen niet aan haar bezwaren is tegemoetgekomen, omdat de toelatingen zijn ingetrokken op andere gronden dan die door appellante zijn aangevoerd. Uit de verschillende intrekkingsbesluiten blijkt ook niet wat de reden van de toelatinghouders was voor hun intrekkingsverzoeken, terwijl zij op grond van artikel 45 van Pro Verordening 1107/2009 verplicht zijn deze redenen te vermelden. Procesbelang ontleent zij bovendien tevens, zo stelt appellante, aan de omstandigheid dat zij belang houdt bij de beoordeling of de verschillende intrekkingsbesluiten voldoen aan Verordening 485/2013. Zij is immers inmiddels als procespartij toegelaten in een door Bayer aanhangig gemaakte en thans bij het Hof van Justitie van de EU (verder onder meer: het Hof) in hoger beroep in behandeling zijnde procedure, waarin Bayer de vernietiging van die Verordening bepleit (zaak C-499-18P).
3.2.2
Appellante stelt voorts nog procesbelang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van haar gronden, om te voorkomen dat de gebreken die aan de (gewijzigde) toelatingen kleven, zich in de toekomst weer voor zullen doen. Dit geldt niet alleen voor de inhoud van de besluiten, maar ook voor de totstandkomingsprocedure en moet onafhankelijk van de omstandigheden van de zaak die aanleiding hebben gegeven tot het ingestelde beroep beoordeeld worden. Daarbij heeft appellante verwezen naar, onder meer, de arresten van het Hof van 7 juni 2007 (ECLI:EU:C:2007:322; Wunenburger) en van 4 september 2018 (ECLI:EU:C:2018:660; ClientEarth). Appellante heeft in dat verband in haar brief van 7 november 2018 de volgende, door het College van een letteraanduiding voorziene, opsomming gegeven van standpunten die volgens haar, ondanks de intrekking van de toelating van Merit Turf, in toekomstige, vergelijkbare situaties nog steeds opgeld doen.
“dat de aanvrager onvoldoende gegevens heeft aangedragen, waaruit volgt dat er geen schadelijke effecten voor bijen en hommels worden aangetoond en de toelatingen ten onrechte zijn verleend
ten onrechte hebben de met monitoring aangetoonde aanhoudende grootschalige normoverschrijdingen voor imidacloprid in oppervlaktewater niet geleid tot intrekking van de toelatingen
ten onrechte zijn de effecten op wilde bijensoorten (anders dan op honingbijen en hommels) niet betrokken
het Ctgb beperkt zich ten onrechte tot de ingeschatte effecten van het betrokken middel maar gaat voorbij aan de totaaleffecten van alle middelen gebaseerd op dezelfde werkzame stof en andere middelen gebaseerd op andere neonicotinoïden. Aan de synergetische en cumulatieve effecten van de totaaleffecten van neonicotinoïden is daardoor voorbij gegaan;
ten onrechte zijn geen monitoringprogramma’s opgezet om de daadwerkelijke blootstelling van honingbijen aan de betrokken werkzame stoffen in gebieden die extensief door bijen voor foerageren worden gebruikt (Richtlijn 2010/2/EG bijlage 1, Deel A, Verordening 485/2013, Bijlage). De uitkomsten daarvan konden daarom niet worden betrokken. Om die reden mocht de toelating niet worden verleend.
ten onrechte is door het Ctgb gesteld dat de beperkende regels in verband met de risico’s voor eendagsvliegen een voldoende bescherming bieden voor de schadelijke effecten specifiek voor bijen en hommels
zeer kleine hoeveelheden neonicotinoïden in het milieu onaanvaardbare effecten op bijen en hommelkolonie. Vanuit het oogpunt van het voorzorgsbeginsel en de eigen verantwoordelijkheid van de nationale overheid in relatie tot het hier geldende specifieke gebruiksomstandigheden had het Ctgb een eigen toetsing moeten verrichten
ten onrechte zijn de jaarlijkse gebruiksgegevens niet gebruikt om een inschatting van de hoeveelheid imidacloprid en andere werkzame stoffen die in het milieu terecht kunnen komen. Deze hadden in de risicobeoordeling moeten worden betrokken
er is onvoldoende rekening gehouden met blootstelling van bijen via consumptie van verontreinigd water
het voorschrift gecontroleerde distributie is niet handhaafbaar en biedt onvoldoende (rechts)bescherming tegen schadelijke effecten van de middelen”
Daarbij heeft zij benadrukt dat zij een organisatie is zonder winstoogmerk die zich inzet voor milieubescherming en deelneemt aan het publieke debat over de schadelijke gevolgen van neonicotinoïden. Appellante stelt als niet gouvernementele organisatie een legitiem belang te hebben om een inhoudelijke uitspraak te krijgen, opdat de gestelde gebreken zich in de toekomst bij nieuwe of te wijzigen toelatingen niet meer zullen voordoen. Het is waarschijnlijk dat zij in de toekomst opnieuw beroep zal instellen tegen nieuwe of gewijzigde toelatingen van middelen met neonicotinoïden en bovendien zijn er op dit moment nog beroepen van haar aanhangig in soortgelijke zaken.
3.2.3
Appellante heeft verder als procesbelang aangevoerd de vergoeding van schade en vergoeding van de gemaakte kosten in bezwaar en beroep, waaronder deskundigenkosten. Appellante heeft het College voorts gevraagd om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof in geval geoordeeld zou worden dat aan haar zijde niet langer procesbelang bestaat.
4 Beoordeling procesbelang
4.1
Het College overweegt in de eerste plaats dat volgens vaste, nationale, jurisprudentie (voldoende) procesbelang ontbreekt als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het (hoger) beroep nastreeft, niet daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor hem geen feitelijke, maar hooguit theoretische betekenis kan hebben.
4.1.1
Als procesbelang ontbreekt, dan is het beroep niet-ontvankelijk (ECLI:NL:RVS:1999:AH6740). Een appellant heeft geen belang als zijn beroep hem niet in een betere positie kan brengen met betrekking tot het bestreden besluit en eventuele bijkomende (rechterlijke) beslissingen (ECLI:NL:HR:2014:878). Het doel dat de appellant met het instellen van het rechtsmiddel wil bereiken, moet hij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor hem feitelijk betekenis hebben en niet alleen hypothetische (ECLI:NL:HR:2006:AZ4415; ECLI:NL:CRVB:2008:BF7417; ECLI:NL:CBB:2012:BW9145). Als een geschil met betrekking tot een besluit niet langer bestaat, dan doet de bestuursrechter geen uitspraak uitsluitend met het oog op de principiële betekenis van de hem voorgelegde rechtsvragen (ECLI:NL:RVS:1996:ZF2443; ECLI:NL:CRVB:2006:AV4712). De bestuursrechter ziet ambtshalve toe op het voortbestaan van het procesbelang (ECLI:NL:RVS:2002:AE9905; ECLI:NL:CRVB:2007:BA6855).
4.1.2
De mogelijkheid om vergoeding van griffierecht en proceskosten te verkrijgen is als procesbelang ontoereikend, omdat het bestuursorgaan tot vergoeding van die kosten ook kan worden veroordeeld zonder de gegrondverklaring van het beroep (ECLI:NL:RVS:2010:BL8662). Dat is anders als is verzocht om vergoeding van kosten in verband met de behandeling van het bezwaar (ECLI:NL:RVS:2009:BH3240; ECLI:NL:CRVB:2009:BH9365; ECLI:NL:HR:2008:BC6528; ECLI:NL:CBB:2013:89.
4.1.3
De mogelijkheid om naderhand een actie tot schadevergoeding in te kunnen stellen, kan wel een procesbelang bij een beroep tegen een besluit, dat beweerdelijk schade toebrengt, met zich brengen. Er moet dan wel (een begin van) een onderbouwing worden gegeven voor een mogelijk causaal verband tussen de gestelde schade en het vermeend onrechtmatige besluit (ECLI:NL:RVS:2004:AR5071), terwijl niet van tevoren onaannemelijk mag zijn dat schade is geleden (ECLI:NL:RVS:2004:AP83432; ECLI:NL:CRVB:2005:AU2199; ECLI:NL:CBB:2009:BI0871).
4.1.4
Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een reeds verstreken periode of een inmiddels ingetrokken of vervallen besluit, tenzij sprake is van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding dan wel een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een opvolgend besluit over een toekomstige periode.
4.2
De primaire besluiten zien op wijzigingen van toelatingen. Alleen voor Merit Turf gaat het om de toelating. De wijzigingen houden beperkingen in van het gebruik van de middelen. De beroepen van appellante strekken tot de beëindiging van de desbetreffende toelatingen en geenszins tot verdergaande beperking van het gebruik. Bij wijze van voorbeeld wijst het College op de volgende passages in verschillende geschriften van appellante:
“de bestreden besluiten hadden bij een zorgvuldige afweging van alle bij het besluit betrokken belangen niet kunnen worden genomen, de toelatingen hadden moeten worden ingetrokken” (inleidend bezwaarschrift van 11 mei 2011 tegen wijzigingsbesluit van 20 april 2011; zaak 13/477)
“het bestreden besluit in strijd is met het recht en de geldende communautaire rechtsbeginselen (…) en dat de toelating van de middelen moet worden ingetrokken” (inleidend bezwaarschrift van 24 augustus 2011 tegen wijzigingsbesluit van 8 juli 2011; zaak 13/477)
“Tevens verzoek ik u nu reeds uw besluiten (…) te heroverwegen, dit bezwaarschrift gegrond te verklaren en de bestreden besluiten te herroepen in die zin dat de toelating voor genoemde middelen wordt ingetrokken, een en ander onder vergoeding van de kosten als bedoeld in ar. 7:15 lid 2 Awb en de kosten van inschakeling van de heer dr. Van der Sluijs als deskundige.”
(aanvullend bezwaarschrift van 25 oktober mei 2011 tegen wijzigingsbesluiten van 20 april 2011 en van 8 juli 2011; zaak 13/477)
“Conclusie: (…) er wordt niet aan de voorwaarden voor toelating voldaan. Gelet op het patent uit 2010 is door de toelatingshouders tevens onvolledige informatie gegeven door het niet melden van de synergetische effecten van neonicotinoïden op elkaar. De gewijzigde toelatingen zijn dan ook ten onrechte verleend.” (aanvullend beroepschrift van 28 november 2014; zaak 13/477)
“De wijzigingsbesluiten gaan niet ver genoeg. Deze moeten tot volledige intrekking/ beëindiging leiden. Als voorlopige gronden van dit bezwaarschrift worden onder meer aangevoerd dat:
-het bestreden besluit dermate in strijd is met het (Europees) recht en de geldende nationale en communautaire rechtsbeginselen (…) dat de toelating moet worden ingetrokken” (brief van appellante aan het Ctgb van 16 oktober 2013, onder meer inhoudende de voorlopige bezwaargronden tegen de wijzigingsbesluiten van 6 september 2013; zaken 14/573 en 14/574)
“Voor het Ctgb (…) moet deze minimaal tot intrekking nopen. Overigens of het voorzorgsbeginsel nou via art 44 Verordening Pro of rechtstreeks van toepassing is maakt voor de conclusie niet uit. Het resultaat dient intrekking te zijn.” (brief van appellante aan de hoorcommissie bezwaarschriften Ctgb van 10 mei 2014, naar aanleiding van de hoorzitting op 16 april 2014; zaken 14/573 en 14/574)
“verzoek ik u nu reeds (…) te bepalen dat de toelatingen moeten worden ingetrokken” (inleidend beroepschrift van 22 augustus 2014; zaken 14/573 en 14/574)
“verzoek ik u nu reeds de bestreden besluiten te vernietigen (…) en het op de markt brengen, verkopen of het gebruik van de middelen te verbieden.” (aanvullend beroepschrift van 22 augustus 2014; zaken 14/573 en 14/574)
4.3
Ter zitting van 7 maart 2019 is aan appellante van de zijde van het College gevraagd, nogmaals kort te reageren op het standpunt van verweerder dat de beantwoording van de vraag of toelatingen moeten worden ingetrokken niet kan worden beantwoord in procedures die een (beperkende) wijziging van een toelating tot inzet hebben. Appellante heeft daarop, ten slotte, ter zitting als volgt geantwoord:
“Ook als het gaat om wijzigingsbesluiten, dan moet, behalve of de besluiten terecht zijn genomen, ook worden gekeken of het plafond van het gebruik is vastgesteld. Dat plafond moet worden bezien over alle middelen. Dus er hoeft geen volledig verbod te komen, maar er moet beoordeeld worden hoeveel stof er in totaal op de markt mag komen. Dat is niet beoordeeld.
De toelatinghouders hebben wijziging van de toelatingen aangevraagd, omdat de effecten van het gebruik kennelijk groot waren. Bij de wijzigingsbesluiten is het gebruik beperkt, maar daarbij moet wel worden uitgegaan van de stand van de wetenschap op dat moment. Om dat vastgesteld te krijgen heeft de Bijenstichting nog procesbelang.
Later zijn een aantal middelen ingetrokken en als ik de voorzitter goed begrijp heeft de Bijenstichting geen procesbelang meer bij vernietiging van de wijzigingsbesluiten want als haar grieven doel treffen dan voeren de beperkingen terug naar minder beperkingen. Maar het College kan, als de besluiten niet deugdelijk onderbouwd zijn, ook zelf voorzien en als herstelbesluit bepalen dat de toelating niet opnieuw wordt verleend.
Inderdaad is de toelating niet de inzet van de procedures, maar gaat het om wijzigingsbesluiten. Inderdaad heeft de Bijenstichting niet aangevraagd om de middelen totaal van de markt te halen. Maar als de toelatingen zijn ingetrokken dan blijft dat zo.”
4.4
Het College is van oordeel dat, gelet op het voorgaande, het gelijk hier aan de zijde van verweerder is. Intrekking van de desbetreffende toelating kan, gelet op aard en strekking van de aangevallen besluiten, appellante in deze procedures niet bewerkstelligen. Nu appellante zich in wezen exclusief richt op de intrekking van de desbetreffende toelatingen, ontbreekt haar reeds daarom elk procesbelang. Dit leidt tot de conclusie dat de beroepen in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
4.5
Dan blijft alleen nog over het beroep tegen de toelating van Merit Turf (zaak 11/662) en de wijziging van deze toelating bij besluit van 6 september 2013 (zaak 14/574). De toelating van dit middel is bij besluit van 7 september 2018 ingetrokken. Daarmee is bereikt wat appellante in die procedure maximaal nastreefde met haar beroep. In beginsel is daardoor ook in die procedures haar procesbelang komen te vervallen. Appellante heeft gewezen op jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU waaruit volgens haar de conclusie zou moeten worden getrokken dat ondanks dat de door haar bestreden toelating van Merit Turf inmiddels is ingetrokken toch procesbelang resteert.
4.6
In het hiervoor onder 3.2.2 aangeduide arrest van 4 september 2018 (ClientEarth) overweegt het Hof onder meer als volgt:
“48 In de derde plaats volgt uit de rechtspraak van het Hof dat een verzoeker er in bepaalde gevallen belang bij kan behouden dat de bestreden handeling nietig wordt verklaard (…) teneinde de auteur van die handeling ertoe te brengen in de toekomst passende wijzigingen aan te brengen en aldus het risico te voorkomen dat de onrechtmatigheid die beweerdelijk aan de aangevochten handeling kleeft, wordt herhaald (zie in die zin arrest van 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie, C-239/12 P, EU:C:2013:331, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het voortbestaan van dat belang veronderstelt dat deze onwettigheid zich in de toekomst kan herhalen, onafhankelijk van de bijzondere omstandigheden van de betrokken zaak (zie in die zin arrest van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C-362/05 P, EU:C:2007:322, punt 52).”
4.7
Al aangenomen dat deze overwegingen leidraad zouden kunnen zijn voor een oordeel over het procesbelang in een nationale procedure, dan nog is het College van oordeel dat de door appellante waargenomen parallel met de kwestie die voor lag in dat arrest van het Hof zich hier niet voordoet. Het College ziet er niet aan voorbij dat appellante nog procedures heeft lopen waarin zij opkomt tegen beslissingen omtrent de (wijziging van de) toelating van gewasbeschermingsmiddelen en/of biociden met als werkzame stof imidacloprid of thiametoxam of andere neonicotinoïden en dat zij in de toekomst eventueel ook zal opkomen tegen besluiten van het Ctgb met betrekking tot (wijzigingen van) toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen of biociden met neonicotinoïden als werkzame stof. In dit verband herinnert het College er in de eerste plaats aan dat het hier toepasselijke normatieve kader, dat voor gewasbeschermingsmiddelen in hoofdzaak wordt gevormd door Verordening 1107/2009 en voor biociden door Verordening 528/2012, niet alleen de aanvrager van een (wijziging van een) toelating telkenmale dwingt zijn aanvraag van specifieke gegevens te voorzien, maar ook voor het Ctgb de verplichting inhoudt om telkens een op dat specifieke middel en het daarmee beoogde gebruik toegesneden beslissing te nemen tegen de achtergrond van de dan voorhanden wetenschappelijke kennis. Zelfs als hier bij de beoordeling van het procesbelang ook andere neonicotinoïden dan het hier nog aan de orde zijnde imidacloprid (het werkzame bestanddeel van Merit Turf), een rol zouden kunnen spelen, dan nog moet worden geoordeeld dat de beoordeling van een aanvraag tot (wijziging van een) toelating zo specifiek is dat, zo er al sprake zou zijn van enige onwettigheid, deze onwettigheid zich in de toekomst niet mechanisch, onafhankelijk van de bijzondere omstandigheden van de betrokken zaak, zal herhalen. Met betrekking tot imidacloprid wijst het College er op dat bij Verordening 2018/783 de voorwaarden voor de goedkeuring van imidacloprid zijn gewijzigd in die zin dat alle toepassingen buitenshuis uiterlijk vanaf 19 december 2018 moeten worden verboden. Geplaatst tegen deze achtergrond ziet het College niet in welke, gestelde, appellante rakende, onwettigheden zich in de toekomst kunnen herhalen, onafhankelijk van de bijzondere omstandigheden van de betrokken zaak. De hiervoor, onder a tot en met j, weergegeven stellingen van appellante ten betoge dat haar procesbelang niet is komen te vervallen, leveren geen overtuigende argumenten op nu deze niet zijn toegesneden op de laatste beperking van het gebruik van imidacloprid. Het College is van oordeel dat het op dit punt geen twijfel lijdt dat dit oordeel, in een zaak die er mede door wordt gekenmerkt dat de toelating van het desbetreffende gewasbeschermingsmiddel niet door tijdsverloop is vervallen, maar is ingetrokken, geen schending oplevert van het bepaalde in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het College vindt hierin, anders dan appellante wenst, dan ook geen aanleiding ter zake prejudiciële vragen aan het Hof van justitie te stellen. Evenmin acht het College op dit punt artikel 6 van Pro het EVRM geschonden.
4.8
De omstandigheid dat appellante door het Hof van Justitie van de EU als procespartij is toegelaten in een door Bayer aanhangig gemaakte en thans bij het Hof in hoger beroep in behandeling zijnde procedure, waarin door Bayer de vernietiging van Verordening 485/2013 wordt bepleit (zaak C-499-18P) maakt dat, reeds omdat de inzet van die procedure niet rechtstreeks raakt aan de intrekking van de toelating van Merit Turf, niet anders.
5 Belang in verband met schade
5.1
Zoals hiervoor is overwogen kan de mogelijkheid om naderhand een actie tot schadevergoeding in te kunnen stellen, wel een procesbelang bij een beroep tegen een besluit, dat beweerdelijk schade toebrengt, met zich brengen. Er moet dan wel een begin van een onderbouwing worden gegeven voor een mogelijk causaal verband tussen de gestelde schade en het vermeende onrechtmatige besluit, terwijl niet van tevoren onaannemelijk mag zijn dat schade is geleden. Bij een rechtspersoon die een ideëel doel nastreeft, zoals appellante, is behoud van procesbelang niet reeds gegeven wanneer wordt opgekomen tegen een besluit dat strijdig wordt geacht met de door die rechtspersoon nagestreefde doelstelling. In een zodanig geval mag worden gevergd dat deze op zijn minst, al was het maar een ruwe schets, een plan van aanpak om de gestelde schade vergoed of hersteld te krijgen geeft. Appellante heeft op dit punt te weinig gesteld en aannemelijk gemaakt waaruit zou kunnen blijken hoe zij zich de vergoeding of het herstel van de beweerde schade voorstelt. Zij heeft op zich zelf terecht opgemerkt dat zij thans nog geen keuze behoeft te maken tussen de bestuursrechtelijke en de civielrechtelijke weg om de gestelde schade vergoed te krijgen, maar zij heeft het op dat punt bij een stelling gelaten. Appellante heeft in de loop van de procedure wel verschillende facturen in het geding gebracht, maar die weerspiegelen op zich zelf een zodanig plan van aanpak niet en hebben kennelijk betrekking op kosten die appellante als Bijenstichting ook los van de aangevallen besluiten wenste te maken. Het door verweerder en de toelatinghouders op dit punt opgeworpen verweer, kortweg inhoudende, dat tussen de schade, zoals die zou blijken uit die facturen, en de aangevallen besluiten geen causaal verband is aangetoond, snijdt hout.
6 Belang in verband met vergoeding van de bezwaarkosten
6.1
Zoals hiervoor is overwogen kan een verzoek om vergoeding van kosten in verband met de behandeling van het bezwaar een reden zijn om nog procesbelang aanwezig te achten.
Uit de stukken is gebleken dat appellante bij verschillende gelegenheden om vergoeding van door haar in bezwaar gemaakte proceskosten, waaronder de kosten van een door haar ingeschakelde deskundige (niet zijnde een mede gemachtigde), heeft verzocht. Verweerder heeft ter zitting toegezegd de in bezwaar gevallen kosten, berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht, geheel overeenkomstig de wensen van appellante (aldus inclusief € 4.300,- aan deskundigenkosten, zijnde 43 in bezwaar bestede uren á € 100,-), te zullen vergoeden. Daarmee is ook op dit punt appellantes procesbelang vervallen.
7 Conclusie
7.1
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat appellante bij geen van de door haar ingestelde beroepen ontvankelijk zal worden verklaard. Dat betekent dat het College alle overige argumenten die appellante heeft aangevoerd en die niet raken aan het al dan niet vervallen zijn van het procesbelang, buiten bespreking zal laten.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E.R. Eggeraat en mr. R. Stam in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2019.
w.g. R.R. Winter w.g. M.B. van Zantvoort