Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5448
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juni 2023 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. S.J. Koolen),
en
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,verweerder
(gemachtigde: J. van den Boogaard en mr. L.J.A. van Amersfoort).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser voor verlenging van zijn tewerkstellingsvergunning.
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 30 november 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 4 november 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. Het onderzoek is ter zitting aangehouden in afwachting van het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in opdracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de belemmeringen die asielzoekers ervaren bij toetreding tot de arbeidsmarkt.
1.4.
Regioplan heeft het onderzoek uitgevoerd en op 13 april 2023 een rapport met bevindingen opgeleverd. Dit rapport heeft verweerder bij brief van 14 april 2023 aan de rechtbank gestuurd. Partijen hebben daarna toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting.
1.5.
De rechtbank sluit hierbij het onderzoek en doet vandaag uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Bevoegdheid rechtbank
2. De rechtbank stelt vast dat zij bevoegd is om te oordelen over het geschil van partijen. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) bevoegd om een tewerkstellingsvergunning te verlenen. Deze bevoegdheid is op grond van artikel 1 van Pro de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 gemandateerd aan verweerder. Verweerder heeft namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, een besluit genomen over de aanvraag van eiser voor een tewerkstellingsvergunning op basis van de asielzoekersregeling. Op grond van artikel 6 van Pro bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan tegen een besluit op grond van de Wav beroep worden ingesteld bij de rechtbank Den Haag, waarbij de rechtbank Den Haag de beroepen kan behandelen in alle zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag. De vraag die voorligt is derhalve geen vreemdelingrechtelijke kwestie, maar een bestuursrechtelijke vraag.
Vrijstelling griffierecht
3. Eiser heeft verzocht om vrijstelling van het griffierecht voor de behandeling van zijn beroep wegens betalingsonmacht. Ter onderbouwing van dit verzoek heeft gemachtigde van eiser aangegeven dat eiser niet over inkomen of over vermogen beschikt. Gelet hierop wijst de rechtbank het verzoek om vrijstelling van het griffierecht toe.
Totstandkoming van het besluit
4. Verweerder heeft op 3 januari aan de werkgever van eiser, [bedrijf] B.V., een tewerkstellingsvergunning verleend ten behoeve van eiser voor de periode van 10 januari 2022 tot 27 juni 2022, gebaseerd op de asielzoekersregeling [1] . De werkgever van eiser heeft vervolgens verzocht om verlenging van de tewerkstellingsvergunning. Verweerder heeft dat verzoek afgewezen omdat dan de toegestane arbeidsperiode van 24 weken in een jaar zou worden overschreden.
Procesbelang
5. De rechtbank toetst ambtshalve of sprake is van procesbelang. In dit geval heeft eiser inmiddels een nieuwe tewerkstellingsvergunning ontvangen, voor de periode van
23 januari 2023 tot 10 juli 2023. In de tussenliggende periode, van 28 juni 2022 tot 22 januari 2023, heeft eiser echter – zoals ter zitting toegelicht - geen werkzaamheden kunnen verrichten. In die periode heeft eiser dan ook inkomsten gemist en eiser zal, als het beroep gegrond wordt verklaard, een verzoek tot schadevergoeding kunnen indienen. Ook is de uitkomst van deze procedure van belang voor toekomstige aanvragen van eiser. Daardoor neemt de rechtbank procesbelang aan en zal het beroep inhoudelijk worden beoordeeld.
Gronden beroep
6. Eiser voert in beroep aan dat de beperking tot de toegang tot de arbeidsmarkt met 24 weken per jaar, niet voldoet aan artikel 15 van Pro de Richtlijn 2013/33/EU (de Opvangrichtlijn) [2] . Het doel van de richtlijn is gezien nummer 23 van de preambule van de Opvangrichtlijn onder andere het stellen van duidelijke regels met betrekking tot de toegang van verzoekers tot de arbeidsmarkt om de zelfstandigheid van asielzoekers te bevorderen en de grote verschillen tussen de lidstaten te beperken. Iedere beperking moet in overeenstemming zijn met het doel van de Opvangrichtlijn, evenredig zijn en in overeenstemming zijn met de grondrechten. Eiser is van mening dat verweerder in dat licht onvoldoende gemotiveerd heeft waarom de beperking tot de toegang tot de arbeidsmarkt met 24 weken per jaar, voldoet aan dit doel van de Opvangrichtlijn. De 24 weken-eis maakt een inbreuk op het bevorderen van de zelfstandigheid van de asielzoekers, en leidt tot een ongeoorloofde nieuwe wachtperiode nadat 24 weken is gewerkt en tot een beperkte toegang (feitelijk alleen uitzendwerk) tot arbeid in de 24 weken dat het wel toegestaan is te werken. De grondrechten van eiser zijn daardoor in geding. De belangen van de werkgever en het COA zijn niet meegewogen in het besluit. Eiser verwijst verder naar het advies van de landsadvocaat van 21 november 2021 over de verenigbaarheid van de 24-weken eis met de Opvangrichtlijn. Eiser verzoekt om de regel onverbindend te verklaren.
Standpunt verweerder
7.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de asielzoekersregeling verweerder geen mogelijkheid biedt om af te wijken van de periode van 24 weken. Verweerder acht het Nederlandse beleid niet in strijd met artikel 15, eerste en tweede lid, van de Opvangrichtlijn. Er is namelijk geen sprake van een categorische uitsluiting van de arbeidsmarkt. Het Unierecht vereist niet meer dan dat asielzoekers daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt hebben. Dat hebben asielzoekers, zij kunnen na zes maanden dat zij hun asielverzoek hebben ingediend, in aanmerking komen voor een tewerkstellingsvergunning voor 24 weken per jaar. Lidstaten kunnen zelf bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang moeten krijgen.
7.2.
Voor zover wel geoordeeld wordt dat sprake is van een beperking van recht op toegang tot de arbeidsmarkt, stelt verweerder zich op het standpunt dat die beperking gerechtvaardigd is. Een verdere uitbreiding van de mogelijkheid tot werken zou een publiek signaal kunnen geven dat permanent verblijf in Nederland mogelijk is. Ook de terugkeer van asielzoekers wordt mogelijk bemoeilijkt op het moment dat asielzoekers tijdens hun asielprocedure een arbeidsrelatie hebben opgebouwd. Indien er langer dan 24 weken wordt gewerkt, zou een recht op WW-uitkering kunnen ontstaan.
7.3.
Verder merkt verweerder op dat het advies van de landsadvocaat waar eiser naar verwijst er niet toe heeft geleid dat de regering de beperking van de arbeidsduur van asielzoekers van 24 weken heeft verruimd.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
Relevante regelgeving
9. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Opvangrichtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat onderdanen van een derde land of staatlozen die een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen, uiterlijk negen maanden na de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend, toegang hebben tot de arbeidsmarkt, indien geen beslissing in eerste aanleg is genomen en de vertraging niet aan de verzoeker is te wijten. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de lidstaten mogen bepalen onder welke voorwaarden verzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen, overeenkomstig hun nationale recht, en ervoor moeten zorgen dat verzoekers daadwerkelijk toegang tot die arbeidsmarkt hebben.
10. Artikel 6.2. van het Besluit uitvoering Wet arbeid Vreemdelingen (BuWav) is de implementatie van artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn. In dat artikel staat dat een verzoeker arbeid mag verrichten indien:
hij een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd heeft aangevraagd en zijn aanvraag ten minste zes maanden in behandeling is, hij aanspraak op voorzieningen geniet en rechtmatig in Nederland verblijft;
hij werkzaamheden onder marktconforme voorwaarden zal verrichten, en
hij binnen een tijdsbestek van 52 weken vanaf de aanvang van de werkzaamheden een arbeidsperiode van in totaal 24 weken niet overschrijdt. Als werkzaamheden worden verricht als artiest, musicus, filmmedewerker of in de vorm van technische ondersteuning van optredens of artiest of musicus, dan mag de arbeidsperiode niet meer bedragen dan 14 weken.
Belangrijkste rechtsvraag
11. De belangrijkste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de 24-weken eis, zoals opgenomen in artikel 6.2. van het BuWav in, strijd is met artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn. De rechtbank heeft kennis genomen van de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, van 18 april 2023 [3] , waarin de rechtbank heeft geoordeeld dat de 24-weken eis onnodig beperkend is. De rechtbank komt in deze zaak tot dezelfde conclusie en zal dat hieronder motiveren.
Is 24-weken eis een beperking?
12. De rechtbank is van oordeel dat de 24-weken eis een beperking is van artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn. Uit artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn volgt dat de voorwaarden die lidstaten stellen aan toegang van asielzoekers tot de arbeidsmarkt de daadwerkelijke toegang tot arbeidsmarkt moeten garanderen. [4] De voorwaarden van de lidstaten mogen er niet toe leiden dat deze effectieve toegang onnodig wordt beperkt. De 24-weken eis, waardoor asielzoekers niet meer dan 24 weken in een periode van 52 weken mogen werken, beperkt de asielzoekers in hun toegang tot de arbeidsmarkt. Hierdoor kunnen zij immers 28 weken van die periode van 52 weken geen werkzaamheden verrichten. Dit wordt ook bevestigd in het onderzoeksrapport van Regioplan genaamd ‘Belemmeringen asielzoekers bij het toetreden tot de arbeidsmarkt’. Daaruit volgt dat de 24-weken eis de belangrijkste belemmering is voor asielzoekers die willen toetreden tot de arbeidsmarkt.
Is de beperking gerechtvaardigd?
13. Vervolgens is het de vraag of de beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt gerechtvaardigd is. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Verweerder heeft zich – in lijn met hetgeen staat opgenomen in de toelichting bij artikel 6.2 van het BuWav - op het standpunt gesteld dat wanneer de 24-weken eis niet meer toegepast wordt, daar een publiek signaal van uit zou kunnen gaan dat permanent verblijf mogelijk is.. Terugkeer wordt verder volgens verweerder bemoeilijkt omdat de betreffende asielzoekers een (langdurige) arbeidsrelatie hebben opgebouwd. De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder niet. De rechtbank is van oordeel dat het verlengen van de toegestane werkperiode van 24 weken niet zonder meer een sterkere aanspraak op een verblijfsvergunning oplevert. Dit volgt ook uit het onderzoek van Regioplan. Daarnaast heeft een asielverzoeker geen rechtmatig verblijf meer in Nederland als zijn asielaanvraag wordt afgewezen, en voldoet de asielzoeker op dat moment niet meer aan de voorwaarden voor een tewerkstellingsvergunning. Van een publiek signaal dat permanent verblijf mogelijk is bij het loslaten van de 24-weken eis, is daarom naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
14. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat bij het loslaten van de 24-weken eis recht op een WW-uitkering opgebouwd kan worden. Daardoor zou terugkeer mogelijk nog moeilijker gemaakt worden. Ook dit ziet de rechtbank niet als een rechtvaardiging voor de beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt. Een asielzoeker heeft bij werkloosheid inderdaad recht op een WW-uitkering als hij in 36 kalenderweken in ten minste 26 kalenderweken onmiddellijk voorafgaand aan de werkloosheid heeft gewerkt. [5] Het recht op een WW-uitkering bestaat echter niet meer zodra de asielzoeker niet meer langer rechtmatig verblijf heeft in Nederland als bedoeld in artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000. [6] Uit de Werkloosheidswet volgt verder dat een werkloosheidsuitkering nooit kan worden uitbetaald buiten een lidstaat van de Europese Unie, de EER of in Zwitserland. [7] Het standpunt van verweerder dat door opbouw van WW-rechten terugkeer wordt bemoeilijkt, volgt de rechtbank daarom niet.
Conclusie
15. Gelet op het voorgaande wordt de toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers met de 24-weken eis beperkt, zonder dat daar een rechtvaardiging voor is. De 24-weken eis van artikel 6.2., aanhef en onder c, van het BuWav is daarom in strijd met artikel 15, eerste en tweede lid, van de Opvangrichtlijn. De rechtbank bepaalt dat deze 24-weken eis onverbindend is. Verweerder heeft deze eis ten onrechte aan eiser tegengeworpen. Het besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd.
16. De overige gronden die eiser heeft aangevoerd behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking.
17. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn en artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Aangezien het niet mogelijk is om de gebreken in het besluit te herstellen, omdat de periode waar de aanvraag voor de tewerkstellingsvergunning op zag al is verlopen, zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak voorzien en ook het primaire besluit herroepen. Nu de periode van de aanvraag voor de tewerkstellingsvergunning al verstreken is en eiser reeds een nieuwe tewerkstellingsvergunning heeft gekregen, zal de rechtbank de onderhavige aanvraag alsnog niet-ontvankelijk verklaren wegens het ontbreken van een belang om hierover te beslissen. De zaak zal zich op andere wijze moeten oplossen, bijvoorbeeld door middel van een eventueel door eiser te vragen schadevergoeding.
18. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- verklaart de aanvraag van eiser van 17 juni 2022 niet ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023.
De rechter is verhinderd om deze
uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.