Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/6029
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P.H.J. Körver),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde
(gemachtigde: P.H.J. de Jonge).
Inleiding
1. Eiser is eigenaar van de boot ‘ [naam] ’ (de boot), gelegen in de haven behorende bij het adres [adres] in [woonplaats] (het perceel). Naar aanleiding van een (administratieve) controle heeft het college geconstateerd dat eiser woont op de boot op het perceel. Voor dit gebruik is geen omgevingsvergunning verleend. Op 27 februari 2023 heeft het college aan eiser meegedeeld dat hij het voornemen heeft om handhavend op te treden met een last onder dwangsom. Eiser heeft hierop een zienswijze ingediend.
1.1.
Op 17 mei 2023 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om het strijdige gebruik, de (permanente) bewoning van de boot op het perceel, voor 1 januari 2024 te beëindigen en beëindigd te houden. Als niet aan de last wordt voldaan verbeurt eiser een dwangsom van € 5.000,-- per maand of gedeelte daarvan, met een maximum van € 25.000,--. Eiser is het hier niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt.
1.2.
Met het bestreden besluit van 27 oktober 2023 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de last onder dwangsom ongewijzigd in stand gelaten. Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 23 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [1]
3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toetsingskader
5. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Water’, de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 5’ en de functieaanduiding ‘jachthaven’. De voor de enkelbestemming aangewezen gronden zijn onder andere bestemd voor waterberging en waterhuishouding, waterrecreatie, scheepvaartverkeer, aanlegsteigers, oeververbinding met de daarbij behorende bouwwerken. [2] Onder gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt in ieder geval verstaan andere doeleinden dan waarvoor het bevoegd gezag een besluit tot afwijking heeft verleend. [3]
6. Het college heeft eiser, als eigenaar, de last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan [4] gebruiken van de boot voor bewoning.
7. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [5] geldt in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving af zien. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [6]
Is sprake van een overtreding?
8. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en dat het bewonen van de boot niet is toegestaan. Er is dus sprake van een overtreding, het college is bevoegd tot handhaving.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
9. De rechtbank stelt vast dat aan eiser geen omgevingsvergunning is verleend voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Op de zitting heeft het college nog toegelicht dat het college ook niet bereid zou zijn om een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen. Het college wil namelijk geen bewoonde boten in de verschillende havens van Zeewolde. Er is dus geen zicht op legalisatie.
Strijd met het vertrouwensbeginsel?
10. Eiser voert aan dat hij erop mocht vertrouwen dat hij permanent op de boot mocht (blijven) wonen. Het college heeft voorafgaand aan het besluit tot oplegging van de last niet of onvoldoende aangegeven dat permanente bewoning van de boot op het perceel in strijd is met het bestemmingplan. Eiser wijst er in dit verband op dat hij zich zonder enige moeite in heeft kunnen schrijven in de Basisregistratie Personen (BRP) op het perceel. Ook is eiser bij zijn inschrijving in de BRP niet geïnformeerd over het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de boot voor bewoning. Dat hij zich in het BRP heeft kunnen inschrijven is volgens eiser te kwalificeren als een toezegging. Omdat het college bekend is met de locatie kan de toezegging aan het college worden toegerekend, zo voert eiser aan. De inschrijving in de BRP is geaccepteerd, waardoor eiser erop heeft mogen vertrouwen dat alles in orde was. Verder wijst eiser er op dat er al jarenlang geen handhaving bij wonen op boten heeft plaatsgevonden. Dat is door het college in de bezwaarprocedure ook bevestigd. Ook dit maakt volgens eiser dat hij erop mocht vertrouwen op de boot te mogen blijven wonen.
11. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [7] moeten voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen doorlopen worden. De eerste stap is of een uitlating of gedraging gekwalificeerd kan worden als een toezegging. Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er sprake is van een uitlating en/of gedraging van een ambtenaar die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend.
12. De rechtbank is van oordeel dat het college de last onder dwangsom niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft opgelegd. Niet in geschil is dat eiser eigenaar is van de boot en dat hij zich op het adres van het perceel heeft laten inschrijven in het BRP. De omstandigheid dat het college door de inschrijving in de BRP langere tijd bekend was met de overtreding, is geen gedraging waarmee de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat niet handhavend zou worden opgetreden. [8] Gelet hierop kon eiser de omstandigheid dat het college gedurende langere tijd bekend was met de overtreding, maar daartegen niet handhavend heeft opgetreden, dus niet redelijkerwijs opvatten als toestemming voor het permanent bewonen van de boot. Dat eiser bij zijn inschrijving in de BRP niet is geïnformeerd over het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de boot leidt niet tot een ander oordeel. Daarnaast heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat eiser op het perceel waar de boot ligt is ingeschreven, niet maakt dat aan hem daarmee toestemming is verleend om permanent op de boot te wonen. De inschrijving in de BRP kán namelijk niet worden geweigerd. [9] De inschrijving in het BRP op het perceel is dus niet aan te merken als een concrete toezegging, andere uitlating of gedraging, waaruit eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college zou hebben berust in permanente bewoning van de boot. [10]
Strijd met het gelijkheidsbeginsel
13. Eiser voert aan dat het college met de oplegging van een dwangsom in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Er zijn meerdere boten in de haven die worden bewoond. Volgens eiser gaat het in de jachthaven om tussen de 15 en 20 bewoonde boten. Eiser is echter de enige waarbij het college tot handhaving is overgegaan, zo stelt hij. Uit niets blijkt namelijk dat er ook ten aanzien van die andere boten wordt gehandhaafd door het college. Dit terwijl het volgens eiser aan het college is om aan te tonen dat er geen ongelijkheid in handhaving is.
14. Op grond van vaste rechtspraak [11] is het aan eiser om zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten vergelijkbaar zijn met zijn situatie. De rechtbank stelt vast dat eiser zelf geen vergelijkbare gevallen heeft aangedragen. De algemene verwijzing van eiser naar post voor andere bewoners in de brievenbussen en in de vensterbank is daarvoor niet voldoende. Daar komt bij dat het college er op heeft gewezen dat hij in vier gelijke gevallen consequent handhavend heeft opgetreden. Ook heeft het college verwezen naar de doelstelling uit het beleidsplan, dat er toezicht wordt gehouden op het gebruik van boten om de illegale bewoning van boten te beëindigen. [12] Deze doelstelling heeft betrekking op alle havens in Zeewolde en is speerpunt van het college in 2022. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de handhaving van illegale bewoning van boten in de havens vanaf 2022 gefaseerd wordt uitgevoerd. Er is gestart met de personen die volgens het BRP zijn ingeschreven op het adres van een haven. Het onderzoek van het college naar de bewoning van de andere boten duurt langer, waardoor handhaving in die gevallen in een later stadium zal plaatsvinden. Dat maakt echter niet dat het college niet ook in die gevallen handhavend zal optreden.
15. Gelet op het voorgaande kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Voor zover het gaat om met eiser vergelijkbare gevallen heeft het college voldoende onderbouwd dat er handhavend is opgetreden. Voor die gevallen waarin dat nog niet is gebeurd, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat het gaat om gelijke gevallen. Bovendien heeft de rechtbank geen aanleiding om er aan te twijfelen dat het college ook in die gevallen handhavend zal optreden.
Is handhavend optreden onevenredig?
16. Eiser voert aan dat handhavend optreden onevenredig is. Het college heeft ten onrechte het algemeen belang bij handhavend optreden zwaarder laten wegen dan het belang van eiser om op de boot te mogen blijven wonen. Eiser wijst in dat verband op de krapte op de woningmarkt, waardoor het voor eiser onmogelijk is om een betaalbare woning te vinden. Ook voert eiser medische omstandigheden aan. Om deze redenen vindt eiser dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
17. Zoals hiervoor overwogen is het uitgangspunt dat tegen een overtreding handhavend wordt opgetreden. Handhavend optreden heeft uiteraard nadelige gevolgen voor de overtreder. Dit betekent echter niet dat handhavend optreden alleen al daarom onevenredig is.
18. Het college stelt dat bij de besluitvorming een afweging is gemaakt tussen het algemeen belang dat met handhaving is gediend en de belangen van eiser. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onredelijk dat het college in dit geval het belang van handhaving van het bestemmingsplan zwaarder heeft laten wegen dan het belang van eiser om in de boot te mogen blijven wonen. Daarbij heeft het college in het bestreden besluit en in het verweerschrift gemotiveerd aangegeven dat het belang van handhaving met name is gelegen in het waarborgen van de bedrijfsmatige functie van de haven, de recreatieve functie van de haven en het strandgebied, en de leefbaarheid in de omliggende gebied met woonbestemming. Deze belangen komen naar de visie van het college in het gedrang als meerdere personen besluiten hun boot te gaan bewonen. Dit kan de rechtbank volgen. Daarbij heeft het college ook mee mogen laten wegen dat eiser de illegale situatie zelf in het leven heeft geroepen en dat het dan ook voor zijn risico komt wanneer daartegen handhavend wordt opgetreden.
19. Ook het standpunt van eiser dat handhavend optreden onevenredig is gezien de krapte op de woningmarkt en dat het voor eiser niet mogelijk is gebleken alternatieve woonruimte te vinden, slaagt niet. Hoe invoelbaar ook, dit is naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. De rechtbank begrijpt dat het voor eiser lastig is om betaalbare, passende woonruimte te vinden, maar dat geldt voor veel mensen die op zoek zijn naar betaalbare woonruimte. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken geoordeeld dat handhaving zware gevolgen heeft en het door de krapte op de woningmarkt moeilijk is om andere woonruimte te vinden, maar dat dit niet betekent dat handhavend optreden onevenredig is gezien de daarmee te dienen doelen. [13]
20. Eiser heeft op de zitting nog aangevoerd dat hij heeft geprobeerd om binnen zijn budget betaalbare woonruimte te vinden, maar zonder resultaat. Volgens eiser zou daarom aan hem een tijdelijke gedoogbeschikking moeten worden verleend totdat hij ergens anders woonruimte heeft gevonden. Zonder af te doen aan de ernst van de situatie van eiser, ziet de rechtbank in de moeizame zoektocht naar alternatieve woonruimte geen aanleiding voor het oordeel dat het college de belangen van eiser onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken. Daarbij betrekt de rechtbank dat het college een ruime begunstigingstermijn van ruim zeven maanden heeft gesteld om de overtreding te beëindigen. Deze termijn is nadien nog verder verlengd tot 1 juni 2024. Eiser was al in februari 2023 op de hoogte gebracht dat hij niet in de boot mag wonen. Hij is dus al langere tijd bekend met de overtreding en heeft bijna anderhalf jaar de tijd gekregen om de overtreding te beëindigen en alternatieve woonruimte te vinden. Een verdere verlenging totdat eiser elders woonruimte heeft gevonden zou in feite neerkomen op een verkapte gedoogconstructie die tot rechtsongelijke situaties kan leiden en waartoe het college niet gehouden is. Eiser heeft in dat verband ook niet heeft laten zien wat hij gedaan heeft om tot een oplossing te komen. Er zijn geen stukken waaruit blijkt dat eiser zich bijvoorbeeld heeft ingeschreven bij een woonstichting. Ook zijn geen afwijzingen van woningen waarop hij heeft gereageerd overgelegd. Het is de verantwoordelijkheid van eiser om vervangende woonruimte te zoeken en daarbij alle mogelijkheden, binnen en buiten de gewenste regio, aan te grijpen.
21. Tot slot voert eiser aan dat er medische omstandigheden zijn die aan handhavend optreden in de weg staan. Eiser moet binnenkort geopereerd worden, maar als hij op straat komt te staan is hij niet langer verzekerd. Naar het oordeel van de rechtbank is ook dit geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. Medische omstandigheden kunnen alleen in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden moet afzien. [14] Daarbij is relevant dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij vanwege zijn medische toestand niet zou kunnen verhuizen naar een andere woning. Eiser heeft in dat verband ook geen medische stukken overgelegd. Eiser heeft nog aangevoerd dat hij de operatie zelf moet betalen als hij niet meer staat ingeschreven, terwijl hij daar de financiële middelen niet voor heeft. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Het college heeft er in dat verband op gewezen dat eiser zijn zorgverzekering kan behouden door zich in te schrijven op een briefadres. In het licht daarvan heeft eiser onvoldoende onderbouwd dat hij als gevolg van de handhaving niet langer verzekerd kan zijn voor medische ingrepen, en dat handhaving gelet daarop onevenredig is.
22. Het voorgaande betekent dat handhaving in dit geval niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.