Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 14/8887
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2015 in de zaak tussen
[naam] , eiser, en
[naam] ,eiseres (samen te noemen eisers),
beiden wonende te [woonplaats]
gemachtigde: mr. P. Hanenberg,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: M.E. Braak.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers een boete van € 3.914,85 opgelegd.
Bij besluit van 6 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard
.
.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eisers ontvingen vanaf 2 februari 2010 een bijstandsuitkering van verweerder.
Naar aanleiding van een melding dat eiser zwart zou werken in een garage in [plaats], heeft verweerder onderzoek laten instellen naar de financiële situatie van eisers. In het kader van dat onderzoek heeft verweerder eisers uitgenodigd om tijdens een gesprek op 31 januari 2014 gegevens over te leggen en vervolgens vastgesteld dat op de ingeleverde bankafschriften acht stortingen zichtbaar zijn op eigen rekening ([rekeningnummer]), waarvan één storting, de storting op 3 oktober 2013 van € 650,-, voldoende is verklaard.
1.2.
In verband hiermee heeft verweerder bij besluit van 13 maart 2014 de bijstand van eisers over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 januari 2014 herzien en de gemaakte kosten van bijstand over deze periode tot een bedrag van € 4.685,26 bruto (€ 3.914,85 netto) van eisers teruggevorderd. Het tegen het besluit van 13 maart 2014 door eisers gemaakte bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder eisers een boete van € 3.914,85 opgelegd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat door het niet melden van stortingen op eigen rekening er sprake is van schending van de inlichtingplicht en dat het uit die schending voortvloeiende benadelingsbedrag juist is vastgesteld. Volgens verweerder zijn er geen dringende redenen om af te zien van het opleggen van een boete als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, van de Wet werk en bijstand (Wwb) dan wel bijzondere omstandigheden om de boete te matigen als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3. Eisers betogen in beroep - voor zover thans nog van belang - dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat zij de inlichtingenplicht hebben geschonden, omdat de bedragen, waarvan eisers hebben verklaard dat het geldleningen zijn, als vermogen dienen te worden aangemerkt. Dit vermogen overschrijdt het vrij te laten vermogen niet, zodat geen sprake is van een benadelingsbedrag. Voor zover wel sprake is van een benadelingsbedrag is de boete te hoog vastgesteld, omdat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Eiser heeft tijdens het onderzoek inzage verleend in zijn bankafschriften voor een periode van een jaar, waar slechts inzage over een periode van drie maanden was gevraagd. Omdat eisers geen inkomsten hebben ontvangen, maar hooguit tijdelijk konden beschikken over enig vermogen in de vorm van een geldlening, is een boete van hoogstens 25% van het benadelingsbedrag passend.
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de Wwb gewijzigd en vernoemd tot Participatiewet. Uit het daarbij gegeven overgangsrecht volgt dat dit geding wordt beoordeeld naar het voor die datum geldende recht, dus de Wwb.
4.2.
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de Wwb, dat met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) in werking is getreden op 1 januari 2013, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wwb. Op grond van het zevende lid kan het college de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Op grond van het negende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
4.3.
Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping) luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan eiser als volgt:
“Artikel 2. Berekening van de bestuurlijke boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, en bij recidive van overtreding van de inlichtingenverplichting op 150 procent van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.
Artikel 2a. Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”
5. Op 23 juni 2015 heeft de Centrale Raad van Beroep (de Raad) een viertal uitspraken gedaan over de gevolgen van de Wet aanscherping in bijstandszaken (ECLI:NL:CRVB:2015:1801, ECLI:NL:CRVB:2015:1807, ECLI:NL:CRVB:2015:1879 en ECLI:NL:CRVB:2015:1880). In die uitspraken heeft de Raad, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754), geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Op grond van deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. De Raad heeft in deze uitspraken, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 24 november 2014, verder geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Pro het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is sprake van “gewone” verwijtbaarheid en is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
6.1.
Vaststaat dat op de betaalrekening van eiser met het nummer [rekeningnummer] in de periode van 31 januari 2013 tot en met 29 januari 2014 zeven stortingen zijn verricht en dat eisers deze stortingen niet onverwijld en uit eigen beweging bij verweerder hebben gemeld. Naar het oordeel van de rechtbank had het eisers redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat deze stortingen van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, zodat eisers de op hen rustende inlichtingenplicht hebben geschonden.
6.2.
Het betoog van eisers dat de betreffende stortingen geen inkomsten zijn, maar vermogen en dat dit vermogen de voor eisers geldende vermogensgrens niet overschrijdt, volgt de rechtbank niet. In dat verband is van belang dat op grond van vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 25 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3872) kasstortingen en bijschrijvingen op een bankrekening van een bijstandontvanger in beginsel als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de Wwb worden beschouwd. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben, door betrokkene kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, is voorts sprake van inkomsten als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de Wwb. Anders dan eisers hebben gesteld hebben de stortingen een terugkerend dan wel periodiek karakter. Niet vereist is daarvoor dat de hoogte van de bedragen van de stortingen steeds hetzelfde is geweest, noch dat de stortingen steeds op eenzelfde tijdstip in bijvoorbeeld de maand, hebben plaatsgevonden. Gelet daarop en nu de stortingen kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand is gedaan, zijn de stortingen aan te merken als inkomen.
6.3.
De stelling dat de stortingen geleende bedragen zijn die moeten worden terugbetaald, leidt niet tot een ander oordeel omdat een geldlening in artikel 31, tweede lid, van de Wwb niet is uitgezonderd van het middelenbegrip. Voorts worden periodieke betalingen van derden, waaronder familieleden, aan bijstandontvangers
– ongeacht in welke vorm deze worden verstrekt en waarover vrijelijk kan worden beschikt – naar vaste rechtspraak van de Raad als inkomen van de bijstandontvanger aangemerkt (uitspraken van 22 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY9138, van 23 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1106 en van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:705). Dat bij een aannemelijk gemaakte lening de schuldenlast van betrokkene toeneemt, is – in gevallen als hier, waarin geen sprake is van een als vermogen aan te merken middel – niet van belang. Hetzelfde geldt voor de vraag of aan de lening een daadwerkelijke terugbetalingsverplichting is verbonden. Dat eisers hebben verklaard dat de bedragen leningen zijn, kan hen dan ook niet baten.
6.4.
Nu eisers de inlichtingenplicht hebben geschonden was verweerder in beginsel verplicht om eisers een boete op te leggen.
7.1.
Ter zitting heeft verweerder betoogd dat bij eisers sprake is van “grove schuld” en dat daarom de hoogte van de opgelegde boete 75% van het benadelingsbedrag bedraagt, zodat de thans opgelegde boete met 25% dient te worden verlaagd (0,75 x € 3.914,85 =) € 2.936,14. Verweerder heeft de rechtbank verzocht hierin zelf te voorzien en het bedrag van de boete hierop vast te stellen.
7.2.
Verweerder heeft hiermee een nader standpunt ingenomen over de hoogte van de boete. Het beroep is dan ook gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd wegens strijd met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
8.1.
Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid (https://www.navigator.nl/), aanhef en onder b, in samenhang met artikel 8:72a van de Awb. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
8.2.
Het betoog van eisers ter zitting dat de boete, ook als uitgegaan wordt van 75% van het benadelingsbedrag, te hoog is vastgesteld, slaagt. Verweerder heeft ter zitting slechts gesteld dat sprake is van grove schuld, maar heeft dat niet aangetoond. Voorts blijkt uit verweerders boeterapportage van 25 juni 2014 dat verweerder meent dat sprake is van “normale” verwijtbaarheid. Nu niet is aangetoond dat sprake is van opzet of van grove schuld, gaat de rechtbank uit van gewone verwijtbaarheid, zodat 50% van het benadelingsbedrag passend is. De rechtbank stelt de hoogte van de boete vast op een bedrag van € 1.960,- (50% van het benadelingsbedrag, afgerond op een veelvoud van € 10,-). Van dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van deze boeteoplegging af te zien is niet gebleken.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.960,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stelt de boete vast op € 1.960,-, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.960,-, te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Bergen, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. A.M.E.A. Neuwahl, leden, in aanwezigheid van J. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.