Uitspraak
200901907/1/V1.
Datum uitspraak: 24 september 2009
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 18 februari 2009 in zaak nr. 07/39347 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2007 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van [wederpartij] (hierna: de vreemdeling) om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen opnieuw afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 18 februari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 18 maart 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, tegelijkertijd met zaak nr. 200806288/1, op 10 juni 2009 ter zitting behandeld, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te 's-Gravenhage, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. A.H.A. Kessels, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Ter zitting is informatie verstrekt door drs. J.A.M. van der Zeeuw, werkzaam bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
2. Overwegingen
2.1. Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt.
2.1.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200706839/1) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2005 in zaak nr. 200406320/1). Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
2.1.2. De vreemdeling heeft eerder, op 4 december 1999, verzocht om toelating als vluchteling. Bij besluit van 3 december 2002 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie op deze aanvraag afwijzend beslist. Bij uitspraak van 23 januari 2003 heeft de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Het besluit van 26 september 2007 is van gelijke strekking als dat van 3 december 2002, zodat op het tegen dat besluit ingestelde beroep voormeld beoordelingskader van toepassing is.
2.1.3. De vreemdeling heeft verklaard dat hij van 1982 tot en met 1992 als officier, aanvankelijk als derde luitenant en uiteindelijk als eerste luitenant, in dienst is geweest van de Khadimat-e Atal’at-e Dowlati (hierna: de KhAD) en de Wazarat-e Amaniat-e Dowlati (hierna: de WAD). In het besluit van 26 september 2007, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste voornemen daartoe, heeft de staatssecretaris zich, mede onder verwijzing naar het eerdere besluit van 3 december 2002 en het daarin ingelaste voornemen daartoe, op het standpunt gesteld dat, voor zover thans van belang en samengevat weergegeven, uit het algemeen ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) inzake de veiligheidsdiensten in communistisch Afghanistan van 29 februari 2000 (hierna: het ambtsbericht) volgt dat de vreemdeling gezien zijn officiersfunctie persoonlijk betrokken moet zijn geweest bij misdrijven als bedoeld in artikel 1(F), aanhef en onder a en b, van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951, zoals gewijzigd bij Protocol van New York van 31 januari 1967 (hierna: het Vluchtelingenverdrag).
2.1.4. De vreemdeling heeft, ter weerlegging van het ambtsbericht, aan de onderhavige aanvraag een verklaring van dr. B.R. Rubin van 26 maart 2007 ten grondslag gelegd, waarin, samengevat weergegeven, is geconcludeerd dat slechts een gedeelte van de medewerkers van de KhAD/WAD direct betrokken was bij mensenrechtenschendingen. Reeds omdat ook in het ambtsbericht ter zake onderscheid wordt gemaakt tussen medewerkers van de KhAD/WAD, te weten tussen (onder-)officieren en andere medewerkers, is op voorhand uitgesloten dat deze verklaring kan afdoen aan het eerdere besluit en is deze daarom geen nieuw feit als hiervoor bedoeld.
De door de vreemdeling overgelegde verklaring van het consulaat-generaal van Afghanistan in Den Haag van 19 juli 2007, waarin is vermeld dat de vreemdeling in Afghanistan geen mensenrechtenschendingen heeft begaan, is evenmin een nieuw feit als hiervoor bedoeld. Deze verklaring is opgesteld na een door de vreemdeling aan het consulaat-generaal van Afghanistan gericht verzoek van 29 maart 2007 om een zodanige verklaring af te geven. Niet valt in te zien waarom de vreemdeling dit verzoek niet tijdens de eerdere asielprocedure heeft kunnen doen.
De vreemdeling heeft voorts een brief van de voorzitter van het Afghaanse parlement gericht aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 5 augustus 2007 overgelegd. In deze brief is - samengevat weergegeven - vermeld dat officieren van de KhAD/WAD met een lage rang niet betrokken zijn geweest bij mensenrechtenschendingen en dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken hierover geen accurate informatie heeft ontvangen van Pakistaanse bronnen en bronnen gelieerd aan de Taliban. Nu deze stellingen niet nader zijn geconcretiseerd en onduidelijk is op welke bronnen deze zijn gebaseerd, is op voorhand uitgesloten dat deze brief kan afdoen aan het eerdere besluit en is deze daarom geen nieuw feit als hiervoor bedoeld.
De door de vreemdeling overgelegde "Note on the Structure and Operation of the KhAD/WAD in Afghanistan 1978-1992" van de United Nations High Commissioner for Refugees van 13 mei 2008 (hierna: de UNHCR-Note), gelezen in samenhang met de daarmee nauw verbonden rapportages van dr. A. Giustozzi (hierna: Giustozzi) van 28 september 2003, 6 april 2005 en 6 maart 2006, zijn documenten ten aanzien van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden, die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden worden overgelegd. Voorts is niet op voorhand uitgesloten dat de UNHCR-Note kan afdoen aan het besluit van 3 december 2002. Aldus heeft de rechtbank in zoverre terecht geoordeeld dat sprake is van nieuwe feiten als bedoeld in voormeld beoordelingskader.
2.2. In de enige grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de UNHCR-Note, gelezen in samenhang met rapportages en correspondentie van Giustozzi van 28 september 2003, 6 april 2005 en 6 maart 2006, eraan in de weg staat dat hij in het kader van de beoordeling of op de vreemdeling artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is, uit mag gaan van de conclusie in het ambtsbericht dat alle (onder-)officieren van de KhAD/WAD zich schuldig hebben gemaakt aan ernstige schendingen van de mensenrechten.
De staatssecretaris betoogt hiertoe - samengevat weergegeven - dat de rechtbank aldus niet heeft onderkend dat de UNHCR-Note en voormelde rapportages en correspondentie van Giustozzi niet kunnen worden aangemerkt als concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van deze conclusie in het ambtsbericht.
2.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 oktober 2001 in zaak nr. 200103977/1, AB 2001, 359) kan een ambtsbericht van de minister worden aangemerkt als een deskundigenadvies aan de staatssecretaris ten behoeve van de uitoefening van diens bevoegdheden. Daartoe dient het ambtsbericht op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze informatie te verschaffen, onder aanduiding - voor zover mogelijk en verantwoord - van de bronnen, waaraan deze is ontleend. Indien aan deze eisen is voldaan, mag de staatssecretaris bij zijn besluitvorming van de juistheid van die informatie uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan.
2.2.2. Paragraaf 2.7 van het ambtsbericht vermeldt, voor zover thans van belang, het volgende:
"Het klimaat van terreur en angst dat de KhAD en de WAD teweegbrachten in de Afghaanse maatschappij, heerste ook binnen de veiligheidsdiensten zelf. De loyaliteit van de medewerkers van de KhAD en de WAD werd voortdurend op de proef gesteld. Indien ook maar de geringste twijfel bestond over de toewijding van een medewerker aan de communistische zaak, dan werd hij (of zij) zonder meer uit de gelederen van de KhAD of de WAD verwijderd. Veelal betekende dit de dood van de betrokken medewerker. Om niet de verdenking op zich te laden deloyaal te zijn, dienden de medewerkers van de KhAD en de WAD zich vrijwel dagelijks te bewijzen.
Als eerste plaatsing werden onder-officieren en officieren tewerk gesteld op afdelingen binnen de KhAD en de WAD die zich concreet bezig hielden met de opsporing van 'staatsgevaarlijke elementen'. Medewerkers van de KhAD en de WAD rouleerden regelmatig om te voorkomen dat zij binnen een bepaalde afdeling een te grote machtsbasis opbouwden. Soms werden medewerkers verscheidene malen per jaar overgeplaatst. Iemand die langer dan een jaar bij de KhAD of de WAD in dienst was, had tenminste op twee afdelingen gewerkt. Een plaatsing op een afdeling of directie waar de werkzaamheden een meer administratief of technisch karakter hadden lag slechts in het verschiet als een onder-officier of officier zich voldoende had bewezen tijdens een eerste plaatsing of plaatsingen. Zoals reeds uiteengezet is in paragraaf 2.4, kon een promotie tot officier van de KhAD en de WAD niet plaatsvinden als de betrokken medewerker niet concreet blijk gegeven had van zijn of haar onvoorwaardelijke loyaliteit aan het communistische bewind. Dit gold ook voor promoties die een officier van de KhAD of de WAD ten deel vielen na afronding van zijn of haar opleiding. Elke officier die tijdens zijn diensttijd is bevorderd is derhalve betrokken geweest bij arrestaties, ondervragingen, martelingen en zelfs executies. (…) Onder-officieren en officieren van de KhAD en de WAD konden geen ontslag nemen zonder het risico te lopen als deloyaal te worden aangemerkt. Wel was het mogelijk dat zij naar een andere overheidsdienst werden overgeplaatst. Uit het bovenstaande volgt dat alle onder-officieren en officieren werkzaam zijn geweest in de macabere afdelingen van de KhAD en de WAD en persoonlijk betrokken zijn geweest bij het arresteren, ondervragen, martelen en soms executeren van verdachte personen" (par. 2.7, p. 24-25).
2.2.3. In de uitspraak van 30 november 2004 in zaak nr. 200404008/1 (JV 2005/49) heeft de Afdeling, na kennisneming van de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende stukken, overwogen dat de informatie in de hiervoor weergegeven paragraaf in het ambtsbericht door de onderliggende stukken wordt gedragen en dat geen sprake is van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van die informatie. Daarbij is in rechtsoverweging 2.1.5 van die uitspraak - voor zover thans van belang - onder meer in aanmerking genomen dat de informatie in het ambtsbericht is gebaseerd op verklaringen van vele informanten van de ambassade en op andere bronnen, alsmede dat tussen het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de ambassade uitvoerige correspondentie heeft plaatsgevonden over de herkomst van deze informatie en de inzichten die deze informatie verschaft. Verder is daarbij betrokken dat de informanten onafhankelijk van elkaar zijn geraadpleegd, dat elk onderwerp dat aan de KhAD/WAD is gerelateerd afzonderlijk aan hen is voorgelegd en dat hun verklaringen volledig met elkaar overeenstemden. Mede gelet hierop is overwogen dat, gelet op de onderliggende stukken, in het bijzonder de informatie omtrent het netwerk van deskundigen, voor het oordeel dat de verklaringen van de gebruikte informanten een partijdig en niet objectief beeld geven over de werkwijze van de KhAD/WAD, geen grond bestaat.
2.2.4. De UNHCR-Note vermeldt, voor zover thans van belang, het volgende:
"1. This Note is issued by UNHCR in the context of the need to assess the eligibility for international protection for Afghan asylum- seekers who were members of KhAD/WAD. It has been prepared by UNHCR using information gathered through research by the Office on KhAD/WAD over the past seven years (2001-2008), including recent interviews with knowledgeable sources, among them persons who were associated with KhAD/WAD at the time; and discussions with one leading academic expert [Giustozzi] on Afghanistan and particularly KhAD/WAD. Unless sourced separately, all information in this note is based on that research.
(..)
16. At both the national and the provincial/district level, certain Directorates were engaged in active security operations, during which many human rights violations occurred. (..)
17. However, the KhAD/WAD also included non-operational (support) Directorates/Units at the central, provincial and district levels, as follows: (..) Information available to UNHCR does not link these Support Directorates to human rights violations in the same manner as the operational units.
(..)
20. All positions within the formal KhAD/WAD organigramme were ranked military positions. Rank was determined by the level of education, and promotions in rank were based on military law, largely based on the years of completed service. In addition, officers who demonstrated particular loyalty, such as gathering valuable information concerning State security, or disclosing important covert networks and organizations, were promoted.
(..)
23. The Netherlands Ministry of Foreign Affairs report on the security services in Afghanistan during 1978-1992 states that "As a first assignment, NCOs and officers were posted to KhAD and WAD sections actively engaged in tracking down 'elements that posed a threat to the State'". Other sources affirm that this practice was limited to KhAD/WAD officers and NCOs of the Operational Directorates listed in paragraph 16 above, and that the term 'tracking down', when translated from Dari, means surveillance, information collection and investigation. The tasks of KhAD/WAD officers and NCOs in practice included these aspects, in as far as preliminary investigations were concerned. However, beyond preliminary investigations, interrogations and further prosecutions were the responsibility of officers working at the Directorate of Interrogation and in Provincial interrogation units, and the Attorney General's office.
24. UNHCR is not able to confirm that there was a systematic rotation policy inside KhAD/WAD. Sources consulted by UNHCR affirmed that rotations within the KhAD/WAD structures were largely based on expertise and experience. In emergency situations, staff may have been shifted to work on a given operation, but within its area of expertise. Military personnel operated within its rank and levels of expertise. One expert [Giustozzi] stated that, in his view, there was no mandatory rotation; he believes that people could change jobs within the KhAD/WAD, but that it was not a rule or requirement. In the view of that source, such a rotation policy would have gone against any sense of professionalism within the institution. Other sources state that the activities of KhAD/WAD officers were regulated by a number of principles, one of which was confidentiality. For this reason, they believe that the KhAD/WAD could not resort to a general rotation policy, as this would have risked disclosure of information from one Directorate to another."
2.2.5. De hiervoor weergegeven passages van de UNHCR-Note bevatten op relevante onderdelen andere informatie dan hetgeen in het ambtsbericht is vermeld. De rechtbank heeft echter ten onrechte overwogen dat de UNHCR-Note moet worden aangemerkt als een concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van het ambtsbericht. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
In punt 1 van de UNHCR-Note is vermeld dat de in de notitie vervatte informatie deels is gebaseerd op discussies met Giustozzi. De visie van Giustozzi op de KhAD/WAD, die, voor zover hier van belang, ertoe strekt dat niet kan worden bevestigd dat destijds alle (onder-)officieren van die organisatie zich gedurende hun diensttijd schuldig hebben gemaakt aan schendingen van mensenrechten, was reeds bekend ten tijde van voormelde uitspraak van 30 november 2004. In rechtsoverweging 2.1.5 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de door Giustozzi uitgebrachte rapporten, waaronder dat van 28 september 2003, onvoldoende aanleiding geven om aan de informatie in het ambtsbericht te twijfelen. Dat de UNHCR de door Giustozzi ingenomen standpunten in haar notitie heeft overgenomen, maakt dit niet anders. Dit geldt evenzeer voor de in de aangevallen uitspraak geciteerde stukken van Giustozzi van 6 april 2005 en 6 maart 2006, nu de daarin getrokken conclusies terughoudend zijn geformuleerd en verwijzingen naar de bronnen van de daaraan ten grondslag liggende feiten ontbreken.
Voorts is de herkomst van de informatie in de UNHCR-Note, afgezien van de verwijzing naar Giustozzi, voor het overige niet nader gespecificeerd dan als afkomstig van goed geïnformeerde bronnen, zoals personen die destijds waren verbonden aan de KhAD/WAD. Hiermee is niet inzichtelijk in hoeverre deze bronnen kunnen worden gekwalificeerd als objectief, onafhankelijk en betrouwbaar. De informatie afkomstig van een gezaghebbende organisatie als de UNHCR dient in de regel met bijzondere aandacht in de beschouwingen te worden betrokken, maar nu geen inzicht is geboden in de bronnen die aan de in de genoemde notitie vervatte informatie ten grondslag zijn gelegd, komt reeds hierom aan die informatie geen doorslaggevende betekenis toe. Het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 17 juli 2008, nr. 25904/07, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk (JV 2008/329), waarnaar de rechtbank in dit verband heeft verwezen, leidt niet tot het oordeel dat in dit geval concrete aanknopingspunten voor twijfel moeten worden aangenomen, nu ook in dat arrest wordt benadrukt dat bij de beoordeling van de beschikbare landeninformatie de bij de desbetreffende rapporten gehanteerde bronnen in aanmerking moeten worden genomen.
Uit voormeld arrest, noch uit de andere arresten van het EHRM die in de aangevallen uitspraak zijn genoemd, kan worden afgeleid dat de staatssecretaris niet zou mogen uitgaan van de conclusies in het ambtsbericht, omdat die niet door andere gezaghebbende organisaties zijn bevestigd.
Verder kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, uit de door de minister in een aan de rechtbank gerichte brief van 4 augustus 2008 geuite twijfel of een herhaald onderzoek bij dezelfde bronnen die destijds ten behoeve van het ambtsbericht zijn geraadpleegd betrouwbare resultaten zou opleveren, niet worden afgeleid dat ook gerechtvaardigde twijfel bestaat over de door die bronnen destijds verstrekte informatie. In voornoemde brief is immers uitdrukkelijk vermeld dat de minister nog steeds achter de destijds door deze bronnen verstrekte informatie staat en dat de twijfel over een herhaald onderzoek slechts is ingegeven door de internationale bekendheid van het Nederlandse beleid ten aanzien van het tegenwerpen van artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag aan voormalige (onder-)officieren van de KhAD/WAD.
In het licht van het vorenstaande kan ten slotte ook in de door de rechtbank in haar oordeel betrokken omstandigheid dat het vanwege de geringe onderzoeksmogelijkheden in Afghanistan vrijwel uitgesloten moet worden geacht dat informatie kan worden verkregen ter weerlegging van het ambtsbericht, geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris zich ter zake van het door hem gevoerde beleid niet op de conclusies in het ambtsbericht heeft mogen baseren.
2.2.6. Gezien het voorgaande heeft de staatssecretaris, anders dan de rechtbank heeft overwogen, zich terecht op het standpunt gesteld dat het ambtsbericht ten grondslag mocht worden gelegd aan het besluit van 26 september 2007. Hieruit volgt dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat de vreemdeling persoonlijk verantwoordelijk is voor het plegen van misdrijven als bedoeld in artikel 1(F), aanhef en onder a en b, van het Vluchtelingenverdrag.
De grief slaagt derhalve.
2.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de zaak met toepassing van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Raad van State naar de rechtbank terugwijzen om door haar te worden behandeld en beslist met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
2.4. De Afdeling zal de proceskosten in hoger beroep vaststellen. De rechtbank dient omtrent de vergoeding van deze kosten te beslissen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 18 februari 2009 in zaak nr. 07/39347;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug;
IV. stelt de door de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten vast op een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), en bepaalt dat de rechtbank beslist omtrent de vergoeding van deze kosten.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Klein Nulent
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2009
218-565.