Uitspraak
201201202/1/V4.
Datum uitspraak: 15 juni 2012
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
2. (de vreemdeling)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, en de voorzieningenrechter van die rechtbank en nevenzittingsplaats, van 24 januari 2012 in zaken nrs. 12/723, 12/724, 12/728, 12/729, 12/734, 12/735 en 12/736 in de gedingen tussen:
de vreemdeling
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2012 heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen, hem te kennen gegeven dat hij Nederland onmiddellijk dient te verlaten, tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd en de bij besluit van 29 december 2011 aan hem opgelegde vrijheidsontnemende maatregel voortgezet. Het besluit van 6 januari 2012 is aangehecht.
Bij uitspraak van 24 januari 2012, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het beroep van de vreemdeling tegen de uitvaardiging van het inreisverbod gegrond verklaard, het besluit van 6 januari 2012 vernietigd voor zover het de duur van het uitgevaardigde inreisverbod betreft, bepaald dat de minister een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen en het beroep van de vreemdeling tegen de afwijzing van zijn asielaanvraag en de aan hem opgelegde verplichting om Nederland onmiddellijk te verlaten ongegrond verklaard.
Bij diezelfde uitspraak heeft de rechtbank het beroep van de vreemdeling tegen de voortzetting van de vrijheidsontnemende maatregel ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister en de vreemdeling bij onderscheiden brieven, bij de Raad van State binnengekomen op 31 januari 2012, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
De minister en de vreemdeling hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.H.K. van Middelkoop en mr. W.M. Blaauw, beiden advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
2. Overwegingen
In het hoger beroep van de vreemdeling
Terugkeerbesluit
2.1. In zijn eerste grief klaagt de vreemdeling dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de door de minister ter zitting toegelichte omstandigheden voldoende grond bieden om een risico aan te nemen dat de vreemdeling zal onderduiken en dat hij daarom Nederland onmiddellijk dient te verlaten. Hiertoe betoogt de vreemdeling ten eerste dat er geen risico is dat hij zal onderduiken of zich aan het toezicht zal onttrekken. In dit verband voert hij onder meer aan dat hij zich - nu hem de verdere toegang is geweigerd - niet aan het toezicht kán onttrekken, hij - anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen - heeft meegewerkt aan de vaststelling van zijn identiteit en nationaliteit en voorts dat het niet vreemd is dat hij als asielzoeker niet over voldoende middelen van bestaan beschikt. Verder voert de vreemdeling aan dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de minister ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling Nederland onmiddellijk dient te verlaten, omdat, indien een risico op onderduiken bestaat, het ook mogelijk is de vertrektermijn te verkorten in plaats van deze geheel te onthouden. Daarnaast betoogt de vreemdeling dat de in artikel 5.1b van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) neergelegde criteria ter beantwoording van de vraag of een risico op onderduiken bestaat, in strijd zijn met punt 10 van de considerans van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn), omdat deze criteria zodanig ruim zijn geformuleerd dat toepassing ervan ertoe leidt dat de minister vrijwel nooit een termijn voor vrijwillig vertrek aan vreemdelingen zal bieden. Volgens de vreemdeling is de Nederlandse implementatie van artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn daarom in strijd met het doel van die richtlijn. Ter zitting van de Afdeling heeft de vreemdeling voorts betoogd dat hij, gelet op het besluit van 22 februari 2012, houdende een tijdelijke voorziening ter implementatie van artikel 2, tweede lid, van het Terugkeerrichtlijn (Stb. 2012, 103; hierna: het Tijdelijk besluit uitzonderingen Terugkeerrichtlijn), buiten het toepassingsbereik van de Terugkeerrichtlijn valt, zodat de minister hem op basis van de Terugkeerrichtlijn ten onrechte een vertrektermijn heeft onthouden.
2.1.1. Volgens punt 10 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, verdient, zolang er geen reden is om aan te nemen dat dit de terugkeerprocedure ondermijnt, vrijwillige terugkeer de voorkeur boven gedwongen terugkeer en dient een termijn voor vrijwillige terugkeer te worden toegekend.
Volgens artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn wordt voor de toepassing van de Terugkeerrichtlijn onder 'risico op onderduiken' verstaan het in een bepaald geval bestaan van redenen, gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, zich zal onttrekken aan het toezicht.
Volgens artikel 7, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, wordt in een terugkeerbesluit een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld.
Volgens artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, kunnen lidstaten, indien er een risico op onderduiken bestaat, afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek.
Ingevolge artikel 62, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), voor zover thans van belang, dient een vreemdeling tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd Nederland uit eigen beweging binnen vier weken te verlaten.
Ingevolge het tweede lid kan de minister de voor een vreemdeling geldende termijn, bedoeld in het eerste lid, verkorten, dan wel, in afwijking van het eerste lid, bepalen dat een vreemdeling Nederland onmiddellijk moet verlaten, indien:
a. een risico bestaat dat de desbetreffende vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken;
b. de aanvraag van de desbetreffende vreemdeling tot het verlenen van een verblijfsvergunning of tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning is afgewezen als kennelijk ongegrond of wegens het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens; of
c. de desbetreffende vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van het Vb 2000 kan een risico als bedoeld in artikel 62, tweede lid, onder a, van de Vw 2000 worden aangenomen indien feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000 op een vreemdeling van toepassing zijn.
Ingevolge het tweede lid is artikel 5.1b, tweede lid, hierbij van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 5.1b, eerste lid, wordt aan de voorwaarden voor inbewaringstelling, bedoeld in artikel 5.1a, eerste lid, voldaan, indien een vreemdeling:
a. Nederland niet op de voorgeschreven wijze is binnengekomen en zich in strijd met de vreemdelingenwetgeving gedurende enige tijd aan het toezicht op vreemdelingen heeft onttrokken;
b. zich niet aan een of meer andere voor hem geldende verplichtingen van hoofdstuk 4 heeft gehouden;
c. eerder een visum, besluit, kennisgeving of aanzegging heeft ontvangen waaruit de plicht Nederland te verlaten blijkt en hij daaraan niet uit eigen beweging binnen de daarin besloten of gestelde termijn gevolg heeft gegeven;
d. niet dan wel niet voldoende meewerkt aan het vaststellen van zijn identiteit en nationaliteit;
e. meerdere aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning heeft ingediend die niet tot verlening van een verblijfsvergunning hebben geleid;
f. in verband met zijn aanvraag om toelating onjuiste of tegenstrijdige gegevens heeft verstrekt met betrekking tot zijn identiteit, nationaliteit of de reis naar Nederland of een andere lidstaat;
g. zich zonder noodzaak heeft ontdaan van zijn reis- of identiteitsdocumenten;
h. in het Nederlandse rechtsverkeer gebruik heeft gemaakt van valse of vervalste documenten;
i. geen vaste woon- of verblijfplaats heeft;
j. niet beschikt over voldoende middelen van bestaan;
k. arbeid heeft verricht in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen;
l. verdachte is van enig misdrijf dan wel daarvoor is veroordeeld; of
m. tot ongewenst vreemdeling is verklaard als bedoeld in artikel 67 van Pro de Vw 2000 of tegen hem een inreisverbod is uitgevaardigd met toepassing van artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000.
Ingevolge het tweede lid wordt aan de voorwaarden voor inbewaringstelling, bedoeld in het eerste lid, niet voldaan, indien slechts één van de feiten of omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, van toepassing is.
2.1.2. Het betoog van de vreemdeling dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat hij heeft meegewerkt aan het vaststellen van zijn identiteit en nationaliteit, als bedoeld in artikel 5.1b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Vb 2000, slaagt niet, nu hij zich van twee verschillende identiteiten heeft bediend en een - naar hij zelf heeft verklaard - vals Guatemalteeks paspoort heeft gebruikt. Voorts bestrijdt de vreemdeling in hoger beroep niet dat, zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen, hij geen vaste woon- en verblijfplaats heeft en over onvoldoende middelen van bestaan beschikt. Deze omstandigheden tezamen geven in beginsel grond om aan te nemen dat een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken. Het betoog van de vreemdeling ter zitting van de Afdeling dat hij uit angst voor de autoriteiten aanvankelijk niet zijn echte identiteit heeft bekendgemaakt, doet aan het vorenstaande niet af, nu van een vreemdeling die in Nederland asiel aanvraagt mag worden aangenomen dat hij voldoende vertrouwen in de Nederlandse autoriteiten stelt om hun de medewerking te verlenen die nodig is voor de beoordeling van zijn asielaanvraag. De voorzieningenrechter heeft dan ook terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken.
2.1.3. Voorts heeft de minister ter zitting van de Afdeling toegelicht dat, indien er redenen zijn aan om aan te nemen dat een vreemdeling een vertrektermijn niet daadwerkelijk zal benutten, of juist zal benutten om zich aan het toezicht te onttrekken, het niet in de rede ligt een verkorte vertrektermijn te gunnen en hij er in dat geval voor kiest de vertrektermijn volledig te onthouden.
De Afdeling overweegt dat de minister, gelet op de discretionaire ruimte die hem toekomt bij de toepassing van artikel 62, tweede lid, van de Vw 2000 indien één van de onder a tot en met c bedoelde omstandigheden aan de orde is, in redelijkheid tot voormelde keuze heeft kunnen komen.
Nu, gelet op het onder 2.1.2. overwogene, een risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan de vreemdeling de vertrektermijn geheel wordt onthouden.
2.1.4. Het betoog van de vreemdeling dat de in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000 neergelegde criteria zodanig ruim zijn geformuleerd dat toepassing ervan ertoe leidt dat de minister te snel een risico op onderduiken aanneemt, zodat hij vrijwel nooit een termijn voor vrijwillig vertrek aan vreemdelingen zal bieden, en dat deze criteria daarom in strijd zijn met de considerans en het doel van de Terugkeerrichtlijn, slaagt evenmin. Artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om, indien een risico op onderduiken bestaat, af te zien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek. Van een risico op onderduiken is volgens artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn sprake, indien in een bepaald geval redenen bestaan, gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, zich zal onttrekken aan het toezicht. Vorenbedoelde criteria zijn in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000 neergelegd. De Terugkeerrichtlijn stelt, behoudens het bepaalde in artikel 3, zevende lid, geen voorwaarden waaraan deze criteria moeten voldoen.
Voorts is in dit verband van belang dat uit de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2012 in zaak nr. 201200612/1/V3 (www.raadvanstate.nl) volgt dat de minister, om aannemelijk te maken dat een risico bestaat dat een vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken, in voorkomende gevallen nader moet toelichten waarom uit de aangevoerde gronden, bedoeld in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000, kan worden afgeleid dat aannemelijk is dat dit risico bestaat, welke toelichting slechts achterwege kan blijven voor zover uit de aard van de desbetreffende grond reeds aanstonds van zodanig risico blijkt. Gelet op het voorgaande biedt hetgeen de vreemdeling aanvoert geen grond voor het oordeel dat de in artikel 5.1b, eerste lid, van het Vb 2000 neergelegde criteria, mede begrepen in het licht van voormelde uitspraak van 12 april 2012, in strijd zijn met de considerans en het doel van de Terugkeerrichtlijn.
2.1.5. Het beroep op het Tijdelijk besluit uitzonderingen Terugkeerrichtlijn kan de vreemdeling niet baten, reeds omdat de mogelijkheid tot het verkorten of onthouden van een vertrektermijn inmiddels, sinds de wijziging van de Vw 2000 van 15 december 2011, in werking getreden op 31 december 2011 (Stb. 2011, 663), in nationale regelgeving is vastgelegd en de Terugkeerrichtlijn er niet aan in de weg staat dat deze bepalingen op de vreemdeling worden toegepast. Dit betekent dat de minister, zelfs indien de vreemdeling - zoals hij stelt - buiten het bereik van de Terugkeerrichtlijn zou vallen, de voor de vreemdeling geldende vertrektermijn thans op grond van nationale regelgeving kan verkorten of onthouden. Bovendien is het Tijdelijk besluit uitzonderingen Terugkeerrichtlijn eerst na het besluit van 6 januari 2012, te weten op 17 maart 2012, in werking getreden en heeft deze regeling geen terugwerkende kracht.
2.1.6. De grief faalt.
Inreisverbod
2.2. In zijn tweede grief klaagt de vreemdeling dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de minister, gelet op artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, terecht een inreisverbod heeft uitgevaardigd. Onder verwijzing naar zijn eerste grief betoogt de vreemdeling hiertoe dat, voor zover thans van belang, nu de minister hem ten onrechte geen termijn voor vrijwillig vertrek heeft geboden, een inreisverbod niet op artikel 66a, eerste lid, van de Vw 2000 kan worden gebaseerd. Voor zover een inreisverbod wel op voormelde bepaling kan worden gebaseerd, had de minister volgens de vreemdeling op grond van artikel 66a, achtste lid, van de Vw 2000 moeten afzien van het uitvaardigen van een dergelijk verbod, nu hij zeer grote problemen heeft in Colombia, niet crimineel is en ook overigens niets fout heeft gedaan. Een inreisverbod is daarom disproportioneel en niet noodzakelijk, aldus de vreemdeling. Ter zitting van de Afdeling heeft de vreemdeling voorts betoogd dat hij, gelet op het Tijdelijk besluit uitzonderingen Terugkeerrichtlijn, buiten het toepassingsbereik van de Terugkeerrichtlijn valt, zodat niet op basis van de Terugkeerrichtlijn een inreisverbod jegens hem kan worden uitgevaardigd.
2.2.1. Ingevolge artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 vaardigt de minister een inreisverbod uit tegen een vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 niet Pro van toepassing is en die Nederland onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, van de Vw 2000.
Ingevolge artikel 66a, achtste lid, van de Vw 2000 kan de minister, in afwijking van het eerste lid, om humanitaire of andere redenen afzien van het uitvaardigen van een inreisverbod.
2.2.2. Nu, zoals volgt uit de beoordeling van de eerste grief van de vreemdeling, de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling Nederland onmiddellijk dient te verlaten, heeft de minister, gelet op artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, in het verlengde hiervan terecht een inreisverbod tegen de vreemdeling uitgevaardigd.
Het betoog van de vreemdeling dat de minister ingevolge artikel 66a, achtste lid, van de Vw 2000 had moeten afzien van het uitvaardigen van een inreisverbod slaagt niet, omdat uit de formulering van deze bepaling volgt dat de minister bij de toepassing hiervan beoordelingsvrijheid toekomt en de door de vreemdeling aangevoerde omstandigheden niet nopen tot de conclusie dat de minister in redelijkheid van het opleggen van een inreisverbod had moeten afzien.
2.2.3. Het beroep op het Tijdelijk besluit uitzonderingen Terugkeerrichtlijn kan de vreemdeling, gelet op het onder 2.1.5. overwogene, ook in dit verband niet baten.
2.2.4. De grief faalt.
Vrijheidsontnemende maatregel
2.3. In zijn derde grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voortzetting van de door de minister opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet onrechtmatig is. Hiertoe betoogt de vreemdeling dat, nadat de minister zijn aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd had afgewezen, de Terugkeerrichtlijn van toepassing is geworden en dat geen risico bestaat dat hij zal onderduiken. Voorts heeft de rechtbank volgens de vreemdeling niet onder de enkele verwijzing naar het grensbewakingsbelang kunnen oordelen dat de voortzetting van de vrijheidsontnemende maatregel rechtmatig is. De vreemdeling wijst er hierbij op dat de minister een lichter middel dan vrijheidsontneming had kunnen toepassen.
2.3.1. Volgens artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er een risico op onderduiken bestaat;
b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereidingen van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
Volgens artikel 2, eerste lid, is deze richtlijn van toepassing op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen.
Ingevolge artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in de artikelen 14 en 28.
Ingevolge artikel 6, eerst lid, kan een vreemdeling aan wie de toegang is geweigerd, worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats.
Ingevolge het tweede lid kan een ruimte of plaats, bedoeld in het eerste lid, worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
Ingevolge artikel 5.1a, eerste lid, van het Vb 2000 kan een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in bewaring worden gesteld op grond dat het belang van de openbare orde of nationale veiligheid zulks vordert, indien:
a) een risico bestaat dat hij zich aan het toezicht zal onttrekken, of
b) hij de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert.
Volgens paragraaf A6/1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), waarin algemene uitgangspunten voor het beleid betreffende vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen zijn neergelegd, dient, voor zover thans van belang, de toepassing van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel, vanwege het ingrijpende karakter daarvan, beperkt te blijven tot het strikt noodzakelijke. Steeds zal moeten worden nagegaan of met een lichter middel volstaan kan worden en de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit dienen voortdurend in acht te worden genomen.
Volgens paragraaf A6/2.2, voor zover thans van belang, dient in het belang van de grensbewaking en de internationale betrekkingen te worden voorkomen dat een vreemdeling aan wie de toegang tot Nederland is geweigerd - maar die Nederland niet onmiddellijk kan verlaten - zich in de tijd tot aan zijn vertrek toch de feitelijke toegang tot Nederland kan verschaffen. Bij een vrijheidsbeperkende maatregel als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Vw 2000 kan een vreemdeling in afwachting van zijn vertrek opgedragen worden zich in een bepaalde ruimte of op een bepaalde plaats op te houden. De desbetreffende vreemdeling mag deze ruimte of plaats niet verlaten, maar kan dit feitelijk wel. Wanneer deze ruimte of plaats beveiligd wordt tegen ongeoorloofd vertrek van een vreemdeling is sprake van vrijheidsontneming. Deze maatregel wordt gegeven op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000.
Volgens paragraaf C12/2.3, waarin het beleid is neergelegd betreffende de beschikbaarheid in het AC Schiphol van asielzoekers aan wie de toegang is geweigerd, wordt, voor zover thans van belang, wanneer een vreemdeling niet voldoet aan de voorwaarden voor toegang als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Schengengrenscode dan wel artikel 3 van Pro de Vw 2000 en aan de buitengrens te kennen geeft asiel te willen aanvragen, op aanwijzing van het Hoofd van de Immigratie en Naturalisatiedienst, de toegang geweigerd en wordt op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 het AC Schiphol aangewezen als plaats of ruimte waar de vreemdeling zich dient op te houden. Wanneer de asielaanvraag in de algemene asielprocedure in AC Schiphol wordt afgewezen, wordt de maatregel van artikel 6 van Pro de Vw 2000 voortgezet in een grenslogies.
2.3.2. Met het hiervóór weergegeven artikel 5.1a, eerste lid, van het Vb 2000 is weliswaar beoogd artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn - gedeeltelijk - te implementeren, maar deze bepaling uit het Vb 2000 ziet alleen op bewaring als bedoeld in artikel 59 van Pro de Vw 2000 en niet op een maatregel als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000. Dit neemt niet weg dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2011 in zaak nr. 201108418/1/V4 (www.raadvanstate.nl), een maatregel als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 in ieder geval kan worden opgelegd indien een vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
2.3.3. Aan de vreemdeling is een maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 opgelegd, omdat hem de toegang is geweigerd op grond van artikel 3 van Pro de Vw 2000.
De minister heeft, ter motivering van het voortzetten van de vrijheidsontnemende maatregel, in het besluit van 6 januari 2012 onder meer verwezen naar het grensbewakingsbelang en de redenen voor het verkorten van de vertrektermijn. De redenen voor het verkorten, althans onthouden, van de vertrektermijn, zijn volgens het in het besluit ingelaste voornemen van 4 januari 2012 onder meer dat de vreemdeling niet voldoende meewerkt aan het vaststellen van zijn identiteit en nationaliteit en dat hij in dit verband onjuiste of tegenstrijdige gegevens heeft verstrekt. De vreemdeling heeft op 28 december 2011 getracht zich met behulp van een Guatemalteeks paspoort en bijbehorende identiteit toegang tot Nederland te verschaffen en eerst nadat hem de verdere toegang is geweigerd, heeft hij zich op 29 december 2011 van een andere identiteit bediend en verklaard dat hij Colombiaan is.
Reeds op basis van het voorgaande bestaat in beginsel grond voor het oordeel dat de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding tot een andersluidend oordeel.
2.3.4. Voorts heeft de minister niet ten onrechte een vrijheidsontnemende maatregel, in plaats van een minder dwingende maatregel, opgelegd. Indien in een geval als hier aan de orde een minder dwingende maatregel wordt opgelegd, zoals bijvoorbeeld een meldplicht, heeft dat tot gevolg dat verdere toegang tot Nederland wordt verkregen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in voormelde uitspraak van 29 december 2011, moet in beginsel steeds worden aangenomen dat het grensbewakingsbelang niet kan worden veiliggesteld door de oplegging van een minder dwingende maatregel en is daarom het beleid van de minister op dit punt niet kennelijk onredelijk. Van bijzondere omstandigheden die ertoe nopen van dit beleid af te wijken, is niet gebleken.
2.3.5. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat voortzetting van de vrijheidsontnemende maatregel krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 niet onrechtmatig is. Het betoog van de vreemdeling dat de rechtbank in dit verband alleen heeft verwezen naar het grensbewakingsbelang, mist feitelijke grondslag.
2.3.6. De grief faalt.
2.4. Het hoger beroep van de vreemdeling is ongegrond.
In het hoger beroep van de minister
Duur inreisverbod
2.5. De minister klaagt in zijn enige grief dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de minister in het besluit van 6 januari 2012 niet heeft gemotiveerd waarom de duur van het inreisverbod twee jaar bedraagt en dat de door hem ter zitting bij de voorzieningenrechter gegeven algemene motivering, dat er standaard voor is gekozen om in zaken als deze een termijn van twee jaar op te leggen, niet volstaat, omdat hieruit niet blijkt dat de minister bij het bepalen van de duur van het inreisverbod de individuele omstandigheden van het geval heeft betrokken. De minister betoogt dat de voorzieningenrechter aldus heeft miskend dat, nu ingevolge artikel 6.5a, eerste lid, van het Vb 2000 de duur van het inreisverbod ten hoogste twee jaar bedraagt en in het tweede tot en met zesde lid van dit artikel is bepaald onder welke omstandigheden van deze duur van twee jaar wordt afgeweken, de ernst van de aanleiding om tot het opleggen van een inreisverbod over te gaan reeds in artikel 6.5a van het Vb 2000 is verdisconteerd. Gelet hierop wordt, behoudens door een vreemdeling aan te voeren en te staven bijzondere individuele omstandigheden, waarvan in dit geval niet is gebleken, de maximale duur van het inreisverbod, zoals bepaald in artikel 6.5a van het Vb 2000, opgelegd, aldus de minister. Ter ondersteuning van zijn betoog verwijst de minister naar de nota van toelichting bij het besluit van 22 december 2011, houdende wijziging van het Vb 2000 in verband met de implementatie van de Terugkeerrichtlijn, waarbij - onder meer - artikel 6.5a in het Vb 2000 is opgenomen (Stb. 2011, 644; hierna: de nota van toelichting).
2.5.1. Volgens artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn wordt de duur van het inreisverbod bepaald volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval en bedraagt deze in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen, indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
Ingevolge artikel 66a, vierde lid, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, wordt het inreisverbod gegeven voor een bepaalde duur, die ten hoogste vijf jaren bedraagt, tenzij de desbetreffende vreemdeling naar het oordeel van de minister een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
Ingevolge artikel 6.5a, eerste lid, van het Vb 2000 bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste twee jaren.
Ingevolge het tweede lid bedraagt de duur van het inreisverbod, in afwijking van het eerste lid, ten hoogste één jaar, indien het een vreemdeling betreft die de vrije termijn, bedoeld in artikel 3.3, heeft overschreden met meer dan drie dagen maar niet meer dan drie maanden.
Ingevolge het derde lid bedraagt de duur van het inreisverbod, in afwijking van het eerste en tweede lid, ten hoogste drie jaren, indien het een vreemdeling betreft die is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van minder dan zes maanden.
Ingevolge het vierde lid bedraagt de duur van het inreisverbod, in afwijking van het eerste tot en met derde lid, ten hoogste vijf jaren, indien het een vreemdeling betreft die:
a. is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van zes maanden of langer;
b. gebruik heeft gemaakt van valse of vervalste reis- of identiteitspapieren dan wel opzettelijk reis- of identiteitspapieren heeft overgelegd die niet op hem betrekking hebben;
c. reeds het onderwerp is geweest van meer dan één terugkeerbesluit; of
d. zich op het grondgebied van Nederland heeft begeven terwijl een inreisverbod van kracht was.
Ingevolge het vijfde lid bedraagt de duur van het inreisverbod, in afwijking van het eerste tot en met vierde lid, ten hoogste tien jaren, indien het een vreemdeling betreft die een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde of de openbare veiligheid. Deze ernstige bedreiging kan blijken uit onder meer:
a. een veroordeling naar aanleiding van een geweldsdelict of opiumdelict;
b. een veroordeling tot een vrijheidsstraf wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van meer dan zes jaren is bedreigd;
c. de omstandigheid dat hem artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag wordt tegengeworpen; of
d. de oplegging van een maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht.
Ingevolge het zesde lid bedraagt de duur van het inreisverbod, in afwijking van het eerste tot en met vijfde lid, ten hoogste twintig jaren, indien een vreemdeling naar het oordeel van de minister een ernstige bedreiging vormt voor de nationale veiligheid of indien naar zijn oordeel zwaarwegende belangen nopen tot een duur van meer dan tien jaren.
De nota van toelichting vermeldt, voor zover thans van belang, bij artikel 6.5a van het Vb 2000 het volgende (Stb. 2011, 664, p. 24):
"Dit onderdeel strekt ertoe om artikel 11, tweede lid, van de richtlijn voor een belangrijk deel om te zetten. Daarin is bepaald dat de duur van het inreisverbod volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval wordt bepaald, en dat die duur in principe niet meer bedraagt dan vijf jaren. Dat is omgezet in artikel 66a, vierde lid, van de Vw 2000. Daarin is bepaald dat de duur niet langer dan vijf jaren bedraagt, tenzij het inreisverbod is gegeven op grond dat de vreemdeling een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Dat strookt met de tweede volzin van artikel 11, tweede lid, van de richtlijn op grond waarvan de duur meer dan vijf jaren kan bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Teneinde te voldoen aan de verplichting die is neergelegd in de richtlijn om de duur te bepalen volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval is in artikel 6.5a opgenomen dat de duur niet meer mag bedragen dan de daar vermelde duur, die afhankelijk is van de reden waarom het inreisverbod wordt opgelegd. Het is de minister voor Immigratie en Asiel daarom wel toegestaan om een kortere duur vast te stellen en het is dan ook de bedoeling, dat die duur inderdaad afhankelijk moet zijn van de individuele omstandigheden van het geval en dat daarbij bepaalde grenzen niet mogen worden overschreden."
Volgens paragraaf A5/5 van de Vc 2000, voor zover thans van belang, is de maximale duur van het inreisverbod afhankelijk van het bepaalde in artikel 6.5a van het Vb 2000. In dit artikel is reeds verdisconteerd de ernst van de aanleiding om tot het opleggen van een inreisverbod over te gaan. Om die reden wordt, behoudens door de vreemdeling aangevoerde en nader onderbouwde bijzondere individuele omstandigheden, de maximale duur opgelegd zoals die in de verschillende onderdelen van artikel 6.5a van het Vb 2000 staan.
Ingevolge artikel II van het Besluit van de minister van 27 januari 2012, nummer WBV 2012/1, houdende wijziging van de Vc 2000 (Stct. 2012, 2570, p. 45) is voormeld beleid met ingang van 9 februari 2012 in werking getreden. Voor die datum werd de inhoud van dit beleid, voor zover thans van belang, evenwel reeds als vaste gedragslijn gehanteerd.
2.5.2. De minister heeft ter zitting, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, nader toegelicht dat hij er, mede vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid, voor heeft gekozen de duur van het inreisverbod grotendeels in regelgeving neer te leggen, waarbij is gekozen voor een groepsgewijze benadering, op grond van - gemeenschappelijke - individuele kenmerken. Voorts heeft de minister benadrukt dat de Terugkeerrichtlijn in beginsel een inreisverbod voor de duur van vijf jaar toestaat, zodat de in artikel 6.5a van het Vb 2000 neergelegde inreisverboden van één, twee en drie jaar feitelijk al verkorte inreisverboden zijn. De woorden "ten hoogste" in de verschillende leden van voormeld artikel 6.5a zien op de mogelijkheid om bij bijzondere individuele omstandigheden de duur van het inreisverbod nog verder te verkorten. Uitgangspunt is echter, zoals ook vermeld in paragraaf A5/5 van de Vc 2000, dat de in artikel 6.5a van het Vb 2000 genoemde maximale duur wordt opgelegd. Daar is de uitvoeringspraktijk het best mee gediend en aldus wordt het risico op rechtsongelijkheid en gebrek aan rechtszekerheid geminimaliseerd. Desgevraagd heeft de minister geen omstandigheden kunnen noemen die aanleiding zouden kunnen geven voor een verdere verkorting van de duur van het inreisverbod, waarbij hij heeft toegelicht dat de huidige inschatting is dat indien grond bestaat voor het oordeel dat de uit artikel 6.5a van het Vb 2000 voortvloeiende duur van het inreisverbod in een individueel geval te lang is, eerder geheel zal worden afgezien van het opleggen van dat inreisverbod dan dat tot een kortere duur daarvan zal worden besloten.
2.5.3. Ingevolge artikel 6.5a, eerste lid, van het Vb 2000 geldt een - in verhouding tot artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn voor vreemdelingen gunstige - maximumduur van het inreisverbod van twee jaar. Voor bepaalde categorieën vreemdelingen geldt op grond van het tweede tot en met zesde lid van voormeld artikel 6.5a een afwijkende maximumduur, in verband met aan deze vreemdelingen te relateren omstandigheden als bedoeld in deze artikelleden. Voorts kan de minister zo nodig op grond van bijzondere individuele omstandigheden de duur van het inreisverbod verkorten. Het woord "bijzondere" moet hier aldus worden verstaan dat daarmee wordt gedoeld op omstandigheden op grond waarvan, in aanvulling op de differentiatie die met de onderscheiden artikelleden van artikel 6.5a van het Vb 2000 reeds is aangebracht, een verdere verfijning van de duur van het inreisverbod plaatsvindt. Aldus bezien bestaat geen grond voor het oordeel dat de benadering van de minister, waarbij behoudens het geval dat zich omstandigheden als bedoeld in het tweede tot en met zesde lid van artikel 6.5a van het Vb 2000 dan wel bijzondere individuele omstandigheden voordoen - een duur van twee jaar aan het inreisverbod wordt verbonden, in strijd is met de tekst of strekking van de Terugkeerrichtlijn.
Voorts vloeit uit artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, voort dat de betrokken vreemdeling in de gelegenheid moet worden gesteld om bedoelde individuele omstandigheden, op grond waarvan volgens hem aanleiding zou bestaan voor een verdere verkorting van de duur van het inreisverbod, aan te voeren. Indien de vreemdeling zodanige omstandigheden heeft aangevoerd, zal de minister, indien hij daarin geen aanleiding ziet het inreisverbod verder te verkorten, ingevolge artikel 3:46 Awb Pro dit standpunt dienen te motiveren.
2.5.4. De minister heeft, in strijd met het onder 2.5.3. overwogene, nagelaten in het voornemen van 4 januari 2012, dan wel op enig ander moment in de bestuurlijke fase, kenbaar te maken dat individuele omstandigheden aanleiding kunnen geven tot verkorting van de duur van het op te leggen inreisverbod en dat het aan de vreemdeling is dergelijke individuele omstandigheden naar voren te brengen.
Voorts heeft de minister de in hoger beroep gegeven motivering voor de duur van het inreisverbod niet in het besluit van 6 januari 2012 kenbaar gemaakt. De Afdeling begrijpt uit rechtsoverwegingen 2.32. en 2.33. van de aangevallen uitspraak dat de minister ter zitting in eerste aanleg heeft toegelicht dat hij, in gevallen als hier aan de orde, er standaard voor kiest aan het inreisverbod een duur van twee jaar te verbinden. Gegeven deze toelichting heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de minister bij het bepalen van de duur van het inreisverbod van de vreemdeling diens eventuele individuele omstandigheden niet in de beschouwing heeft betrokken en dat het besluit van 6 januari 2012 daarom, gelet op artikel 6.5a, eerste lid, van het Vb 2000, mede bezien in het licht van artikel 11, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb dient te worden vernietigd.
2.5.5. De grief faalt.
2.6. Het hoger beroep van de minister is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
2.7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen;
II. veroordeelt de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. van der Winden, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter w.g. Van der Winden
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2012
363-660.
Verzonden: 15 juni 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser