Uitspraak
201403039/1/A2.
Datum uitspraak: 19 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellant]), allen wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Borne,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 maart 2014 in zaak nr. 12/888 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2008 heeft het college een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 14 augustus 2012 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellant] tegen het besluit van 18 december 2008 gemaakte bezwaar, dit bezwaar alsnog gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en [appellant], indien compensatie en voordeelverrekening van de schade niet mogelijk mochten blijken, een vergoeding van € 96.750,00 toegekend, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 21 december 2007.
Bij uitspraak van 4 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 augustus 2012 vernietigd en de vergoeding (onvoorwaardelijk) vastgesteld op € 99.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 24 juli 2007. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep en het college incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2014, waar [appellant A], bijgestaan door mr. M. Wullink en mr. S.J.P. Kukolja, beiden advocaat te Hengelo, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Kruit en mr. M.S. Scheffers, beiden werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.18, eerste lid, van de Invoeringswet Wro blijft het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wro, van toepassing ten aanzien van aanvragen om schadevergoeding krachtens artikel 49 van Pro de WRO die zijn ingediend voor de inwerkingtreding van de Wro.
Bij brief van 19 juli 2007 heeft [appellant] verzocht om vergoeding van schade die wordt veroorzaakt door het bestemmingsplan "De Veldkamp". Nu [appellant] het verzoek vóór 1 juli 2008 heeft ingediend, is daarop ingevolge artikel 9.1.18 van de Invoeringswet Wro artikel 49 van Pro de WRO van toepassing.
Ingevolge dat artikel, aanhef en onder a, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, kent het college, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op de voet van die bepaling dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts indien realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
3. [appellant] is eigenaar van het perceel met woonhuis, garage en aangebouwd bijgebouw aan [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
4. Aan het verzoek van 19 juli 2007 heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat het perceel als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "De Veldkamp" in waarde is gedaald, omdat het plan de realisatie van een bedrijventerrein op de gronden ten zuiden en ten westen van het perceel mogelijk maakt - onder het oude bestemmingsplan, "Veldkamp", waren deze gronden nog bestemd voor groenvoorziening en stedelijk groen - en op het perceel gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden zijn beperkt.
5. Aan het besluit van 14 augustus 2012 heeft het college een advies van ingenieursbureau Oranjewoud B.V. van 13 april 2012 ten grondslag gelegd. Volgens dit advies brengt de planwijziging een verandering van het karakter en de sfeer van de omgeving ten zuiden en westen van het perceel met zich die nadelig is voor [appellant]. Verder zal het verdwijnen van de woonfunctie van het perceel met zich brengen dat een redelijk denkend en handelend koper de prijs die hij bereid is voor het perceel te betalen naar beneden zal bijstellen. In totaal beloopt de waardevermindering van het perceel volgens het advies € 96.750,00 en komt dit bedrag geheel voor vergoeding in aanmerking.
In het besluit van 14 augustus 2012 heeft het college te kennen gegeven taxateur P.W.M. Schiphorst onverwijld na het vaststellen van het bestemmingsplan "De Veldkamp, herziening [locatie]-[.]" opdracht te geven om de geldelijke waarde van de compensatie in natura en de voordeelverrekening vast te stellen. Indien de schade van [appellant] niet volledig wordt weggenomen door het bestemmingsplan "De Veldkamp, herziening [locatie]-[.]", vanwege omstandigheden die buiten de macht van [appellant] liggen, dan zal het resterende deel van de schade alsnog in geld worden vergoed, aldus het besluit.
6. Bij besluit van 18 december 2012 heeft de gemeenteraad van Borne het bestemmingsplan "De Veldkamp, herziening [locatie]-[.]" vastgesteld. De Afdeling heeft dit besluit in haar uitspraak van 23 oktober 2013 (zaak nr. 201301638/1/R1) vernietigd.
Hoger beroep van [appellant]
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat via het planschaderecht de door hem geleden schade niet volledig kan worden vergoed en het college hem zou moeten onteigenen. Met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "De Veldkamp" is de woonbestemming van de woning op het perceel komen te vervallen en hebben de gronden die grenzen aan het perceel de bestemming "bedrijfsdoeleinden" gekregen. Een redelijk denkend en handelend koper zal de woning niet willen kopen, omdat concreet zicht op onteigening bestaat, al is niet duidelijk wanneer de onteigening precies zal plaatsvinden. Daarbij ligt de woning 20 m van [aannemingsbedrijf], zodat de vereiste hinderafstanden niet in acht kunnen worden genomen, aldus [appellant].
7.1. De aansprakelijkheidsgrond die aan artikel 49 van Pro de WRO ten grondslag ligt, is het materiële rechtszekerheidsbeginsel. Dit betekent dat de koper van een onroerende zaak ervan mag uitgaan dat de bestemming die ten tijde van de aankoop op zijn zaak rust, maar ook de bestemmingen die op nabijgelegen onroerende zaken rusten, niet zullen wijzigen. Ingeval een bestemming toch wordt gewijzigd, dan moet de schending van de rechtszekerheid worden gecompenseerd door middel van een volledige vergoeding van de schade. Anders dan [appellant] stelt, is het oude planschaderecht, dat op het verzoek van [appellant] van toepassing is, dan ook geëigend om zijn schade te dekken. Artikel 49 van Pro de WRO biedt evenwel niet de mogelijkheid om de schade te vergoeden door middel van onteigening of door een verplichting tot uitkoop aan te nemen. Daargelaten of tot onteigening zou moeten worden overgegaan, is voor de onteigening van onroerende zaken een aparte procedure ingericht - zie artikel 78, gelezen in samenhang met artikel 18, van de Onteigeningswet - die buiten het bevoegdheidskader van de Afdeling valt. Hetzelfde geldt voor het besluit tot aankoop. Dit is een rechtshandeling naar burgerlijk recht, zodat het aan de burgerlijke rechter is te oordelen over geschillen hierover. De rechtbank heeft zich in haar uitspraak dan ook terecht beperkt tot een oordeel over de beslissing op het verzoek van [appellant] om planschadevergoeding en het besluit van 14 augustus 2012.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte is afgegaan op het aan haar door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) uitgebrachte advies van 8 juli 2013. De StAB heeft volgens [appellant] in de door haar gemaakte planvergelijking onvoldoende meegewogen dat het gebruik van de woning als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "De Veldkamp" eindig is, de verkeersintensiteit op de Burenweg door dit bestemmingsplan is toegenomen, uitbreidingsmogelijkheden zijn komen te vervallen en op het naburige perceel, [locatie 2], een illegale situatie is gelegaliseerd. Verder heeft de StAB de feiten betreffende de kapschuur en de beeldentuin onjuist weergegeven, zodat haar conclusies ook op deze punten niet kloppen, aldus [appellant].
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 24 december 2013 in zaak nr. 201107862/1/A2) is de StAB te beschouwen als een deskundige op het gebied van planschade en mag de rechter dan ook in beginsel op het uitgebrachte verslag afgaan. Dat is slechts anders indien het verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
Anders dan [appellant] stelt, heeft de StAB bij de waardering van het perceel terecht de door [appellant] gerealiseerde woning betrokken. Dat bij de planvergelijking rekening moet worden gehouden met de woning van [appellant] volgt met zoveel woorden uit de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011 in zaak nr. 201006127/1/H2. Anders dan [appellant] stelt heeft de StAB in haar advies rekening gehouden met de intensivering van de verkeers- en parkeerdruk. Voor zover haar beoordeling op dit punt volgens [appellant] onjuist is, had het op de weg van [appellant] gelegen die onjuistheden aannemelijk te maken. Wat betreft de uitbreidingsmogelijkheden die zijn komen te vervallen, moet worden vastgesteld dat de ter plaatse geldende bestemming niet voorzag in de mogelijkheid dat ter plaatse een woning werd gebouwd. Derhalve kon de woning op grond van deze bestemming evenmin worden uitgebreid. Anders dan [appellant] stelt is op het naburige perceel [locatie 2] niet een met het bestemmingsplan strijdige situatie gelegaliseerd. Onder het oude regime rustte op dit perceel een woonbestemming en onder het nieuwe regime is de woning op dit perceel aangemerkt als bedrijfswoning. Het advies van de StAB is op dit punt dan ook niet onjuist. Aangezien de kapschuur in afwijking van het oude plan en zonder de daarvoor vereiste vergunning is gerealiseerd, heeft de StAB deze terecht niet in de vergelijking betrokken. Verder heeft de StAB de beeldentuin terecht aangemerkt als detailhandel, nu [appellant] de beeldentuin niet gebruikte om door hemzelf vervaardigde beelden te tonen, maar om door hem geïmporteerde beelden te tonen en hij derhalve niet een beroep aan huis uitoefende.
Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet op het door de StAB uitgebrachte advies mocht afgaan. Dat de StAB in haar advies niet tot de door [appellant] gewenste uitkomst komt, maakt haar advies nog niet ondeugdelijk.
Het betoog faalt.
9. Het verzoek van [appellant] om een vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302106/1/A2, is een redelijke termijn voor niet-punitieve zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan en waarin het primaire besluit is genomen vóór 1 februari 2014 vijf jaar. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer evengenoemde uitspraak) heeft te gelden dat de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het processuele gedrag van appellant gedurende de gehele procesgang onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de als uitgangspunt gehanteerde termijn gerechtvaardigd te achten. In het onderhavige geval ziet de Afdeling hiervoor evenwel geen aanleiding. De onderhavige procedure heeft - tot aan deze uitspraak - bijna zes jaar geduurd. De redelijke termijn is daarmee met bijna één jaar overschreden. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling het college wegens schending van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden met overeenkomstige toepassing van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,00 aan [appellant] ter vergoeding voor de door hem als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn geleden immateriële schade.
Incidenteel hoger beroep van het college
10. Het college heeft ter zitting de beroepsgrond gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de aan [appellant] toekomende schadevergoeding op € 99.000,00 moet worden vastgesteld ingetrokken, zodat deze grond geen bespreking meer behoeft.
11. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in zijn besluit van 14 augustus 2012 geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat het bestemmingsplan "De Veldkamp, herziening [locatie]-[.]" zou worden vernietigd. Het college stelt deze mogelijkheid juist expliciet te hebben opgenomen in evengenoemd besluit. Daarmee was de vergoeding van de planschade van [appellant] voldoende verzekerd, aldus het college.
11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 5 februari 2014 in zaak nr. 201302866/1/A2), sluit artikel 49 van Pro de WRO compensatie in natura niet uit, in welk geval schadevergoeding in geld achterwege kan blijven, omdat de schade anderszins is verzekerd. Het college heeft ervoor gekozen de schade van [appellant] gedeeltelijk weg te nemen met het bestemmingsplan "De Veldkamp, herziening [locatie]-[.]" en zo [appellant] in natura te compenseren. Het besluit waarbij dit bestemmingsplan is vastgesteld is door de Afdeling in haar uitspraak van 23 oktober 2013 vernietigd. In het besluit van 14 augustus 2012 heeft het college bepaald dat indien het bestemmingsplan "De Veldkamp, herziening [locatie]-[.]" na inwerkingtreding alsnog wordt vernietigd op een grond die niet reparabel is, het college de als gevolg daarvan resterende planschade in geld uitkeert, te vermeerderen met de wettelijke rente over dat bedrag tot de dag van algehele voldoening. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat het bestemmingsplan "De Veldkamp, herziening [locatie]-[.]" wordt vernietigd. Zij heeft evenwel terecht geoordeeld dat het college de hoogte van het te vergoeden planschadebedrag ten onrechte afhankelijk heeft gesteld van een nog onzekere gebeurtenis, te weten de mogelijkheid tot compensatie in natura. De schade van [appellant] is niet anderszins verzekerd als bedoeld in artikel 49 van Pro de WRO, nu in het besluit van 14 augustus 2012 de zinsnede "op een grond die niet reparabel is" is opgenomen. Deze zinsnede brengt met zich dat het college steeds opnieuw een planologische voorziening kan treffen en [appellant] hiertegen steeds opnieuw zal moeten opkomen om de deugdelijkheid ervan te laten vaststellen, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, genoemd onder 7.1.
Het betoog faalt.
12. Het college betoogt verder terecht dat de rechtbank de periode waarover wettelijke rente is verschuldigd ten onrechte heeft laten beginnen op de dag waarop het college het verzoek van [appellant] heeft ontvangen, te weten 24 juli 2007. Hoewel het uitgangspunt is dat de periode waarover de wettelijke rente is verschuldigd begint op de dag waarop het verzoek om vergoeding van planschade is ingekomen, moet ingeval een dergelijk verzoek is ingediend voordat het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden de datum van onherroepelijk worden als begindatum worden aangemerkt. Op een verzoek om vergoeding van planschade kan immers eerst worden beslist na de datum waarop het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2012 in zaak nr. 201104781/1/A2). Uit het vorenstaande volgt dat het college met juistheid heeft bepaald dat de wettelijke rente moet worden berekend vanaf 21 december 2007, de datum waarop het bestemmingsplan "De Veldkamp" onherroepelijk is geworden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Conclusie
13. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de wettelijke rente over de planschadevergoeding van [appellant] moet worden berekend vanaf 24 juli 2007.
14. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Borne gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 maart 2014 in zaak nr. 12/888, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de wettelijke rente over de planschadevergoeding van [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] moet worden berekend vanaf 24 juli 2007;
IV. bevestigt die uitspraak voor het overige;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borne om aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,00 (zegge: duizend euro) te betalen;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borne tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 487,00 (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borne aan [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2014
17-735.