Uitspraak
201601948/1/V1.
Datum uitspraak: 29 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 maart 2016 in zaak nr. 15/4834 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam.
Procesverloop
Bij brief van 17 maart 2015 heeft het college, voor zover thans van belang, gereageerd op een verzoek van de vreemdeling om hem onderdak te verstrekken.
Bij besluit van 29 juli 2015 heeft het college het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 4 maart 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep betreffende het verzoek om onderdak en aanspraken op basis van het beleid van het college ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
Bij brief van 14 april 2016 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie de Afdeling met toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) schriftelijk inlichtingen gegeven. Deze brief is aan partijen toegezonden.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaken, tegelijkertijd met ECLI:NL:RVS:2016:1782, ter zitting behandeld op 21 april 2016, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hagen-Pot en mr. E.T. 't Jong, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. De staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen en mr. E.E. van der Kamp, beiden advocaat te Den Haag, heeft ter zitting van de Afdeling een toelichting gegeven.
Overwegingen
Aanleiding
1. In hoger beroep is onbestreden dat de vreemdeling niet rechtmatig in Nederland verblijft. De vreemdeling heeft het college verzocht om hem onderdak te verstrekken. Hij heeft daarbij een beroep gedaan op het beleid van het college dat betrekking heeft op voorzieningen voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. In hoger beroep is in geschil of het college in het besluit van 29 juli 2015 in reactie op het verzoek van de vreemdeling mocht volstaan met een verwijzing naar de zogenoemde bed-bad-broodvoorziening.
Bevoegdheid rechtbank
2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY8256, volgt dat de wetgever heeft beoogd de rechtsbescherming van een vreemdeling in het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter, in het bijzonder de vreemdelingenrechter, om te voorkomen dat twee verschillende rechters, namelijk de bestuursrechter en de civiele rechter, oordelen over geschillen in het kader van de Vw 2000; vergelijk Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 71. Dit doel wordt gediend door voor een vreemdeling niet alleen beroep open te stellen tegen jegens hem als zodanig gegeven besluiten, maar ingevolge artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 ook tegen door een bestuursorgaan jegens hem als zodanig verrichte, rechtens relevante handelingen. Aldus bevat de Vw 2000 een stelsel van rechtsbescherming dat beoogt te verzekeren dat een vreemdeling de rechtmatigheid van zulke besluiten en handelingen aan de bestuursrechter kan voorleggen.
2.1. Het college heeft beleid ontwikkeld voor het verstrekken van voorzieningen aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Dit beleid betreft verstrekkingen uit het zogenoemde Fonds Gevolgen Vreemdelingenwetgeving (hierna: het FGV), de bed-bad-broodvoorziening en het zogenoemde Programma Vreemdelingen. Uit de door het college overgelegde stukken over die voorzieningen en de toelichting ter zitting kan het volgende worden afgeleid. Het FGV is een fonds waaruit het college uitkeringen verstrekt voor onderdak en leefgeld aan vreemdelingen. Het FGV is met ingang van 1 juli 2015 opgeheven. Per diezelfde datum bestaat het Programma Vreemdelingen. Als gevolg daarvan biedt het college vreemdelingen onder meer 24-uursopvang, in natura of door middel van financiële ondersteuning. Vanaf 15 december 2014 biedt het college vreemdelingen bovendien onderdak in de bed-bad-broodvoorziening.
2.2. Het beleid met betrekking tot de onder 2.1. vermelde voorzieningen is niet gebaseerd op een wettelijke regeling die het college een specifieke bevoegdheid toekent om die voorzieningen te verstrekken aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Bij gebreke van een specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid tot het verstrekken van die voorzieningen, is de reactie van het college aangaande die voorzieningen in de brief van 17 maart 2015 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Die reactie is een feitelijke handeling van het college jegens de vreemdeling, die hem in zijn hoedanigheid van vreemdeling raakt, en derhalve een feitelijke handeling in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.
2.3. Het voorgaande brengt met zich dat laatstgenoemde brief van het college in zoverre moeten worden gelijkgesteld aan een besluit genomen krachtens de Vw 2000. Het college heeft het daartegen door de vreemdelingen aangewende rechtsmiddel terecht aangemerkt als bezwaar. Het besluit van 29 juli 2015 moet worden aangemerkt als beslissing op bezwaar als bedoeld in de artikelen 7:10 tot en met 7:12 van de Awb. Gelet op artikel 8:7, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6 van Pro de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, is de rechtbank Amsterdam onbevoegd kennis te nemen van het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep, nu de rechtbank Den Haag daartoe bij uitsluiting bevoegd is. Met het oog op effectieve geschilbeslechting ziet de Afdeling evenwel aanleiding om de aangevallen uitspraak krachtens artikel 8:117 van Pro de Awb als bevoegdelijk gedaan aan te merken.
Grief
3. In de grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen rechten kan ontlenen aan het op enig moment niet beschikbaar zijn van een plaats in de bed-bad-broodvoorziening omdat hij zich voor onderdak tot de staatssecretaris kan wenden. De vreemdeling voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat onderdak in de bed-bad-broodvoorziening altijd beschikbaar moet zijn.
3.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 24 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:722, moet een niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling die geen aanspraak heeft op verstrekkingen vanwege het Centraal Orgaan opvang asielzoekers en meent toch aanspraak te hebben op voorzieningen, waaronder onderdak, zich wenden tot de staatssecretaris. De staatssecretaris biedt die vreemdelingen onderdak in een vrijheidsbeperkende locatie (hierna: een VBL), onder de voorwaarde dat zij meewerken aan hun vertrek uit Nederland, en met dien verstande dat het onderdak gepaard zal gaan met de oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415, kan de staatssecretaris in het licht van de artikelen 3 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, 13, aanhef en vierde lid, en 31, aanhef en tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest en de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten van 1 juli 2014 in zaak nr. 90/2013 (CEC tegen Nederland; www.coe.int/socialcharter) in beginsel met dat aanbod volstaan.
3.2. Nu het college geen specifieke bevoegdheid heeft om onderdak te bieden aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen en de staatssecretaris daarin reeds voorziet door het bieden van voorwaardelijk onderdak in een VBL, is het college niet op basis van enige internationale of wettelijke verplichting gehouden om de onder 2.1. vermelde voorzieningen te verstrekken. Het beleid betreffende die voorzieningen moet dan ook worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid.
Uit het voorgaande volgt dat de vreemdeling niet kan worden gevolgd in zijn betoog dat het college met het beleid betreffende het Programma Vreemdelingen invulling geeft aan de op de Staat rustende verdragsrechtelijke verplichting onderdak te bieden aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Ook volgt daaruit dat de vreemdeling zijn betoog dat de staatssecretaris met zijn aanbod van voorwaardelijk onderdak in een VBL niet voldoet aan die op de Staat rustende verplichting, aan de staatssecretaris moet richten.
3.3. Het college heeft toegelicht dat het een enkele keer is voorgekomen dat onderdak in de bed-bad-broodvoorziening niet beschikbaar was, namelijk toen een grote groep vreemdelingen onderling had afgesproken zich op hetzelfde moment voor onderdak te melden. Het betoog van de vreemdeling dat onderdak in de bed-bad-broodvoorziening altijd voor hem beschikbaar moet zijn, faalt reeds omdat het college niet op basis van enige internationale of wettelijke verplichting gehouden is dat onderdak te verstrekken. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de vreemdeling zich in dat geval voor onderdak kon wenden tot de staatssecretaris. Overigens heeft het college toegelicht dat op het moment dat een vreemdeling zich thans meldt voor onderdak in de bed-bad-broodvoorziening en dat onderdak niet beschikbaar is, het college contact opneemt met een andere gemeente om aldaar onderdak voor die vreemdeling te regelen.
In zoverre faalt de grief.
3.4. In de grief klaagt de vreemdeling ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet heeft gestaafd dat hij aan de vereisten voor een verstrekking uit het FGV heeft voldaan. De vreemdeling voert aan dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan het beleid van het college betreffende het Programma Vreemdelingen. De rechtbank heeft volgens de vreemdeling niet onderkend dat hij in aanmerking komt voor een voorziening uit dat Programma en dat het college per 1 juli 2015 op basis van dat Programma voorziet in financiële ondersteuning. Verder voert de vreemdeling aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn situatie vergelijkbaar is met verschillende van de 66 op een geanonimiseerde lijst vermelde gevallen waarin het college een verstrekking uit het FGV heeft toegekend.
3.5. Het door het college overgelegde Uitvoeringsplan Programma Vreemdelingen van de gemeente Amsterdam van 2 juni 2015 vermeldt dat het college in beginsel volstaat met een verwijzing naar de bed-bad-broodvoorziening. Ook vermeldt dat Uitvoeringsplan dat als een vreemdeling in aanmerking wil komen voor een voorziening uit het Programma, het aan die vreemdeling is om met een begin van bewijs te komen dat de bed-bad-broodvoorziening in zijn geval niet toereikend is. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een voorziening uit het Programma Vreemdelingen. Voor zover de vreemdeling heeft beoogd te betogen dat hij gezien zijn medische situatie in aanmerking komt voor een voorziening op basis van het Programma, faalt dit betoog reeds omdat de vreemdeling zijn medische situatie niet heeft gestaafd. Reeds omdat de vreemdeling geen begin van bewijs heeft geleverd dat de bed-bad-broodvoorziening in zijn geval niet toereikend is, heeft het college in overeenstemming met zijn beleid gehandeld door te volstaan met een verwijzing van de vreemdeling naar de bed-bad-broodvoorziening.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4830) vergt het gelijkheidsbeginsel een consistent en dus doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt bij zijn optreden in individuele vergelijkbare gevallen. Het bewaken van de consistentie van het eigen optreden is bij uitstek de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur.
Het college heeft toegelicht dat het FGV sinds 2001 bestaat en de vereisten om voor een verstrekking uit het FGV in aanmerking te komen in de loop van de tijd strenger zijn toegepast. Dit geldt zeker sinds vreemdelingen kunnen worden verwezen naar de bed-bad-broodvoorziening, aldus het college. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de op de lijst vermelde gevallen niet vergelijkbaar zijn met het geval van de vreemdeling, nu in de op de lijst vermelde gevallen een verstrekking is toegekend in een periode ruim voor de openstelling van de bed-bad-broodvoorziening. Gezien deze toelichting heeft het college deugdelijk gemotiveerd dat zich geen vergelijkbare gevallen voordoen.
Ook in zoverre faalt de grief.
Conclusie
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D.J. van Heijst, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Heijst
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2016
787.