Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht. 201806190/1/V3.
Datum uitspraak: 24 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [de vreemdeling 1] en [de vreemdeling 2],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 19 juli 2018 in zaken nrs. 18/4807 en 18/4808 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluiten van 31 mei 2018 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij uitspraak van 19 juli 2018 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de aanvragen neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De vreemdelingen hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vreemdelingen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. R.A. Visser, en de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. M.F. Wijngaarden, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak ECLI:NL:RVS:2018:2816, waarin de vreemdelingen zijn vertegenwoordigd door mr. P. Scholtes, advocaat te Den Haag.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdelingen zijn een broer en zus van respectievelijk 13 en 12 jaar oud. Zij hebben de Armeense nationaliteit en zijn op 18 mei 2008 samen met hun moeder naar Nederland gereisd, waar zij sindsdien hebben verbleven. De moeder is op 14 augustus 2017 zonder haar kinderen uitgezet en verblijft op dit moment in Armenië. De vreemdelingen zijn na het vertrek van hun moeder onder toezicht gesteld van de gezinsvoogdij-instelling voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen, Stichting Nidos (hierna: Nidos). De vreemdelingen hebben te kennen gegeven dat zij met hun moeder willen worden herenigd. De Raad voor de Kinderbescherming (hierna: de RvdK) heeft voor de hereniging met hun moeder doelen geformuleerd die de vreemdelingen een stabiele opvoedingsomgeving moeten geven. Deze doelen hebben de vreemdelingen na verloop van tijd bestempeld als 'terugkeervoorwaarden'. In hoger beroep is aan de orde of de staatssecretaris in deze 'terugkeervoorwaarden' aanleiding had moeten zien om aan de vreemdelingen een asielvergunning te verlenen.
Leeswijzer
2. De Afdeling behandelt eerst enkele formele aspecten. Zo gaat zij in op het verzoek van de vreemdelingen om de zitting achter gesloten deuren te houden (onder 3. en 3.1.) en op het verzoek van de staatssecretaris om zijn hoger beroep spoedig te behandelen (onder 4. - 4.2.). Vervolgens gaat de Afdeling in op twee betogen van de vreemdelingen waarom het hoger beroep van de staatssecretaris niet-ontvankelijk is (onder 5. - 5.3.). Daarna behandelt de Afdeling de eerste grief van de staatssecretaris over wat een relevant element is voor de beoordeling van het asielrelaas van de vreemdelingen (onder 6. - 6.13.). Dan bespreekt de Afdeling de derde grief van de staatssecretaris over de volgens hem opvolgende aanvragen van de vreemdelingen (onder 7. - 7.5.) en het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen (onder 8.). Vervolgens komt de Afdeling tot een conclusie in de hoger beroepen (onder 9.). Na enkele overwegingen over de rechtsgevolgen van de afwijzing van de asielaanvragen (onder 10. - 10.4.), zal de Afdeling ingaan op de 'terugkeervoorwaarden' en het betoog van de vreemdelingen dat zij bij terugkeer in Armenië een reëel risico lopen op een schending van artikel 3 van Pro het EVRM (onder 10.5. - 10.14.). Ten slotte vat de Afdeling de uitspraak samen (onder 14. en 15.).
2.1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Verzoek om zitting achter gesloten deuren
3. De vreemdelingen hebben de Afdeling verzocht het onderzoek ter zitting geheel te laten plaatshebben achter gesloten deuren, omdat de belangen van de minderjarige vreemdelingen en hun persoonlijke levenssfeer dat eisen. Daarvoor wijzen zij op de zeer persoonlijke informatie over hen uit de rapporten van de RvdK en Nidos die een rol speelt in deze zaak en het uitgangspunt in het straf- en jeugdrecht om zaken van minderjarigen niet in het openbaar te behandelen.
3.1. De Afdeling heeft dit verzoek ter zitting afgewezen. Zittingen in het bestuursrecht zijn in beginsel openbaar, ook in zaken waarbij minderjarigen betrokken zijn. Verder zijn eerdere zittingen bij de rechtbank in de zaken van de vreemdelingen waarbij dezelfde persoonlijke informatie een rol speelde, ook in het openbaar gehouden. Bovendien hebben de vreemdelingen zelf altijd de publiciteit opgezocht, zodat de aandacht van de media voor deze zaak voor de Afdeling evenmin aanleiding is om de zitting achter gesloten deuren te houden.
Spoedige behandeling
4. De staatssecretaris heeft de Afdeling verzocht om zo spoedig mogelijk op zijn hoger beroep te beslissen, omdat hij graag ziet dat de vreemdelingen, indien de Afdeling zijn hoger beroep gegrond verklaart, niet in het midden van een schooljaar alsnog naar Armenië terug moeten. De vreemdelingen hebben tegen dit verzoek bezwaar gemaakt, omdat de zaak volgens hen te ingewikkeld is om op zo'n korte termijn te behandelen.
4.1. De Afdeling behandelt hoger beroepen in vreemdelingenzaken ingevolge artikel 89, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) standaard versneld in de zin van afdeling 8.2.3. van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Voor het overige is het de bevoegdheid van de rechter aan welke zaak hij prioriteit geeft boven een andere zaak. De zaak is weliswaar op korte termijn op zitting gepland, maar de vreemdelingen hebben voldoende gelegenheid gekregen om zich op de zitting voor te bereiden en hun standpunten toe te lichten. De door hen meegebrachte deskundigen zijn bovendien ter zitting gehoord. De vreemdelingen zijn dan ook niet in hun belangen geschaad door het op korte termijn houden van de zitting.
4.2. Het betoog van de vreemdelingen faalt.
Het hoger beroep van de staatssecretaris
Ontvankelijkheid
5. De vreemdelingen betogen dat het hoger beroep van de staatssecretaris niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
5.1. Anders dan de vreemdelingen betogen, voldoet het hogerberoepschrift aan het bepaalde in artikel 6:5 van Pro de Awb. De staatssecretaris omschrijft immers de uitspraak waartegen het hoger beroep is gericht en heeft daarvan een afschrift overgelegd. Daarbij noemt hij uitdrukkelijk de gegrondverklaringen van de beroepen van de vreemdelingen. Dat hij in de inleiding van zijn hogerberoepschrift uitsluitend zaak nr. 18/4810 heeft vermeld, wat slechts één van de vier zaaknummers van de rechtbankuitspraak van 19 juli 2018 is en betrekking heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening van een van de vreemdelingen, laat onverlet dat kenbaar is tegen welke uitspraak het hoger beroep is gericht.
5.2. Anders dan de vreemdelingen eveneens betogen, voldoet het hogerberoepschrift aan het bepaalde in artikel 85 van Pro de Vw 2000. De staatssecretaris geeft daarin immers aan tegen welke overwegingen in de uitspraak van de rechtbank wordt opgekomen en op welke gronden. Dat de staatssecretaris bij zijn standpunt, ingenomen in de besluiten en in het verweerschrift in beroep, blijft en daartoe deels dezelfde argumenten aandraagt, betekent niet dat hij daarom geen grieven heeft geformuleerd.
5.3. Het betoog faalt.
Vaststellen relevante elementen van het asielrelaas
6. De staatssecretaris klaagt in zijn eerste grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij het gestelde reële risico op ernstige schade in geval van terugkeer naar Armenië, als niet is voldaan aan de 'terugkeervoorwaarden', had moeten aanmerken als relevant element bij de beoordeling van de asielaanvragen. Hierover betoogt de staatssecretaris dat de problemen die zich volgens de vreemdelingen zullen voordoen bij terugkeer omdat niet is voldaan aan de door de RvdK gestelde doelen, niet raken aan vluchtelingschap of ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000. Daarom kunnen deze problemen van de vreemdelingen niet worden betrokken bij de beoordeling van de asielaanvragen, aldus de staatssecretaris.
6.1. Om de grief te beoordelen zal de Afdeling eerst ingaan op de vraag wat een relevant element is voor de beoordeling van een asielrelaas. Daarna zal zij beoordelen of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het deel van het asielrelaas van de vreemdelingen dat gaat over de 'terugkeervoorwaarden' een relevant element is.
Wat is een relevant element?
6.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris bij de beoordeling van het asielrelaas eerst de relevante elementen moet vaststellen en daarna moet beoordelen of die elementen geloofwaardig zijn en of ze aanleiding vormen een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen. Een relevant element is een feit of omstandigheid dat raakt aan tenminste één onderwerp of verhaallijn dat in verband staat met vluchtelingschap dan wel subsidiairebeschermingsstatus.
6.3. De vreemdelingen hebben niet betoogd dat zij in Armenië vrezen voor vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag. In geschil is daarom alleen de vraag of aan de vreemdelingen een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd moet worden verleend, omdat zij voldoen aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. In deze bepaling is artikel 15 van Pro de Kwalificatierichtlijn geïmplementeerd. Dit is de subsidiairebeschermingsstatus. Om hiervoor in aanmerking te komen moet een vreemdeling aannemelijk maken dat hij een reëel risico loopt op ernstige schade als bedoeld in artikel 15 van Pro de Kwalificatierichtlijn.
6.4. In de uitspraak van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1733, heeft de Afdeling onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2014, M'Bodj, ECLI:EU:C:2014:2452, overwogen dat de in artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000 opgenomen limitatieve opsomming van gronden voor verlening van een verblijfsvergunning asiel uitsluitend de gronden bevat waarop volgens de Kwalificatierichtlijn internationale bescherming moet worden geboden. Uit het arrest M'Bodj volgt voorts dat de subsidiairebeschermingsstatus alleen kan worden verleend als een vreemdeling een reëel risico loopt op ernstige schade als bedoeld in artikel 15 van Pro de Kwalificatierichtlijn. Dit betekent dat de staatssecretaris geen verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 kan verlenen, indien een vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij een reëel risico loopt op voormelde ernstige schade.
6.5. Ernstige schade moet daarnaast volgens artikel 6 van Pro de Kwalificatierichtlijn worden veroorzaakt door één van de 'actoren' van ernstige schade, namelijk de staat, partijen of organisaties die de staat beheersen of niet-overheidsactoren waartegen de staat of deze partijen geen bescherming kunnen of willen bieden. Dit betekent dat niet elke schending van artikel 3 van Pro het EVRM kan leiden tot verlening van de subsidiairebeschermingsstatus. Dat artikel 3 van Pro het EVRM, zoals het EHRM dat in zijn rechtspraak heeft uitgelegd, zich ook onder bepaalde zeer uitzonderlijke omstandigheden verzet tegen uitzetting - bijvoorbeeld wanneer een vreemdeling aan een ernstige fysieke of psychische ziekte lijdt of bij dwingende humanitaire omstandigheden - maakt niet dat de vreemdeling daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat hij een reëel risico loopt op ernstige schade. De jurisprudentie van het Hof van Justitie over ernstige schade en die van het EHRM over artikel 3 van Pro het EVRM lopen op dat punt immers uiteen, omdat volgens het Hof van Justitie ernstige schade altijd moet voortvloeien uit gedragingen van derden en daarom bijvoorbeeld een medische situatie in beginsel niet kan leiden tot ernstige schade als bedoeld in de Kwalificatierichtlijn.
6.6. Daarom houdt de staatssecretaris terecht geen rekening met onderwerpen of verhaallijnen die niet binnen de reikwijdte van het begrip van ernstige schade vallen. Anders dan de vreemdelingen betogen, loopt hij hiermee niet vooruit op de beoordeling van de geloofwaardigheid en de zwaarwegendheid van het relaas, omdat hij niet op elk element hoeft in te gaan, maar slechts op elk relevant element. Elementen die niet relevant zijn voor een subsidiairebeschermingsstatus maar wel een betoog van een schending van artikel 3 van Pro het EVRM omvatten, kunnen dus niet worden betrokken bij de asielaanvraag en zullen in een ander kader aan de orde moeten komen.
Is het relaas over de 'terugkeervoorwaarden' een relevant element?
6.7. De rechtbank heeft ten onrechte bij haar oordeel of de staatssecretaris alle relevante elementen heeft vastgesteld van belang geacht dat de vreemdelingen hebben betoogd dat zij bij terugkeer naar Armenië een reëel risico lopen op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling. Zoals onder 6.4. is overwogen, is in het kader van de asielaanvraag immers niet de vraag of de vreemdelingen een reëel risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM, maar of de vreemdelingen een reëel risico lopen op ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.
6.8. Ook heeft de rechtbank bij haar oordeel ten onrechte de door haar aangehaalde jurisprudentie van het EHRM doorslaggevend geacht. De arresten van 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland, ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, en van 4 november 2014, Tarakhel tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, gaan immers niet over het verlenen van een subsidiairebeschermingsstatus, maar over de overdracht van asielzoekers naar het land dat volgens de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de behandeling van hun asielaanvraag. Het arrest van 28 juni 2011, Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2011:0628JUD000831907, ziet weliswaar op de terugkeer naar het land van herkomst, maar zoals de staatssecretaris terecht heeft betoogd, heeft het EHRM in die zaak getoetst of sprake was van een reëel risico op een schending van artikel 3 van Pro het EVRM door humanitaire problemen als gevolg van een gewapend conflict. Daarnaast werden de omstandigheden bij terugkeer beoordeeld om vast te stellen of de desbetreffende vreemdelingen een binnenlands vestigingsalternatief ('internal flight alternative') hadden, wat een ander beoordelingskader inhoudt.
6.9. Anders dan de vreemdelingen voorts in hoger beroep hebben betoogd, kan uit de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1795, evenmin worden afgeleid dat de leefomstandigheden van de vreemdelingen bij terugkeer naar het land van herkomst als relevant element moeten worden aangemerkt. In die zaak ging het immers over de vraag of artikel 3 van Pro het EVRM zich verzette tegen het niet-ontvankelijk verklaren van een asielaanvraag omdat de vreemdeling al bescherming in een lidstaat van de Europese Unie had. Deze uitspraak gaat dus ook niet over het verlenen van een subsidiairebeschermingsstatus.
6.10. Uit de bewoordingen, de opzet en de wijze van totstandkoming van het rapport van de RvdK, volgt dat de daarin vermelde doelen zijn opgesteld in het belang van de opvoeding en de ontwikkeling van de vreemdelingen. Dat het in het belang van de vreemdelingen is dat deze doelen zo snel mogelijk worden behaald, en dat zij zich onder verwijzing naar stukken van de RvdK en Nidos op het standpunt stellen dat dit bij de huidige stand van zaken in Armenië niet kan, laat onverlet dat de staatssecretaris terecht betoogt dat de problemen die zich volgens de vreemdelingen zullen voordoen bij terugkeer omdat niet is voldaan aan de door de RvdK gestelde 'terugkeervoorwaarden', niet van dien aard zijn dat die raken aan ernstige schade als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. De schade die de vreemdelingen stellen te zullen lijden, wordt immers niet veroorzaakt door de Armeense staat of één van de andere actoren van ernstige schade als bedoeld in artikel 6 van Pro de Kwalificatierichtlijn.
6.11. Het betoog van de vreemdelingen dat de Armeense overheid als actor van ernstige schade moet worden aangemerkt omdat zij nalaat of niet in staat is om de vreemdelingen de nodige ondersteuning te bieden, faalt. In het licht van het arrest M'Bodj is het wellicht niet uit te sluiten dat een overheid als actor kan worden aangemerkt als zij opzettelijk nalaat de benodigde hulp of ondersteuning te bieden, maar reeds omdat de Armeense overheid zich bereid heeft verklaard alle hulp te bieden, is dit niet aan de orde.
6.12. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris het reële risico dat de vreemdelingen stellen te zullen ondervinden in Armenië als niet is voldaan aan de 'terugkeervoorwaarden', als relevant element had moeten aanmerken bij de beoordeling van de asielaanvragen.
6.13. De grief slaagt.
Opvolgende aanvraag
7. De staatssecretaris klaagt in zijn derde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de aanvragen ten onrechte heeft afgewezen als kennelijk ongegrond krachtens artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000. Hij betoogt hierover dat voor de vraag of een aanvraag opvolgend is volgens artikel 2, onder q, van de Procedurerichtlijn slechts relevant is of een later verzoek om internationale bescherming wordt gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen. Dat is volgens de staatssecretaris het geval omdat de moeder van de vreemdelingen in 2008 een aanvraag heeft ingediend, mede voor de vreemdelingen. Dat de vreemdelingen in de onderhavige aanvragen voor het eerst hun eigen asielmotieven naar voren hebben gebracht, is niet relevant, aldus de staatssecretaris.
7.1. Vast staat dat de moeder van de vreemdelingen op 28 augustus 2008 een asielaanvraag heeft ingediend en dat deze aanvraag mede voor de vreemdelingen, die op dat moment 2 en 3 jaar oud waren, is ingediend. De staatssecretaris heeft deze aanvraag bij besluit van 5 oktober 2009 afgewezen. Deze afwijzing is in rechte vast komen te staan.
7.2. De rechtbank heeft onder verwijzing naar artikel 1 van Pro de Vw 2000 terecht overwogen dat met het begrip 'opvolgende aanvraag' als bedoeld in artikel 30b, eerste lid, onder g, van de Vw 2000, hetzelfde is bedoeld als met het begrip 'volgend verzoek' als gedefinieerd in artikel 2, aanhef en onder q, van de Procedurerichtlijn. De rechtbank heeft daaraan echter ten onrechte de gevolgtrekking verbonden dat de onderhavige asielaanvraag niet als een opvolgende aanvraag kan worden aangemerkt. Zoals de staatssecretaris terecht heeft betoogd, volgt uit de tekst van voormeld artikel 2, onder q, niet dat hiervoor van belang is of de vreemdelingen bij het asielverzoek in 2008 zelfstandig een eigen relaas naar voren hebben kunnen brengen. Omdat de definities van een opvolgende aanvraag en een volgend verzoek rechtstreeks uit de Procedurerichtlijn komen, is, anders dan de vreemdelingen betogen, de jurisprudentie van de Afdeling over herhaalde aanvragen in het kader van artikel 4:6 van Pro de Awb (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9322) niet van toepassing op dit nieuwe begrip.
7.3. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de omstandigheid dat de vreemdelingen bij hun nieuwe asielaanvragen voor het eerst zelfstandige asielmotieven hebben aangevoerd voor hem aanleiding is geweest om die aanvragen inhoudelijk te behandelen en dus niet krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 niet-ontvankelijk te verklaren. Het nieuwe zelfstandig asielrelaas van de vreemdelingen is dus wel degelijk relevant voor de wijze van afdoening van de asielaanvragen, maar niet, zoals de staatssecretaris terecht betoogt, voor de vraag of de aanvragen als opvolgend moeten worden aangemerkt.
7.4. De grief slaagt.
7.5. Dit betekent dat de staatssecretaris de aanvragen van de vreemdelingen terecht heeft afgewezen als kennelijk ongegrond. Wat hij in zijn tweede grief heeft aangevoerd over de afwijzingsgrond, bedoeld in artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000, behoeft daarom geen bespreking.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen
8. Wat de vreemdelingen in het voorwaardelijk incidenteel hogerberoepschrift hebben aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
Conclusie over de hoger beroepen
9. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de besluiten van 31 mei 2018 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
De beroepen
10. In beroep hebben de vreemdelingen aangevoerd dat de staatssecretaris bij zijn afwijzingen van de asielaanvragen van de vreemdelingen ten onrechte niet hun betoog heeft betrokken over het reële risico op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling dat zij lopen bij terugkeer naar Armenië wanneer niet aan de door de RvdK gestelde 'terugkeervoorwaarden' is voldaan.
10.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 9 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR3088, valt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Vw 2000 en meer in het bijzonder uit de toelichting op onder meer artikel 45 van Pro de Vw 2000 op te maken dat met het systeem waarin van rechtswege bepaalde gevolgen intreden, beoogd is het aantal afzonderlijke procedures te verminderen, waarbij uitgangspunt is dat tegen een beslissing tot uitzetting geen rechtsmiddel openstaat, aangezien uit artikel 45 van Pro de Vw 2000 rechtstreeks voortvloeit dat de vreemdeling kan worden uitgezet indien hij Nederland niet uit eigen beweging verlaat.
10.2. Zoals onder 6.7. is overwogen, kan het betoog van de vreemdelingen dat zij bij terugkeer naar Armenië een reëel risico op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling lopen niet worden betrokken bij de beoordeling of zij in aanmerking komen voor een subsidiairebeschermingsstatus. Omdat de vreemdelingen, zoals onder 7.2. is overwogen, een opvolgende aanvraag hebben gedaan, heeft de staatssecretaris in de besluiten van 31 mei 2018 niet ambtshalve beoordeeld of een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd moet worden verleend, zodat het betoog van de vreemdelingen ook niet bij de toetsing daarvan aan de orde kan komen. Daarnaast heeft de staatssecretaris bij die besluiten ook geen terugkeerbesluiten genomen, omdat hij die al in 2009 heeft genomen en deze terugkeerbesluiten nog steeds gelden. Daarom kan het betoog ook niet in dat kader worden beoordeeld (zie de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1733).
10.3. Dit laat onverlet dat de besluiten van 31 mei 2018 de staatssecretaris de bevoegdheid geven om de vreemdelingen uit te zetten. De staatssecretaris heeft voorts aangekondigd dat hij de vreemdelingen vóór 1 september 2018 wil uitzetten. Daarvoor heeft hij al concrete afspraken gemaakt met de Armeense overheid en hulporganisaties ter plaatse. Onder deze omstandigheden ligt het voor de hand dat een zekere concentratie van rechtsbescherming moet worden geboden en moet worden voorkomen dat het betoog van de vreemdelingen over het risico dat zij bij terugkeer in Armenië lopen pas in een procedure tegen de feitelijke uitzetting voor het eerst door de bestuursrechter kan worden getoetst. De vreemdelingen mogen immers niet worden uitgezet als dat in strijd is met artikel 3 van Pro het EVRM. De Afdeling ziet daarom in dit geval aanleiding dit alsnog in deze procedure betrekken.
10.4. Hoewel de staatssecretaris zich op het standpunt heeft gesteld dat het betoog van de vreemdelingen geen relevant element is voor de beoordeling van de asielaanvragen, heeft hij feitelijk in de besluiten van 31 mei 2018 wel een standpunt over het door de vreemdeling gestelde risico ingenomen. Dit standpunt zal de Afdeling daarom toetsen. Zij zal daarbij ook ingaan op wat de partijen hierover in hoger beroep hebben aangevoerd en de stukken die zij daarbij hebben overgelegd.
Artikel 3 van Pro het EVRM en de 'terugkeervoorwaarden'
10.5. In het rapport van 31 oktober 2017 heeft de RvdK een aantal zorgen geformuleerd over de opvoedingsomgeving van de vreemdelingen en een aantal doelen vermeld dat moet worden behaald om deze zorgen af te wenden. Deze doelen luiden:
"- Er is duidelijkheid over waar de kinderen opgroeien;
- De kinderen zijn herenigd met de moeder;
- De kinderen hebben een moeder die emotioneel beschikbaar is en die hen voldoende veiligheid kan bieden;
- De kinderen bevinden zich in een opvoedomgeving waarbij zij in staat zijn een bestaan op te bouwen. Hierbij kan gedacht worden aan:
- De kinderen hebben adequate huisvesting;
- De kinderen gaan naar school;
- De kinderen hebben adequate sociale contacten;
- De kinderen hebben een vrijetijdsinvulling;
- De kinderen ontvangen (gezondheids)zorg of ondersteuning gericht op het verwerken van de ingrijpende gebeurtenissen en eerder genoemde (internaliserende) problematiek."
10.6. Uit vaste rechtspraak van het EHRM (zie onder meer het arrest van 12 oktober 2006, Mayeka en Mitunga tegen België, ECLI:CE:ECHR:2006:1012JUD001317803, punt 48) volgt dat, om binnen de reikwijdte van de bescherming van artikel 3 van Pro het EVRM te vallen, de gevreesde behandeling een "minimum level of severity" moet bereiken. Dit moet worden beoordeeld aan de hand van alle omstandigheden van het geval, zoals de duur van de behandeling, de fysieke en mentale gevolgen ervan, en in sommige gevallen het geslacht, de leeftijd en de gezondheid van de betrokkene. Verder volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat het enkele feit dat een persoon terugkeert naar een land waar zijn economische positie slechter zal zijn dan in het land waar hij thans verblijft, niet voldoende is om te oordelen dat artikel 3 van Pro het EVRM in dat geval zal worden geschonden. Artikel 3 van Pro het EVRM verplicht in zijn algemeenheid de lidstaten ook niet te waarborgen dat eenieder binnen de jurisdictie van een lidstaat onderdak heeft of financiële ondersteuning ontvangt waarmee een bepaalde levensstandaard kan worden gewaarborgd (vergelijk de beslissing van het EHRM van 2 april 2013, Mohammed Hussein tegen Nederland en Italië, ECLI:CE:ECHR:2013:0402DEC002772510, punt 70-71).
10.7. Uit de rapporten van de RvdK, de andere stukken waarop partijen een beroep hebben gedaan en het persoonlijk relaas van de vreemdelingen komt naar voren dat de terugkeer naar Armenië, gelet op hun jonge leeftijd, de opgelegde kinderbeschermingsmaatregelen en de omstandigheid dat zij geworteld zijn in Nederland, een zeer ingrijpende gebeurtenis is die zowel van de moeder als van de kinderen veel zal vergen. Zoals uit het rapport van de RvdK van 25 juni 2018 blijkt, onderneemt de moeder geen actie ter voorbereiding op de komst naar Armenië van de vreemdelingen, omdat zij daar volgens haar geen perspectief hebben. Zij heeft geen vaste huisvesting, geen inkomen, en maakt geen gebruik van de aangeboden zorg en hulp die in Armenië beschikbaar is. De RvdK is daarom niet overtuigd dat de moeder in Armenië voor haar kinderen kan zorgen zoals zij dat in Nederland heeft gedaan en hun stabiliteit en toekomstperspectief kan bieden.
10.8. De situatie waarin de vreemdelingen terechtkomen is echter niet zodanig dat sprake is van een "minimum level of severity". Uit de verslagen van de gesprekken van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: de DT&V) met de Armeense ambassade en het verslag van het gesprek van 9 juli 2018 tussen de DT&V, de Armeense overheid en de hulporganisatie FAR (Fund for Armenian Relief), blijkt immers dat de DT&V concrete afspraken heeft gemaakt over de opvang van de vreemdelingen na hun aankomst in Armenië. De spoedige hereniging met hun moeder staat daarbij voorop. Als zij op de luchthaven aanwezig is, zullen de kinderen aan haar worden overgedragen. Voor zover de moeder van de vreemdelingen niet direct bereid of in staat is om de vreemdelingen op te vangen en onderdak te bieden, zal het FAR de kinderen opvangen. Deze opvang is gericht op de spoedige hereniging met de moeder. Anders dan de vreemdelingen betogen, zijn de door het FAR gedane toezeggingen in dit verband toereikend en onvoorwaardelijk. Bovendien beschikt het FAR over geschoold personeel en heeft het contact met een kinderarts en een psycholoog. Dat uit het verslag van het werkbezoek van Nidos aan Armenië van 10 juli 2018 blijkt dat op de opvanglocatie van het FAR dertig kinderen verblijven terwijl er twintig opvangplekken zijn, laat onverlet dat uit de stukken blijkt dat gewaarborgd is dat zij daar kunnen worden opgevangen. Uit de stukken en wat de partijen ter zitting hebben aangevoerd blijkt dat de Armeense overheid betrokken is bij de situatie van de vreemdelingen en dat zij bereid is om bij hun overdracht, opvang en opvoeding te assisteren.
10.9. De emotionele beschikbaarheid van de moeder en haar vermogen om de kinderen een opvoedingsomgeving te bieden in de vorm van adequate huisvesting, school, sociale contacten, vrijetijdsinvulling en (gezondheids)zorg, zijn evenmin van dien aard dat de vreemdelingen een reëel risico lopen op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling. Uit het rapport van de RvdK van 25 juni 2018 blijkt dat de moeder tot haar vertrek uit Nederland in staat was om goed voor haar kinderen te zorgen. Verder blijkt uit het rapport dat de moeder te kennen heeft gegeven dat zij haar kinderen van het vliegveld zal ophalen en niet zal toestaan dat zij in de opvang van het FAR terecht zullen komen. Ook heeft zij in de periode dat zij van de vreemdelingen gescheiden was nauw contact met hen gehad. Hoewel de vreemdelingen er terecht op wijzen dat het door de Armeense overheid gevoerde Post Arrival Assistance-programma, dat ondersteuning biedt bij de herintegratie van terugkerende Armeense staatsburgers, op 1 juli 2018 is afgelopen, heeft de staatssecretaris ter zitting toegelicht dat dit programma op 1 oktober 2018 wordt opgevolgd door een nieuw programma vanuit de Armeense overheid, ERRIN. Verder blijkt uit het verslag van het gesprek dat de DT&V op 9 juli 2018 heeft gevoerd met Caritas Yerevan dat deze organisatie in de tussenliggende periode ondersteuning bij de herintegratie van de vreemdelingen en hun moeder kan bieden. Uit het verslag blijkt dat deze steun onder meer kan bestaan uit (tijdelijke) huisvesting, scholing, medische, juridische en sociale hulp, en hulp bij het vinden van een baan of het starten van een eigen bedrijf en dat de DT&V hiervoor een budget van € 1000,00 per persoon beschikbaar heeft gesteld. De staatssecretaris heeft ter zitting gemeld dat de DT&V bereid is om in aanvullende middelen te voorzien als dat nodig en redelijk is.
10.10. De staatssecretaris heeft zich, gelet op de opvangmaatregelen die de DT&V in samenwerking met de Armeense overheid en hulporganisaties heeft getroffen en de ondersteuning bij de herintegratie die de vreemdelingen in Armenië ter beschikking staat, terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij bij terugkeer naar Armenië een reëel risico lopen op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling. Wat de vreemdelingen schriftelijk en ter zitting hebben toegelicht, geeft geen aanleiding om te veronderstellen dat de omstandigheden waarmee zij bij terugkeer worden geconfronteerd, dermate schadelijk zijn voor hun ontwikkeling en opvoeding dat van een dergelijke behandeling sprake is.
De belangen van het kind
10.11. Voor zover de vreemdelingen onder verwijzing naar artikel 3 van Pro het IVRK hebben betoogd dat uit het besluit niet blijkt op welke wijze de belangen van het kind zijn afgewogen tegen andere belangen, wordt daarover het volgende opgemerkt.
10.12. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3716), heeft artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van Pro het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient door de bestuursrechter in dit verband te worden getoetst of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven.
10.13. De staatssecretaris heeft zich in de besluiten van 31 mei 2018 op het standpunt gesteld dat in de asielprocedure rekening is gehouden met de minderjarigheid van de vreemdelingen. Daarbij heeft hij erop gewezen dat de vreemdelingen tot aan hun uitzetting recht hebben op opvang en voorzieningen, en dat de DT&V alleenstaande minderjarigen alleen uitzet als adequate opvang in het land van herkomst voorhanden is. Gelet op wat onder 10.5. tot en met 10.10. is overwogen, heeft de staatssecretaris alles gedaan wat in redelijkheid van hem kan worden verwacht om de uitzetting van de vreemdelingen zo goed mogelijk te laten verlopen en de vreemdelingen niet aan hun lot over te laten. De verplichting voor de staatssecretaris om de belangen van de kinderen te betrekken, gaat niet zo ver dat de vreemdelingen niet meer zouden mogen worden uitgezet of zelfs een verblijfsvergunning zouden moeten krijgen. Gelet hierop en op de omstandigheid dat het ook in het belang van de vreemdelingen is om met hun moeder te worden herenigd, heeft de staatssecretaris in het geval van de vreemdelingen in voldoende mate rekening gehouden met de belangen van het kind.
10.14. De beroepsgrond faalt.
11. Aan de hiervoor niet besproken bij de rechtbank voorgedragen beroepsgrond komt de Afdeling niet toe. Over die grond is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die grond, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop die betrekking heeft, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgrond valt thans dientengevolge buiten het geding.
12. De beroepen zijn ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Samenvatting van de uitspraak
14. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatssecretaris de doelen die de Raad voor de Kinderbescherming heeft opgesteld bij het opleggen van een kinderbeschermingsmaatregel, terecht niet heeft betrokken bij de beoordeling van de asielaanvragen van de vreemdelingen. Deze doelen gaan namelijk over het wegnemen van zorgen over de ontwikkelingsomgeving van de vreemdelingen. De vraag of deze doelen kunnen worden behaald, houdt geen verband met de redenen waarom de staatssecretaris een asielvergunning kan verlenen. Voorts is de Afdeling van oordeel dat artikel 3 van Pro het EVRM en de rechten van het kind zich niet verzetten tegen uitzetting van de vreemdelingen naar Armenië. De situatie waarin de vreemdelingen bij terugkeer in Armenië zullen terechtkomen is namelijk niet ernstig genoeg om een schending van artikel 3 van Pro het EVRM aan te nemen. Ook doet de staatssecretaris alles wat in redelijkheid van hem kan worden verwacht om de uitzetting van de vreemdelingen zo goed mogelijk te laten verlopen en de vreemdelingen niet aan hun lot over te laten.
Wat betekent dit?
15. Dit betekent dat de staatssecretaris de asielaanvragen niet opnieuw hoeft te beoordelen en geen nieuwe besluiten hoeft te nemen. De besluiten van 31 mei 2018, waarin hij de asielaanvragen van de vreemdelingen heeft afgewezen als kennelijk ongegrond, zijn daarmee definitief geworden. Dit betekent verder dat de vreemdelingen niet in Nederland mogen blijven en dat als ze niet vertrekken, de staatssecretaris bevoegd is hen uit te zetten onder naleving van de afspraken die de Dienst Terugkeer en Vertrek daarover met de Armeense overheid en de hulporganisaties ter plaatse heeft gemaakt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de vreemdelingen ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 19 juli 2018 in zaken nrs. 18/4807 en 18/4808;
IV. verklaart de in die zaken ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
w.g. Verheij w.g. Ahmady-Pikart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2018
638-846. BIJLAGE
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Artikel 3
Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
Verdrag inzake de Rechten van het Kind
Artikel 3
1. In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration.
[…]
Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180)
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder: […]
b) "verzoek om internationale bescherming" of "verzoek": een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere niet onder Richtlijn 2011/95/EU vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht;
[…]
q) "volgend verzoek": een later verzoek om internationale bescherming dat wordt gedaan nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen, met inbegrip van de gevallen waarin de verzoeker zijn verzoek expliciet heeft ingetrokken en de gevallen waarin de beslissingsautoriteit een verzoek heeft afgewezen na de impliciete intrekking ervan overeenkomstig artikel 28, lid 1.
Kwalificatierichtlijn (PB 2011 L 337)
Artikel 6
Actoren van vervolging of ernstige schade kunnen onder meer zijn:
a) de staat;
b) partijen of organisaties die de staat of een aanzienlijk deel van zijn grondgebied beheersen;
c) niet-overheidsactoren, indien kan worden aangetoond dat de actoren als bedoeld in de punten a) en b), inclusief internationale organisaties, geen bescherming als bedoeld in artikel 7 kunnen Pro of willen bieden tegen vervolging of ernstige schade.
Artikel 15
Ernstige schade bestaat uit:
a) de doodstraf of executie; of
b) foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of
c) ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands conflict.
Vw 2000
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
Opvolgende aanvraag: een volgend verzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel q, van de Procedurerichtlijn […].
Artikel 29
1. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan Pro worden verleend aan de vreemdeling:
[…]
b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade, bestaande uit:
1º. doodstraf of executie;
2º. folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen; of
3º. ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.
[…]
Artikel 30b
1. Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan Pro worden afgewezen als kennelijk ongegrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van de Procedurerichtlijn, indien:
[…]
f. de vreemdeling zijn aanvraag enkel heeft ingediend teneinde zijn uitzetting of overdracht uit te stellen of te verijdelen;
g. de vreemdeling een opvolgende aanvraag heeft ingediend en deze niet overeenkomstig artikel 30a, eerste lid, onderdeel d of e, niet-ontvankelijk is verklaard […].
Artikel 45
1. De beschikking waarbij een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, of voor onbepaalde tijd, bedoeld in artikel 33, wordt afgewezen, geldt als terugkeerbesluit, tenzij reeds eerder een terugkeerbesluit tegen de vreemdeling is uitgevaardigd en aan de daaruit voortvloeiende terugkeerverplichting niet is voldaan, en heeft van rechtswege tot gevolg dat:
a. de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft tenzij een andere rechtsgrond voor rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van Pro toepassing is;
b. de vreemdeling Nederland uit eigen beweging dient te verlaten binnen de in artikel 62 gestelde Pro termijn, bij gebreke waarvan de vreemdeling kan worden uitgezet;
[…].