Uitspraak
202103612/1/A2.
Datum uitspraak: 23 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Stichting Dierbaar Flevoland, gevestigd in Lelystad, en Stichting Fauna4life, gevestigd in Amstelveen (hierna: de stichtingen),
2. Staatsbosbeheer, gevestigd in Amersfoort,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 april 2021 in zaken nrs. 20/2556 en 20/2558 in de gedingen tussen:
de stichtingen
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland.
Procesverloop
Bij een eerste besluit van 18 september 2019 heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) voor het doden van edelherten met een geweer en gebruikmaking van een demper in de Oostvaardersplassen en de gebieden daaromheen.
Bij een tweede besluit van 18 september 2019 heeft het college aan Staatsbosbeheer een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor het doden van edelherten in de Oostvaardersplassen.
Bij een eerste besluit van 27 mei 2020 heeft het college het door de stichtingen tegen het eerste besluit van 18 september 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de verleende ontheffing onder wijziging van de motivering gehandhaafd.
Bij een tweede besluit van 27 mei 2020 heeft het college het door de stichtingen tegen het tweede besluit van 18 september 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de verleende vergunning onder wijziging van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 26 april 2021 heeft de rechtbank het door de stichtingen tegen de besluiten van 27 mei 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de stichtingen hoger beroep ingesteld.
Staatsbosbeheer heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en de stichtingen hebben een zienswijze gegeven.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij een eerste besluit van 9 februari 2023 heeft het college het besluit van 27 mei 2020 over de ontheffing gewijzigd.
Bij een tweede besluit van 9 februari 2023 heeft het college het besluit van 27 mei 2020 over de vergunning gewijzigd.
De stichtingen hebben gronden ingediend tegen de besluiten van 9 februari 2023.
De stichtingen, Staatsbosbeheer en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2025, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B], Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. M. van Egmond, drs. IJ. Zwart, drs. J. Bijl en mr. A.Y. Muus, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees, advocaten in Den Haag, vergezeld door mr. T Brouwer, mr. A.H. Tuitert, dr. M.J. Wassen en drs. M.J. Hoyer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Stichting Faunabeheereenheid Flevoland, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht en wettelijk kader
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als aanvragen om een ontheffing en een natuurvergunning op grond van de Wnb zijn ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvragen onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een ontheffing is ingediend op 14 augustus 2019 en de aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 20 augustus 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
2. De bepalingen uit de Wnb die relevant zijn voor de uitspraak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die hiervan deel uitmaakt.
Inleiding
3. De Oostvaarderplassen is aangewezen als Natura-2000-gebied voor verschillende vogelsoorten. In 2017 heeft de provincie Flevoland de verantwoordelijkheid voor het beheer van de Oostvaardersplassen overgenomen van het Rijk.
Besluitvorming
4. Bij het besluit van 18 september 2019, zoals gehandhaafd bij het besluit van 27 mei 2020, heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland een ontheffing verleend op grond van artikel 3.17 van de Wnb voor het doden van edelherten met een geweer en gebruikmaking van een demper in de Oostvaardersplassen en de gebieden daaromheen voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023, tot een doelstand van 500 dieren. Het afschot is toegestaan in de periode van 1 september tot 15 maart en er mag geen afschot plaatsvinden in de bronsttijd van het edelhert. Staatsbosbeheer voert als eigenaar en beheerder van de Oostvaardersplassen de ontheffing uit.
5. Bij het besluit van 18 september 2019 heeft het college aan Staatsbosbeheer een vergunning verleend op grond van artikel 2.7 van de Wnb voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit de passende beoordeling de zekerheid wordt verkregen dat door het afschot van de edelherten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen niet zullen worden aangetast.
6. Bij het besluit van 27 mei 2020 heeft het college de vergunning in stand gelaten. In het besluit van 27 mei 2020 overweegt het college dat afschot kan worden aangemerkt als een project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de Oostvaardersplassen en dat er strikt genomen geen vergunningplicht is. Desondanks heeft het college in het besluit ervoor gekozen om het project aan te merken als een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de Oostvaardersplassen en de vergunning in stand gelaten, ook omdat een vergunning aan Staatsbosbeheer rechtszekerheid geeft, aan de vergunning voorschriften zijn verbonden waarmee wordt geborgd dat geen significante verstoring van de voor het gebied kwalificerende vogelsoorten kan plaatsvinden en in de vergunning een hand-aan-de-kraan bepaling is opgenomen.
Het geschil in hoger beroep
Ontheffing
7. De stichtingen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zonder een vergunning alleen een ontheffing voor reactief beheer kan worden verleend. Omdat voor het afschot van de edelherten in dit geval geen vergunning had kunnen worden verleend, heeft het college voor het populatiebeheer evenmin een ontheffing kunnen verlenen. Omdat de toenmalige vergunning in de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2210) over de opdracht niet inhoudelijk is beoordeeld, heeft de rechtbank volgens de stichtingen het oordeel in die uitspraak ten onrechte relevant geacht voor haar oordeel over de ontheffing.
De stichtingen betogen daarnaast, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:875), dat de rechtbank ten onrechte de door hen tegen het faunabeheerplan gerichte gronden niet inhoudelijk heeft beoordeeld. Een ontheffing kan niet eerder worden verleend dan nadat een faunabeheerplan is vastgesteld waarop die ontheffing moet worden gebaseerd. De stichtingen hebben niet eerder tegen het faunabeheerplan kunnen opkomen, omdat dat plan in dit geval niet vatbaar is voor bezwaar en beroep.
De stichtingen betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het door provinciale staten van Flevoland als beleidskader vastgestelde Advies Beheer Oostvaardersplassen van de Externe begeleidingscommissie beheer Oostvaardersplassen van april 2018 (hierna: het beleidskader) als een plan of project moet worden aangemerkt dat de instandhoudingsdoelstellingen van de Oostvaardersplassen schaadt. Het college heeft door de beoordeling van het beleidskader buiten de beoordeling van de ontheffing te houden in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (nr. 1992/43/EEG) gehandeld, aldus de stichtingen.
7.1. De rechtbank heeft bij haar oordeel onderkend dat de vergunning en de ontheffing ieder een eigen toetsingskader hebben en afzonderlijk van elkaar kunnen worden verleend. Het al dan niet beschikken over een vergunning is geen grond om een ontheffing te weigeren. Ook heeft de rechtbank, anders dan de stichtingen betogen, het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 16 september 2020 op juiste wijze bij haar oordeel betrokken.
7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep niet was gericht tegen de vaststelling van het faunabeheerplan of de goedkeuring daarvan. De rechtbank heeft daarom terecht de gronden die tegen het faunabeheerplan als zodanig zijn gericht onbesproken gelaten. Voor zover het college voor de motivering van de ontheffing naar het faunabeheerplan heeft verwezen, heeft de rechtbank dit in haar beoordeling betrokken. De stichtingen hebben tegen dit oordeel van de rechtbank in hoger beroep geen gronden aangevoerd.
7.3. Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college, door de gevolgen van het beleidskader buiten de beoordeling van de ontheffing te houden, in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn heeft gehandeld. De vraag of door een plan of project de natuurlijke kenmerken van de Oostvaardersplassen worden aangetast maakt geen deel uit van het toetsingskader van de ontheffing of van de vergunning die is verleend. In deze procedure ligt, net als bij de rechtbank, de rechtmatigheid van de besluiten tot verlening van de ontheffing en de vergunning voor. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het beleidskader niet ter beoordeling bij haar voorligt. Het beleidskader staat daarmee niet in de weg aan de verlening van een ontheffing voor het afschieten van edelherten in de Oostvaardersplassen.
7.4. Het betoog faalt.
8. De conclusie van het voorgaande is dat het college de ontheffing heeft mogen verlenen.
Vergunning
Beheermaatregel
9. Staatsbosbeheer betoogt in zijn incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uitgegaan moet worden van een vergunningplicht voor het afschot van edelherten in de Oostvaardersplassen. Volgens Staatsbosbeheer gaat het om een project dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied (hierna: beheermaatregel), waarvoor sinds 1 januari 2020 geen vergunningplicht meer bestaat. Staatsbosbeheer heeft in hoger beroep verscheidene argumenten aangedragen ter onderbouwing van dit betoog.
9.1. Daargelaten of de door Staatsbosbeheer genoemde argumenten aan de juistheid van het oordeel van de rechtbank kunnen afdoen, het college heeft deze argumenten niet aan het besluit van 27 mei 2020 over de vergunning ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college in dat besluit niet heeft gemotiveerd waarom het afschot van edelherten een beheermaatregel is. Het college heeft in dat besluit ter onderbouwing van het standpunt dat het afschot kan worden aangemerkt als een beheermaatregel namelijk enkel gesteld dat het afschot nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen te behalen en dit niet nader gemotiveerd en vervolgens de door Staatsbosbeheer gevraagde vergunning in stand gelaten. Dat, zoals het college in beroep en hoger beroep nog heeft toegelicht, de maatregel een positief effect heeft op de biodiversiteit in de Oostvaardersplassen, betekent ook nog niet dat de vergunning is verleend met het hoofddoel om de instandhoudingsdoelen van het gebied te behalen. Dit is wel vereist om een plan of project als beheermaatregel aan te merken (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2198). Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het betoog dat sprake is van een beheermaatregel niet in de weg staat aan het beoordelen van het besluit van 27 mei 2022, waarbij de verleende vergunning in stand is gebleven.
Significante gevolgen
10. Staatsbosbeheer voert in zijn incidenteel hoger beroep verder aan dat ook geen vergunningplicht geldt omdat het afschot geen significante gevolgen voor de Oostvaardersplassen kan hebben. Dat volgt al uit de voortoets in het rapport ‘Toetsing reset grote grazers aan de Wet natuurbescherming‘ van Sweco van 29 augustus 2018. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat uit het enkele feit dat in 2019 onder het oude recht zekerheidshalve tot het opstellen van een passende beoordeling is overgegaan, kan worden afgeleid dat onder de Wnb zoals deze gold vanaf 1 januari 2020 een vergunningplicht bestaat, aldus Staatsbosbeheer.
10.1. Het college heeft het besluit van 18 september 2019 over de vergunning gebaseerd op drie rapporten van Sweco, waarover het college in dat besluit heeft gesteld dat die samen een passende beoordeling vormen. Aan het besluit van 27 mei 2020 over de vergunning heeft het college daarnaast een geïntegreerde en geactualiseerde versie van de passende beoordeling ten grondslag gelegd. Het college heeft zich in beroep en hoger beroep op het standpunt gesteld dat het rapport Toetsing reset grote grazers aan de Wet natuurbescherming van Sweco van 29 augustus 2018, dat deel uitmaakte van de drie aan het besluit van 18 september 2019 ten grondslag gelegde rapporten, in retrospectief als een voortoets moet worden aangemerkt, omdat daaruit volgt dat het afschot van edelherten geen significante gevolgen heeft voor het gebied. De Afdeling ziet zich daarom voor de vraag gesteld of het rapport van 29 augustus 2018 als een passende beoordeling of als een voortoets moet worden aangemerkt.
10.2. Bij een voortoets is het relevante criterium dat 'significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten'.
Een voortoets wordt gemaakt om vast te stellen of een risico bestaat dat een plan of project significante gevolgen heeft voor een gebied. In het bijzonder gelet op het voorzorgsbeginsel bestaat dat risico wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. Een plan of project moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Een dergelijk risico moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het Natura 2000-gebied (zie het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 7 september 2004, C-127/02, (Kokkelvisserij), ECLI:EU:C:2004:482).
10.3. De Afdeling stelt op dit punt voorop dat bij het bepalen van het karakter van het rapport (voortoets of passende beoordeling) de inhoud van een rapport (of van verschillende documenten samen) beslissend is (vergelijk de uitspraken van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:927, en 6 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1297).
Uit het arrest van het Hof van 12 april 2018, C-323/17, People over Wind en Sweetman, ECLI:EU:C:2018:244, punt 23 tot en met 40 blijkt dat maatregelen ter voorkoming of beperking van nadelige gevolgen van een project niet in aanmerking genomen mogen worden bij de vraag of een passende beoordeling moet worden verricht van de gevolgen van een plan of project. Zoals de Afdeling verder onder 17-17.7 in de uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923) heeft uiteengezet, leidt zij uit het Eco Advocacy-arrest (arrest van het Hof van 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477) af dat bij de beoordeling van de gevolgen van het project volgens het Hof rekening mag worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van het project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken.
10.4. De Afdeling stelt vast dat in het rapport Addendum toetsing reset grote grazers aan de Wnb van Sweco van 31 oktober 2019 en de ‘Passende beoordeling populatiebeheer edelherten Oostvaardersplassen (Periode 2020-2023)’ van Sweco van 20 mei 2020, die het college naast het rapport van 29 augustus 2018 aan het besluit van 27 mei 2020 ten grondslag heeft gelegd, maatregelen worden beschreven waarmee significante gevolgen van het afschot worden voorkomen, zoals de wijze van afschot, de duur en de momenten van de dag waarop het afschot plaatsvindt en het monitoren van de verstoring.
De in de rapportages van Sweco genoemde maatregelen maken geen inherent onderdeel deel uit van het project zoals aangevraagd en zijn om die reden te beschouwen als mitigerende maatregelen waarvan het positieve effect in een passende beoordeling pas kan worden meegenomen. Uit de inhoud van deze rapportages volgt dus dat deze het karakter hebben van een passende beoordeling en kan niet zonder meer worden opgemaakt dat zonder die mitigerende maatregelen significante gevolgen zouden zijn uitgesloten. Staatsbosbeheer heeft dan ook onvoldoende onderbouwd dat het afschot niet vergunningplichtig is.
Passende beoordeling
11. Gelet op het voorgaande gaat de Afdeling uit van de situatie dat geen sprake is van een uitzondering op de vergunningplicht. De rapporten die aan de vergunning ten grondslag zijn gelegd merkt de Afdeling daarom aan als een passende beoordeling. De Afdeling zal in het hiernavolgende, in het licht van wat de stichtingen in hoger beroep hebben aangevoerd, beoordelen of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de passende beoordeling aan de daaraan te stellen eisen voldoet en of het college zich op grond daarvan op het standpunt mocht stellen dat uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het afschot van edelherten de natuurlijke kenmerken van de Oostvaardersplassen niet zal aantasten.
12. De stichtingen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en de rechtspraak daarover van het Hof voor de vraag of het afschot van edelherten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen aantast niet de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied bepalend zijn maar de actuele situatie.
12.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105 (r.o. 56.3), waar ook de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 2 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:805, naar heeft verwezen, houden de instandhoudingsdoelstellingen geen opdracht in om een bestaande populatie van een soort waarvoor in het aanwijzingsbesluit een instandhoudingsdoelstelling is geformuleerd, voor zover die populatie omvangrijker is dan die volgens de instandhoudingsdoelstelling hoeft te zijn, te behouden. Een verslechtering van het leefgebied van een aangewezen soort, en daarmee gepaard gaande daling van het aantal van deze soort, hoeft evenmin in de weg te staan aan verlening van de vergunning zolang de instandhoudingsdoelstelling voor deze soort niet in gevaar komt.
12.2. Het betoog van de stichtingen over artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, komt erop neer dat zij de Afdeling verzoekt om terug te komen van deze vaste jurisprudentie. De Afdeling ziet, net als de voorzieningenrechter, in hetgeen de stichtingen naar voren hebben gebracht geen aanleiding om van die vaste rechtspraak af te wijken. De Afdeling licht dit hierna toe.
12.3. Zoals reeds volgt uit de uitspraak van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7770, zijn de instandhoudingsdoelstellingen die voor een specifiek Natura 2000-gebied in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen, gebaseerd op het uitgangspunt dat op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding wordt behaald. In de omschrijving die artikel 1, onderdeel e, van de Habitatrichtlijn geeft van "gunstige staat van instandhouding" ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied naast het bereiken van een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau eveneens een gunstige staat van instandhouding op gebiedsniveau als uitgangspunt dient te nemen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ingevolge het eerste gedachtestreepje van artikel 1, onderdeel e, onder meer sprake is van een "gunstige staat van instandhouding" van een habitat als het natuurlijke verspreidingsgebied van het habitattype en de oppervlakte van dat habitattype binnen dat verspreidingsgebied stabiel zijn of toenemen binnen het in artikel 2 van de Habitatrichtlijn bedoelde grondgebied van de lidstaat. Hieruit volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de lidstaat een gunstige staat van instandhouding op gebiedsniveau dient na te streven. De tekst van de Vogelrichtlijn biedt evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister bij de vaststelling van de gebiedsdoelen naast de landelijke staat van instandhouding eveneens van de staat van instandhouding op gebiedsniveau dient uit te gaan.
Daaruit volgt dat ook bij een staat van instandhouding van een soort op gebiedsniveau die gunstiger is dan het instandhoudingdoel dat voor die soort in het aanwijzingsbesluit van dat gebied is opgenomen, nog steeds van dat instandhoudingsdoel kan worden uitgegaan en niet, zoals de stichtingen stellen, van de feitelijke staat van instandhouding in dat specifieke Natura 2000-gebied, omdat ook dan nog steeds geborgd is dat op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding wordt nagestreefd. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding om hierover prejudiciële vragen te stellen.
13. De stichtingen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de cumulatietoets in de passende beoordeling juist en volledig is uitgevoerd. Volgens de stichtingen moeten activiteiten die reeds zijn uitgevoerd en effecten op het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen kunnen hebben veroorzaakt en andere projecten waarvoor weliswaar een natuurvergunning is vereist, maar die nog niet is verleend, in de cumulatietoets worden betrokken. De stichtingen verwijzen hierbij naar richtsnoeren van de Commissie Beheer Natura 2000-gebieden - De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG)’ (PB 2019/C 33/01). De stichtingen voeren ook aan dat in de cumulatietoets alle plannen en projecten die zijn voortgekomen uit het beleidskader gezamenlijk hadden moeten worden beoordeeld.
13.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2848 (r.o. 12.1), hoeft bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve effecten geen rekening te worden gehouden met andere projecten waarvoor een vergunning is vereist, maar nog niet is verleend. Voor andere projecten waarvoor een vergunning is verleend ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en die ook reeds zijn uitgevoerd, dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen vergunning benodigd is, geldt dat deze in beginsel niet meer afzonderlijk in de beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken. Andere projecten waarvoor een vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben, dienen wel in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken.
13.2. De Afdeling ziet in de verwijzing naar de richtsnoeren van de Commissie geen aanleiding om van die vaste rechtspraak af te wijken. De Afdeling betrekt daarbij dat in de door de stichtingen genoemde richtsnoeren wordt aangenomen dat afgeronde plannen en projecten gewoonlijk deel uitmaken van de uitgangssituatie van het Natura 2000-gebied ten opzichte waarvan de mogelijke gevolgen van het nu voorgenomen project worden beoordeeld. Dat het afschot van edelherten plaatsvindt ter uitvoering van het beleidskader, maakt bovendien niet dat om die reden alle plannen en projecten die uit dit beleidskader voortkomen in de cumulatietoets moeten worden betrokken. De stichtingen hebben geen projecten aangedragen waar bij de cumulatietoets, gelet op de maatstaf die hiervoor onder 13.1 is uiteengezet, ten onrechte geen rekening mee is gehouden. De moerasreset, die door de stichtingen ter zitting naar voren is gebracht, is al in de cumulatietoets betrokken. De stichtingen hebben niet betoogd dat dit op onjuiste of onvolledige wijze is gebeurd. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de cumulatietoets onjuist of onvolledig is uitgevoerd.
13.3. Het betoog faalt.
Conclusie
14. De conclusie van het voorgaande is dat het college de vergunning heeft mogen verlenen.
Besluiten van 9 februari 2023
15. De besluiten van 9 februari 2023 worden, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
16. Bij de besluiten van 9 februari 2023 heeft het college de ontheffing en de vergunning naar aanleiding van een aanvraag van Staatsbosbeheer gewijzigd. De achtergrond van deze aanvraag van Staatsbosbeheer is dat aanvullende maatregelen nodig zijn om het aantal edelherten in de Oostvaardersplassen terug te brengen tot het aantal van 500 uit het faunabeheerplan.
De eerste wijziging betreft de verruiming van de afschotperiode tot 1 mei. Ter bescherming van broedvogels die in die periode al kunnen broeden, is aan de vergunning de voorwaarde toegevoegd dat tussen 15 maart en 1 mei bij het afschot 50 m afstand wordt gehouden van de broedlocaties van de snor, de rietzanger en de blauwborst en 300 m afstand wordt gehouden van de broedlocaties van de overige aangewezen broedvogels. De tweede wijziging betreft de rustperiode van 8 uur tussen zonsondergang en zonsopkomst. Aan de vergunning is de voorwaarde toegevoegd dat het is toegestaan binnen deze 8 uur rust te schieten als 300 m afstand wordt gehouden tot groepen aangewezen niet-broedvogels. Dit om verstoring van slaapplaatsen te voorkomen. De derde wijziging betreft het schrappen van de afschotbeperking tijdens de bronst.
17. Het college heeft zich in de gewijzigde vergunning op het standpunt gesteld dat de wijzigingen in de uitvoering van het afschot van edelherten geen significante gevolgen kunnen hebben voor de Oostvaardersplassen, ook niet in combinatie met andere plannen en projecten.
Het college heeft dit standpunt gebaseerd op de aanvullende passende beoordeling in het rapport Passende beoordeling verruiming afschotmogelijkheden edelherten Oostvaardersplassen van Sweco van 8 november 2022. De conclusie van dit rapport is dat de wijzigingen in de uitvoering van het afschot van de edelherten geen significante gevolgen heeft voor de Oostvaardersplassen. Significante verstoring van de broedende rietzangers, snor en blauwborsten door de verruiming van de afschotperiode is uit te sluiten als zowel overdag als ’s nachts 50 m afstand wordt gehouden tot de broedlocaties en voor de overige vogelsoorten als 300 m afstand wordt aangehouden. Het plegen van afschot leidt volgens Sweco evenmin tot significante verstoring van in de nacht foeragerende vogels van de aangewezen soorten. In het rapport is verder vermeld dat het schrappen van de afschotbeperking tijdens de bronstperiode niet leidt tot het verstoren van aangewezen broedvogels, doordat de bronst na het broedseizoen begint. Voor de overige kwalificerende soorten die tijdens de bronst in het gebied aanwezig kunnen zijn is, gelet op monitoringsgegevens van aantalsontwikkelingen en reacties tijdens het afschot en blijvende beschikbaarheid van onverstoord foerageergebied, significante verstoring uit te sluiten. In het rapport van 8 november 2022 staat tot slot dat de verruiming van de afschotmogelijkheden ook in combinatie met andere plannen en projecten geen significante gevolgen heeft.
17.1. De stichtingen hebben kritische kanttekeningen bij het rapport van 8 november 2022 geplaatst die er in de kern op neerkomen dat verstoring van vogelsoorten onvoldoende zou zijn uitgesloten vanwege het afschot en de momenten waarop de afschot plaatsvindt. Uit deze kanttekeningen blijkt niet van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusie van het rapport. Daarbij is van belang dat de stichtingen niet met een rapport van een andere deskundige aannemelijk hebben gemaakt dat het rapport van 8 november 2022 onjuist of onvolledig is. Voor zover de stichtingen deze argumenten niet tegen de oorspronkelijke vergunning en de daaraan ten grondslag gelegde passende beoordeling naar voren hebben gebracht, hebben zij evenmin kenbaar gemaakt waarom juist de verruiming van de vergunning tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied leidt.
18. De conclusie van het voorgaande is dat het college de ontheffing en de vergunning heeft mogen wijzigen.
Procesbelang
19. De Afdeling overweegt los van het al het voorgaande als volgt. Zowel de ontheffing als de vergunning zijn verleend tot en met 31 december 2023, zodat de geldigheidsduur daarvan is verstreken. Bij de wijzigingsbesluiten van 9 februari 2023 is de looptijd van de ontheffing en de vergunning ongewijzigd gebleven. Het afschot vindt inmiddels plaats op basis van een ontheffing die op 6 december 2023 voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2028 is verleend en waartegen de stichtingen niet zijn opgekomen. Voor het afschot gedurende deze periode is door het college niet opnieuw een vergunning verleend, omdat volgens het college daarvoor de uitzondering op de vergunningplicht voor beheermaatregelen geldt. Dit maakt dat de stichtingen geen procesbelang meer hebben bij het hoger beroep en het beroep tegen de besluiten van 9 februari 2023 en Staatsbosbeheer geen procesbelang meer heeft bij het incidenteel hoger beroep. Op de zitting is dit met partijen besproken en hebben ook zij dit onderkend. Hoewel de (hoger) beroepen zoals uit het voorgaande blijkt inhoudelijk niet kunnen slagen moet de Afdeling die (hoger) beroepen niet-ontvankelijk verklaren.
Overschrijding redelijke termijn
20. De stichtingen hebben per brief geklaagd over de lange duur van de procedure. De Afdeling vat dit op als een betoog dat de redelijke termijn is overschreden en voorts als een verzoek om vergoeding van de door de gestelde overschrijding geleden schade.
21. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
22. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
23. Het college heeft het bezwaar van de stichtingen ontvangen op 28 oktober 2019. De procedure is geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van vandaag. De procedure heeft dus in totaal vijf jaar en negen maanden geduurd. De redelijke termijn is dus overschreden met een jaar en negen maanden. Omdat de behandelduur bij de Afdeling gerekend vanaf de ontvangst van het hogerberoepschrift op 4 juni 2021 meer dan vier jaar heeft geduurd, moet de overschrijding van de redelijke termijn aan de Afdeling worden toegerekend. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan de stichtingen toe te kennen schadevergoeding in totaal € 2.000,00. Daarbij zij opgemerkt dat Stichting Dierbaar Flevoland en Stichting Fauna4life samen procederen. De stichtingen hebben ieder voor zich recht op 50% van het bedrag van de schadevergoeding (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1411).
Conclusie
24. Het hoger beroep van de stichtingen en het incidenteel hoger beroep van Staatsbosbeheer zijn niet-ontvankelijk. Het beroep tegen de besluiten van 9 februari 2023 is niet-ontvankelijk.
25. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Stichting Dierbaar Flevoland en Stichting Fauna4life niet-ontvankelijk;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van Staatsbosbeheer
niet-ontvankelijk;
III. verklaart het beroep tegen de besluiten van 9 februari 2023 niet-ontvankelijk;
IV. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan Stichting Dierbaar Flevoland en Stichting Fauna4life een schadevergoeding van € 2.000,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Komduur
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
809
BIJLAGE
Wet natuurbescherming
Artikel 2.3
1. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, stellen voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
2. Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen:
a. nodige instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn;
b. de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.
[…]
Artikel 2.7, zoals deze luidde op 18 september 2019
[…]
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:
a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of
b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.
[…]
Artikel 2.7, zoals deze luidde op 27 mei 2020
[…]
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
[…]
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
[…]
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
[…]
Artikel 3.5
1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
[…]
Artikel 3.8
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
[…]
5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
4°. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of
5°. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;
c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Artikel 3.10
1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
[…]
2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen:
[…]
c. ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden;
d. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren;
[…]
Artikel 3.12
1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan.
[…]
3. Faunabeheereenheden stellen een of meer faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Ten aanzien van door Onze Minister vanwege de omvang van hun leefgebieden aangewezen diersoorten stellen de faunabeheereenheden, in wier werkgebied het leefgebied is gelegen, gezamenlijk een faunabeheerplan vast.
[…]
7. Het faunabeheerplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waarin de faunabeheereenheid werkzaam is. Ingeval een gezamenlijk faunabeheerplan is vastgesteld door faunabeheereenheden in verschillende provincies, geschiedt de goedkeuring door gedeputeerde staten van de provincie waarin het leefgebied van de soort grotendeels is gelegen, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin het leefgebied mede is gelegen. Een goedgekeurd faunabeheerplan wordt openbaar gemaakt door de betreffende faunabeheereenheid.
[…]
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
[…]
b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of
3°. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, of
c. ingeval dieren van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°. om de redenen genoemd in onderdeel b;
2°. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen,
3°. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en
4°. in het algemeen belang.
2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
3. De faunabeheereenheid kan bij schriftelijke en gedagtekende toestemming de haar ingevolge het eerste en tweede lid toegestane handelingen door een wildbeheereenheid of anderen doen uitoefenen.
[…]
Bijlage, behorende bij artikel 3.10 van de Wet natuurbescherming
Onderdeel A (behorende bij artikel 3.10, eerste lid, onderdeel a)
[…]
Edelhert
[…]