Uitspraak
10/2762 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 april 2010, 09/4384 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 11 oktober 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P. Goettsch, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2011. Voor appellant is mr. Goettsch verschenen. Het College heeft zich, met voorafgaand bericht, niet laten vertegenwoordigen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontvangt sinds 2 december 2004 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB), aanvankelijk naar de norm voor gehuwden. Hij is gehuwd met [naam achtgenote] (hierna: echtgenote), die in september 1999 vanuit Egypte naar Nederland is gekomen en die net als appellant zowel de Nederlandse als de Egyptische nationaliteit heeft. Appellant en zijn echtgenote hebben vier kinderen, geboren in Nederland in 2000, 2002, 2006 en 2008. De kinderen hebben eveneens zowel de Nederlandse als de Egyptische nationaliteit. Het oudste kind gaat sinds 2006 in Egypte naar school, het tweede kind sinds 2008. Vanaf december 2006 hebben de echtgenote en de kinderen enkele malen voor langere tijd in Egypte verbleven: vanaf december 2006 iets minder dan zes maanden, vanaf eind september 2007 ruim zes maanden en vanaf begin oktober 2008 iets minder dan acht maanden. De echtgenote en de kinderen hebben zich iedere keer bij vertrek naar Egypte - met uitzondering van het vertrek in september 2007 - laten uitschrijven uit de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Amsterdam (hierna: GBA) en zich bij aankomst in Nederland weer laten inschrijven in de GBA. Gedurende de periodes waarin de echtgenote en de kinderen in Egypte verbleven, werd de bijstandsnorm voor appellant gewijzigd naar die voor een alleenstaande. In de tussenliggende perioden, wanneer de echtgenote en de kinderen bij appellant in Nederland verbleven - in 2007 vier maanden en in 2008 zes maanden -, werd de bijstandsnorm weer gewijzigd naar die voor gehuwden. Het College heeft de wijziging voor 2008 bij besluit van 18 juli 2008 met ingang van 4 april 2008 geëffectueerd en vervolgens bij besluit van 28 november 2008 de bijstandsnorm met ingang van 4 oktober 2008 weer gewijzigd naar die voor een alleenstaande.
1.2. De echtgenote en de kinderen zijn eind mei 2009 weer naar Nederland gekomen en hebben zich op 29 mei 2009 ingeschreven in de GBA. Appellant heeft zich medio juni 2009 gemeld bij de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam (hierna: DWI) om een wijziging van de bijstandsnorm naar die voor gehuwden aan te vragen. Appellant en zijn echtgenote hebben op het door hen ingevulde en op 25 juni 2009 gedagtekende ‘Inlichtingenformulier aanvraag partner’ vermeld dat het gaat om een aanvraag van tijdelijke aard voor de duur van het verblijf van de echtgenote en de kinderen in Nederland van vier maanden.
1.3. Mede naar aanleiding van de aanvraag om wijziging van de bijstandsnorm heeft de afdeling Handhaving/Controle Noord van de DWI een onderzoek ingesteld. In dat kader is een huisbezoek afgelegd op het adres van appellant. Volgens een handgeschreven en door appellant ondertekend formulier ‘Verklaring klant en/of partner’ heeft appellant tijdens het huisbezoek onder meer het volgende verklaard: “De kinderen gaan in Egypte op school. Mijn vrouw woont in Egypte en zij komt hier met de kinderen voor vakantie. De vakantie duurt van 28/05 t/m 28/09/09. Op 26 september 2009 gaan zij weer terug. Ik ontvang kinderbijslag voor de kinderen. Ik maak de kinderbijslag over naar Egypte. Mijn vrouw heeft geen werk in Egypte. Mijn vrouw verblijft in het familiehuis bij moeder van mij (…) Mijn vrouw leeft van de kinderbijslag en van familie.” De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 2 juli 2009. In dit rapport wordt geconcludeerd dat de woon-/leefsituatie van appellant conform diens opgave is en dat de echtgenote en de kinderen weliswaar in Amsterdam zijn, maar dat zij hun hoofdverblijf in Egypte hebben, omdat de kinderen in Egypte naar school gaan, niet de intentie hebben om in Amsterdam te blijven en slechts in Nederland zijn voor vakantie. Op grond van deze conclusie heeft het College appellant bij besluit van 15 juli 2009 medegedeeld dat diens bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande ongewijzigd wordt voortgezet.
1.4. Bij besluit van 20 augustus 2009 heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 15 juli 2009 ongegrond verklaard op de grond dat op basis van de feiten en omstandigheden gebleken is dat de echtgenote en de kinderen niet in Nederland wonen maar in Egypte. Hieraan is het volgende ten grondslag gelegd. De echtgenote en de kinderen wonen het grootste deel van het jaar in Egypte. De kinderen hebben in dat land het centrum van hun maatschappelijk leven, omdat zij daar naar school gaan, naar feestjes gaan en aldaar hun familie en moeder hebben. Dit betekent dat zij niet in Nederland wonen, maar hier slechts tijdelijk verblijven, wat ook in overeenstemming is met het door appellant opgegeven doel van het verblijf, te weten vakantie.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het besluit van 20 augustus 2009 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat de woonplaats van zijn echtgenote en de kinderen zich in Nederland bevindt. Appellant heeft er daarbij op gewezen dat het gezin jarenlang in Nederland heeft gewoond voordat de echtgenote periodes in Egypte verbleef, dat de echtgenote en de kinderen hun thuishaven hebben bij appellant in Amsterdam, waar hun spulletjes en het speelgoed staan, terwijl zij in Egypte ‘maar’ bij familie wonen, en dat appellant en zijn echtgenote ervoor hebben gekozen hun kinderen naar school in Egypte te laten gaan omdat zij het onderwijs daar veel beter vinden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WWB heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien recht op bijstand van overheidswege. De zinsnede ‘in Nederland woonachtige’ is in dit artikellid ingevoegd bij wet van 7 juli 2006, Stb. 2006, 373. In de memorie van toelichting bij de wetswijziging is daarover het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 493, nr. 3, p. 3): “Van de gelegenheid is gebruik gemaakt ook een wijziging in artikel 11, eerste lid, van de WWB aan te brengen, waardoor verduidelijkt wordt dat slechts personen die in Nederland woonachtig zijn (te onderscheiden van personen die zich slechts voor een tijdelijk doel in Nederland ophouden) bijstandgerechtigd zijn. Weliswaar vloeit zulks indirect reeds voort uit artikel 40, eerste lid, van de WWB, doch het lijkt aangewezen dit ook expliciet tot uitdrukking te brengen in het artikel dat de personele werkingssfeer van de WWB regelt. Het in artikel 11 opgenomen Pro begrip «woonachtig» heeft dezelfde strekking als het begrip «woonplaats», zoals dat voorkomt in artikel 40 WWB Pro en de artikelen 10 en 11 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, en het begrip «ingezetene» zoals dat voorkomt in de Nederlandse volksverzekeringen. Of een persoon in Nederland woonachtig is, en dientengevolge onder de werkingssfeer van de WWB valt, dient te worden beoordeeld op basis van de feiten en omstandigheden van het geval, met name waar iemand werkelijk woont met zijn gezin en waar het centrum van zijn maatschappelijk leven zich bevindt, kortom de plaats waar iemand niet vandaan gaat dan met een bepaald doel om, als het doel is bereikt, naar toe terug te keren. In het algemeen kan er van worden uitgegaan dat een persoon aan wie slechts tijdelijk verblijf in Nederland is toegestaan met het oog op een naar zijn aard tijdelijk doel (b.v. studie, stage, medische behandeling, tijdelijk verblijf als au pair) nog steeds zijn woonplaats heeft in zijn land van herkomst, zodat geen bijstandrechten bestaan op grond van de WWB.”
4.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de WWB bestaat recht op bijstand jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 11 van boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW). In artikel 1:10, eerste lid, van het BW is bepaald dat de woonplaats van een natuurlijk persoon zich bevindt te zijner woonstede, en bij gebreke van woonstede ter plaatse van zijn werkelijk verblijf. In artikel 1:11, eerste lid, van het BW is bepaald dat een natuurlijk persoon zijn woonstede verliest door daden, waaruit zijn wil blijkt om haar prijs te geven. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 november 2009, LJN BK5310), sluit dit niet uit dat een woonstede ook op grond van andere feiten en omstandigheden verloren kan gaan, zodat de vraag waar iemand woonplaats heeft als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de WWB dan ook dient te worden beantwoord aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden van het geval.
4.3. Tussen partijen is in geschil of de echtgenote en de kinderen ten tijde in geding woonachtig waren in Nederland in de zin van artikel 11, eerste lid, van de WWB. Niet in geschil is dat de echtgenote vanaf 1999 in Amsterdam haar woonplaats had, in de zin van artikel 40, eerste lid, van de WWB, en samen met de kinderen in de periode van begin december 2006 tot en met eind mei 2009 driemaal voor een relatief lange periode in Egypte hebben verbleven.
4.4. Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 11, eerste lid, van de WWB is voor het antwoord op de vraag waar iemand woont bepalend de plaats waar hij werkelijk woont met zijn gezin en waar het centrum van zijn maatschappelijk leven zich bevindt. Nu in het onderhavige geval vaststaat dat ten tijde in geding de echtgenote feitelijk in Amsterdam, in de woning van appellant, verbleef met haar gezin, zal in dit geval moeten worden beoordeeld waar het centrum van het maatschappelijk leven van de echtgenote en de kinderen zich bevond.
4.5. De Raad stelt vast dat het centrum van het maatschappelijk leven van appellant vanaf 1999, en dat van de kinderen vanaf 2000, zich bevond in Amsterdam, in ieder geval tot begin december 2006. Daarnaast stelt de Raad op basis van de beschikbare gegevens vast dat appellant ten tijde in geding een voor hem en zijn gezin geschikte - en ingerichte - vierkamerwoning bewoonde. Uit het rapport van bevindingen van 2 juli 2009 blijkt niet dat het huisbezoek op 29 juni 2009 heeft uitgewezen dat de echtgenote en de kinderen de woning van appellant in die periode slechts gebruikten als logeeradres. In dat rapport staat immers dat de woon- en leefsituatie van appellant overeenkomstig diens opgave is, welke opgave inhield dat hij, zijn echtgenote en de kinderen vanaf eind mei 2009 als gezin woonden op het adres [adres] te Amsterdam. Naar appellant tijdens het huisbezoek op 29 juni 2009 heeft verklaard, hadden zijn echtgenote en de kinderen in de periodes waarin zij in Egypte verbleven niet de beschikking over een eigen woning, maar woonden zij in bij familie, en heeft zijn echtgenote in Egypte geen werk. Voorts heeft appellant het volgende gesteld. De reden voor het terugkerende tijdelijke verblijf in Egypte van zijn echtgenote en de kinderen is dat de twee oudste kinderen daar naar school gaan. De echtgenote en de kinderen verblijven gedurende de Egyptische schoolvakantie van eind mei tot en met eind september in Nederland. Ook in Nederland hebben de kinderen feestjes en spelen zij met vriend(innet)jes. Weliswaar zijn de kinderen niet in Nederland aangesloten bij (sport)clubs, maar dat is ook niet het geval in Egypte. De Raad ziet in de beschikbare gegevens geen aanknopingspunten om één en ander in twijfel te trekken.
4.6. Op basis van de onder 1.1 tot en met 1.3 en 4.5 geschetste feiten en omstandigheden kan naar het oordeel van de Raad niet worden vastgesteld dat de echtgenote en de kinderen het middelpunt van hun maatschappelijk leven op enig moment hebben verplaatst van Amsterdam naar Egypte. Het enkele feit dat de laatste periode waarin de echtgenote en de kinderen in Egypte verbleven bijna acht maanden omvatte en dat de twee oudste kinderen in Egypte naar school gaan, maakt dit niet anders en is in ieder geval onvoldoende, zeker gezien de onder 4.5 geschetste feiten en omstandigheden, om aan te nemen dat de echtgenote en de kinderen daarmee hun woonstede in Amsterdam hebben willen prijsgeven. In dit licht komt aan de onder 1.3 weergegeven - en in feite op zichzelf staande - verklaring van appellant “Mijn vrouw woont in Egypte en zij komt hier met de kinderen voor vakantie” niet die betekenis toe die het College daaraan heeft gehecht. De Raad tekent hierbij nog aan dat de situatie ten tijde in geding niet verschilde van die in de periodes in 2007 en 2008, waarin het College bijstand naar de norm voor gehuwden heeft verstrekt en er aldus van uitging dat de echtgenote en de kinderen in die periodes wel in Nederland woonachtig waren. Dat in de periodes in 2007 en 2008 niet de juiste bijstandsnorm voor appellant zou zijn toegepast, zoals het College eerst in hoger beroep naar voren heeft gebracht, valt niet af te leiden uit de beschikbare gegevens. Het wreekt zich in dit verband dat het College geen nader onderzoek heeft gedaan naar de feitelijke woon- en leefsituatie van de echtgenote en de kinderen in Nederland en Egypte.
4.7. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het besluit van 20 augustus 2009 niet zorgvuldig is voorbereid en niet op een deugdelijke (feitelijke) grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt daarom voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het besluit van 20 augustus 2009 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Aangezien het College onderzoek zal dienen te verrichten en niet op voorhand duidelijk is dat het gebrek in het besluit van 20 augustus 2009 eenvoudig en binnen redelijke termijn zal kunnen worden geheeld, acht de Raad het niet opportuun een zogeheten bestuurlijke lus toe te passen. De Raad zal dan ook het College opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 15 juli 2009.
5. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 874,-- in beroep en op € 874,-- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 20 augustus 2009;
Draagt het College op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.748,--, te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat het College aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en W.F. Claessens en M. Hillen als leden, in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2011.
(get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
(get.) J. van Dam.