Uitspraak
15/2877 WWB, 15/2878 WWB, 16/4639 WWB
Datum uitspraak: 16 augustus 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
24 maart 2015, 14/782 en 14/1266 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD) van de gemeenten
Aa en Hunze, Assen en Tynaarlo (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Namens betrokkene heeft mr. L.J. van der Veen, advocaat, een verweerschrift en nadere stukken ingediend en tevens voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juli 2016. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.W. Heidergott. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door
mr. Van der Veen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene ontving sinds april 2004, met een onderbreking in 2007, bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van een verblijf van betrokkene in het buitenland, heeft appellant in september 2011 een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de aan betrokkene verleende bijstand. In dat kader heeft betrokkene op verzoek van appellant bankafschriften overgelegd. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van
8 september 2011. In deze rapportage is onder meer vermeld dat in de periode van 14 februari 2011 tot en met 3 juni 2011 stortingen op de bankrekening van betrokkene hebben plaatsgevonden, tot een bedrag van in totaal € 891,15, en dat onduidelijk is waar dat geld vandaan komt. Op 14 september 2011 heeft appellant het onderzoek overgedragen aan de unit Handhaving van de ISD (sociale recherche) die het onderzoek heeft voortgezet. In het kader van dat onderzoek, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 18 juni 2013, heeft de sociale recherche onder meer bankafschriften van betrokkene over de periode van
21 september 2011 tot en met 7 mei 2013 opgevraagd en betrokkene op 18 juni 2013 verhoord. Betrokkene heeft tijdens dat verhoor onder meer verklaard dat hij een vrouw en kind heeft in Turkije, dat hij hen ongeveer € 250,- of € 300,- per twee à drie maanden stuurt, dat hij maandelijks honderden euro’s leent bij zijn moeder, zwager of vriend, dat hij een schuld heeft van ongeveer € 12.000,-, dat van die schuld niets op papier staat en dat hij de reizen naar Turkije ook betaalt met geleend geld.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor appellant aanleiding geweest om bij besluit van 25 juni 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 december 2013 (bestreden besluit 1), de bijstand van betrokkene met ingang van 1 september 2011 in te trekken en de over de periode van 1 september 2011 tot en met 29 mei 2013 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 16.620,86 bruto en € 4.886,29 netto van betrokkene terug te vorderen. Aan de besluitvorming heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkene de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden, aangezien betrokkene geen duidelijkheid heeft verschaft over de omvang van de door hem ontvangen middelen en de wijze waarop hij in zijn levensonderhoud heeft voorzien, waardoor het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
1.4.
Bij besluit van 6 november 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 februari 2014 (bestreden besluit 2), heeft appellant aan betrokkene een boete van € 18.350,- opgelegd wegens schending van de inlichtingenverplichting. Daarbij heeft appellant 100% van het becijferde benadelingsbedrag aangehouden.
1.5.
In beroep heeft appellant zich nader op het standpunt gesteld dat de boete van € 18.350,- moet worden vastgesteld op € 5.830,-.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de onderzoeksgegevens en de overige gedingstukken onvoldoende concrete en verifieerbare aanknopingspunten bieden voor het antwoord op de vraag of en, zo ja, uit welke bron betrokkene in de te beoordelen periode naast de bijstand nog ander inkomen zou hebben genoten en waarover betrokkene openheid had moeten verschaffen. In dat verband heeft de rechtbank overwogen dat, voor zover het om leningen (of giften) zou gaan, de daaruit ontstane schulden slechts negatieve vermogensbestanddelen zouden zijn die op zichzelf genomen niet tot intrekking van de bijstand kunnen leiden. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat geen feitelijke grondslag bestaat voor de intrekking van de bijstand van betrokkene. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat ook de terugvordering van de bijstand en de opgelegde boete geen stand houden. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien appellant opdracht te geven tot het nemen van een nieuw besluit op de bezwaren van betrokkene.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat betrokkene de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de door hem ontvangen bedragen en onvoldoende inzicht heeft verschaft in zijn financiële situatie en in de wijze waarop hij heeft voorzien in zijn kosten van levensonderhoud in de periode in geding.
3.2.
Voor het geval het hoger beroep van appellant slaagt, heeft betrokkene zich in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep op het standpunt gesteld dat de oplegging van de boete onrechtmatig is.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering
4.1.
De onderzoeksgegevens bieden voldoende feitelijke grondslag voor het standpunt van appellant dat betrokkene in de hier te beoordelen periode, die loopt van 1 september 2011 tot en met 25 juni 2013, de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden, doordat hij geen duidelijkheid heeft verschaft over de omvang van de door hem ontvangen middelen en niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze hij in die periode in zijn levensonderhoud heeft voorzien.
4.2.
Betrokkene heeft op 18 juni 2013 verklaard dat hij maandelijks honderden euro’s heeft ontvangen van zijn moeder, zwager, of vriend, die hij heeft aangewend voor de kosten van levensonderhoud, in het bijzonder om zijn boodschappen te betalen, voor periodieke bijdragen aan zijn vrouw en kind in Turkije en voor de betaling van zijn reizen naar Turkije. Ter zitting van de Raad heeft betrokkene gesteld dat hij genoemde bedragen niet maandelijks heeft ontvangen, maar op onregelmatige basis, en betoogd dat dus geen sprake was van periodieke betalingen. Dit betoog faalt. Betrokkene heeft zijn stelling niet met verifieerbare gegevens onderbouwd. Ook anderszins bestaat geen aanleiding om niet uit te gaan van de juistheid van de door betrokkene op 18 juni 2013 afgelegde verklaring. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag voorts in het algemeen van de juistheid van een tegenover een handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan en heeft een latere intrekking of ontkenning van die verklaring weinig betekenis. Geen aanleiding bestaat hiervan in dit geval af te wijken. De verklaring is consistent en gedetailleerd en is door betrokkene per pagina ondertekend.
4.3.
Het betoog van betrokkene dat de door hem ontvangen bedragen niet als middelen kunnen worden aangemerkt, omdat het leningen betrof die moesten worden terugbetaald, slaagt niet. Afgezien van de vraag of betrokkene aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van leningen, betekent de vooronderstelling van betrokkene dat sprake is van geleende bedragen die hij moet terugbetalen op zichzelf niet dat daarmee bij de bijstandverlening geen rekening kan worden gehouden. Allereerst is een geldlening in artikel 31, tweede lid, van de WWB niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Voorts worden periodieke betalingen van derden aan bijstandontvangers - ongeacht in welke vorm deze worden verstrekt en waarover vrijelijk kan worden beschikt - naar vaste rechtspraak als inkomen van de bijstandontvanger aangemerkt (uitspraken van 22 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY9138, en van 23 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1106). Dat bij een aannemelijk gemaakte lening de schuldenlast van betrokkene toeneemt, is - in gevallen als hier waarin geen sprake is van een als vermogen aan te merken middel - niet van belang. Dat kan anders zijn in het geval dat degene die (zonder ander inkomen) in afwachting is van een besluit op zijn aanvraag om algemene bijstand ter voorziening in de kosten van levensonderhoud is aangewezen op het aangaan van geldleningen, maar die situatie doet zich hier niet voor. Hieruit volgt dat de door betrokkene maandelijks ontvangen bedragen als middelen in aanmerking moeten worden genomen. Terecht stelt appellant zich met verwijzing naar de uitspraak van 20 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:76, op het standpunt dat de rechtbank dit heeft miskend.
4.4.
Niet in geschil is dat betrokkene bij appellant geen opgave heeft gedaan van de door hem ontvangen bedragen. Het had betrokkene redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de bedragen die hij ontving van invloed kunnen zijn op zijn recht op bijstand. Nu betrokkene niet onverwijld na ontvangst van de bedragen uit eigen beweging mededeling daarvan heeft gedaan, heeft betrokkene de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden.
4.5.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de desbetreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad. Daarin is betrokkene niet geslaagd.
4.6.
Allereerst blijkt uit de door betrokkene overgelegde bankafschriften onder meer dat betrokkene in de periode van 21 september 2011 tot en met 7 mei 2013 geen pinbetalingen ten behoeve van zijn dagelijks levensonderhoud heeft gedaan. Dat in die periode tweemaal een bedrag ten behoeve van een tankstation is afgeschreven leidt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet tot de conclusie dat sprake is van betalingen ten behoeve van dagelijks levensonderhoud, te meer niet nu betrokkene op 18 juni 2013 ten aanzien van één van die twee betalingen heeft verklaard dat het tankkosten betrof. Betrokkene heeft verder in de periode van 21 september 2011 tot en met 7 mei 2013 slechts in een vijftal maanden contant geld opgenomen. Daarbij komt dat betrokkene over de periode van 17 januari 2013 tot
25 februari 2013 geen bankafschriften heeft overgelegd. De door betrokkene wel overgelegde bankafschriften geven dan ook onvoldoende duidelijkheid over de wijze waarop hij in zijn levensonderhoud heeft voorzien.
4.7.
Verder is van betekenis dat betrokkene onvoldoende heeft toegelicht en niet met objectieve en verifieerbare gegevens heeft onderbouwd, wanneer hij de maandelijkse bedragen heeft ontvangen en wat de omvang ervan was. Betrokkene heeft gesteld dat hij in totaal een bedrag van € 8.225,- heeft geleend en in beroep ter onderbouwing van die stelling een ongedateerde gezamenlijke verklaring van zijn moeder, broer en vriend overgelegd, waarin zij verklaren dat zij aan betrokkene in totaal een bedrag van € 8.225,- hebben geleend. Deze achteraf opgestelde verklaring vindt echter geen steun in objectieve en verifieerbare gegevens en is dus onvoldoende om de stelling van betrokkene aannemelijk te maken. Daarbij komt dat het door betrokkene tijdens het verhoor op 18 juni 2013 als schuld vermelde bedrag aanzienlijk afwijkt van het bedrag, vermeld in de door betrokkene in beroep overgelegde verklaring van zijn moeder, broer en vriend. Aan die verklaring komt daarom niet de betekenis toe die betrokkene daaraan gehecht wenst te zien.
4.8.
Uit 4.6 en 4.7 volgt dat betrokkene onvoldoende inzicht heeft verschaft in zijn financiële situatie en in de wijze waarop hij heeft voorzien in zijn kosten van levensonderhoud in de periode in geding. Als gevolg daarvan kan over die periode niet worden vastgesteld of hij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Gelet hierop was appellant bevoegd de bijstand van betrokkene met ingang van 1 september 2011 in te trekken.
4.9.
Betrokkene heeft aangevoerd dat appellant, gelet op de uitkomst van het in 2011 verrichte onderzoek, al sinds september 2011 twijfel had over de financiële situatie van betrokkene. Door niet voortvarend op deze twijfel te handelen, is de vordering ten onrechte opgelopen. Betrokkene meent dat onder die omstandigheden aanleiding bestaat de bevoegdheid tot intrekking te beperken tot zes maanden na het bekend worden van de onderzoeksresultaten in juni 2011. Dit betoog slaagt niet. Het oplopen van de vordering is immers aan betrokkene zelf te wijten nu hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen. De Raad heeft al vaker overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR0419) dat het bijstandverlenend orgaan met het oog op een goede en doelmatige uitvoering van de wet moet kunnen afgaan op de juistheid van de door de betrokkene verstrekte gegevens. Mede tegen de achtergrond van de, gelet op de omvang van de verzwegen inkomsten, ernstige schending door betrokkene van zijn wettelijke inlichtingenverplichting is ook overigens geen grond aanwezig om te oordelen dat appellant in strijd heeft gehandeld met de in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten liggende zorgvuldigheidsnorm, dan wel met enig ander in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur. Het enkele feit dat appellant het onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan betrokkene verleende bijstand pas in 2013 heeft afgerond levert in ieder geval niet een zodanige grond op. Daar komt bij dat appellant snel genoeg na de definitieve uitkomst van het onderzoek in 2013 tot besluitvorming is overgegaan.
4.10.
Uit 4.8 en 4.9 volgt dat tevens is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 58, eerste lid, van de WWB, zodat appellant gehouden was de over de periode van
1 september 2011 tot en met 29 mei 2013 gemaakte kosten van bijstand van betrokkene terug te vorderen. Met de in 4.9 genoemde omstandigheden heeft betrokkene niet aannemelijk gemaakt dat zich dringende redenen voordoen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de WWB op grond waarvan appellant had moeten afzien van terugvordering. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 29 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT2869) zijn dringende redenen slechts gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Ook de brief van M. de Boer, huisarts i.o. werkzaam bij GGZ Drenthe (GGZ), van 21 augustus 2013 leidt niet tot een andere conclusie. Betrokkene heeft in 2010, 2012 en 2013 contact gehad met de GGZ wegens depressieve klachten. Het bestaan van depressieve klachten leidt op zich niet tot onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen als hiervoor bedoeld. Voor zover betrokkene heeft beoogd een beroep te doen op de zogeheten zesmaandenjurisprudentie, slaagt dit beroep niet. Uit vaste rechtspraak (uitspraak van 3 augustus 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AQ6666) volgt dat de zesmaandenjurisprudentie betrekking heeft op wettelijke bepalingen waarin sprake is van een bevoegdheid van het bestuursorgaan de onverschuldigd betaalde uitkering terug te vorderen. Reeds omdat hier sprake is van een verplichting tot terugvordering en niet van een terugvorderingsbevoegdheid, kan betrokkene zich niet met vrucht beroepen op bedoelde jurisprudentie.
4.11.
Uit 4.8 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt. Appellant heeft met bestreden besluit 1 terecht het besluit tot intrekking en terugvordering van de bijstand van betrokkene gehandhaafd.
De opgelegde boete
4.12.
Dat het hoger beroep van appellant slaagt, betekent dat is voldaan aan de voorwaarde die betrokkene aan zijn incidenteel beroep had verbonden en dat de door hem geformuleerde beroepsgronden in het incidenteel hoger beroep bespreking behoeven.
4.13.
In artikel 18a, eerste lid, van de WWB is bepaald dat het college een bestuurlijke boete oplegt van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens een niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de in artikel 17, eerste lid, van de WWB bedoelde verplichting. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:RVB:2016:12.
4.14.
Betrokkene kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting zowel objectief als subjectief een verwijt worden gemaakt. Het had betrokkene redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat het ontvangen van maandelijkse bedragen relevant is voor het (voortgezette) recht op bijstand. Appellant was dan ook op grond van artikel 18a van de WWB gehouden betrokkene een boete op te leggen.
4.15.
Appellant heeft ter zitting zijn zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht. Daarbij heeft appellant zich mede naar aanleiding van recente rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) nader op het standpunt gesteld dat geen sprake is van opzet of grove schuld, maar van gewone verwijtbaarheid, zodat de boete moet worden vastgesteld op 50% van het netto benadelingsbedrag. De Raad onderschrijft dit nader ingenomen standpunt van appellant. Voor zover betrokkene met wat hij heeft aangevoerd heeft willen betogen dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, slaagt dit betoog niet. De enkele omstandigheid dat betrokkene heeft verondersteld dat de maandelijks ontvangen bedragen niet van belang zouden zijn voor de bijstand, omdat het geleend geld betrof, doet op zichzelf niet af aan het verwijtbaar handelen of nalaten. De beschikbare gegevens bieden evenmin aanknopingspunten voor de conclusie dat sprake was verminderde verwijtbaarheid van betrokkene. Ook is in deze door betrokkene gestelde omstandigheid geen dringende reden gelegen op grond waarvan appellant had moeten afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete.
4.16.
Voorts ziet appellant, naar aanleiding van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, in de huidige financiële omstandigheden van betrokkene grond gelegen om de boete vanwege de draagkracht van betrokkene te matigen. Nu sprake is van gewone verwijtbaarheid moet volgens appellant bij het vaststellen van de hoogte van de boete in acht worden genomen dat betrokkene deze in twaalf maanden uit de voor beslag vatbare ruimte bij een inkomen op bijstandsniveau kan voldoen.
4.17.
De Raad ziet aanleiding bij de in 4.16 genoemde hoogte van de boete aan te sluiten. In de situatie van betrokkene als alleenstaande betekent dit dat de boete dient te worden bepaald op twaalfmaal 10% van de alleenstaandennorm ten tijde van deze uitspraak (€ 977,15) en dient te worden afgerond. Hiermee is voldoende rekening gehouden met de financiële omstandigheden van betrokkene. Het hieruit voortvloeiende boetebedrag van € 1.180,- is in dit geval evenredig, passend en geboden. Voor het overige bestaat geen grond de boete verder te matigen.
4.18.
Uit 4.15 tot en met 4.17 volgt dat het incidenteel hoger beroep van betrokkene slaagt.
Conclusie
4.19.
Uit 4.11 en 4.18 volgt dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaren en het bestreden besluit 2 vernietigen voor zover de boete is gehandhaafd op € 18.350,-. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb wordt het bedrag van de boete vastgesteld op € 1.180,-.
5. Aanleiding bestaat appellant te veroordelen in de proceskosten die betrokkene in hoger beroep heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 992,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarin over proceskosten en
griffierecht is beslist;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 december 2013 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 februari 2014 gegrond en vernietigt dit besluit
voor zover de hoogte van de boete is gehandhaafd op € 18.350,-;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.180,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het besluit van 12 februari 2014;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag
van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door M. Hillen als voorzitter en A. Stehouwer en J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van A. Stuut als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2016.
(getekend) M. Hillen
(getekend) A. Stuut