Uitspraak
15/8414 PW
Datum uitspraak: 25 april 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 november 2015, 15/4438 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Bollenstreek (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.H.R. Bruggeman, advocaat, hoger beroep ingesteld en stukken ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2017. Appellante is, daartoe opgeroepen, verschenen, bijgestaan door mr. Bruggeman. Voorts is verschenen de door appellante meegebrachte tolk, S.M. Razaghi. Het dagelijks bestuur heeft zich, eveneens daartoe opgeroepen, laten vertegenwoordigen door mr. C.F.M. van der Meij en
mr. K.A. Linders.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 27 september 2007 bijstand, ten tijde hier in geding op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20%.
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme melding van 13 oktober 2013, dat appellante werkt bij een supermarkt in [H.] en dat zij op vakantie gaat naar Iran zonder hiervan melding te maken, heeft een toezichthouder van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Bollenstreek (ISD) een onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand verricht. In dat kader heeft de toezichthouder onder andere dossieronderzoek gedaan en van 16 oktober 2013 tot en met 5 december 2013 waarnemingen verricht bij de [supermakrt] aan het [adres] te [H.] (supermarkt). Verder hebben twee toezichthouders op
16 december 2013 [A.] (A), beherend vennoot van de supermarkt, als getuige gehoord en hebben op diezelfde dag een toezichthouder en een consulent appellante gehoord. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 14 januari 2014 en in een rapport van 23 december 2014.
1.3.
Bij besluit van 23 december 2014 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellante over de periode van 1 mei 2013 tot en met 31 december 2013 en over de periode van 1 januari 2014 tot en met 20 november 2014 herzien (lees: ingetrokken) en de gemaakte kosten van bijstand van haar teruggevorderd tot een bedrag van € 10.767,89. Het dagelijks bestuur heeft aan het bestreden besluit voor zover hier van belang ten grondslag gelegd dat appellante in de periode van 1 mei 2013 tot en met 31 december 2013 werkzaamheden heeft verricht in de supermarkt. Doordat appellante de werkzaamheden en de daarmee verworven inkomsten niet heeft gemeld, heeft zij de inlichtingenplicht geschonden, zodat het recht op bijstand over die periode niet is vast te stellen.
1.4.
Bij besluit van 6 mei 2015 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen voormeld besluit ongegrond verklaard voor zover het de intrekking van de bijstand over de periode van 1 mei 2013 tot en met 31 december 2013 betreft en verklaard voor zover het betreft de herziening en de terugvordering gegrond. Het dagelijks bestuur heeft in overeenstemming hiermee het terugvorderingsbedrag beperkt tot een bedrag van € 9.364,40.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft, verkort weergegeven, aangevoerd dat zij geen op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Zij werkte niet in de supermarkt maar was er alleen aanwezig om haar vriendin A te helpen en zij deed dit eerst vanaf oktober 2013. Appellante heeft in dit verband met stukken onderbouwd naar voren gebracht dat zij psychische klachten heeft en onder de mensen moet zijn om te voorkomen dat zij in een isolement raakt. Appellante stelt dat zij niet is beloond voor haar werkzaamheden. Zij heeft slechts af en toe reisgeld gekregen of artikelen uit de supermarkt. Het recht op bijstand was uitgaande van die geringe beloning volgens haar wel vast te stellen. Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat sprake is van dringende redenen om van terugvordering af te zien.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de WWB vervangen door de Participatiewet (PW). Appellante heeft na die datum bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 december 2014. Gelet op het bepaalde in artikel 78z, vierde lid, van de PW wordt het bestreden besluit en de daarmee uitgeoefende bevoegdheden beoordeeld met toepassing van de PW. De te beoordelen periode loopt van 1 mei 2013 tot en met 31 december 2013. Nu aan de wetswijziging geen terugwerkende kracht is verleend, blijven, wanneer een vóór de inwerkingtreding daarvan gelegen datum of tijdvak (opnieuw) wordt beoordeeld, de oude bepalingen inzake rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel van toepassing. Zie de uitspraak van 21 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4358.
4.2.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
Niet in geschil is dat appellante in de te beoordelen periode activiteiten heeft verricht in de supermarkt. Voorts staat vast dat zij daarvan geen melding heeft gemaakt bij het dagelijks bestuur.
4.4.
Het dagelijks bestuur heeft zich op goede grond op het standpunt gesteld dat de activiteiten van appellante als op geld waardeerbare arbeid zijn aan te merken. De beroepsgrond dat de activiteiten van appellante als vriendendienst moeten worden beschouwd en dat appellante daarvoor in ruil vrijwel niets heeft ontvangen, slaagt niet. Appellante heeft weliswaar aannemelijk gemaakt dat zij in verband met psychische problemen bezigheden buitenshuis moest zoeken, maar gelet op de aard, de omvang, de duur en het terugkerende karakter van de werkzaamheden, zoals onder 4.7 nader toegelicht, waren dit op geld waardeerbare activiteiten. De omstandigheid dat appellante kampte met psychische problemen leidt op zichzelf niet tot een ander oordeel.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5646) is het verrichten van op geld waardeerbare activiteiten een omstandigheid die voor het recht op bijstand van belang kan zijn, ongeacht de intentie waarmee die werkzaamheden worden verricht en ongeacht of uit die werkzaamheden daadwerkelijk inkomsten worden genoten. Van betekenis is in dit verband dat voor de verlening van bijstand, gelet op het bepaalde in artikel 31, eerste lid, in verbinding met artikel 32, eerste lid, van de WWB, niet alleen van belang is het inkomen waarover de betrokkene daadwerkelijk beschikt, maar ook het inkomen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Aan appellante moet redelijkerwijs duidelijk zijn geweest dat haar activiteiten voor de verlening van de bijstand van belang konden zijn. Door het dagelijks bestuur hiervan niet op de hoogte te brengen, heeft zij de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden.
4.6.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand, indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat in het geval destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou zijn voldaan en over de betreffende periode recht op volledige of aanvullende bijstand bestond. In dit verband zijn hier vier perioden te onderscheiden.
1 mei 2013 tot 17 augustus 2013
4.7.
Uit de verklaring van A van 16 december 2013, afgelegd tegenover de toezichthouders, volgt dat appellante in mei en juni 2013 gemiddeld twee dagen per week en vanaf juli tot medio augustus gemiddeld vijf dagen per week werkzaamheden in de supermarkt heeft verricht. A heeft de schriftelijke weergave van haar verklaring ondertekend. Appellante heeft betoogd dat de handgeschreven verklaring wellicht niet door A zelf is opgesteld omdat er een naam is doorgestreept. Dit betoog treft geen doel. De getypte en de handgeschreven versies van de verklaring van A komen inhoudelijk overeen. Er is geen reden om te twijfelen aan de juistheid van deze verklaring. Appellante heeft in bezwaar een nadere verklaring van A, gedateerd op 13 februari 2015, overgelegd ter onderbouwing van haar standpunt dat zij slechts als vriendendienst in de supermarkt heeft geholpen. A heeft in die verklaring vermeld dat zij appellante wilde helpen door haar bezigheden buitenshuis te verschaffen en dat appellante haar slechts af en toe hielp met kleine dingen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag in het algemeen van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan en heeft een latere intrekking of ontkenning van die verklaring weinig betekenis. Het dagelijks bestuur heeft het bestreden besluit dan ook terecht gebaseerd op de verklaring van A van 16 december 2013.
4.8.
De verklaring van A van 16 december 2013 vindt een bevestiging in de door appellante afgelegde verklaring, in die zin dat zij daarbij heeft vermeld dat zij in juli 2013 in de supermarkt heeft geholpen en de afwas heeft gedaan en op de vraag of zij altijd had gewerkt vanaf mei 2013 heeft geantwoord: “Ja, als ik werkte, werkte ik soms, niet alle dagen”. Appellante heeft in het licht daarvan onvoldoende onderbouwd dat zij, zoals zij heeft betoogd, eerst in oktober 2013 een aanvang heeft gemaakt met haar activiteiten in de supermarkt.
4.9.
Uit 4.7 en 4.8 volgt dat de onderzoeksbevindingen voldoende grondslag bieden voor het standpunt van het dagelijks bestuur dat appellante in de periode van 1 mei 2013 tot en met vrijdag 16 augustus 2013 op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Indien na een schending van de inlichtingenverplichting de door de betrokkene gestelde en aannemelijk gemaakte feiten geen grondslag bieden voor een precieze vaststelling van het recht op bijstand, dan is het bijstandverlenend orgaan gehouden schattenderwijs vast te stellen tot welk bedrag de betrokkene in ieder geval wel recht op bijstand zou hebben, op basis van de vaststaande feiten. Het eventuele nadeel voor de betrokkene voortvloeiende uit de resterende onzekerheden, mag daarbij wegens schending van de inlichtingenverplichting voor diens rekening worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852.
4.10.
Anders dan het dagelijks bestuur meent, was het recht op bijstand over deze periode schattenderwijs vast te stellen. De verklaring van A biedt daartoe voldoende aanknopingspunten. Op basis daarvan waren de inkomsten van appellante, uitgaande van het wettelijk minimumloon, het aantal gewerkte dagen en de duur van een normale arbeidsdag van acht uur, te berekenen. Het dagelijks bestuur heeft dit ten onrechte nagelaten. Daarom komt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking voor zover het de periode van 1 mei 2013 tot medio augustus 2013 betreft.
17 augustus 2013 tot en met 6 oktober 2013
4.11.
De onderzoeksbevindingen bieden geen grondslag voor het standpunt van het dagelijks bestuur dat appellante ook in de periode van 17 augustus 2013 tot en met 6 oktober 2013 werkzaamheden in de supermarkt heeft verricht.
4.12.
A heeft verklaard dat appellante tot medio augustus 2013 in de supermarkt werkzaamheden heeft verricht en dat zij op 10 oktober 2013 weer is begonnen. Appellante heeft tegenover de toezichthouder verklaard dat zij vanaf oktober in de supermarkt heeft geholpen. Ter zitting van de Raad heeft zij verklaard dat zij na haar terugkeer uit Iran op
7 oktober 2013 in de supermarkt begonnen. Voorts hebben in deze periode geen waarnemingen plaatsgevonden, zodat de feitelijke aanwezigheid van appellante in de supermarkt in deze periode niet is komen vast te staan.
4.13.
Gelet op 4.11 en 4.12 komt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2
en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de periode van 17 augustus 2013 tot en met 6 oktober 2013 betreft, nu een toereikende feitelijke grondslag voor intrekking van de bijstand ontbreekt.
7 oktober 2013 tot en met 16 december 2013
4.14.
Niet in geschil is dat appellante vanaf 7 oktober 2013 werkzaamheden in de supermarkt verrichtte. Op grond van de verklaring van A van 16 december 2013 is aannemelijk dat appellante vanaf die datum gedurende vijf dagen per week in de supermarkt werkte. Die verklaring wordt ondersteund door de waarnemingen van de toezichthouder. Hij heeft appellante in de periode van 16 oktober 2013 tot en met 5 december 2013 bij elf van de
vijftien waarnemingen werkend in de supermarkt aangetroffen.
4.15.
Uit de verklaring van appellante van 16 december 2013 volgt dat zij de werkzaamheden tot op die dag heeft verricht. Voor het standpunt van het dagelijks bestuur, dat zij die werkzaamheden nadien tot en met 31 december 2013 heeft voortgezet, biedt haar verklaring, noch die van A, een grondslag. De waarnemingen hebben voorts plaatsgevonden in de periode van 16 oktober 2013 tot en met 5 december 2013, zodat appellante na 5 december 2013 niet meer in de supermarkt is aangetroffen.
4.16.
Het standpunt van het dagelijks bestuur dat door schending van de inlichtingenverplichting door appellante het recht op bijstand over de periode van 7 oktober 2013 tot en met 16 december 2013 niet was vast te stellen is, gelet op 4.14 niet juist. Op basis van de verklaring van A kon het dagelijks bestuur, uitgaande van het wettelijk minimumloon, het aantal gewerkte dagen en de duur van een normale arbeidsdag van acht uur, het recht op bijstand over die periode schattenderwijs vaststellen, ook als dat nihil is. Het dagelijks bestuur heeft dit ten onrechte nagelaten. Daarom komt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking voor zover het de periode van 7 oktober 2013 tot en met 16 december 2013 betreft.
17 december 2013 tot en met 31 december 2013
4.17.
Uit 4.15 volgt voorts dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt voor zover het de periode van 17 december 2013 tot en met 31 december 2013 betreft, nu een toereikende feitelijke grondslag voor intrekking van de bijstand over die periode ontbreekt.
Terugvordering
4.18.
De beroepsgrond dat in de psychische situatie van appellante dringende redenen zijn gelegen om van terugvordering af te zien, slaagt niet. Dringende redenen als bedoeld in
artikel 58, achtste lid, van de PW kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken (uitspraak van 12 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI3834). Uit de verklaringen van de psychiater van appellante van 21 februari 2017 en 23 april 2015 valt af te leiden dat appellante ernstige psychische problemen heeft en dat het resultaat van de behandeling matig is, maar niet dat appellante als gevolg van de terugvordering in een onaanvaardbare situatie terecht is gekomen. Daarbij wordt betrokken dat financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering zich in het algemeen pas voordoen indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader heeft de betrokkene als schuldenaar bescherming, of kan hij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
4.19.
Uit 4.10, 4.13, 4.16 en 4.17 volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven voor zover het de intrekking van de bijstand betreft en daarmee ook niet voor zover het de terugvordering betreft. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad zal daarom de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren.
4.20.
Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Ten aanzien van de periode van 17 augustus 2013 tot en met 6 oktober 2013 en de periode van
17 december 2013 tot en met 31 december 2013 is gelet op wat onder 4.13 en 4.17 is overwogen geen grond voor intrekking of herziening aanwezig. In zoverre kan het geschil definitief worden beslecht in die zin dat het besluit van 23 december 2014 ten aanzien van die perioden dient te worden herroepen voor zover het de intrekking betreft.
4.21.
Dit ligt anders ten aanzien van de periode van 1 mei 2013 tot 17 augustus 2013 en de periode van 7 oktober 2013 tot en met 16 december 2013. Het is niet mogelijk om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten en evenmin kan de Raad zelf in de zaak voorzien, aangezien daartoe de gegevens ontbreken. Nu het, zoals volgt, nog slechts gaat om een financiële uitwerking, bestaat voor toepassing van een zogenoemde bestuurlijke lus geen aanleiding. De Raad zal het dagelijks bestuur opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij het recht op bijstand alsnog moet worden vastgesteld. Daarbij kan het dagelijks bestuur voor de omvang van de werkzaamheden uitgaan van de verklaring van A. Deze komt hierop neer dat appellante in mei en juni 2013 gemiddeld twee dagen per week heeft gewerkt en in juli en de eerste helft van augustus 2013 gemiddeld vijf dagen per week, evenals in de periode van 7 oktober 2013 tot en met 16 december 2013. Voorts kan het dagelijks bestuur daarbij voor de bepaling van de inkomsten uitgaan van het minimumloon, als beloning die appellante redelijkerwijs had kunnen bedingen. Tevens zal het dagelijks bestuur bij het nieuwe besluit op bezwaar het terug te vorderen bedrag opnieuw moeten vaststellen.
4.22.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij hem beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten van appellante. De kosten worden begroot op € 990,- in beroep en € 990,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 mei 2015;
- herroept het besluit van 23 december 2014 voor zover het de periode van 17 augustus 2013
tot en met 6 oktober 2013 en de periode van 17 december 2016 tot en met 31 december 2013
betreft;
- draagt het dagelijks bestuur op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing
op het bezwaar tegen het besluit van 23 december 2014 te nemen voor zover dat de periode
van 1 mei 2013 tot en met 16 augustus 2013 en de periode van 7 oktober 2013 tot en met
16 december 2013 en de terugvordering betreft;
- bepaalt dat tegen het te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.980,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en
M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J. Tuit