Uitspraak
16/3627 PW, 17/1345 PW, 17/5840 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van
15 april 2016, 15/6419 (aangevallen uitspraak 1) en 27 december 2016, 16/4668 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats 1] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 30 januari 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.J.G. Schroeder, advocaat, hoger beroepen ingesteld en nadere stukken ingediend.
Ter uitvoering van aangevallen uitspraak 2 heeft het college op 19 januari 2017 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaak 17/1347 PW plaatsgevonden op
7 november 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Schroeder. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.L. Jagt en J.J.M. van Rooijen. In de zaak 17/1347 PW wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 23 februari 2000 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Sinds 25 november 1998 stond appellante ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans basisregistratie personen BRP) op het adres [adres] in [woonplaats 2] (uitkeringsadres).
1.2.
Naar aanleiding van een melding dat appellante samenwoont in [woonplaats 1] met
[naam A] ( [A] ) hebben een toezichthouder en sociaal rechercheur van de unit Bijzondere Onderzoeken van de gemeente [woonplaats 2] een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader hebben de toezichthouder en de sociaal rechercheur onder meer dossieronderzoek verricht, verbruiksgegevens van het uitkeringsadres opgevraagd, buurtbewoners van het uitkeringsadres gehoord en appellante op 28 april 2015 gehoord. Aan het eind van het gesprek heeft appellante een formulier “verzoek beëindiging uitkering” ingevuld en ondertekend. Hierin heeft zij vermeld dat zij wil bevestigen dat zij sinds 1 augustus 2012 haar hoofdverblijf heeft bij [A] in [woonplaats 1] en wil dat de bijstand per die datum wordt beëindigd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 12 mei 2015.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
15 mei 2015 de bijstand van appellante met ingang van 1 augustus 2012 in te trekken en de over de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 maart 2015 gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen tot een bedrag van € 45.004,94. In bezwaar is appellante gehoord door de voorzitter en een lid van de externe adviescommissie van het college. Bij besluit van
3 september 2015 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van
15 mei 2015 ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante niet in [woonplaats 2] woont waardoor zij geen recht heeft op bijstand in de gemeente [woonplaats 2] .
1.4.
Bij besluit van 9 september 2015 heeft het college aan appellante een boete ter hoogte van € 14.670,- opgelegd. Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft het college het besluit van
9 september 2015 gewijzigd en het bedrag van de boete gelet op de maximale wettelijke boete verlaagd naar € 8.100,-. Bij besluit van 1 juni 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 9 september 2015 en 8 oktober 2015 ongegrond verklaard. Aan bestreden besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden, omdat zij niet heeft meegedeeld dat zij sinds
1 augustus 2012 niet meer in [woonplaats 2] woont. Daarbij heeft het college de verklaring van appellante van 28 april 2015 buiten beschouwing gelaten, omdat appellante voorafgaand aan het gehoor geen cautie is verleend. Aan de schending van de inlichtingenverplichting heeft het college de verklaringen van buurtbewoners van het uitkeringsadres en het lage waterverbruik en de aanzienlijke vermindering van het energieverbruik op dit adres ten grondslag gelegd. Het college is bij de vaststelling van de hoogte van de boete uitgegaan van gewone verwijtbaarheid en dus van 50% van het benadelingsbedrag. Het college heeft geen aanleiding gezien voor een matiging van de boete in verband met de draagkracht van appellante.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daarbij onder meer overwogen dat appellante in bezwaar in strijd met het bepaalde in artikel 7:13, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gehoord door de voorzitter en een lid van de externe commissie, omdat niet is gebleken van een opdracht om in deze samenstelling te horen. De rechtbank heeft niet aannemelijk geacht dat appellante hierdoor is benadeeld en bestreden besluit 1 daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand gelaten. Voorts heeft de rechtbank geen aanleiding gezien tot het treffen van een voorlopige voorziening op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de periode van
1 augustus 2012 tot 10 januari 2013, de besluiten van 9 september 2015 en 8 oktober 2015 herroepen voor zover deze zien op die periode en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 2. De rechtbank heeft bij de motivering overwogen dat het college het boetebedrag opnieuw zal moeten berekenen met inachtneming van de uitspraak.
3. Ter uitvoering van aangevallen uitspraak 2 heeft het college bij het nader besluit een herberekening gemaakt ten aanzien van de boete en het boetebedrag ongewijzigd vastgesteld op € 8.100,-.
4. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering (aangevallen uitspraak 1)
5.1.
Appellante heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet is benadeeld door het feit dat zij door slechts twee leden van de adviescommissie is gehoord, nu deze wijze van horen van invloed kan zijn op de meningsvorming in de commissie. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de gedingstukken volgt dat de beraadslaging en de advisering mede zijn gedaan door een derde lid van de commissie, zodat het advies afkomstig is van de voltallige externe commissie. Voorts is van belang dat de wet de mogelijkheid biedt dat het horen aan één persoon wordt opgedragen, terwijl de advisering door drie personen geschiedt. Hierdoor is aannemelijk dat appellante door het door de rechtbank geconstateerde gebrek niet is benadeeld.
5.2.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte haar verzoek om een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb heeft afgewezen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 8:72 van Pro de Awb regelt de gevolgen van en de bevoegdheden van de bestuursrechter na een met toepassing van artikel 8:70, aanhef en onder d, van de Awb uitgesproken gegrondverklaring van het beroep. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het treffen van een voorlopige voorziening op grond van het vijfde lid van artikel 8:72 van Pro de Awb slechts mogelijk is bij een gegrondverklaring van het beroep.
5.3.
De te beoordelen periode loopt van 1 augustus 2012 tot en met 15 mei 2015.
5.4.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
5.5.
Ingevolge artikel 40 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB) bestaat het recht op bijstand jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft. De vraag waar iemand woonplaats heeft als bedoeld in artikel 40 van Pro de WWB dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 20 september 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN9432) komt daarbij geen doorslaggevende betekenis toe aan de inschrijving in de GBA (nu BRP). Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT8937), is blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de WWB voor het antwoord op de vraag waar iemand woont bepalend de plaats waar hij werkelijk woont en waar het centrum van zijn maatschappelijk leven zich bevindt. Ditzelfde geldt voor de periode vanaf 1 januari 2015 op grond van de gelijkluidende artikelen van de PW.
5.6.
Appellante heeft aangevoerd dat haar verklaring van 28 april 2015 niet aan de besluitvorming ten grondslag mag worden gelegd nu haar voorafgaand aan die verklaring geen cautie is gegeven, zij labiel is, het gehoor te lang heeft geduurd, zij haar verklaring min of meer onder druk heeft getekend en niet duidelijk is of de verklaring correct op schrift is gesteld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.7.
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1175) is een bestuursorgaan niet gehouden de betrokkene, die in het kader van een onderzoek dat uitsluitend er op is gericht het recht op bijstand vast te stellen of te herbeoordelen, een verklaring aflegt, bescherming en waarborgen te bieden als ware hij een verdachte in strafrechtelijke zin. Het college hoefde appellante dus niet de cautie te geven voorafgaand aan haar verklaring op 28 april 2015.
5.8.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag een betrokkene, ook indien hij later van een afgelegde verklaring terugkomt, in het algemeen aan de aanvankelijk tegenover een sociaal rechercheur of handhavingspecialist afgelegde en vervolgens zonder enig voorbehoud ondertekende verklaring worden gehouden. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt. Appellante heeft verklaard dat zij door de sociaal rechercheur en toezichthouder goed is behandeld. Vervolgens heeft zij, na doorlezing van haar verklaringen, volhard in haar verklaringen en deze verklaringen op iedere bladzijde ondertekend. Met deze ondertekeningen heeft zij, zoals blijkt uit het slot van het gespreksverslag, te kennen gegeven dat haar verklaringen juist zijn weergegeven. De gestelde omstandigheid dat het gehoor vier uur in beslag heeft genomen is onvoldoende voor het oordeel dat appellante de verklaring niet in vrijheid dan wel onder ontoelaatbare druk heeft afgelegd. Daarbij komt dat in de uitnodiging voor het gehoor is meegedeeld dat dit vier uur kan duren en dat twee pauzes zijn ingelast.
5.9.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de onderzoeksbevindingen voldoende feitelijke grondslag bieden voor het oordeel dat appellante in de te beoordelen periode niet in [woonplaats 2] woonde. Appellante heeft op 28 april 2015 verklaard dat zij evenals haar zoon haar dagelijks leven heeft bij [A] in [woonplaats 1] . Verder heeft appellante verklaard dat zij in juli 2012 bij [A] is ingetrokken en haar uitkering heeft laten doorgaan en zich niet heeft ingeschreven op het adres van [A] omdat zij haar inschrijftijd als woningzoekende niet wil kwijtraken. Voorts heeft appellante op 28 april 2015 in het door haar ondertekende formulier “verzoek beëindiging uitkering” vermeld dat zij sinds 1 augustus 2012 haar hoofdverblijf heeft bij [A] in [woonplaats 1] .
5.10.
De verklaring van appellante dat zij niet langer haar woonplaats had op het uitkeringsadres wordt ondersteund door de verklaringen van buurtbewoners van het uitkeringsadres. Zo heeft [naam B] ( [B] ) op 22 april 2015 concreet en gedetailleerd tegenover een sociaal rechercheur en een toezichthouder verklaard dat appellante wel op het uitkeringsadres heeft gewoond, maar dat zij een relatie kreeg en hij een woning in [woonplaats 1] kreeg en dat appellante in [woonplaats 1] verblijft. [B] heeft verklaard dat hij appellante sinds een jaar of twee à drie gemiddeld één keer per maand ziet. De minderjarige zoon van appellante ziet [B] niet bij het uitkeringsadres. Verder hebben ook [C] en haar echtgenoot op
22 april 2015 concreet en gedetailleerd tegenover een sociaal rechercheur en een toezichthouder verklaard dat appellante al twee jaar niet meer op het uitkeringsadres woont. Zij hebben gezien dat de grote spullen zijn verhuisd en hebben verklaard dat appellante alleen haar post komt ophalen. Ook [D] heeft verklaard dat appellante soms op het uitkeringsadres komt maar dan gelijk weer weg gaat en dat zij de zoon van appellante al jaren niet heeft gezien. De beroepsgrond dat voor het gespreksverslag met de getuigen geen waarborg bestaat dat het overeenkomt met wat de getuigen hebben verklaard, wordt verworpen. De toezichthouder en de sociaal rechercheur hebben met deze getuigen op 28 april 2015 een gesprek gevoerd, van de antwoorden op de gestelde vragen een handgeschreven gespreksverslag opgemaakt en dat beiden ondertekend. Naast de verklaringen van de buurtbewoners wordt de verklaring van appellante dat zij niet langer haar hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres ondersteund door het geringe water- en energieverbruik op het uitkeringsadres, zoals dat blijkt uit de door de rechtbank aangehaalde en beoordeelde gegevens, waarvan appellante de juistheid niet heeft betwist.
5.11.
Uit 5.3 tot en met 5.10 volgt dat het college terecht aan bestreden besluit 1 ten grondslag heeft gelegd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij in de te beoordelen periode niet in [woonplaats 2] woonde, zodat het college haar ten onrechte bijstand heeft verleend. Het college heeft de bijstand over de te beoordelen periode dan ook terecht ingetrokken.
5.12.
Tegen de terugvordering heeft appellante geen zelfstandige gronden aangevoerd, zodat de terugvordering geen bespreking behoeft.
5.13.
Uit 5.1 tot en met 5.12 volgt dat de gronden die betrekking hebben op de intrekking en terugvordering niet slagen, zodat aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.
Boete (aangevallen uitspraak 2)
5.14.
Het nader besluit wordt op grond van het bepaalde in de artikelen 6:19, eerste lid,
en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken.
5.15.
Appellante heeft aangevoerd dat het college bij bestreden besluit 2 het bezwaar tegen de besluiten van 9 september 2015 en 8 oktober 2015 gegrond in plaats van ongegrond had moeten verklaren, omdat het boetebedrag is verlaagd en de motivering is aangepast. Deze stelling treft geen doel omdat uit de Awb niet voortvloeit dat een bezwaar gegrond dan wel ongegrond moet worden verklaard. De Raad merkt hierbij nog op dat het college wel de kosten van appellante voor de behandeling van het bezwaar heeft vergoed.
5.16.
Op grond van artikel 18a van de PW legt het college een bestuurlijke boete op indien de belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van toepassing zijn artikel 18a van de PW en het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze met ingang van 1 januari 2017 luiden. Voor een weergave van de relevante uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12.
5.17.
Appellante heeft met verwijzing naar de onschuldpresumptie in artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden aangevoerd dat het college het besluit tot boeteoplegging niet heeft kunnen nemen omdat nog niet onherroepelijk over de intrekking en terugvordering was beslist. Deze beroepsgrond slaagt niet. Een besluit tot boeteoplegging kan ook zonder een in rechte onaantastbaar besluit tot intrekking en terugvordering worden genomen. In het kader van de boete dient wel een zelfstandig oordeel over de schending van de inlichtingenverplichting te worden gegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024).
5.18.
Uit 1.4 volgt dat het college de verklaring van appellante van 28 april 2015 niet ten grondslag heeft gelegd aan de boete, omdat appellante voorafgaand aan het gehoor geen cautie is verleend. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de in 5.10 vermelde overige onderzoeksbevindingen in onderlinge samenhang bezien voldoende feitelijke grondslag bieden voor het oordeel dat appellante, in aanmerking genomen het extreem lage energieverbruik vanaf 10 januari 2013, vanaf 10 januari 2013 de inlichtingenverplichting heeft geschonden omdat zij niet heeft meegedeeld dat zij niet in [woonplaats 2] woonde. De stelling van appellante dat zij onbekend was met de inlichtingenverplichting leidt niet tot een ander oordeel. Het had appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat zij gehouden was te melden dat zij niet in [woonplaats 2] woonde. Appellante kan dus van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt.
5.19.
Er is geen sprake van opzet of grove schuld. Voorts bestaat in wat appellante heeft aangevoerd geen aanleiding om uit te gaan van verminderde verwijtbaarheid. Het college heeft daarom terecht 50% van het benadelingsbedrag als passend uitgangspunt genomen bij de afstemming van de boete op het aspect van de verwijtbaarheid.
5.20.
Het college heeft vervolgens als uitgangspunt genomen dat een boete van maximaal
€ 8.100,- kan worden opgelegd. Ingevolge artikel 2, zevende lid, aanhef en onder a, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals dat sinds 1 januari 2017 luidt, geldt in geval van gewone verwijtbaarheid bij de berekening van de bestuurlijke boete evenwel thans een ander maximumbedrag. Dit betekent voor appellante, met inachtneming van het in artikel 23,
vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht ten tijde van bestreden besluit 2 voor de derde categorie neergelegde maximumbedrag van € 8.100,-, een maximumbedrag van € 5.400,-.
5.21.
Appellante heeft tot slot nog aangevoerd dat haar financiële omstandigheden aanleiding geven om de boete verder te matigen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het oordeel over de financiële situatie op grond waarvan de boete gematigd zou kunnen worden dient te worden gevormd met inachtneming van de actuele financiële omstandigheden van appellante, waarbij het in de eerste plaats op haar weg ligt om daarover inzicht te geven. Uit de voorafgaand aan de zitting van de Raad overgelegde recente inkomens- en bankgegevens blijkt dat appellante en haar partner beschikken over een maandinkomen uit arbeid van respectievelijk ruim € 700,- en € 1.300,-. Dat het dienstverband van appellante per oktober 2017 is beëindigd, betekent niet dat aanleiding bestaat om de boete vanwege financiële omstandigheden (verder) te matigen. Uit de door appellante overgelegde bankafschriften is immers gebleken dat zij een spaarrekening heeft waarvan het saldo niet bekend is. In dit geval ontbreken dan ook gegevens over de actuele financiële situatie en heeft appellante - hoewel daartoe uitdrukkelijk in de gelegenheid gesteld - daarover geen uitsluitsel gegeven. De huidige financiële omstandigheden van appellante vormen daarom geen grond om de bestuurlijke boete verder te matigen.
5.22.
Gelet op rechtsoverweging 5.20 dient aangevallen uitspraak 2 te worden vernietigd met uitzondering van de bepalingen over proceskosten en griffierecht. Het beroep tegen bestreden besluit 2 dient gegrond te worden verklaard en dit besluit dient te worden vernietigd. De besluiten van 9 september 2015 en 8 oktober 2015 worden herroepen voor zover deze zien op de hoogte van de boete. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op € 5.400,-. Het beroep tegen het nader besluit moet gegrond worden verklaard en dit besluit moet worden vernietigd.
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand en € 20,- voor reiskosten in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2 met uitzondering van de bepalingen over proceskosten en
griffierecht;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 juni 2016 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept de besluiten van 9 september 2015 en 8 oktober 2015 voor zover deze zien op de
hoogte van de boete;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 5.400,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het vernietigde besluit van 1 juni 2016;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 januari 2017 gegrond en vernietigt dit besluit;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.022,-;
- bepaalt dat het college het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door Y.J. Klik als voorzitter en G.M.G. Hink en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2018.
(getekend) Y.J. Klik
(getekend) F. Dinleyici