Uitspraak
16.4730 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 juni 2016, 15/8059 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] (appellant) en [Appellante] (appellante) te [Woonplaats]
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 26 maart 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. M.I. L’Ghdas, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend, vragen van de Raad beantwoord en een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig met de zaken 16/3298 PW, 17/1058 PW en 17/1059 PW plaatsgevonden op 5 december 2017. Namens appellanten is verschenen mr. L’Ghdas. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.C.A. Buskens,
mr. P. Stahl-de Bruin en mr. N. Zuidersma.
In de zaak 16/3298 PW is het hoger beroep ter zitting ingetrokken. In de overige genoemde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen van de Svb bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (AIO-aanvulling).
1.2.
De Svb voert in de periode 2013 tot en met 2019 een onderzoek uit naar de rechtmatigheid van de AIO-aanvulling van alle AIO-gerechtigden. Hiertoe wordt jaarlijks aan een deel van de AIO-gerechtigden het formulier “Verblijf en vermogen buiten Nederland” (formulier) toegestuurd. De controle was in 2013 gericht op in Suriname en Bosnië geboren AIO-gerechtigden. In 2014 betrof de controle onder meer de ruim 6.000 AIO-gerechtigden met als geboorteland Marokko, tot welke groep appellanten behoren. In 2015 was de controle gericht op AIO-gerechtigden die in Turkije zijn geboren en van 2016 tot en met 2019 is de controle gericht op de overige in het buitenland geboren AIO-gerechtigden. De Svb heeft steeds na het toesturen van het formulier nader onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de verleende AIO-aanvulling (vervolgonderzoek) van AIO-gerechtigden die het formulier
niet hadden teruggestuurd, alsmede van AIO-gerechtigden die het formulier wel hadden teruggestuurd en het formulier daartoe aanleiding gaf. Criteria voor vervolgonderzoek bij laatstgenoemde categorie AIO-gerechtigden waren onder meer een lang verblijf in het land van herkomst en het bestaan van dan wel onduidelijkheden over een opgegeven verblijfadres in het land van herkomst. Bij de tot de selectie behorende AIO-gerechtigden hebben handhavingsmedewerkers van de Svb huisbezoeken afgelegd. Aan de AIO-gerechtigden
die in Marokko zijn geboren is verzocht het nummer van hun Carte d’Identité Nationale (CIN-nummer) te overleggen opdat de Svb nader onderzoek kan doen naar inkomsten en vermogen bij instanties in Marokko. Gelet op de capaciteit van de afdeling handhaving van
de Svb is op volgorde van binnenkomst van de formulieren een huisbezoek afgelegd, en
is het onderzoek gestopt na 413 huisbezoeken.
1.3.
In het kader van het onder 1.2 vermelde rechtmatigheidsonderzoek heeft de Svb
medio 2014 appellanten het formulier “Verblijf en vermogen buiten Nederland” toegezonden en aan hen verzocht het formulier in te vullen en aan de Svb terug te sturen. Omdat appellanten geen prijs stelden op een huisbezoek, heeft op 12 november 2014 ten kantore
van de Svb een gesprek met appellanten plaatsgevonden. Tijdens dat gesprek hebben medewerkers van de Svb appellanten verzocht het CIN-nummer over te leggen. Appellanten hebben niet aan dit verzoek voldaan. Bij besluit van 16 december 2014 heeft de Svb de
AIO-aanvulling opgeschort omdat appellanten hun CIN-nummers niet hebben overgelegd. Hierbij heeft de Svb appellanten in de gelegenheid gesteld hun CIN-nummers alsnog voor
10 januari 2015 door te geven. Bij besluit van 19 januari 2015 heeft de Svb de AIO-aanvulling van appellanten met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW met ingang van 17 december 2014 ingetrokken op de grond dat appellanten niet binnen de gegeven hersteltermijn hun CIN‑nummers hebben gegeven. Bij besluit van 26 maart 2015 heeft de Svb het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, omdat geen aanleiding bestond voor onderzoek in Marokko.
1.4.
Bij brief van 13 mei 2015 heeft de Svb appellanten meegedeeld dat in het besluit van 26 maart 2015 ten onrechte het bezwaar gegrond is verklaard. De Svb stelt extra onderzoek
in bij instanties in Marokko en heeft daarvoor de CIN-nummers van appellanten nodig. Appellanten wordt verzocht hun CIN-nummers voor 15 juni 2015 op te sturen. In de brief staat verder vermeld dat het CIN-nummer nodig is voor het doen van onderzoek naar inkomsten en vermogen buiten Nederland. Zonder dit nummer kunnen de Marokkaanse autoriteiten de vereiste informatie niet of moeilijk verstrekken en kan de Svb de hoogte van de AIO-aanvulling niet vaststellen. Appellanten hebben op de terugzendbijlage van de brief van 13 mei 2015 medegedeeld dat aan hen ten onrechte het CIN-nummer wordt gevraagd en dat zij dit nummer niet zullen geven.
1.5.
Bij besluit van 8 juni 2015 (besluit 1) heeft de Svb het recht op AIO-aanvulling met ingang van 8 juni 2015 opgeschort, omdat appellanten hun CIN-nummers niet hebben gegeven. Hierbij heeft de Svb appellanten in de gelegenheid gesteld hun CIN-nummers alsnog voor 22 juni 2015 door te geven.
1.6.
Bij besluit van 24 juni 2015 (besluit 2) heeft de Svb de AIO-aanvulling van appellanten met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW met ingang van 8 juni 2015 ingetrokken op de grond dat appellanten niet binnen de gegeven hersteltermijn de gevraagde medewerking hebben verleend.
1.7.
Bij besluit van 2 november 2015 (bestreden besluit) heeft de Svb de tegen de besluiten
1. en 2 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. De Svb heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellanten, door hun CIN-nummers niet te overleggen, niet hebben meegewerkt aan het onderzoek en daarmee de op hen rustende medewerkingsverplichting als bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de PW hebben geschonden. De bevoegdheid tot intrekking van de AIO-aanvulling heeft de Svb gebaseerd op artikel 54, eerste en vierde lid, van de PW, waarbij appellanten wordt verweten dat zij anderszins onvoldoende hebben meegewerkt als bedoeld in artikel 54, eerste lid, van de PW.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de PW bepaalt dat de belanghebbende aan het bijstandverlenend orgaan op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
4.1.2.
Artikel 17, tweede lid, van de PW bepaalt dat de belanghebbende het bijstandverlenend orgaan desgevraagd de medewerking verleent die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet, waaronder in ieder geval wordt verstaan het verlenen van medewerking aan een oproep om op een bepaalde plaats en tijd te verschijnen in verband met zijn arbeidsinschakeling.
4.1.3.
Op grond van artikel 54, eerste lid, van de PW heeft het bijstandverlenend orgaan
de bevoegdheid tot opschorting van het recht op bijstand indien de betrokkene de voor de verlening van bijstand van belang zijnde gegevens of de gevorderde bewijsstukken niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwijten valt, of indien de betrokkene anderszins onvoldoende medewerking verleent.
4.1.4.
Artikel 54, vierde lid, van de PW bepaalt dat als de betrokkene in het geval bedoeld
in het eerste lid het verzuim niet herstelt binnen de daarvoor gestelde termijn, het bijstandverlenend orgaan na het verstrijken van deze termijn het besluit tot toekenning van bijstand kan intrekken met ingang van de eerste dag waarover het recht op bijstand is opgeschort.
4.1.5.
Op grond van artikel 53a, zesde lid, van de PW, in samenhang met artikel 47b van
de PW, is de Svb bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en de volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft kan de Svb besluiten tot herziening of intrekking van de bijstand.
4.2.
De Svb heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het CIN-nummer op zichzelf niet een feit of omstandigheid is als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW.
4.3.
In artikel 17, eerste en tweede lid, van de PW, welke bepalingen ongewijzigd zijn overgenomen uit de Wet werk en bijstand (WWB), zijn respectievelijk de algemene inlichtingenverplichting en de medewerkingsverplichting neergelegd. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraken van 30 januari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8403 en 20 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN2722, vormt volgens de wetsgeschiedenis de verplichting tot medewerking een ondersteuning van de hoofdverplichting tot het verstrekken van voor (de herbeoordeling van) het recht op bijstand relevante informatie en dient zij om de juistheid van de verschafte informatie te kunnen verifiëren (Kamerstukken II 1993-1994, 22 545, nr.18, blz. 101 en Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 47). Hieruit en uit de wetssystematiek heeft de Raad afgeleid dat beide verplichtingen als het ware in elkaars verlengde liggen en in onderlinge samenhang, alsmede in verbinding met artikel 53a van de WWB (verstrekking en onderzoek gegevens), dienen te worden bezien. Worden deze verplichtingen niet nagekomen, dan kan op grond van artikel 54, eerste en vierde lid, van de WWB tot opschorting en, bij niet herstel van het verzuim binnen de gestelde termijn, tot intrekking van de bijstand worden overgegaan.
4.4.
De Raad onderschrijft het standpunt van de Svb dat het CIN-nummer als zodanig geen gegeven is dat van invloed kan zijn op het recht op AIO-aanvulling als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW. Het CIN-nummer speelt een rol bij de verificatie van de door appellanten verstrekte informatie over hun inkomen en vermogen in Marokko, of het ontbreken daarvan. De gevraagde medewerking van appellanten, om hun CIN-nummers te overleggen in verband met nader uit te voeren onderzoek bij instanties in Marokko, ligt dus
in het verlengde van de op hen rustende inlichtingenverplichting over eventueel in Marokko aanwezig vermogen. Aan de orde is daarom de vraag of appellanten, door het niet verstrekken van hun CIN-nummers, de op hen rustende medewerkingsverplichting als bedoeld in
artikel 17, tweede lid, van de PW hebben geschonden.
4.5.
Gelet hierop ligt ter beoordeling voor of de medewerking van appellanten door het overleggen van hun CIN-nummers redelijkerwijs nodig was voor de uitvoering van de PW.
4.5.1.
Appellanten hebben aangevoerd dat geen aanleiding bestond voor het doen van onderzoek naar vermogen in Marokko. Zij hebben op het formulier doorgegeven geen bezittingen in Marokko te hebben. Een langer durend verblijf in Marokko, waarop zij wettelijk recht hebben, kan geen reden zijn voor nader onderzoek naar eventueel vermogen. Ook levert het selectiecriterium van langdurig verblijf in het buitenland strijd op met het discriminatieverbod neergelegd in artikel 1 van Pro het twaalfde Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Bovendien is het CIN-nummer niet nodig voor het doen van onderzoek naar onroerende zaken in Marokko, omdat Marokko geen registratieplicht kent voor het bezit van onroerende zaken.
4.5.2.
De onder 4.1.5 bedoelde algemene onderzoeksbevoegdheid kan steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle AIO-gerechtigden, zonder dat daartoe een daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist is. Gelet hierop
mocht de Svb onderzoek instellen naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende AIO-aanvulling. Een bijzondere aanleiding is hiervoor niet nodig.
4.5.3.
Het selectiecriterium “langdurig verblijf in het buitenland” houdt geen verband met de persoonskenmerken zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status, als bedoeld in artikel 1 van Pro het twaalfde Protocol van het EVRM, zodat het beroep op deze verdragsbepaling reeds om die reden niet slaagt.
4.5.4.
Voor het ter zitting door appellanten ingenomen standpunt dat het in te stellen onderzoek in Marokko in strijd is met de gestelde voorwaarden in artikel 30a van
het Administratief Akkoord met betrekking tot de wijze van toepassing van het op
14 februari 1972 te Rabat ondertekende Algemeen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko inzake sociale zekerheid (Administratief Akkoord), omdat geen ad hoc-commissie is ingesteld, bestaat geen grond. Zoals de Raad heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 20 september 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4160), biedt artikel 30a van het Administratief Akkoord geen grondslag voor de opvatting dat de in dit artikel opgenomen eisen hebben te gelden als kwaliteitseisen waaraan moet zijn voldaan om de in Marokko verkregen onderzoeksgegevens te mogen gebruiken bij het onderzoek naar de rechtmatigheid van de verleende AIO-aanvulling.
4.5.5.
Anders dan appellanten aanvoeren, was het CIN-nummer nodig voor het doen van onderzoek naar onroerende zaken in Marokko. Uit de door de Svb ingebrachte brief van
de attachés voor sociale zaken in Marokko en Turkije van 22 november 2017 blijkt dat bij onderzoek naar vermogen in Marokko het CIN-nummer kan worden gebruikt ter verificatie van door appellanten verstrekte informatie en ter identificatie van de juiste persoon. In Marokko is het veelal niet mogelijk om onomstotelijk de identiteit van iemand vast te stellen op basis van naam en geboortedatum. Vaak circuleren dezelfde namen en is de geboortedatum fictief vastgesteld - op 1 januari of 1 juli - of is alleen het geboortejaar bekend. Het
CIN-nummer, dat uniek is en dat iedere Marokkaanse staatsburger bij geboorte of bij aanvraag van een paspoort of CINE-kaart verkrijgt, biedt direct en zonder twijfel uitsluitsel over de identiteit en is voor identificatie van de juiste persoon onmisbaar. Het CIN-nummer wordt tijdens het onderzoek door de attaché gegeven indien de autoriteiten hierom verzoeken. Verder vergemakkelijkt het gebruik van het nummer het onderzoek omdat officiële registraties, zoals in het kadaster, veelal zijn gebaseerd op het CIN-nummer. Hieruit volgt dat het CIN-nummer nodig is voor het doen van het onderzoek naar vermogen in Marokko. Hoewel de Svb ter zitting van de Raad heeft verklaard dat voorafgaand aan het in te stellen onderzoek in Marokko nog niet vaststaat of het CIN-nummer bij het onderzoek in Marokko gebruikt zal gaan worden, kan tijdens het onderzoek blijken dat het CIN-nummer nodig is, bijvoorbeeld als hierom door de lokale autoriteiten wordt gevraagd ter identificatie van de juiste persoon. Het eerst op dat moment opvragen van het CIN-nummer bij appellanten zou grote vertraging in het onderzoek opleveren en aan een efficiënt en doelmatig onderzoek in de weg staan. Bovendien is het CIN-nummer nodig bij verificatie van ontvangen gegevens. De Svb heeft dan ook terecht bij de aanvang van het vervolgonderzoek aan appellanten de medewerking daaraan gevraagd door hun CIN-nummers te verstrekken.
4.5.6.
Uit 4.5.5 volgt dat appellanten, door bij de aanvang van het vervolgonderzoek niet hun CIN-nummers te verstrekken, de op hen rustende medewerkingsverplichting als bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de PW hebben geschonden.
4.6.
Vervolgens ligt ter beoordeling voor de vraag of de Svb bevoegd was om met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de PW het recht op AIO-aanvulling op te schorten en vervolgens met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW de AIO-aanvulling in te trekken. Nu vaststaat dat appellanten de op hen rustende medewerkingsverplichting als bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de PW hebben geschonden hebben zij anderszins onvoldoende meegewerkt als bedoeld in artikel 54, eerste lid, van de PW. Appellanten hebben dit verzuim niet binnen de hiervoor geboden termijn hersteld. Beslissend is dus of appellanten hiervan een verwijt kan worden gemaakt.
4.6.1.
Appellanten hebben aangevoerd dat het gebruik van het CIN-nummer door de Svb in strijd is met het recht op respect voor hun privéleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM. Het CIN-nummer geeft toegang tot zeer veel informatie, waaronder medische en strafrechtelijke gegevens, die voor het onderzoek naar vermogen niet relevant is. Voorts is het gebruik van het CIN-nummer niet met waarborgen omkleed. Aldus onderbouwd betogen appellanten dat hen geen verwijt kan worden gemaakt, omdat zij gerechtvaardigd hebben geweigerd het CIN-nummer te verstrekken aan de Svb op de grond dat bij het gebruik van het CIN-nummer mogelijk het recht op respect voor hun privéleven zal worden geschonden.
4.6.2.
Vaststaat dat het CIN-nummer zelf geen privégegevens bevat. Het opvragen en in ontvangst nemen van het CIN-nummer kan op zichzelf dan ook geen schending van het recht op respect voor het privéleven opleveren. Of, en zo ja, met welk doel en op welke wijze het CIN-nummer vervolgens tijdens het onderzoek in Marokko wordt gebruikt, is bij aanvang van het onderzoek nog niet bekend. Op voorhand kan dan ook niet worden gezegd dat het gebruik van het CIN-nummer een (ongerechtvaardigde) inbreuk op het privéleven zal inhouden.
4.6.3.
Voor het standpunt van appellanten dat de attaché voor sociale zaken in Marokko bij het onderzoek naar de aanwezigheid van vermogen van appellanten op onrechtmatige wijze gebruik zal maken van het CIN-nummer, bestaan geen aanknopingspunten. De Svb heeft ter zitting toegelicht dat de attaché het onderzoek naar vermogen in Marokko uitvoert overeenkomstig de regels die in Nederland voor dergelijk onderzoek gelden. De attaché
is voorts gehouden aan de geheimhoudingsplicht als bedoeld in artikel 65 van Pro de PW. Het CIN-nummer wordt bovendien alleen gebruikt ter verificatie van de persoonsgegevens, indien hierom door de Marokkaanse autoriteiten wordt gevraagd. Dat een groot risico bestaat dat als gevolg hiervan door de Marokkaanse autoriteiten misbruik zal worden gemaakt van het
CIN-nummer, hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt.
4.6.4.
Gelet op 4.6.1 tot en met 4.6.3 kan appellanten worden verweten dat zij onvoldoende medewerking hebben verleend aan het onderzoek naar vermogen in Marokko. De Svb
was dan ook bevoegd om met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de PW het recht op AIO-aanvulling van appellanten op te schorten en, na het verstrijken van de hersteltermijn, met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW de AIO-aanvulling met ingang van
20 april 2015 in te trekken.
4.7.
De beroepsgrond van appellanten, dat de Svb geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid tot opschorting en intrekking, omdat de opschorting en intrekking in strijd zijn met het vertrouwensbeginsel, nu hun AIO-aanvulling al eerder was opgeschort en ingetrokken en deze opschorting en intrekking met het besluit van 26 maart 2015 ongedaan was gemaakt, slaagt niet. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijk toezegging van de zijde van de Svb waarop een in rechte te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gebaseerd. De Svb heeft zich op het standpunt gesteld dat de ongedaanmaking van de eerdere opschorting en intrekking een fout was en dat wel degelijk aanleiding bestond onderzoek
te doen naar eventueel vermogen van appellanten in Marokko. Volgens vaste rechtspraak
(zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:316) komt aan
een bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel of enig ander rechtsbeginsel. Hiervan is niet gebleken. Daarbij komt dat de Svb bevoegd is te alle tijden een onderzoek in te stellen naar de rechtmatigheid van de verstrekte bijstand, ook als eerder onderzoek is beëindigd of uit eerder onderzoek niets naar voren is gekomen.
4.8.
Uit 4.2 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.F. Claessens en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J. Tuit