Uitspraak
23/2117 WSF
Datum uitspraak: 8 mei 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 31 mei 2023, 22/5906 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de vraag of de minister mocht beslissen dat het bezwaarschrift van appellant niet inhoudelijk hoefde te worden behandeld omdat dat te laat was ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar was. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. Gelet op de aangevoerde omstandigheden en in het licht van de uitspraak van het CBb van 30 januari 2024 kan de termijnoverschrijding niet aan appellant worden toegerekend. De termijnoverschrijding is daarom verschoonbaar. Dit betekent dat de minister het bezwaar van appellant ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 14 maart 2024. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. E.H.A. van den Berg.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Appellant stond vanaf 12 oktober 2019 in de basisregistratie personen (brp) ingeschreven onder het adres [adres] in [woonplaats] . Appellant heeft vanaf 1 november 2019 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 ontvangen, berekend naar de norm die geldt voor een uitwonende studerende.
1.2.
In de periode 25 juni 2021 tot en met 16 juli 2021 hebben twee controleurs in opdracht van de minister onderzoek gedaan naar de woonsituatie van appellant. Daarbij is op die laatste datum een buurtonderzoek gedaan. Van de bevindingen van het onderzoek is een rapport opgemaakt.
1.3.
Bij besluiten van 26 juli 2021 heeft de minister op basis van de bevindingen van het onderzoek de aan appellant toegekende studiefinanciering met ingang van 1 november 2019 herzien, in die zin dat hij vanaf die datum als thuiswonende studerende is aangemerkt, en is van hem een bedrag van € 4.551,30 teruggevorderd.
1.4.
Bij brief van eveneens 26 juli 2021 heeft de minister appellant bericht voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen van € 1.310,91.
1.5.
Appellant heeft op 4 augustus 2021 een bezwaarschrift ingediend. Achter de kolom “Datum van het bericht of de brief van DUO waarin de beslissing staat” heeft appellant de datum 26 juli 2022 vermeld.
1.6.
Op 16 augustus 2021 heeft de minister de ontvangst van de brief van 4 augustus 2021 bevestigd en aan appellant meegedeeld dat zijn reactie op de herziening van de uitwonendenbeurs of het voornemen om een bestuurlijke boete op te leggen in behandeling is genomen als een bezwaarschrift.
1.7.
Bij brief van 3 maart 2022 heeft de minister aan appellant nadere informatie en meer bewijsstukken gevraagd over de bij het bezwaarschrift meegezonden bewijsstukken.
1.8.
Bij brief van 31 maart 2022 heeft appellant nadere informatie verstrekt. Op deze brief staat: “betreft: bezwaarschrift boete Duo” .
1.9.
Bij besluit van 11 april 2022 heeft de minister het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. De minister heeft daarbij vermeld dat hij het bezwaarschrift van 4 augustus 2021 heeft aangemerkt als bezwaarschrift tegen de beslissingen van 26 juli 2021 “met referenties 1627303851479 en 0074989245, waarmee uw uitwonendenbeurs is ingetrokken”. De genoemde referenties zijn de kenmerken van het besluit tot herziening van de studiefinanciering over de periode november 2019 tot en met juli 2021 en het terugvorderingsbesluit. Ter informatie heeft de minister gemeld dat appellant binnenkort nog een beslissing ontvangt over het opleggen van een boete.
1.10.
Bij besluit van 12 april 2022 heeft de minister aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.310,91. Daarbij heeft de minister gesteld dat appellant geen reactie op het voornemen om hem een boete op te leggen heeft ingezonden.
1.11.
Appellant heeft op 27 mei 2022 opnieuw gereageerd op het onder 1.7 genoemde verzoek om nadere informatie. Daarbij is de brief van 31 maart 2022 meegezonden, nu voorzien van de datum 27 mei 2022 en met in de aanhef opnieuw: “Bezwaarschrift boete DUO”. In de reactie is het volgende vermeld:
“De bezwaarschrift die ik stuur heb ik eerder verstuurd via de mail. Maar dat is niet gelezen door jullie. Hierbij stuur ik de brief per post op. Eerder had ik al een bezwaarschrift verstuurd. Naderhand kreeg ik bericht terug om meer bewijs te sturen. Hierbij nog een bezwaar met bewijs.”
1.12.
De minister heeft de onder 1.11 genoemde brief aangemerkt als bezwaarschrift tegen de bestuurlijke boete en het bezwaar bij beslissing op bezwaar van 7 november 2022 (bestreden besluit) wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank is het met de minister eens dat appellant bij het indienen van het bezwaarschrift tegen de boete de termijn heeft overschreden en dat hem dat kan worden verweten. De rechtbank begrijpt het betoog van appellant aldus dat de procedure voor hem onduidelijk was. Appellant heeft namelijk ter zitting verklaard dat hij dacht dat DUO nog zou reageren op zijn email van 31 maart 2022, en dat hij hetzelfde bericht op 27 mei 2022 nogmaals per post heeft verstuurd, omdat de verwachte reactie uitbleef. In de tussentijd zijn echter de besluiten van 11 en 12 april 2022 door DUO genomen. In het besluit van 12 april 2022 stond duidelijk vermeld dat appellant binnen zes weken een bezwaarschrift moest indienen. Appellant kon er dan ook niet van uitgaan dat de zaak nog in behandeling was. Als de procedure voor appellant niet duidelijk was, is dit nog geen reden om hem niet aan te rekenen dat hij niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Het had dan op de weg van appellant gelegen om zich tijdig over de procedure te laten informeren of (juridische) hulp in te schakelen. Dat hij dit heeft nagelaten, dient voor zijn risico te komen.
De standpunten van partijen
3.1.
Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Hij heeft in hoger beroep het volgende aangevoerd:
“Het beste was als ik hulp had ingeschakeld destijds. Want brieven kreeg ik laat vanuit DUO, kreeg verschillende brieven van DUO en Boete vanuit CJIB waarin ik geen verschil zag en maakte bezwaar tegenover DUO, terwijl ik dat ook aan het CJIB het moest doen. Ik verstuurde een mail en brieven waarop niet werd gereageerd op mijn bezwaar, waardoor ik wachtte op antwoord op mijn bezwaar. Ik ben eerlijk het was een moeilijke tijd en als ik hulp had ingeschakeld was het natuurlijk beter geweest. Zelf heb ik veel research gedaan waar duo zich niet aan heeft gehouden. Na het ontvangen van het bericht dat ik geen gelijk had en DUO gelijk heeft gekregen heb ik wat informatie gevonden. Duo moet binnen acht weken op een bezwaar reageren, bij een bezwaarschrift binnen zes weken. Na zes weken kunnen ze een verlening vragen van nog zes weken, wat bij de eerste instantie niet is gebeurd. Mijn eerste bericht kreeg ik rond midden juli in 2021, waarin ik meteen in bezwaar ging en pas na zeven maanden een bericht terug kreeg. Eerste bericht kreeg ik pas in maart, waardoor de zaak verder ging. Ik ben nog een student en was nog in volle focus bezig met school. DUO heeft zelf niet aan hun afspraak gehouden om binnen een bepaalde tijd te reageren en dat is fout van hun. Ik stuurde de laatste bezwaar op 27 mei ongeveer, maar het moest 3 dagen eerder binnen komen als ik het me goed herinner. Vanwege het laat reageren vanuit DUO en geen antwoord geven op mijn eerdere berichten die ik heb verstuurd naar duo betreft meer informatie en bewijs, had ik gewacht tot ze nog een bericht zouden sturen met antwoorden, maar dat gebeurde niet, waardoor ik de laatste bezwaar wat later had gestuurd. Daarbij kreeg ik alsnog een bericht terug dat ze een beslistermijn verlengen met zes weken, en daarna kreeg ik pas te horen dat het niet ontvankelijk is verklaard, vanuit DUO. Ik hoop hierbij mijn gelijk te kunnen krijgen en opnieuw met DUO te kunnen oplossen. Want het lijkt vanwege dat ze meer macht hebben, hun zo lang over kunnen doen om een bericht te sturen, en bij mij heeft het 3 dagen langer geduurd, vanwege de miscommunicatie en het laat reageren vanuit DUO.”
3.2.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij het bezwaarschrift terecht wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk heeft verklaard. De aangevoerde omstandigheden geven geen aanleiding de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bezwaarschrift van appellant is ingediend na afloop van de wettelijke bezwaartermijn. Uitgaand van de dagtekening van het bezwaar, en gegeven het ontbreken van objectieve gegevens over de precieze datum van terpostbezorging, neemt de Raad aan dat de terpostbezorging heeft plaatsgevonden op de dag van de dagtekening van het bezwaarschrift, zoals appellant heeft verklaard. De datum waarop het bezwaarschrift door de minister is ontvangen, wijst er ook niet op dat de verklaring van appellant niet juist is. Dat betekent, uitgaand van de (niet bestreden) verzending van het in bezwaar bestreden besluit op 12 april 2022, dat de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift op 27 mei 2022 met drie dagen was overschreden.
Nieuwe beoordeling termijnoverschrijdingen
4.2.
In een uitspraak van 30 januari 2024 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) nieuwe uitgangspunten geformuleerd voor de beoordeling van termijnoverschrijdingen in bestuursrechtelijke procedures. [1] Daaraan ligt mede ten grondslag dat met het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid “Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid” uit 2017 en enkele rapporten van de Nationale ombudsman, een discussie op gang is gekomen over de vraag of in de rechtspraktijk niet te lichtvaardig het uitgangspunt wordt gehanteerd dat elke burger over voldoende ‘doe-vermogen’ beschikt om tijdig bezwaar te maken en beroep in te stellen (en om te voldoen aan de overige ontvankelijkheidsvoorwaarden). Die discussie is mede ingegeven door de opvatting dat het doel van het bestuurs(proces)recht is om rechtsbescherming te bieden door materiële beslechting van geschillen en dat ‘procederen over procederen’ zoveel mogelijk moet worden voorkomen. In hoofdlijnen, verkort weergegeven en voor zover hier van belang, komen de nieuwe uitgangspunten op het volgende neer.
4.2.1.
Op grond van artikel 6:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Bij de toepassing van dit artikel moeten, naast toegang tot de rechter, ook de rechtszekerheid, voorspelbaarheid en rechtsgelijkheid worden betrokken. Dat geldt ook voor het belang van een goed uitvoerbare bestuurspraktijk en een efficiënte rechtspleging. Belangen die met het materiële geschil zijn gemoeid, zijn bij de beoordeling niet relevant.
4.2.2.
Beoordeeld moet worden of het niet tijdig indienen van het bezwaarschrift niet aan de indiener kan worden toegerekend. Daarvan is sprake als de termijnoverschrijding het gevolg is van bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, als deze is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan en mogelijk ook als sprake is van een andere reden die tot die overschrijding heeft geleid. Bij bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen kan in de eerste plaats gedacht worden aan persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de indiener zelf, zoals psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of ziekte of overlijden van diens naasten en de zorgtaken die daarmee gepaard gaan. In de tweede plaats valt te denken aan externe omstandigheden die voor overbelasting of stress bij de indiener zorgen.
4.2.3.
Bij de beoordeling van de verschoonbaarheid in geval van een beroep op bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen wordt een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering gevolgd. Dit betekent dat alle omstandigheden in hun samenhang moeten worden bezien. Als zich bijzondere omstandigheden voordoen, moet de indiener minder snel worden tegengeworpen dat deze zaken had kunnen organiseren om termijnoverschrijding te voorkomen.
4.2.4.
Als onderdeel van de contextuele benadering kan bij de vraag naar de toerekening aandacht worden besteed aan de hoedanigheid van de indiener, of de indiener zich heeft laten bijstaan door een rechtshulpverlener of andere derde, de omvang van de termijnoverschrijding, de partijconstellatie en de positie van het bestuursorgaan.
4.2.5.
Als het gaat om het bewijs van bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, bestaat aanleiding voor een minder strikte benadering dan uit vroegere rechtspraak volgt. Dit betekent onder meer dat aan de bewijsmiddelen en de daaraan te verbinden bewijskracht geen in de context van het geval onnodig hoge eisen mogen worden gesteld.
Beoordeling van het voorliggende geval
4.3.
De Raad stelt voorop dat appellant zich in deze procedure niet heeft laten bijstaan door een rechtshulpverlener of andere derde.
4.4.
Met wat appellant naar voren heeft gebracht, is aannemelijk geworden dat de bij de inleiding beschreven samenloop van besluitvorming, met vier besluiten en op dezelfde datum een voornemen voor een boete, later gevolgd door brieven van de minister en het CJIB over dezelfde kwestie, bij hem voor verwarring heeft gezorgd. Dat appellant in verwarring verkeerde volgt bijvoorbeeld onder meer uit het feit dat zijn brief van 31 maart 2022 als kenmerk heeft “Bezwaarschrift boete DUO” terwijl op dat moment nog geen boete was opgelegd, maar alleen een voornemen tot oplegging kenbaar was gemaakt. Ook is niet onbegrijpelijk dat appellant, in de overtuiging dat nog niet op alles wat hij naar voren had gebracht was gereageerd, nog een nadere reactie van de minister verwachtte. Daarbij is ook van belang dat de minister appellant naar aanleiding van zijn brief van 31 maart 2022 heeft bericht dat deze werd gezien als reactie op de herziening of het voornemen om een boete op te leggen en dat de brief in behandeling was genomen als bezwaarschrift. De beslissing op bezwaar vermeldt alleen de kenmerken van de herziening en terugvordering. Met de ingezonden bewijsstukken is niet zichtbaar iets gedaan in het kader van het voornemen om een boete op te leggen, terwijl in het besluit van 12 april 2022 is vermeld dat appellant geen reactie heeft ingezonden op het voornemen om een boete op te leggen.
4.5.
Gelet op deze bijzondere omstandigheden, het feit dat het hier gaat om een geringe termijnoverschrijding in een geschil waarin geen belangen van derden zijn betrokken en in het licht van de onder 4.2 genoemde uitspraak en de in 4.2.3 weergegeven overweging over het voorkomen van termijnoverschrijding, wordt de rechtbank niet gevolgd in haar oordeel dat het voor risico van appellant moet komen dat hij zich niet (tijdig) over de procedure heeft laten informeren en dat hij geen (juridische) hulp heeft gezocht. Dit geheel aan feiten en omstandigheden brengt de Raad integendeel tot het oordeel dat de termijnoverschrijding appellant slechts in een zo geringe mate kan worden verweten dat deze hem niet mocht worden toegerekend. De termijnoverschrijding is daarom verschoonbaar. De minister heeft het bezwaar van appellant tegen het besluit van 12 april 2022 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Mede gelet op de uitlatingen van de minister ter zitting over de (politieke) ontwikkelingen bij de controle van de uitwonendenbeurs, en zoals ook met partijen is besproken, ligt het in dit geval minder voor de hand dat de boete door de Raad wordt vastgesteld. Daarom zal de minister worden opgedragen inhoudelijk op het bezwaarschrift van appellant tegen de boete te beslissen. Tegen de beslissing op bezwaar kan uitsluitend bij de Raad beroep worden ingesteld. Dat betekent dat de procedure bij de rechtbank in dat geval wordt overgeslagen.
5. Omdat niet is gebleken dat appellant kosten heeft gemaakt voor deze procedure, hoeft de minister ook niets te vergoeden. Wel moet de minister het betaalde griffierecht aan appellant vergoeden, zowel voor het beroep als voor het hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 7 november 2022;
- draagt de minister op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 12 april 2022;
- bepaalt dat tegen deze nieuwe beslissing op bezwaar uitsluitend bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en J.C. Boeree en D. Hardonk-Prins als leden in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024.
(getekend) H.G. Rottier
(getekend) L.C. van Bentum