Uitspraak
RECHTBANK Oost-Brabant
Civiel recht
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Zaaknummer: C/01/391045 / HA ZA 23-178
Vonnis van 11 maart 2026
in de zaak van
PEBE LANDBOUW BEHEER B.V.,
te Maashorst,
eisende partij,
hierna te noemen: PEBE,
advocaat: mr. M.J.G. Pennings,
tegen
GEMEENTE MAASHORST,
te Uden,
gedaagde partij,
hierna te noemen: de gemeente,
advocaat: mr. H.X. Botter.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 5 november 2025
- de akte van PEBE
- de akte van de gemeente.
- de akte van PEBE
- de akte van de gemeente.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2.De verdere beoordeling
2.1.
De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om zich uit te laten over een aangekondigd deskundigenonderzoek. Dit deskundigenonderzoek zal in dit vonnis worden bevolen. De deskundigen zullen in een later vonnis worden benoemd.
De rechtbank blijft bij het oordeel dat een deskundigenbericht nodig is
2.2.
Partijen hebben allebei opgemerkt dat een deskundigenbericht niet nodig is. Iedere partij vindt dat de rechtbank haar op basis van de stukken gelijk moet geven. De rechtbank is het hier niet mee eens. Een onderzoek is nodig omdat de standpunten over en weer voldoende zijn toegelicht, zoals al is opgemerkt in het eerste tussenvonnis. Het onderzoek spitst zich in dit stadium toe op het thema causaal verband (redelijke toerekening) (zie 2.37 hierna). De rechtbank beslist over enkele andere punten in dit vonnis, zoals het thema causaal verband (c.s.q.n.).
De rechtbank merkt in antwoord op een standpunt van de gemeente het volgende op.
De standpunten van PEBE zijn, anders dan de gemeente meent, voldoende toegelicht en zij rechtvaardigen een onderzoek zoals hierna te bevelen. PEBE heeft namelijk toegelicht dat zij in de hypothetische situatie:
- voldoende grond zou hebben gehad waardoor de vergunning zou zijn verleend en de onderneming zou zijn opgebouwd (de rechtbank verwijst naar de beoordeling van het vierde argument hierna vanaf 2.29)
- tijdig de natuurvergunningen zou hebben gekregen (de rechtbank verwijst naar de beoordeling van het derde argument hierna vanaf 2.22 en naar de toelichting van PEBE tijdens de mondelinge behandeling, die erop neerkwam dat agrarische bedrijven in de relevante periode na verlening van de bouwvergunning gingen bouwen in het vertrouwen dat het later wel goed zou komen met de natuurvergunningen)
- tijdig de financiering zou hebben geregeld (de rechtbank verwijst naar de toelichting, van PEBE en haar financiële deskundige tijdens de mondelinge behandeling, over de financiële praktijk in de agrarische sector en in de onderneming van PEBE).
- voldoende grond zou hebben gehad waardoor de vergunning zou zijn verleend en de onderneming zou zijn opgebouwd (de rechtbank verwijst naar de beoordeling van het vierde argument hierna vanaf 2.29)
- tijdig de natuurvergunningen zou hebben gekregen (de rechtbank verwijst naar de beoordeling van het derde argument hierna vanaf 2.22 en naar de toelichting van PEBE tijdens de mondelinge behandeling, die erop neerkwam dat agrarische bedrijven in de relevante periode na verlening van de bouwvergunning gingen bouwen in het vertrouwen dat het later wel goed zou komen met de natuurvergunningen)
- tijdig de financiering zou hebben geregeld (de rechtbank verwijst naar de toelichting, van PEBE en haar financiële deskundige tijdens de mondelinge behandeling, over de financiële praktijk in de agrarische sector en in de onderneming van PEBE).
De vragen, die aan de deskundigen worden voorgelegd, lenen zich niet voor bewijs door getuigenverklaringen en lenen zich bij uitstek wel voor onderzoek door deskundigen, omdat het gaat om de beoordeling van een hypothetische businesscase in de context van de heersende marktomstandigheden in de relevante periode (2011-2015).
De bevindingen van de deskundigen zullen naar verwachting behulpzaam zijn bij de beoordeling van:
(a) de geschilpunten wat betreft de handelwijze van PEBE in de hypothetische situatie
(b) het standpunt van de gemeente dat er schade is in een niet rechtmatig belang (dit gaat over de natuurvergunningen en de handhavingspraktijk) en
(c) het standpunt van de gemeente wat betreft de redelijke toerekening (laatste akte van de gemeente, 2.3).
(a) de geschilpunten wat betreft de handelwijze van PEBE in de hypothetische situatie
(b) het standpunt van de gemeente dat er schade is in een niet rechtmatig belang (dit gaat over de natuurvergunningen en de handhavingspraktijk) en
(c) het standpunt van de gemeente wat betreft de redelijke toerekening (laatste akte van de gemeente, 2.3).
Daarom is het naar het oordeel van de rechtbank doelmatig eerst het deskundigenonderzoek af te wachten en daarna over deze geschilpunten en standpunten te beslissen.
Het aantal en de persoon van de deskundigen
2.3.
De rechtbank heeft kennis genomen van het debat tussen partijen over het aantal te benoemen deskundigen en de persoon van de deskundige(n). De rechtbank oordeelt dat partijen voldoende gelegenheid hebben gehad om zich hierover uit te laten en dat het niet nodig is nog een ronde aktes toe te staan nadat de formulering van de vragen is vastgesteld, zoals de gemeente voorstelt.
2.4.
De rechtbank blijft bij het oordeel dat drie deskundigen moeten worden benoemd, gezien het belang van de zaak en de vereiste expertise. Over de persoon van de deskundigen overweegt de rechtbank als volgt.
PEBE heeft de heer prof. mr. dr. [A] voorgesteld in verband met deskundigheid wat betreft het regelgevend kader. De gemeente heeft over prof. [A] geen opmerkingen gemaakt, anders dan dat hij mogelijk een conflict heeft uit het verleden. De rechtbank is voornemens hem te verzoeken als voorzitter op te treden, als hij vrij en bereid is als zodanig op te treden. De rechtbank zal hem vragen om aandacht te besteden aan het punt dat de gemeente naar voren heeft gebracht.
Partijen hebben allebei een agrarisch expert voorgedragen:
de heer ing. [B] ab ( [C] B.V.) door PEBE
de heer ing. [D] RT MRICS ( [E] ) door de gemeente.
de heer ing. [B] ab ( [C] B.V.) door PEBE
de heer ing. [D] RT MRICS ( [E] ) door de gemeente.
De rechtbank is voornemens deze personen te verzoeken als deskundige op te treden.
PEBE heeft bezwaar gemaakt tegen de door de gemeente voorgedragen expert. Het bezwaar is echter niet gemotiveerd aan de hand van concrete zorgen over deskundigheid of integriteit in algemene zin. PEBE vraagt zich af of een rentmeester uit Schiphol-Rijk verstand heeft van de agrarische sector, maar de heer [D] is verbonden aan een kantoor in Arnhem. De gemeente merkt op dat de heer [B] een sterke binding heeft met de agrarische sector en wellicht niet thuis is in de financiële sector of ervaring heeft als deskundige in gerechtelijke procedures, maar het ligt voor de hand dat mensen die de vereiste expertise hebben in zekere mate een binding hebben met de agrarische sector en de deskundigen kunnen financiële expertise indien en voor zover nodig bij derden ophalen.
Daar komt bij dat een zeker evenwicht wordt bereikt door de benoeming van een deskundige die door iedere partij is aangedragen. Daarbij geldt uiteraard wel dat de deskundigen het onderzoek onpartijdig en naar beste weten moeten uitvoeren (artikel 190 lid 1 Rv Pro). De rechtbank ziet in dit stadium geen reden om te twijfelen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid.
Er is dan, anders dan aangekondigd in het tussenvonnis, geen deskundige met specifieke financiële kennis, maar de deskundigen kunnen waar nodig informatie ophalen bij partijen of – in samenspraak met partijen en de rechtbank – derden.
De aan de deskundigen voor te leggen vragen en enkele punten voor de deskundigen en verzoeken aan de deskundigen
2.5.
De rechtbank heeft kennis genomen van het debat tussen partijen over de vragen die aan de deskundigen worden voorgelegd. Aan de te benoemen deskundigen zullen de in de beslissing vermelde vragen worden voorgelegd.
2.6.
De rechtbank zal het voorstel van PEBE voor een “startbijeenkomst” onder de aandacht van de deskundigen brengen, maar laat het aan de deskundigen over wat zij daarmee doen. In algemene zin komt het de rechtbank voor dat een regiebijeenkomst zinvol zou kunnen zijn, al is het omdat partijen informatie zullen moeten aanleveren, en dat het, zoals de gemeente terecht opmerkt, niet zinvol is talrijke standpunten van partijen uit de procedures te herhalen.
2.7.
De gemeente merkt terecht op dat de datum van invoering van de regeling over fosfaatrechten vooraf niet bekend was. Dit is onweersproken en staat vast. De rechtbank verzoekt de deskundigen daarvan uit te gaan bij de beantwoording van de vragen.
2.8.
De gemeente betwist ook dat de businesscase van PEBE haalbaar was, óók ingeval het PEBE wel gelukt zou zijn om de koeien op tijd neer te zetten waardoor PEBE kosteloos fosfaatrechten zou hebben verkregen. De rechtbank verzoekt de deskundigen deze situatie bij hun onderzoek te betrekken.
2.9.
Specifieke toelichting op enkele vragen
Vraag 1 (Markt). De achtergrond van deze vraag is de stelling van PEBE dat talrijke agrarische ondernemers in de periode 2011-2015, door de afschaffing van het melkquotum, kansen zagen, voorbereidingen troffen en uiteindelijk succesvolle ondernemingen hebben opgebouwd. De rechtbank wenst met deze vraag meer te weten over de context, omdat dit kan helpen om te komen tot een gefundeerd oordeel over hoe PEBE in de hypothetische situatie (in de periode 2011-2015) zou hebben gehandeld. De rechtbank is het met de gemeente eens dat de huidige situatie (waarin veel te laat het juiste besluit is genomen) moet worden vergeleken met hoe PEBE waarschijnlijk zou hebben gehandeld en niet met de situatie hoe PEBE had kunnen handelen.
Vraag 2 (Financiering). De rechtbank wenst ook te vernemen hoeveel geld naar verwachting nodig was (als financiering) om in de hypothetische situatie het businessplan uit te voeren (bijvoorbeeld: bouw stal, aanschaf koeien, personeel, alle andere operationele aspecten).
Vraag 3 (Grond). De rechtbank verzoekt de deskundigen rekening te houden met:
(i) de daadwerkelijke positie van PEBE en hoeveel grond zij in welke periode had en
(ii) de hypothetische positie van PEBE op grond van de in redelijkheid te verwachten inspanningen en marktomstandigheden indien de bouwvergunning eerste fase eerder zou zijn verleend.
(i) de daadwerkelijke positie van PEBE en hoeveel grond zij in welke periode had en
(ii) de hypothetische positie van PEBE op grond van de in redelijkheid te verwachten inspanningen en marktomstandigheden indien de bouwvergunning eerste fase eerder zou zijn verleend.
Vraag 4 (Natuurvergunningen, artikel 16 en Pro artikel 19d Nbw). De rechtbank verzoekt de deskundigen bij deze vraag het standpunt van PEBE te beoordelen:
- dat er een mogelijkheid was van saldering (in de geitenhouderij) zodat de vereiste natuurvergunning kon worden verleend
- dat er een mogelijkheid was van een PAS-melding (Programma Aanpak Stikstof).
- dat er een mogelijkheid was van saldering (in de geitenhouderij) zodat de vereiste natuurvergunning kon worden verleend
- dat er een mogelijkheid was van een PAS-melding (Programma Aanpak Stikstof).
De rechtbank verzoekt de deskundigen rekening te houden met het standpunt van PEBE dat zij de natuurvergunningen eerder zou hebben aangevraagd indien de bouwvergunning eerste fase eerder zou zijn verleend (productie 50 bij dagvaarding, brief van 8 juni 2021, blz. 3).
Vraag 4 (Natuurvergunningen, artikel 16 en Pro artikel 19d Nbw). De rechtbank wenst bij deze vraag te vernemen over de praktijk voor handhaving in geval van bouwen zonder natuurvergunningen.
- Was het in 2011-2015 verboden te bouwen zonder natuurvergunningen, of was het toen verboden een stal vol koeien te exploiteren zonder natuurvergunningen?
- Zou PEBE rechtmatig hebben gebouwd in de zakelijke verwachting de natuurvergunningen te hebben vóór de aanvang van de exploitatie? Waarom wel / niet?
- Als een heersende praktijk waarneembaar was in 2011-2015: hoe handelden agrarische bedrijven in 2011-2015 op dit gebied?
De achtergrond van deze vragen is het standpunt van PEBE dat zij evenals andere marktpartijen onverwijld na verlening van de bouwvergunning eerste fase zou zijn begonnen, ook als de natuurvergunningen pas (veel) later worden verleend.
- Zou PEBE inderdaad zo hebben gehandeld en was dat de praktijk in de markt?
- Zou de bevoegde instantie hebben gehandhaafd? Wilt u bij de beantwoording de mogelijke vrees op handhaving betrekken?
- Waren de banken op de hoogte van de handhavingspraktijk en hoe gingen zij daarmee om?
- Was het in 2011-2015 verboden te bouwen zonder natuurvergunningen, of was het toen verboden een stal vol koeien te exploiteren zonder natuurvergunningen?
- Zou PEBE rechtmatig hebben gebouwd in de zakelijke verwachting de natuurvergunningen te hebben vóór de aanvang van de exploitatie? Waarom wel / niet?
- Als een heersende praktijk waarneembaar was in 2011-2015: hoe handelden agrarische bedrijven in 2011-2015 op dit gebied?
De achtergrond van deze vragen is het standpunt van PEBE dat zij evenals andere marktpartijen onverwijld na verlening van de bouwvergunning eerste fase zou zijn begonnen, ook als de natuurvergunningen pas (veel) later worden verleend.
- Zou PEBE inderdaad zo hebben gehandeld en was dat de praktijk in de markt?
- Zou de bevoegde instantie hebben gehandhaafd? Wilt u bij de beantwoording de mogelijke vrees op handhaving betrekken?
- Waren de banken op de hoogte van de handhavingspraktijk en hoe gingen zij daarmee om?
Vraag 5 (Businessplan). Het verzoek bij vraag 5 is om de positie van PEBE te bezien in de context van alle relevante omstandigheden, zoals operationele en financiële aspecten en de twee vereiste natuurvergunningen. Het standpunt van PEBE is dat de verlening van de bouwvergunning eerste fase in de hypothetische situatie voor haar het startsein zou zijn geweest voor inspanningen voor de ontwikkeling en uitvoering van een businessplan (welke inspanningen in de werkelijke situatie in mindere mate zijn geleverd). Een vraag voor de deskundigen is of dit standpunt in het licht van de marktomstandigheden en de onderneming van PEBE aannemelijk is en, zo ja, waartoe het leidt bij de beantwoording van vraag 5.
2.10.
De rechtbank wijst erop dat partijen wettelijk verplicht zijn om mee te werken aan het onderzoek door de deskundigen. De rechtbank zal deze verplichting uitwerken zoals hierna onder de beslissing omschreven. Wordt aan een van deze verplichtingen niet voldaan, dan kan de rechtbank daaraan de gevolgen verbinden die zij geraden acht, ook in het nadeel van de desbetreffende partij. Als een partij op verzoek van de deskundigen of op eigen initiatief schriftelijke opmerkingen en verzoeken aan de deskundigen toestuurt, moet zij daarvan direct een afschrift aan de wederpartij verstrekken.
2.11.
De rechtbank verzoekt de deskundigen de informatie en de argumenten met elkaar te bespreken en waar mogelijk tot eensluidende bevindingen te komen. De rechtbank wijst daarbij op artikel 190 lid 4 Rv Pro:
“Het schriftelijke bericht is met redenen omkleed zonder dat het persoonlijke gevoelen van ieder van de deskundigen hoeft te blijken. Ieder van de deskundigen kan van zijn afwijkende mening doen blijken.”
“Het schriftelijke bericht is met redenen omkleed zonder dat het persoonlijke gevoelen van ieder van de deskundigen hoeft te blijken. Ieder van de deskundigen kan van zijn afwijkende mening doen blijken.”
De rechtbank behandelt hieronder zes argumenten van de gemeente
2.12.
De rechtbank heeft in het eerste tussenvonnis beoogd de motivering in dit stadium kort te houden om het onderzoek voortvarend te verrichten. De gemeente is na het tussenvonnis uitvoerig op enkele aspecten ingegaan en zij heeft verzocht beslissingen nu al te nemen. De rechtbank kiest er daarom voor nu uitvoeriger in te gaan op enkele argumenten. De gemeente heeft zes thema’s aangekaart:
grenzen van de rechtsstrijd
formele rechtskracht
termijnoverschrijding en onrechtmatig handelen
beslissing in de hypothetische situatie (leer van het hypothetisch rechtmatig besluit)
c.s.q.n.-verband en uitwerken naar twee peildata
onderzoek in één fase, niet twee.
1. De rechtbank verwerpt het eerste argument en is van oordeel dat dit vonnis niet buiten de grenzen van de rechtsstrijd gaat
2.13.
De gemeente meent dat het thema wanneer de gemeente in de hypothetische situatie zou hebben beslist op de vergunningaanvraag buiten de rechtsstrijd is omdat uitgangspunt is dat de beslissing op 18 september 2012 zou zijn gegeven.
2.14.
De rechtbank wijst op nr. 262 van de dagvaarding. Daar heeft PEBE geschreven:
“Bij een juiste besluitvorming door het College had het binnen de beslistermijn (van acht weken welke periode met één maal zes weken kan worden verlengd) positief dienen te beslissen op de aanvraag van 30 september 2010. De aanvraag paste immers binnen het geldende bestemmingsplan (…). Er stond niets aan de vergunningverlening in de weg, anders dan het College bij hoog en laag en met steeds nieuwe onterechte argumenten heeft betoogd.”De rechtbank wijst ook op nrs. 12, 15-16, 33 en 44 van de spreekaantekeningen van PEBE voor de mondelinge behandeling, waarin wordt verwezen naar de wettelijke beslistermijnen met het betoog dat de hypothetische rechtmatige verlening van de bouwvergunning eerste fase op 6 januari 2011 zou hebben plaatsgevonden. Onweersproken is dat 6 januari 2011 het einde is van de wettelijke beslistermijn.
“Bij een juiste besluitvorming door het College had het binnen de beslistermijn (van acht weken welke periode met één maal zes weken kan worden verlengd) positief dienen te beslissen op de aanvraag van 30 september 2010. De aanvraag paste immers binnen het geldende bestemmingsplan (…). Er stond niets aan de vergunningverlening in de weg, anders dan het College bij hoog en laag en met steeds nieuwe onterechte argumenten heeft betoogd.”De rechtbank wijst ook op nrs. 12, 15-16, 33 en 44 van de spreekaantekeningen van PEBE voor de mondelinge behandeling, waarin wordt verwezen naar de wettelijke beslistermijnen met het betoog dat de hypothetische rechtmatige verlening van de bouwvergunning eerste fase op 6 januari 2011 zou hebben plaatsgevonden. Onweersproken is dat 6 januari 2011 het einde is van de wettelijke beslistermijn.
2.15.
Hiermee heeft PEBE het tijdstip van vergunningverlening in de hypothetische situatie onderdeel gemaakt van de rechtsstrijd. Daarom verwerpt de rechtbank het betoog van de gemeente dat dit thema buiten de rechtsstrijd gaat. De rechtbank onderkent dat PEBE ook stellingen heeft gepresenteerd die gebaseerd zijn op een andere opvatting. Zo is het schaderapport van DLV (11 februari 2021, productie 48 bij dagvaarding) gebaseerd op verlening van de bouwvergunning eerste fase op datum primair besluit (18 september 2012). Echter, de aangehaalde passages in de processtukken maken duidelijk dat PEBE zich ook beroept op een gunstig hypothetisch primair besluit binnen de wettelijke beslistermijn vanaf de vergunningaanvraag.
2.16.
Voor de volledigheid wijst de rechtbank ook op nr. 155 van de dagvaarding en nr. 43 van de laatste akte van PEBE. Daar heeft PEBE haar standpunt – 0,21 ha per koe, jaarlijks aan te tonen – onderdeel van de rechtsstrijd gemaakt.
2. De rechtbank verwerpt het tweede argument en is van oordeel dat het onderzoek door deskundigen, zoals bevolen in dit vonnis, geen schending van de formele rechtskracht oplevert
2.17.
De gemeente meent dat het thema wanneer de gemeente in de hypothetische situatie zou hebben beslist op de vergunningaanvraag niet te rijmen is met de leer van de formele rechtskracht omdat uitgangspunt is dat de beslissing op 18 september 2012 zou zijn gegeven. De rechtbank verwerpt dit betoog omdat de formele rechtskracht van de uitspraken van de bestuursrechter niet in de weg staat aan de toepassing van de arresten van de Hoge Raad van 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040, en 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579 (zie vanaf 2.22 hierna).
2.18.
Voor een goed begrip komt het de rechtbank goed voor de lange geschiedenis van de besluitvorming en de uitspraken van de bestuursrechter hier kort weer te geven. De vernietigde/herroepen besluiten van de gemeente zijn weergegeven met een sterretje (*).
- a) Het bestemmingsplan: een geheel of gedeeltelijk grondgebonden bedrijf is toegestaan.
- b) Aanvraag bouwvergunning 1e fase: september 2010.
- c) *Primair besluit 18-9-2012. Weigering bouwvergunning 1e fase.
- d) Rb 31-12-2013. Beroep gegrond, besluit vernietigd. Bestemmingsplan (grondgebonden agrarisch bedrijf) sluit niet uit dat dieren uitsluitend binnen worden gehouden.
- e) *Nieuw besluit gemeente: wederom weigering. Motivering: de voerbehoefte van koeien en geiten is zo groot dat er geen grondgebonden bedrijf is.
- f) ABRvS 17-5-2017. Hoger beroep PEBE (na ongunstige uitspraak Rb) gegrond, besluit vernietigd. PEBE mag gronden gebruiken voor koeien. De geitenhouderij is niet grondgebonden; daarvoor geldt een vrijstelling uit het verleden. De geiten tellen dus niet mee voor de voerbehoefte en de benodigde grond.
- g) ABRvS 12-6-2018. Beroep gegrond. Niet tijdig beslissen.
- h) *Nieuw besluit gemeente: wederom weigering. Motivering: niet aangetoond voldoende grond. 75% voer uit eigen grond is vereist voor grondgebondenheid. Krachtvoerbehoefte telt mee.
- i) ABRvS 17-4-2019. Beroep gegrond, besluit vernietigd. Ondeugdelijk gemotiveerd waarom 75% voerproductie uit grond is vereist. Lang uitgegaan van ruwvoer, dus nu mag gemeente niet de eis stellen dat er voldoende grond moet zijn voor productie ruwvoer en krachtvoer.
- j) *Nieuw besluit gemeente 30-1-2020: herroeping primair besluit, vergunning verleend, maar met voorwaarde: jaarlijks aantonen 271,6267 ha grond (op basis van 75%) en verantwoording al vanaf mei 2020.
- k) ABRvS 4-11-2020. Beroep gegrond, besluit (dus: voorwaarde) vernietigd. De gemeente is PEBE tegemoetgekomen nadat de bestuursrechter de partijen in de gelegenheid stelde met elkaar overleg te voeren: voor de meting van de grond gelden voortaan 2 in plaats van 4 cijfers achter de komma; afspraken zijn gemaakt over het peilmoment in het jaar en het moment waarop voor het eerst de beschikbare grond moet worden aangetoond (namelijk per koe en pas als de koeien er staan). Over al deze punten spreekt de ABRvS zich dus niet uit. De ABRvS beslist wel dat de gemeente wederom niet voldoende heeft gemotiveerd waarom 75% voer uit eigen grond vereist is voor grondgebondenheid.
- l) Nieuw besluit gemeente 22-12-2020. Na overleg: 65% voer uit eigen grond en per stuk vee 0,21 ha. Herroeping primair besluit.
2.19.
Uit de uitspraken van de bestuursrechter leidt de rechtbank af dat de gemeente vier keer een opvatting – wat betreft de uitleg van het eigen bestemmingsplan – heeft gekozen die onjuist of niet deugdelijk gemotiveerd was:
- de eerste opvatting: de dieren mogen niet uitsluitend binnen worden gehouden
- de tweede opvatting: de voerbehoefte van de geiten telt mee
- de derde opvatting: 75% van het voer moet uit eigen grond komen en krachtvoer telt mee
- de vierde opvatting: wederom het vereiste “75%” en dit moet niet jaarlijks maar vooraf worden aangetoond.
- de eerste opvatting: de dieren mogen niet uitsluitend binnen worden gehouden
- de tweede opvatting: de voerbehoefte van de geiten telt mee
- de derde opvatting: 75% van het voer moet uit eigen grond komen en krachtvoer telt mee
- de vierde opvatting: wederom het vereiste “75%” en dit moet niet jaarlijks maar vooraf worden aangetoond.
2.20.
Na de derde vernietiging en een zitting bij de ABRvS was, zo begrijpt de rechtbank, voor de gemeente duidelijk dat de oplossing moest worden gezocht in overleg met PEBE. Zo is tussen de gemeente en PEBE afgesproken dat niet vooraf maar jaarlijks wordt getoetst of PEBE voldoende grond heeft voor de koeien die dan daadwerkelijk in de stal staan. De gemeente en PEBE kwamen er niet uit wat betreft het vereiste “75%”, de ABRvS heeft weer vernietigd op dit punt (want: beslissing wederom niet deugdelijk gemotiveerd) en de gemeente en PEBE hebben daarna 65% afgesproken. Dit alles levert een herroeping van het primaire besluit en de verlening van de bouwvergunning eerste fase op (zie 2.30 voor de tekst van de bouwvergunning eerste fase).
2.21.
Deze uitvoerige geschiedenis laat zien dat er van meet af aan en vervolgens gedurende ongeveer tien jaar iets mis is gegaan in de voorbereiding en de besluitvorming. Dat is de kern van de beslissingen van de bestuursrechter in het licht van de dragende overwegingen. Deze beslissingen hebben hier formele rechtskracht en staan niet in de weg aan de hierna te formuleren vragen voor de deskundigen.
3. De rechtbank verwerpt het derde argument en is voorshands van oordeel dat de gemeente vanaf januari 2011 onrechtmatig heeft gehandeld door de vertraging in de rechtmatige besluitvorming
2.22.
De gemeente heeft gewezen op de regel dat het enkele feit van een termijnoverschrijding niet zonder meer leidt tot het oordeel dat het bestuursorgaan onrechtmatig heeft gehandeld; daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig. Deze regel is ontwikkeld in de arresten van de Hoge Raad van:
- 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040, ro. 3.4.2 en
- 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, ro. 3.3
en herhaald in de arresten van:
- 8 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1454, ro. 3.4.2
- 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:353, ro. 3.5.1 en
- 5 maart 2021, ECLI:NL:HR:2021:339, ro. 3.1.3.
- 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040, ro. 3.4.2 en
- 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, ro. 3.3
en herhaald in de arresten van:
- 8 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1454, ro. 3.4.2
- 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:353, ro. 3.5.1 en
- 5 maart 2021, ECLI:NL:HR:2021:339, ro. 3.1.3.
In het arrest van 22 oktober 2010 overwoog de Hoge Raad:
“3.4.2 Bij de beoordeling van deze klachten wordt het volgende vooropgesteld.
De enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn, is onvoldoende voor het oordeel dat aldus onrechtmatig wordt gehandeld in de zin van art. 6:162 BW Pro. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding, en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden. (…)”
In het arrest van 5 maart 2021 overwoog de Hoge Raad:
“3.1.3 (…) De enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn, is onvoldoende voor het oordeel dat op grond van art. 6:162 BW Pro aansprakelijkheid bestaat voor schade die eventueel voortvloeit uit die termijnoverschrijding. Voor die aansprakelijkheid zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding, en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden.
Deze regels berusten daarop dat de wettelijke beslistermijnen in de eerste plaats ertoe strekken om het bestuursorgaan met voortvarendheid te laten beslissen, en voor betrokkenen duidelijkheid te scheppen op welke termijn de beslissing is te verwachten. De wettelijke beslistermijnen beogen niet zonder meer om ook te beschermen tegen mogelijke schade die voor een belanghebbende kan ontstaan bij uitblijven van de beslissing binnen die termijn.”
In de conclusie van advocaat-generaal mr. De Bock voor het arrest van 5 maart 2021, ECLI:NL:PHR:2020:797, staat het volgende:
“3.6 Volgens die rechtspraak is de enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van de wettelijke beslistermijn onvoldoende voor het oordeel dat op grond van art. 6:162 BW Pro aansprakelijkheid bestaat voor schade die eventueel voortvloeit uit de termijnoverschrijding. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Als omstandigheden die mogelijk (“onder meer”) relevant kunnen zijn, noemt de Hoge Raad de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de belanghebbenden. Niet vereist is dat de ‘bijkomende omstandigheden’ aan de gemeente kunnen worden toegerekend.”
2.23.
De rechtbank merkt allereerst op dat, anders dan de gemeente lijkt te menen, voor een vordering tot schadevergoeding langs deze lijn niet is vereist dat PEBE vóór het primaire besluit een punt heeft gemaakt van niet tijdig beslissen (in de zin van beroep bij de bestuursrechter). Zo’n eis is niet gesteld in de voormelde arresten van de Hoge Raad. Mr. Van Ravels heeft daarop gewezen in zijn noot bij het arrest van 22 oktober 2010, JOR 2010/372, onder 5:
“De huidige lijn in de rechtspraak komt er op neer dat uit de omstandigheid dat een belanghebbende tegen het beweerdelijk niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen heeft aangewend, niet volgt dat een bestuursorgaan niet aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die uit het niet tijdig nemen van een besluit kan voortvloeien.”PEBE heeft zich in deze procedure wel beroepen op schadevergoeding in verband met onrechtmatig handelen door niet tijdig beslissen (zie 2.13-2.15 hiervoor).
“De huidige lijn in de rechtspraak komt er op neer dat uit de omstandigheid dat een belanghebbende tegen het beweerdelijk niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen heeft aangewend, niet volgt dat een bestuursorgaan niet aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die uit het niet tijdig nemen van een besluit kan voortvloeien.”PEBE heeft zich in deze procedure wel beroepen op schadevergoeding in verband met onrechtmatig handelen door niet tijdig beslissen (zie 2.13-2.15 hiervoor).
2.24.
De gemeente beroept zich op verjaring. Hierbij gaat het om de rechtsvordering tot vergoeding van schade door niet tijdig beslissen vanaf de aanvraag tot aan het primaire besluit. Bij de door PEBE gestelde schade gaat het dus om de vertraging. De gemeente meent, zo begrijpt de rechtbank, dat de verjaringstermijn loopt vanaf een datum in 2011 of 2012. Dit betoog van de gemeente gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op. De verjaringstermijn, ook voor wat betreft deze schade, vangt niet eerder aan dan op de dag na de dag waarop het schadeveroorzakende besluit van de gemeente onherroepelijk is geworden. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van:
- 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:792 en
- 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, ro. 144:
“De dag na het onherroepelijk worden van het schadeveroorzakende besluit is de eerste dag van de vijfjaarstermijn.”Het schadeveroorzakende besluit is in dit geval het besluit van 22 december 2020, omdat de gemeente bij dat besluit het primaire besluit van 18 september 2012 heeft herroepen en de vergunning heeft verleend.
- 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:792 en
- 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, ro. 144:
“De dag na het onherroepelijk worden van het schadeveroorzakende besluit is de eerste dag van de vijfjaarstermijn.”Het schadeveroorzakende besluit is in dit geval het besluit van 22 december 2020, omdat de gemeente bij dat besluit het primaire besluit van 18 september 2012 heeft herroepen en de vergunning heeft verleend.
2.25.
De rechtbank is verder voorshands van oordeel dat de gemeente in dit geval vanaf 6 januari 2011 onrechtmatig heeft gehandeld door de vertraging bij de verlening van de bouwvergunning eerste fase. De rechtbank neemt hierbij het gehele samenstel van feiten, de voornoemde arresten van 22 oktober 2010 en 11 januari 2013 en de context van de uitvoerige geschiedenis (hiervoor vanaf 2.18) in aanmerking.
De rechtbank wijst op:
- de mate van overschrijding van de beslistermijn: zeer ernstig, zowel twee jaar vanaf aanvraag tot primair besluit als tien jaar vanaf aanvraag tot het definitieve besluit eind 2020
- de mate van overschrijding van de beslistermijn: zeer ernstig, zowel twee jaar vanaf aanvraag tot primair besluit als tien jaar vanaf aanvraag tot het definitieve besluit eind 2020
- de oorzaken van de overschrijding van de beslistermijn: de vier opvolgende motiveringen van de gemeente, die ondeugdelijk zijn geoordeeld bij de bestuursrechter in de loop van tien jaar
- het voor de gemeente van meet af aan kenbare belang van PEBE om snel aan de slag te gaan met de bouw en de nieuwe onderneming, te meer in het licht van de afschaffing van het melkquotum
- het voor de gemeente van meet af aan kenbare belang van PEBE om snel aan de slag te gaan met de bouw en de nieuwe onderneming, te meer in het licht van de afschaffing van het melkquotum
- het ontbreken van elke uitleg door de gemeente over de redenen voor de zeer ernstige termijnoverschrijding en vertraging gedurende tien jaar vanaf de aanvraag
- de oplossing eind 2020: de gemeente heeft de vergunning verleend in goed overleg met PEBE; uit niets blijkt dat de gemeente dat overleg niet had kunnen en moeten voeren in de periode na de aanvraag, waardoor de vergunning begin 2011 had kunnen en moeten worden verleend en naar verwachting in de hypothetische rechtmatige situatie zou zijn verleend.
- de oplossing eind 2020: de gemeente heeft de vergunning verleend in goed overleg met PEBE; uit niets blijkt dat de gemeente dat overleg niet had kunnen en moeten voeren in de periode na de aanvraag, waardoor de vergunning begin 2011 had kunnen en moeten worden verleend en naar verwachting in de hypothetische rechtmatige situatie zou zijn verleend.
In het licht van deze omstandigheden heeft de gemeente naar het oordeel van de rechtbank in strijd gehandeld met de zorgvuldigheid die zij jegens PEBE in acht behoorde te nemen door pas ruimschoots na het verstrijken van de beslistermijn te beslissen op de aanvraag. De aldus geschonden norm strekt volgens de rechtbank mede tot bescherming tegen de schade zoals PEBE die volgens haar stellingen heeft geleden.
2.26.
Bij dit oordeel neemt de rechtbank ook in aanmerking dat de Hoge Raad deze omstandigheden voldoende heeft geacht ter motivering van het oordeel van het hof in de zaak van het arrest van 22 oktober 2010 (ro. 3.4.3):
- de gemeente heeft na afloop van de beslistermijn nagelaten binnen redelijke termijn te beslissen
- de gemeente wist dat [de aannemer] met de bouwwerkzaamheden was gestart
- geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken die meebrachten dat van de gemeente redelijkerwijs niet was te vergen dat zij tijdig een beslissing gaf, of die een overschrijding als waarvan hier sprake is in redelijkheid acceptabel maakten.
2.27.
De rechtbank wijst ook op de noot van mr. Mok bij het arrest van 22 oktober 2010, NJ 2011/6:
“Ik merk overigens op dat ik vermoed dat het vereiste van bijkomende omstandigheden in de praktijk geen grote betekenis zal hebben. Voor het aannemen van een onrechtmatige daad is vereist dat de overschrijding waarneembare schade heeft toegebracht aan een belanghebbende (derde belanghebbende daaronder begrepen). Dat is een kwestie van causaliteit en dus eigenlijk geen bijkomende omstandigheid, maar verschillende factoren vallen hier samen. Wil de veroorzaakte schade waarneembaar zijn, dan zal sprake moeten zijn van enige duur van de overschrijding. Eén dag is daardoor denkelijk te weinig, maar 29 weken meer dan genoeg.”
“Ik merk overigens op dat ik vermoed dat het vereiste van bijkomende omstandigheden in de praktijk geen grote betekenis zal hebben. Voor het aannemen van een onrechtmatige daad is vereist dat de overschrijding waarneembare schade heeft toegebracht aan een belanghebbende (derde belanghebbende daaronder begrepen). Dat is een kwestie van causaliteit en dus eigenlijk geen bijkomende omstandigheid, maar verschillende factoren vallen hier samen. Wil de veroorzaakte schade waarneembaar zijn, dan zal sprake moeten zijn van enige duur van de overschrijding. Eén dag is daardoor denkelijk te weinig, maar 29 weken meer dan genoeg.”
2.28.
Bij deze stand van zaken is het nodig de periode vanaf 6 januari 2011 te betrekken bij het onderzoek naar causaal verband (redelijke toerekening).
4. De rechtbank verwerpt het vierde argument en is van oordeel dat de gemeente in de hypothetische situatie bij het primaire besluit op de peildatum de bouwvergunning eerste fase zou hebben verleend
2.29.
De rechtbank stelt als onweersproken vast:
- dat de gemeente in de hypothetische rechtmatige situatie wat betreft het bestemmingsplan zou zijn uitgegaan van een juiste opvatting en deze opvatting deugdelijk zou hebben gemotiveerd
- dat de gemeente daadwerkelijk pas op 22 december 2020 een rechtmatig primair besluit heeft genomen en daarbij de bouwvergunning eerste fase heeft verleend met bepaalde voorwaarden.
- dat de gemeente in de hypothetische rechtmatige situatie wat betreft het bestemmingsplan zou zijn uitgegaan van een juiste opvatting en deze opvatting deugdelijk zou hebben gemotiveerd
- dat de gemeente daadwerkelijk pas op 22 december 2020 een rechtmatig primair besluit heeft genomen en daarbij de bouwvergunning eerste fase heeft verleend met bepaalde voorwaarden.
2.30.
De belangrijke tekst in het besluit van 22 december 2020 is (productie 46 bij dagvaarding):
“vergunninghouder dient ieder jaar aan te tonen dat per (…) gehouden stuks melkvee (…) 0,21 ha beschikbaar is om te kunnen voorzien in de productie van ruwvoer (gras en mais). Hiertoe dient vergunninghouder uiterlijk 31 mei van dat jaar de gecombineerde opgave (Landbouwtelling) te overleggen en per 31 december de rundveestaten waaruit de feitelijke dierbezetting van dat jaar blijkt, zulks voor het eerst in het jaar dat de vergunde stal wordt bevolkt.”
“vergunninghouder dient ieder jaar aan te tonen dat per (…) gehouden stuks melkvee (…) 0,21 ha beschikbaar is om te kunnen voorzien in de productie van ruwvoer (gras en mais). Hiertoe dient vergunninghouder uiterlijk 31 mei van dat jaar de gecombineerde opgave (Landbouwtelling) te overleggen en per 31 december de rundveestaten waaruit de feitelijke dierbezetting van dat jaar blijkt, zulks voor het eerst in het jaar dat de vergunde stal wordt bevolkt.”
2.31.
De gemeente betoogt dat zij in de hypothetische situatie bij het primaire besluit de bouwvergunning eerste fase rechtmatig zou hebben geweigerd omdat PEBE niet zou hebben aangetoond over 189 ha grond te beschikken (900 koeien x 0,21 ha per koe). De gemeente vraagt om op dit punt vooraf te beslissen en hierover geen vragen voor te leggen aan de deskundigen. De rechtbank beoordeelt daarom dit betoog nu.
2.32.
De gemeente heeft hiermee een beroep gedaan op de leer van het “hypothetisch rechtmatig besluit”. Bij deze leer gaat het om een beoordeling van causaal verband (c.s.q.n.). De leer is zo benoemd door het Hof ’s-Hertogenbosch in het arrest van 28 oktober 2025, ECLI:NL:GHSHE:2025:2966, ro. 3.8.4. Het hof verwijst naar de arresten van de Hoge Raad van:
- 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510 (
X/gemeente Sluis), rov. 3.2
- 4 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:115 (
X/Gemeente Waalre), rov. 3.2.1
- 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334 (
Nannoka/Provincie Gelderland), rov. 3.2. De rechtbank merkt op dat intussen twee arresten na verwijzing zijn gepubliceerd:
- hof Arnhem-Leeuwarden, 30 mei 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:4521 (X/Gemeente Waalre) en
- hof ’s-Hertogenbosch, 25 maart 2025, ECLI:NL:GHSHE:2025:819 (Nannoka/Provincie Gelderland).
Het hof ’s-Hertogenbosch heeft in het arrest van 28 oktober 2025 overwogen:
“Uit de rechtspraak van de Hoge Raad leidt het hof af dat in een geval als het onderhavige beoordeeld moet worden hoe het bevoegd gezag zou hebben gehandeld of besloten op de peildatum van het onrechtmatige besluit indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen, veronderstellende dat het op dat moment wist van het gebrek dat aan het besluit kleefde, waarbij de peildatum is het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen en bij deze beoordeling dus moet worden uitgegaan van dat tijdstip.”
- 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510 (
X/gemeente Sluis), rov. 3.2
- 4 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:115 (
X/Gemeente Waalre), rov. 3.2.1
- 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334 (
Nannoka/Provincie Gelderland), rov. 3.2. De rechtbank merkt op dat intussen twee arresten na verwijzing zijn gepubliceerd:
- hof Arnhem-Leeuwarden, 30 mei 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:4521 (X/Gemeente Waalre) en
- hof ’s-Hertogenbosch, 25 maart 2025, ECLI:NL:GHSHE:2025:819 (Nannoka/Provincie Gelderland).
Het hof ’s-Hertogenbosch heeft in het arrest van 28 oktober 2025 overwogen:
“Uit de rechtspraak van de Hoge Raad leidt het hof af dat in een geval als het onderhavige beoordeeld moet worden hoe het bevoegd gezag zou hebben gehandeld of besloten op de peildatum van het onrechtmatige besluit indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen, veronderstellende dat het op dat moment wist van het gebrek dat aan het besluit kleefde, waarbij de peildatum is het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen en bij deze beoordeling dus moet worden uitgegaan van dat tijdstip.”
2.33.
De rechtbank past deze maatstaf toe, gaat uit van de peildatum 18 september 2012 (datum primair besluit) en verwerpt het beroep van de gemeente op de leer van het hypothetisch rechtmatig besluit. De rechtbank wijst erop dat de gemeente in werkelijkheid bij het besluit van 22 december 2020 heeft bepaald (a) dat 0,21 ha per koe voldoende is en (b) dat deze hoeveelheid grond niet vooraf (vóór de vergunningverlening) maar jaarlijks gedurende de exploitatie moet worden aangetoond (de rechtbank is het eens met de gemeente dat zoveel mogelijk moet worden aangesloten bij de werkelijke gang van zaken). De achtergrond van deze keuze van de gemeente (0,21 ha per koe, jaarlijks aantonen) was de overweging van de Afdeling bestuursrechtspraak dat het standpunt van de gemeente over de grondgebondenheid niet deugdelijk was gemotiveerd (zie de uitspraken onder 2.18 hiervoor). Het was gezien het besluit van 22 december 2020 helemaal niet nodig vóór de vergunningverlening te beschikken over grond. De gemeente wijst daarop in het besluit van 22 december 2020 (productie 46 bij dagvaarding):
“Inmiddels is gebleken dat door middel van het verbinden van een voorschrift aan de vergunning[conform 2.30 hiervoor, rechtbank]
, kan worden geborgd dat het aangevraagde bouwwerk wordt opgericht met het oog op een gebruik dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan (een 'Agrarisch bedrijf, grondgebonden').”Uit niets blijkt dat de gemeente in de hypothetische situatie op de peildatum (18 september 2012) rechtmatig een eis met betrekking tot een bepaalde hoeveelheid grond zou hebben gesteld of dat de gemeente op de peildatum de vergunning rechtmatig zou hebben geweigerd als PEBE aan een dergelijke eis niet zou voldoen. Niets stond aan de verlening van de vergunning op de peildatum in de weg, behalve de opeenvolgende onjuiste interpretaties en ondeugdelijke motiveringen die de gemeente heeft aangedragen (zie vanaf 2.18 hiervoor).
“Inmiddels is gebleken dat door middel van het verbinden van een voorschrift aan de vergunning[conform 2.30 hiervoor, rechtbank]
, kan worden geborgd dat het aangevraagde bouwwerk wordt opgericht met het oog op een gebruik dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan (een 'Agrarisch bedrijf, grondgebonden').”Uit niets blijkt dat de gemeente in de hypothetische situatie op de peildatum (18 september 2012) rechtmatig een eis met betrekking tot een bepaalde hoeveelheid grond zou hebben gesteld of dat de gemeente op de peildatum de vergunning rechtmatig zou hebben geweigerd als PEBE aan een dergelijke eis niet zou voldoen. Niets stond aan de verlening van de vergunning op de peildatum in de weg, behalve de opeenvolgende onjuiste interpretaties en ondeugdelijke motiveringen die de gemeente heeft aangedragen (zie vanaf 2.18 hiervoor).
2.34.
De rechtbank merkt op dat de gemeente ook in dit geding een onjuiste interpretatie heeft herhaald, namelijk dat bewijs van 189 ha vooraf vereist was om te komen tot vergunningverlening. Dat is een herhaling van de vierde onjuiste of ondeugdelijk gemotiveerde opvatting van de gemeente (2.19 hiervoor) en is geen juiste weergave van het besluit van 22 december 2020 (2.30 hiervoor).
2.35.
De gemeente merkt in deze context op dat zij de grondopgave van PEBE destijds in de bezwaarfase “klakkeloos” heeft overgenomen en dat PEBE in werkelijkheid in totaal slechts 64,45 ha tot haar beschikking had (antwoord, 8). Dat is dus ongeveer een derde van de 189 ha die PEBE nodig had voor 900 koeien. De gemeente leidt hieruit af dat zij de bouwvergunning eerste fase niet zou hebben verleend (totdat PEBE eventueel jaren later zou hebben aangetoond over 189 ha te beschikken), maar de rechtbank interpreteert deze punten anders. De rechtbank merkt op dat de gemeente niet heeft toegelicht dat en waarom zij in de hypothetische situatie meer of beter onderzoek zou hebben gedaan naar de grondopgave of wat zij overigens zou hebben gedaan om het “klakkeloos” overnemen van de opgave van PEBE te voorkomen. De rechtbank neemt ook in aanmerking dat het goed past bij het besluit van 22 december 2020 en de daarin opgenomen voorwaarde (0,21 per koe, jaarlijks aan te tonen als de dieren er staan) als de gemeente zou kiezen voor een mededeling aan PEBE over de grondopgave (64,45 ha, zie hierna) en voor een flexibele benadering wat betreft het aantal dieren (zie wat de flexibele benadering betreft het citaat uit het besluit onder 2.33). De gemeente had in 2020 harde regels, in de zin van 189 ha voor 900 dieren, niet nodig; een zekere aanloop of opbouw was blijkens de tekst ook mogelijk, waarbij de stal niet direct vol wordt bevolkt. De rechtbank is tegen deze achtergrond van oordeel dat de gemeente in de hypothetische situatie op de peildatum (18 september 2012) de bouwvergunning eerste fase zou hebben verleend met de voorwaarde (2.30 hiervoor), zoals hiervoor al is overwogen, en daarbij:
- de grondopgave evenals in de werkelijke situatie klakkeloos zou hebben overgenomen of
- PEBE zou hebben medegedeeld dat 64,45 ha blijkt uit onderzoek, dat bij die stand van zaken niet meer dan ongeveer 300 dieren mogen worden gehouden en dat PEBE conform de voorwaarde te zijner tijd een nieuwe grondopgave moet indienen indien zij meer dieren wil houden.
- de grondopgave evenals in de werkelijke situatie klakkeloos zou hebben overgenomen of
- PEBE zou hebben medegedeeld dat 64,45 ha blijkt uit onderzoek, dat bij die stand van zaken niet meer dan ongeveer 300 dieren mogen worden gehouden en dat PEBE conform de voorwaarde te zijner tijd een nieuwe grondopgave moet indienen indien zij meer dieren wil houden.
Dit betoog van de gemeente leidt om deze redenen in beide gevallen niet tot de conclusie dat het beroep van de gemeente op de leer van het hypothetisch rechtmatig besluit slaagt.
2.36.
De rechtbank is in deze context van oordeel dat de gemeente in de hypothetische situatie op de peildatum (18 september 2012) de bouwvergunning eerste fase niet rechtmatig zou hebben geweigerd bij het primaire besluit. Integendeel: de gemeente had toen rechtmatig de bouwvergunning eerste fase verleend, met de voorwaarden zoals vastgelegd in het besluit van 22 december 2020. Een rechtmatige weigering van de vergunning was op de peildatum niet mogelijk.
2.37.
De conclusie is dat het beroep van de gemeente op de leer van het hypothetisch rechtmatig besluit ongegrond is. Daaruit volgt dat het c.s.q.n.-verband gegeven is. Zie: advocaat-generaal mr. De Bock, conclusie bij het arrest Nannoka, ECLI:NL:PHR:2022:49, 3.13:
“Het gaat er dus om of het voor het bestuursorgaan op het moment dat het onrechtmatige besluit is genomen, mogelijk was een rechtmatig besluit te nemen (met dezelfde schade tot gevolg). (Natuurlijk is ook vereist dat voldoende aannemelijk is dat het bestuursorgaan dit besluit ook zou hebben genomen.) Als dat niet het geval is, staat daarmee het csqn-verband tussen het onrechtmatige besluit en de daardoor veroorzaakte schade vast.”Bij het onderzoek door de deskundigen is de peildatum, zoals bedoeld in het arrest van Hof ’s-Hertogenbosch van 28 oktober 2025 (2.32 hiervoor), niet relevant, omdat de peildatum geldt bij het c.s.q.n.-verband, waarover de rechtbank hiervoor al heeft beslist. Het onderzoek spitst zich toe op causaal verband (redelijke toerekening), waarbij de periode vanaf 6 januari 2011 voorshands wordt meegenomen (2.28 hiervoor).
“Het gaat er dus om of het voor het bestuursorgaan op het moment dat het onrechtmatige besluit is genomen, mogelijk was een rechtmatig besluit te nemen (met dezelfde schade tot gevolg). (Natuurlijk is ook vereist dat voldoende aannemelijk is dat het bestuursorgaan dit besluit ook zou hebben genomen.) Als dat niet het geval is, staat daarmee het csqn-verband tussen het onrechtmatige besluit en de daardoor veroorzaakte schade vast.”Bij het onderzoek door de deskundigen is de peildatum, zoals bedoeld in het arrest van Hof ’s-Hertogenbosch van 28 oktober 2025 (2.32 hiervoor), niet relevant, omdat de peildatum geldt bij het c.s.q.n.-verband, waarover de rechtbank hiervoor al heeft beslist. Het onderzoek spitst zich toe op causaal verband (redelijke toerekening), waarbij de periode vanaf 6 januari 2011 voorshands wordt meegenomen (2.28 hiervoor).
2.38.
Tegen deze achtergrond zal de rechtbank aan de deskundigen de vraag voorleggen over hoeveel grond PEBE zou hebben beschikt in de hypothetische situatie (in de periode 2011-2015). Het is niet nodig de vraag voor te leggen wanneer PEBE zou hebben beschikt over 189 ha, omdat deze vraag al besloten ligt in de – open geformuleerde – vraag over hoeveel grond PEBE zou hebben beschikt.
5. De rechtbank vraagt de deskundigen hun bevindingen uit te werken naar twee peildata
2.39.
De gemeente verzoekt met klem de deskundigen te instruëren de datum 18 september 2012 (primair besluit) tot uitgangspunt te nemen. De gemeente plaatst dit thema in de context van de leer van het hypothetisch rechtmatig besluit (2.31 hiervoor). De rechtbank heeft het beroep van de gemeente op deze leer verworpen (2.29-37 hiervoor). De rechtbank is voorshands van oordeel dat 6 januari 2011 de aanvang van het onrechtmatig handelen is (2.25-2.28 hiervoor). De gemeente heeft niet uitgelegd hoe haar benadering te rijmen is met de arresten van 22 oktober 2010 en 11 januari 2013, waar zij zich ook op beroept (2.22). Het is echter doelmatig het onderzoek zodanig te structureren dat de bevindingen bruikbaar zijn voor de beoordeling van de geschilpunten, óók in het geval dat de beslissing in een later stadium of in een hogere instantie anders mocht zijn.
2.40.
Daarom zal de rechtbank de deskundigen vragen hun beantwoording van de vraag over de businesscase uit te werken voor twee situaties:
- vergunningverlening op 6 januari 2011 en
- vergunningverlening op 18 september 2012.
Dit is doelmatig omdat deze uitwerking naar verwachting in de context niet veel tijd en geld kost, in het licht van het onderzoek als geheel.
- vergunningverlening op 6 januari 2011 en
- vergunningverlening op 18 september 2012.
Dit is doelmatig omdat deze uitwerking naar verwachting in de context niet veel tijd en geld kost, in het licht van het onderzoek als geheel.
6. De rechtbank verwerpt het zesde argument en beveelt een onderzoek in één fase, niet twee
2.41.
De gemeente stelt voor in twee fases onderzoek te doen: eerst een vraag over de haalbaarheid van de businesscase, daarna eventuele overige vragen. Een dergelijke aanpak komt de rechtbank niet doelmatig voor. De overige vragen zijn voor een belangrijk deel bedoeld om de relevante context te schetsen waarin PEBE handelde, als achtergrond voor de beantwoording van de vraag hoe PEBE zelf zou hebben gehandeld en hoe haar businesscase zou zijn beoordeeld in de hypothetische situatie. Het is dus doelmatig om alle vragen, die causaal verband (redelijke toerekening) betreffen, in één fase op te pakken (fase 1, ro. 4.2 tussenvonnis). Wellicht ligt het voor de hand, afhankelijk van de bevindingen van de deskundigen, om direct schadeposten te begroten of te schatten (fase 2, ro. 4.2 tussenvonnis), maar de begroting of schatting kan ook in een vervolgfase plaatsvinden.
Slot: voorschot 50/50 en geen tussentijds hoger beroep
2.42.
In het vorige vonnis is al aangekondigd en toegelicht dat iedere partij de helft van het voorschot op de kosten van de deskundigen moet betalen. De rechtbank blijft bij deze beslissing. De hoogte van het voorschot zal worden vastgesteld in het vonnis waarin ook de deskundigen worden benoemd. Partijen zullen daarvoor eerst in de gelegenheid worden gesteld om te reageren op een begroting van het voorschot door de deskundigen.
2.43.
De rechtbank ziet geen aanleiding om tussentijds hoger beroep van dit vonnis toe te staan. De gemeente heeft gevraagd tussentijds hoger beroep te mogen instellen, maar dat is in de visie van de rechtbank in dit stadium niet doelmatig. De rechtbank benoemt hiervoor drie redenen:
- het gaat de gemeente om de discussie over de peildatum (6 januari 2011 of 18 september 2012), die voorshands naar verwachting op zichzelf niet zonder meer doorslaggevend hoeft te zijn voor de beslissing in de zaak (wellicht wel in combinatie met andere omstandigheden, maar het is doelmatig eerst die andere omstandigheden te onderzoeken)
- bij het onderzoek wordt ook de door de gemeente verdedigde peildatum meegenomen (2.40 hiervoor)
- hoger beroep en cassatie op dat specifieke punt (de discussie over de peildatum) kunnen vier jaar of meer in beslag nemen, terwijl een eindbeslissing op alle punten in deze instantie na onderzoek naar reële verwachting binnen een paar jaar haalbaar zou moeten zijn.
- het gaat de gemeente om de discussie over de peildatum (6 januari 2011 of 18 september 2012), die voorshands naar verwachting op zichzelf niet zonder meer doorslaggevend hoeft te zijn voor de beslissing in de zaak (wellicht wel in combinatie met andere omstandigheden, maar het is doelmatig eerst die andere omstandigheden te onderzoeken)
- bij het onderzoek wordt ook de door de gemeente verdedigde peildatum meegenomen (2.40 hiervoor)
- hoger beroep en cassatie op dat specifieke punt (de discussie over de peildatum) kunnen vier jaar of meer in beslag nemen, terwijl een eindbeslissing op alle punten in deze instantie na onderzoek naar reële verwachting binnen een paar jaar haalbaar zou moeten zijn.
3.De beslissing
De rechtbank
3.1.
beveelt een onderzoek door drie deskundigen voor de beantwoording van de volgende vragen:
1.Marktomstandigheden.(i) Wilt u de situatie in de markt voor melkveehouderijen beschrijven in de jaren 2011-2015?(ii) Wilt u in het bijzonder aandacht besteden aan de operationele, financiële en regelgevende aspecten van melkveehouderijen in de jaren 2011-2015?
2.Financiering.(i) Hoe beoordeelden de banken financieringsaanvragen voor een agrarische onderneming in de melkveehouderij in de periode 2011-2015?(ii) Hoe zou een bank een financieringsaanvraag van PEBE voor het businessplan (maximaal 900 koeien) in die periode hebben beoordeeld?(iii) Kunt u iets zeggen over de duur van het doorlopen van het financieringstraject, dus vanaf het moment van de eerste benadering tot aan het moment van het daadwerkelijk ter beschikking stellen van de benodigde financiering?(iv) Hoe zou een bank de mogelijkheid, dat de twee vereiste natuurvergunningen (artikel 16 en Pro artikel 19d Nbw) nog niet waren verleend, hebben beoordeeld en wat voor impact heeft deze mogelijkheid op de beoordeling van een financieringsaanvraag?
3.Grond.(i) Over hoeveel grond zou PEBE in 2011-2015 naar redelijke verwachting hebben beschikt voor het telen van gewassen binnen een straal van 25 kilometer?(ii) Welke rol speelt een eventuele mogelijkheid om tijdelijk minder geiten te houden (zoals PEBE beschrijft)?
4.Natuurvergunningen (artikel 16 en Pro artikel 19d Nbw).
(i) Wanneer zouden de natuurvergunningen naar verwachting zijn aangevraagd en verleend in de hypothetische situatie?
(ii) Zouden de natuurvergunningen het businessplan hebben vertraagd of zou PEBE zo nodig verder zijn gegaan met het businessplan in afwachting van de natuurvergunningen?
(ii) Zouden de natuurvergunningen het businessplan hebben vertraagd of zou PEBE zo nodig verder zijn gegaan met het businessplan in afwachting van de natuurvergunningen?
6.Peildatum.Wilt u uw beantwoording van vraag 5 uitwerken voor twee situaties:- de gemeente zou de bouwvergunning eerste fase hebben verleend op 6 januari 2011,- de gemeente zou de bouwvergunning eerste fase hebben verleend op 18 september 2012,telkens met de tekst die de gemeente daadwerkelijk heeft gebruikt bij de verlening van de bouwvergunning eerste fase op 22 december 2020 (2.30 hiervoor)?
7.
Eventuele overige punten.Zijn er nog andere punten die u naar voren wilt brengen waarvan de rechter volgens u kennis moet nemen bij de verdere beoordeling?
Eventuele overige punten.Zijn er nog andere punten die u naar voren wilt brengen waarvan de rechter volgens u kennis moet nemen bij de verdere beoordeling?
3.2.
verzoekt de deskundigen rekening te houden met de toelichting en verzoeken onder 2.6-2.11, 2.38 en 2.40 hiervoor,
3.3.
bepaalt dat de deskundigen bij afzonderlijk vonnis zullen worden benoemd,
het voorschot
3.4.
bepaalt met het oog op de vaststelling van het voorschot op de kosten van de deskundigen het volgende:
- de deskundigen moeten
binnen drie wekenna ontvangst van het verzoek van de rechtbank om als deskundige op te treden een begroting van de kosten opgeven aan de griffie van de rechtbank, gespecificeerd naar het verwachte aantal te besteden uren, het uurtarief en de eventuele overige kosten,
binnen drie wekenna ontvangst van het verzoek van de rechtbank om als deskundige op te treden een begroting van de kosten opgeven aan de griffie van de rechtbank, gespecificeerd naar het verwachte aantal te besteden uren, het uurtarief en de eventuele overige kosten,
- de griffie zal de opgave van de deskundigen vervolgens toezenden aan partijen,
- partijen kunnen desgewenst
binnen twee wekenna dagtekening van de brief/het bericht van de griffie schriftelijk bij de rechtbank bezwaar maken tegen de begroting,
binnen twee wekenna dagtekening van de brief/het bericht van de griffie schriftelijk bij de rechtbank bezwaar maken tegen de begroting,
- als niet of niet tijdig bezwaar wordt gemaakt, zal de hoogte van het voorschot op de kosten van de deskundigen worden vastgesteld op het door de deskundigen begrote bedrag,
- als wel tijdig bezwaar wordt gemaakt, zal de hoogte van het voorschot door de rechtbank worden vastgesteld,
het onderzoek
3.5.
bepaalt dat PEBE – na vaststelling van het voorschot – het procesdossier in afschrift aan de deskundigen moet toesturen,
3.6.
bepaalt dat de deskundigen het onderzoek zelfstandig zullen instellen op de door de deskundigen in overleg met partijen te bepalen tijd en plaats,
3.7.
wijst de deskundigen erop dat:
- de deskundigen voor aanvang van het onderzoek kennis moeten nemen van de Gedragscode voor gerechtelijk deskundigen in civielrechtelijke en bestuursrechtelijke zaken én van de Leidraad deskundigen in civiele zaken (beide te raadplegen op www.rechtspraak.nl),
- de deskundigen het onderzoek pas beginnen na het bericht van de griffier omtrent betaling van het voorschot,
- de deskundigen het onderzoek pas beginnen na het bericht van de griffier omtrent betaling van het voorschot,
- de deskundigen het onderzoek onmiddellijk staken en contact opnemen met de griffier, als tijdens de uitvoering van de werkzaamheden het voorschot niet toereikend blijkt te zijn,
- de deskundigen bij het onderzoek de partijen in de gelegenheid moeten stellen opmerkingen te maken en verzoeken te doen, en dat de deskundigen in het schriftelijk bericht vermelden of aan dit voorschrift is voldaan, onder vermelding van de eventueel gemaakte opmerkingen en/of gedane verzoeken,
3.8.
bepaalt dat partijen nadere inlichtingen en gegevens aan de deskundigen moeten verstrekken als de deskundigen daarom vragen, de deskundigen toegang moeten verschaffen tot voor het onderzoek noodzakelijke plaatsen, en de deskundigen ook voor het overige gelegenheid moeten geven om het onderzoek te verrichten,
3.9.
bepaalt dat de deskundigen zich met vragen over het onderzoek kunnen wenden tot mr. L.S. Frakes van deze rechtbank, onder vermelding van het zaak-/rolnummer 391045 HA ZA 23-178,
het schriftelijk rapport
3.10.
wijst de deskundigen erop dat:
- uit het schriftelijk rapport moet blijken op welke stukken het oordeel van de deskundigen is gebaseerd,
- de deskundigen een concept van het rapport aan partijen moeten toezenden, waarna partijen de gelegenheid krijgen om binnen acht weken daarover bij de deskundigen opmerkingen te maken en verzoeken te doen, en dat de deskundigen in het definitieve rapport de door partijen gemaakte opmerkingen en verzoeken en de reactie van de deskundigen daarop moeten vermelden,
3.11.
bepaalt dat partijen bij de deskundigen geen gelegenheid hebben om op elkaars opmerkingen en verzoeken naar aanleiding van het concept-rapport te reageren,
overige bepalingen
3.12.
bepaalt dat de zaak op de parkeerrol zal komen van
woensdag 7 oktober 2026,
woensdag 7 oktober 2026,
3.13.
draagt de griffier op de zaak op een eerdere rol te plaatsen zodra deskundigen bereid zijn gevonden de benoeming als deskundige te aanvaarden,
3.14.
houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit vonnis is gewezen door mr. L.S. Frakes en in het openbaar uitgesproken
op 11 maart 2026.
op 11 maart 2026.