Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/1745
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 april 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [vestigingsplaats eiseres] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.H.J. van Driel),
en
de burgemeester van Barendrecht, verweerder,
(gemachtigde: mr. P. Klem).
Procesverloop
Met het besluit van 17 september 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd op grond van artikel 13b van de Opiumwet in de vorm van sluiting van het bedrijfspand op het adres [adres] (hierna: het bedrijfspand) voor een periode van zes maanden vanaf 23 september 2020.
Met het besluit van 16 februari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 4 maart 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [naam 1] , indirect bestuurder van eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiseres is eigenaar van bedrijfspanden aan de [straatnaam] met nummers [huisnummers] te [plaatsnaam] . Eiseres verhuurde het bedrijfspand op nummer 31 (hierna: het bedrijfspand) sinds 15 september 2013 aan [naam bedrijf 1] (hierna: [naam bedrijf 1] ), een metaalbewerkingsbedrijf.
1.2.
Op 11 mei 2020 heeft de politie, eenheid Den Haag, een bestuurlijke rapportage opgesteld en aan verweerder toegezonden. Uit deze rapportage blijkt onder meer het volgende. Naar aanleiding van een onderzoek naar handel in verdovende middelen via het Dark Web hebben op 22 april 2020 diverse doorzoekingen plaatsgevonden in Nederland, waaronder in het bedrijfspand. De politie heeft daar goederen en chemicaliën die bestemd en kennelijk gebruikt zijn voor het vervaardigen van synthetische drugs en een aanzienlijke hoeveelheid (meer dan 150 kilo) MDMA-tabletten aangetroffen.
1.3.
Eiseres en [naam bedrijf 1] hebben de huurovereenkomst voor het bedrijfspand per 30 juni 2020 beëindigd. [naam bedrijf 1] heeft de sleutel van het bedrijfspand terug ontvangen van de politie, zodat het bedrijfspand per 30 juni 2020 opgeleverd kon worden. Hierop heeft eiseres het bedrijfspand per 1 juli 2020 verhuurd aan [naam bedrijf 2] , die eveneens de bedrijfspanden op nummers [huisnummer 1] en [huisnummer 2] huurt van eiseres. De panden op nummers [huisnummer 1] en [huisnummer 2] worden gebruikt als sportschool onder de naam [naam sportschool] (hierna: [naam sportschool] ). Het bedrijfspand is na verbouwing en inrichting getrokken bij de andere panden, zodat de drie panden samen een sporthal vormen.
1.4.
Verweerder heeft op 13 augustus 2020 het voornemen aan eiseres kenbaar gemaakt het bedrijfspand voor zes maanden te sluiten. Eiseres heeft op 3 september 2020 een zienswijze ingediend. Hierop heeft verweerder het primaire besluit genomen.
2. Het bestreden besluit, dat afwijkt van het advies van de commissie bezwaarschriften van 28 januari 2021, en waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, houdt samengevat het volgende in. Gelet op de vondst van een handelshoeveelheid harddrugs in het bedrijfspand was verweerder bevoegd om het pand te sluiten. De sluiting van het bedrijfspand voor zes maanden was noodzakelijk, omdat de interne verbouwing en wisseling van de huurder niet betekende dat de bekendheid van het bedrijfspand als drugspand teniet was gedaan. Het doel van de sluiting was herstel van de openbare orde en een signaal uit te zenden naar de buurt en andere (potentiële) overtreders dat opgetreden wordt tegen de aanwezigheid van zulke grote hoeveelheden harddrugs. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat vanwege de belangen van eiseres van sluiting had moeten worden afgezien.
3. Eiseres betoogt – samengevat – dat de noodzaak tot sluiting van het bedrijfspand voor de duur van zes maanden ontbreekt, omdat het bedrijfspand niet bekend stond als drugspand en geen sprake was van loop naar het bedrijfspand. Al was sprake van loop naar het bedrijfspand, dan is dat teniet gedaan doordat het bedrijfspand deel is gaan uitmaken van [naam sportschool] . Eiseres voert aan dat verweerder heeft nagelaten te onderzoeken of in dit geval sprake was van bekendheid van het bedrijfspand als drugspand en loop naar het bedrijfspand, terwijl dat wel had gemoeten. Eiseres verwijst in dat kader naar de conclusie van de staatsraden van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1468) en de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285 en ECLI:NL:RVS:2022:335). Ook ontbreekt de noodzaak vanwege het tijdsverloop van vijf maanden tussen de constatering en de daadwerkelijk sluiting en was de bekendheid van het bedrijfspand in het criminele circuit al maanden voor het bestreden besluit teniet gedaan. Verweerder had dan ook kunnen volstaan met een minder vergaande maatregel. Ook was er geen sprake van feitelijke handel in drugs vanuit het bedrijfspand en is geen sprake van een kwetsbare locatie.
Verder betoogt eiseres dat de sluiting is strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat zij niet wist en ook niet kon vermoeden dat [naam bedrijf 1] zich met drugs bezig hield of
zich daar in het verleden mee had bezig gehouden en/of eerder in aanraking was geweest
met de politie, dat het bedrijfspand werd gebruikt voor de productie of distributie van
drugs, dat er in het bedrijfspand voorwerpen aanwezig waren, die bestemd waren voor
de productie van drugs, en dat er drugs aanwezig waren. Bovendien heeft eiseres het bedrijfspand regelmatig bezocht en gecontroleerd. Ondanks dat dit reeds in de zienswijze naar voren is gebracht, heeft verweerder nagelaten bewijsstukken hiervan op te vragen. Daarom is sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. Uit de uitspraken van de Afdeling van 2 februari 2022 volgt dat er grenzen zijn aan het toezicht dat redelijkerwijs mag worden verwacht. Daarom kan eiseres in redelijkheid niet worden verweten dat zij het bedrijfspand niet vaker heeft bezocht of zonder toestemming heeft betreden.
Ten slotte verzoekt eiseres verweerder te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van in totaal € 24.850,02, te vermeerderen met de wettelijke rente tot aan de dag van voldoening, tot een bedrag van ten hoogste € 25.000,-. Als gevolg van de sluiting van het bedrijfspand is eiseres zes maanden huurpenningen van € 1.541,67 (exclusief btw) per maand misgelopen. Ook heeft eiseres een schadevergoeding aan [naam sportschool] van € 15.600,- (exclusief btw) betaald, die ziet op gevolgschade, zoals gederfde inkomsten.
Beoordelingskader
4.1.
Op grond van artikel 13b van de Opiumwet is verweerder kort gezegd bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een lokaal harddrugs wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
4.2.
Bij toepassing van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet maakt verweerder gebruik van de beleidsregels zoals opgenomen in de Beleidsregel Damocles gemeente Barendrecht (hierna: Beleidsregel). Volgens de handhavingsmatrix van artikel 9 van de Beleidsregel wordt bij een eerste constatering een bedrijfspand voor de duur van zes maanden gesloten indien sprake is van productie en/of aanwezigheid van harddrugs. In de uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1362, heeft de Afdeling dergelijk beleid niet onredelijk geacht.
Zoals volgt uit deze uitspraak is weliswaar in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet (Kamerstukken II 2005/06, 30 515, nr. 3, blz. 8 en Kamerstukken II 2006/07, 30 515, nr. 6, blz. 1 en 2) in algemene zin vermeld dat bij een eerste overtreding nog niet tot sluiting van de woning dient te worden overgegaan, maar moet worden volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel, doch dit moet worden beschouwd als een uitgangspunt waarvan in ernstige gevallen mag worden afgeweken. De aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs kan in ieder geval als een ernstig geval in deze zin worden aangemerkt. In beginsel zal bij een handelshoeveelheid harddrugs de noodzaak om tot sluiting over te gaan dan ook groter zijn dan bij softdrugs (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2388).
4.3.
Op 7 juli 2021 hebben staatsraden advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven en mr. P.J. Wattel een conclusie genomen over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:RVS:2021:1468).
4.4.
In de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), onder 7.10, heeft de Afdeling aan de hand van de conclusie overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium voorop stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid van factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze kunnen plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
4.5.
Voor gevallen waarin het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, zoals in dit geval, is van belang dat artikel 3:4, tweede lid, van de Awb ook voor beleidsregels geldt. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre mede op een beleidsregel berust, toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit aan artikel 4:84 (slot) van de Awb ("tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen"). Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij rechtstreekse toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 worden zowel niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden als reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden begrepen. Als sprake is van strijd met artikel 4:84 (slot) van de Awb, wordt het bestreden besluit wegens schending van die bepaling vernietigd.
4.6.
De rechtbank zal het beroep bespreken met inachtneming van dit beoordelings- en toetsingskader en het meer specifieke toetsingskader voor woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet, zoals weergegeven in de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (hierna: de overzichtsuitspraak).
Omvang van het geding
5. Niet in geschil is dat verweerder bevoegd was om het bedrijfspand te sluiten. Evenmin is in beroep aan de orde de geschiktheid van de maatregel tot sluiting.
Noodzaak van de sluiting
6.1.
Bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting is de vraag aan de orde of verweerder met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. In de overzichtsuitspraak is de Afdeling ingegaan op de beoordeling van de noodzaak van een sluiting. In de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) heeft de Afdeling naar die overzichtsuitspraak verwezen. Aan de hand van de ernst en de omvang van de overtreding dient te worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning of pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat en het herstel van de openbare orde.
6.2.
In het kader van de ernst en omvang van de overtreding geldt als uitgangspunt dat als in een pand een handelshoeveelheid harddrugs wordt aangetroffen, sprake is van een ernstig geval en de noodzaak tot sluiting dan groter zal zijn dan in geval van softdrugs. In verband met de ernst en omvang van de overtreding is mede van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Uitgangspunt is dat als een handelshoeveelheid harddrugs wordt aangetroffen aangenomen mag worden dat dat pand een rol vervult binnen de keten van drugshandel. Dit levert op zichzelf al een belang op bij sluiting, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Als blijkt dat de aangetroffen drugs niet in of vanuit het pand werden verhandeld, kan echter in mindere mate sprake zijn van een ‘loop’, wat de noodzaak om te sluiten gelet op het beoogde herstellende karakter van de maatregel minder groot kan maken (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2327, en 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3251). Feitelijke handel kan worden aangenomen op grond van politiewaarnemingen, meldingen en verklaringen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2400) of het aantreffen van attributen die te relateren zijn aan drugshandel, zoals een weegschaal, verpakkingsmaterialen, een grote hoeveelheid contant geld en wapens (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:148).
6.3.
De rechtbank stelt in het licht van rechtsoverweging 6.2 vast dat in dit geval sprake is van een zéér grote hoeveelheid harddrugs (alsmede goederen en chemicaliën voor de productie daarvan), waarvan het aannemelijk is dat deze bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Hiermee is de noodzaak tot sluiting in beginsel groot. Met de sluiting wilde verweerder herhaling van de overtreding van de Opiumwet voorkomen, de bekendheid van het bedrijfspand als drugspand wegnemen en het signaal afgeven dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit. Dat het bedrijfspand in de omgeving niet bekend stond als drugspand, zoals eiseres heeft gesteld, doet hieraan niet af. Gelet op de aangetroffen attributen kan feitelijke handel worden aangenomen. Gelet op de beschikbare informatie is het ook aannemelijk dat het bedrijfspand als drugspand bekend stond in het (internationale) criminele circuit. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat in een lopend Duits onderzoek is gebleken dat een Nederlandse verdachte via het Dark Web verdovende middelen, in het bijzonder MDMA en amfetamine, over de hele wereld te koop heeft aangeboden. Een van de verdachten in deze zaak heeft deze verdovende middelen geleverd en daarbij gebruik gemaakt van het bedrijfspand. Voorts blijkt uit de bestuurlijke rapportage dat gezien de hoeveelheid aangetroffen tabletten (meer dan 150 kilo) en hulpstoffen in het bedrijfspand op (zeer) grote schaal tabletten werden vervaardigd. Verweerder heeft in dat kader opgemerkt dat betrokkenheid van het bedrijfspand bij de internationale handel van verdovende middelen is aangetoond en de kans reëel aanwezig is dat handelaren dan wel gebruikers het bedrijfspand mogelijk nog zouden bezoeken. Dat de zaak aandacht in de media heeft gehad, dat sprake is geweest van wisseling van huurders en van een sterk gewijzigd gebruik van het pand, het pand alleen nog via hoofdingang van [naam sportschool] te bereiken was, en het bord met naam en adresgegevens van [naam bedrijf 1] is verwijderd, zoals eiseres heeft betoogd, waren niet genoeg om de doelen van de sluiting van het bedrijfspand te realiseren. Gezien de ernst van de aangetroffen situatie heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sluiting van het bedrijfspand, als herstelmaatregel, op zichzelf noodzakelijk was. De rechtbank vindt voor dit oordeel ook steun in de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2704).
6.4.
De rechtbank is echter wel van oordeel dat de noodzaak om te sluiten verminderd was. De rechtbank betrekt daarbij dat er bijna vijf maanden hebben gezeten tussen de constatering van de overtreding en de daadwerkelijke sluiting van het bedrijfspand door verweerder. Dit terwijl de Beleidsregel uitgaat van een tijdsverloop tot vier maanden. Dat het tijdsverloop samenhing met een zorgvuldige besluitvorming, zoals verweerder heeft gesteld, ziet de rechtbank niet zonder meer in, te meer daar verweerder dit ter zitting niet nader heeft kunnen concretiseren. Er is ook niet gebleken dat verweerder - bijvoorbeeld - nog in afwachting was van nader onderzoek door de politie dat relevant was voor de besluitvorming door verweerder. Hierbij komt dat het pand door de politie eerder (voor de duur van ongeveer twee maanden) gesloten was. Zoals eiseres ter zitting onweersproken heeft toegelicht, was dit ook voor de omgeving kenbaar (door gespannen linten), hoewel de rechtbank hierbij wel opmerkt dat deze kenbare sluiting in ieder geval per 1 juli 2020 teneinde is gekomen, omdat eiseres het pand per die datum opnieuw heeft verhuurd. Zoals eiseres tot slot nog heeft gesteld, is niet gebleken van loop naar het bedrijfspand of anderszins verstoring van de openbare orde, terwijl het bedrijfspand niet is gelegen in een kwetsbare woonwijk, maar op een bedrijventerrein.
6.5.
De rechtbank komt aldus (terughoudend toetsend) tot het oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een sluiting noodzakelijk was, maar dat die noodzaak wel verminderd was.
6.6.
Als sluiting van een pand in beginsel noodzakelijk wordt geacht, neemt dit echter niet weg dat de sluiting ook evenredig moet zijn. Voor de beoordeling van de evenredigheid zijn diverse omstandigheden van belang.
Verwijtbaarheid
7.1.
In de overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling of de sanctie voldoende is afgestemd op de concrete situatie, verschillende omstandigheden van belang zijn zoals de mate van verwijtbaarheid. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet van zijn bevoegdheid tot sluiting van de woning gebruik mag maken. Een (hoofd)bewoner kan bijvoorbeeld geen verwijt van de overtreding worden gemaakt als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs in zijn woning. Van degene die een woning verhuurt wordt verwacht dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het pand wordt gemaakt. De rechtspraak daarover brengt mee dat verhuurders concreet toezicht moeten houden op het gebruik van een pand dat zij verhuren. Het is niet genoeg als zij het pand alleen maar bezoeken. Zij moeten ook controles uitvoeren die zijn gericht op het gebruik van het pand, aldus de overzichtsuitspraak. In de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) heeft de Afdeling daarbij nog een kanttekening geplaatst in die zin dat er wel grenzen zijn aan het toezicht dat redelijkerwijs mag worden verwacht van de ene bewoner op de andere, mede afhankelijk van de woonsituatie. De burgemeester zal, indien hij van zijn bevoegdheid tot sluiting van een woning gebruik maakt, deugdelijk moeten motiveren welk verwijt de (hoofd)bewoner die door de sluiting wordt getroffen, wordt gemaakt.
7.2.
Niet in geschil is dat eiseres zelf niet betrokken is geweest bij de productie en aanwezigheid van de harddrugs in het bedrijfspand. Verweerder verwijt eiseres dat zij onvoldoende toezicht heeft gehouden op het gebruik van het bedrijfspand door middel van controles.
7.3.
Eiseres heeft in beroep volstaan met de stelling dat de heer [naam 1] ([naam eiseres]) het pand voor het laatst heeft bezocht omstreeks september/oktober 2019 en dat hij op 14 januari 2020 het gebouwencomplex opnieuw heeft bezocht, maar toen geen tijd meer (over) had voor een bezoek aan het bedrijfspand. De rechtbank is van oordeel dat eiseres hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij enig en afdoende concreet toezicht heeft gehouden op het gebruik van het bedrijfspand. Derhalve heeft zij evenmin aannemelijk gemaakt dat zij niet kon weten dat in het bedrijfspand sprake was van productie en aanwezigheid van harddrugs. Hierbij wordt betrokken dat de omstandigheid dat eiseres het bedrijfspand niet kon betreden zonder toestemming van [naam bedrijf 1] , niet afdoet aan haar verantwoordelijkheid zich over het gebruik van het pand adequaat te informeren. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3351), behoeft het recht op privacy van een huurder niet in de weg te staan aan het kunnen controleren van het eigendom van de verhuurder. Niet is gebleken dat het voor eiseres niet mogelijk was om afspraken met [naam bedrijf 1] te maken, teneinde het gebruik van het bedrijfspand te kunnen controleren, ook niet gedurende de COVID19 pandemie. Dit geldt te meer nu eiseres heeft gesteld dat zij vijf keer per jaar het bedrijfspand heeft bezocht, maar zij niet heeft toegelicht wanneer en op welke wijze zij het gebruik van het bedrijfspand heeft gecontroleerd. Ook in beroep heeft eiseres dit niet onderbouwd, terwijl dit wel op haar weg had gelegen. Voor strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat verweerder eiseres niet uitdrukkelijk in de gelegenheid heeft gesteld haar standpunten op dit punt nader te onderbouwen, ziet de rechtbank geen grond. Daarbij merkt de rechtbank ook overigens op dat eiseres haar andere stellingen wel van een onderbouwing heeft voorzien. Dat een controle niets zou hebben opgeleverd, omdat hiervoor toestemming is vereist en dat dan alles wordt opgedoekt, ontslaat eiseres niet van de op haar rustende verantwoordelijkheid om concreet toezicht uit te oefenen (ook juist mede ter voorkoming van dergelijke feiten). Bovendien is deze stelling ook niet zonder meer aannemelijk gelet op de hoeveelheid spullen en stoffen die in alle ruimtes van het bedrijfspand zijn aangetroffen. Dat eiseres de aangetroffen spullen niet zou herkennen als bedoeld voor de productie van harddrugs, zoals zij heeft gesteld, doet aan het voorgaande niet af. Hierbij komt dat uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat de vloer in de werkruimte en andere aanwezige goederen vervuild waren met een laagje poeder, ruikend naar de geur van MDMA. Ook zijn in deze ruimte weegschalen, zeven, schepjes en sealzakken aangetroffen. Dat ingeschakelde derden (zoals loodgieters en installateurs) het bedrijfspand regelmatig hebben bezocht en dat deze derden de instructie van eiseres hebben gekregen om eventuele verdachte situaties meteen terug te koppelen, maakt ook niet dat sprake is van voldoende toezicht. Deze derden hebben immers niet als doel om het gebruik van het bedrijfspand te controleren.
Gevolgen sluiting
8.1.
In de overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling van een besluit tot sluiting van een woning op grond van de Opiumwet ook de gevolgen daarvan moeten worden betrokken. Daarbij merkt de Afdeling op dat inherent aan een sluiting is dat het pand moet worden verlaten en daarmee inbreuken op bestaande rechten worden gepleegd. Een bijzondere binding met het pand moet wel worden betrokken. De Afdeling voegt daaraan toe dat ook financiële schade een gevolg kan zijn die bij de beoordeling moet worden betrokken (ECLI:NL:RVS:2022:285).
8.2.
De rechtbank stelt voorop dat in dit geval geen sprake is van een woning, waarbij niet-betrokken bewoners grote belangen hebben, zoals het ontbreken van onderdak, ontbinding van de huurovereenkomst en eventuele plaatsing op een zwarte lijst. Het gevolg van deze sluiting is uitsluitend dat eiseres schade leidt. Dit financiële gevolg, gederfde huurinkomsten en schade, brengt de rechtbank echter niet tot het oordeel dat verweerder in het licht van het doel van de Beleidsregel - het herstellen van de openbare orde, de bekendheid van het pand als drugspand te doorbreken en herhaling te voorkomen - had moeten afzien van toepassing van artikel 13b van de Opiumwet. Niet gesteld of gebleken is dat de bedrijfsvoering van eiseres door deze schade in gevaar is gekomen, of een financiële noodsituatie is ontstaan, zoals de commissie bezwaarschriften heeft opgemerkt.
Artikel 4:84 Awb
9.1.
De rechtbank is echter wel van oordeel dat onverkorte toepassing van de Beleidsregel, die de rechtbank op zichzelf niet onredelijk acht, wegens bijzondere omstandigheden in dit geval gevolgen heeft gehad die onevenredig zijn in verhouding tot de met de Beleidsregel te dienen doelen, als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. De rechtbank merkt in dat kader op dat het bedrijfspand reeds door de politie gesloten was geweest. Eiseres heeft hierop in haar zienswijze (punt 16) ook gewezen. Zoals hiervoor onder rechtsoverweging 6.4 is overwogen, was deze sluiting - naar onweersproken gesteld - ook zichtbaar (door gespannen linten). Dat op dat moment geen sprake was van een sluiting door de burgemeester, zoals verweerder ter zitting heeft betoogd, acht de rechtbank in deze niet doorslaggevend. Het effect is in de praktijk immers hetzelfde geweest, namelijk een voor de omgeving kenbare feitelijke sluiting van het pand. Nu verweerder onverkort de Beleidsregel heeft toegepast, is eiseres – in weerwil van die Beleidsregel – aldus feitelijk geconfronteerd geweest met een sluiting van het bedrijfspand voor de duur van acht maanden, welke gevolgen voor eiseres in redelijkheid niet evenredig kunnen worden geacht, mede gelet op hetgeen hiervoor onder rechtsoverweging 6.4 ten aanzien van de verminderde noodzaak is overwogen.
9.2.
Nu verweerder in de besluitvorming heeft onderkend dat eiseres heeft gewezen op de sluiting door de politie en het verstreken tijdsverloop, en dat ook heeft betrokken (maar in het licht van de evenredigheid niet heeft kunnen volstaan met de stelling dat de bekendheid als drugspand moet worden aangepakt en een zorgvuldige besluitvorming gepaard gaat met tijdsverloop), ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder op te dragen opnieuw te beslissen, maar zal zij in het kader van finale geschillenbeslechting zelf in de zaak voorzien. De rechtbank ziet daartoe te meer aanleiding nu de commissie bezwaarschriften van verweerder reeds een sluiting voor de duur van drie maanden aan verweerder had geadviseerd. Een dergelijke duur kan in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid evenredig worden geacht. Met een sluiting voor die duur kunnen de met de Beleidsregel te dienen doelen worden bereikt zonder dat sprake is van voor eiseres onevenredig nadelige gevolgen.
9.3.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om het beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit wegens strijd met artikel 4:84 van de Awb te vernietigen, het primaire besluit te herroepen en zelf in de zaak te voorzien in die zin dat de duur van de sluiting wordt bepaald op drie maanden.
Schadevergoeding
10.1.
Eiseres heeft verzocht om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade. De schade bestaat uit zes maanden huurpenningen van € 1.541,67 (exclusief btw) per maand die [naam bedrijf 2] niet heeft hoeven te betalen aan eiseres vanwege de sluiting van het bedrijfspand. Ook heeft eiseres een schadevergoeding aan [naam sportschool] van € 15.600,- (exclusief btw) betaald, die ziet op gevolgschade, zoals gederfde inkomsten.
10.2.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het besluit tot sluiting van het bedrijfspand onrechtmatig is voor wat betreft de duur van drie maanden. De rechtbank dient de vraag te beantwoorden in hoeverre de door eiseres gestelde schadeposten een gevolg zijn van de onrechtmatige besluiten en voor vergoeding in aanmerking komen.
10.3.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:593) volgt dat in het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
10.4.
Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
“De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
(…)”
Artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek (BW) luidt:
“Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.”
Artikel 6:101, eerste lid, van het BW luidt:
“Wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde kan worden toegerekend, wordt de vergoedingsplicht verminderd door de schade over de benadeelde en de vergoedingsplichtige te verdelen in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen, met dien verstande dat een andere verdeling plaatsvindt of de vergoedingsplicht geheel vervalt of in stand blijft, indien de billijkheid dit wegens de uiteenlopende ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval eist.”
10.5.
De bewijslast van schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt schade te hebben geleden (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018; ECLI:NL:RVS:2018:569). Het is aan de verzoeker van schadevergoeding om de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken. Voor de causaliteitsvraag (de gestelde schade dient in verband te staan met het onrechtmatige besluit) dient aansluiting te worden gezocht bij artikel 6:98 van het BW. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling moet de gestelde schade in zodanig verband staan met het schadeveroorzakende besluit dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als gevolg van dat besluit kan worden toegerekend (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2471).
10.5.1.
Ten aanzien van de gederfde huurinkomsten
De rechtbank is van oordeel dat de schade die eiseres stelt te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming voor vergoeding in aanmerking komt voor zover dit ziet op de gederfde huurinkomsten van drie maanden. Eiseres heeft deze door haar gestelde schade en de omvang daarvan voldoende aannemelijk gemaakt aan de hand van de door haar overgelegde huurovereenkomst met [naam bedrijf 2] Voldoende aannemelijk is geworden dat eiseres indien de sluiting door verweerder op drie maanden was bepaald zij de overige maanden huur kon hebben geïnd. Hiermee is ook het causale verband gegeven. Hierbij merkt de rechtbank overigens nog op dat uit de huurovereenkomst weliswaar volgt dat over de eerste vijf maanden geen huur is verschuldigd, maar eiseres en [naam bedrijf 2] zijn als gevolg van het handelen van verweerder overeen gekomen om zes maanden geen huurkosten in rekening te brengen, naast de huurvrije periode die in de huurovereenkomst is vermeld. De huurvrije periode is aldus opgeschoven. Verweerder heeft de gestelde schade bestaande uit de gemiste huurinkomsten, en de hoogte daarvan, daarbij ook niet betwist.
10.5.2.
. Ten aanzien van de schadevergoeding aan [naam sportschool]
De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres aan [naam sportschool] betaalde schadevergoeding niet voor vergoeding in aanmerking komt. Daarbij is van belang dat causaliteit kan ontbreken als degene die de schadevergoeding vraagt geen beschikbare maatregelen heeft getroffen om de schade te beperken of te voorkomen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AD9040). De rechtbank is in dat licht bezien van oordeel dat causaliteit ten aanzien van de betaalde schadevergoeding aan [naam sportschool] ontbreekt. Daartoe acht zij redengevend dat eiseres na het desgevraagd terugkrijgen van de sleutel door de politie zonder meer is overgegaan tot nieuwe verhuur van het bedrijfspand. De schade (door een daarna gedane sluiting) kan in dat kader niet aan verweerder worden toegerekend. De rechtbank betrekt daarbij dat eiseres een professionele vastgoedorganisatie is, die bekend mag worden verondersteld met de (bevoegdheden van verweerder op grond van de) Opiumwet. Dit te meer daar eiseres (blijkens de zienswijze) vaker te maken heeft gehad met hennepkwekerijen in door haar verhuurde ruimten en zij eerder te maken heeft gehad met een sluiting op last van de burgemeester. Desondanks heeft zij voorafgaand aan de nieuwe verhuur niet eerst bij verweerder geïnformeerd. Eiseres had de schade aldus kunnen beperken dan wel kunnen voorkomen. Het verzoek om schadevergoeding dat ziet op de betaalde schadevergoeding aan [naam sportschool] wordt dan ook afgewezen.
10.6.
De rechtbank zal gelet hierop het verzoek om schadevergoeding dat ziet op drie maanden gederfde huurinkomsten toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 4.625,01 aan eiseres, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 17 september 2020 (de datum van het primaire besluit) tot de datum van uitbetaling.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.059,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 541,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, bepaalt dat deze uitspraak daarvoor in de plaats treedt gelet op hetgeen is overwogen in 9.1 tot en met 9.3 in die zin dat de rechtbank zelf voorziet en de duur van de sluiting op drie maanden bepaalt;
- wijst het schadeverzoek toe voor zover dit ziet op drie maanden gederfde
huurinkomsten en wijst het schadeverzoek voor het overige af;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een schadevergoeding toekent van € 4.625,01, te
vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 17 september
2020 tot aan de dag van algehele voldoening;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.059,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.J. Adriaansen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. Rickets-Achaibersing, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 april 2022.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.