Uitspraak
202203503/1/A3.
Datum uitspraak: 4 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 april 2022 in zaak nr. 21/5707 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2021 heeft de burgemeester besloten de woning aan de [locatie] te Rotterdam met toepassing van een last onder bestuursdwang te sluiten voor de duur van zes maanden.
Bij besluit van 30 september 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N. Claassen, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Duivenvoorde en B. Dogan, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 12 januari 2021 heeft de politie in het kader van een onderzoek dat zich richtte op een crimineel samenwerkingsverband dat zich nationaal en internationaal bezighield met de handel en productie van verdovende middelen, de woning aan de [locatie] te Rotterdam doorzocht. Bij die doorzoeking heeft de politie 1,42 g methamfetamine, een jerrycan met 4 L tolueen, een geldtelmachine, een doorgeladen handpistool, een deels met patronen geladen revolver en 49 vuurwapenpatronen aangetroffen. Methamfetamine is een harddrug en staat op lijst I van de Opiumwet. Tolueen is een middel dat wordt gebruikt voor de productie van methamfetamine. Van deze doorzoeking heeft de politie op 3 februari 2021 een op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage naar de burgemeester toegezonden.
Besluitvorming
2. Naar aanleiding van de vondst van methamfetamine en tolueen heeft de burgemeester bij besluit van 19 april 2021 op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet de woning aan de [locatie] te Rotterdam gesloten voor de duur van zes maanden. Volgens de burgemeester is hij vanwege de aanwezigheid van methamfetamine en tolueen daartoe bevoegd. Daarbij heeft de burgemeester toepassing gegeven aan de Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2019 (hierna: de Beleidslijn). De methamfetamine, tolueen en de andere aangetroffen middelen en voorwerpen in de woning, waaronder een geldtelmachine en vuurwapens, duiden volgens de burgemeester erop dat sprake is van handel in verdovende middelen. De burgemeester heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat sprake is van een ernstig geval in de zin van de Beleidslijn, zodat hij niet eerst een waarschuwing heeft gegeven. Sinds eind april 2021 is de woning ook feitelijk gesloten geweest voor de duur van zes maanden.
3. Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt. Volgens hem is de burgemeester niet bevoegd om de woning te sluiten. Daarnaast is een sluiting van de woning voor zes maanden niet noodzakelijk en onevenredig. De burgemeester heeft dit bezwaar bij besluit van 30 september 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft dat besluit rechtmatig geacht.
Wettelijk kader
4. Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet luidt: ‘De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a voorhanden is.’
Het hoger beroep
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de woning mocht sluiten voor de duur van zes maanden.
Bevoegdheid
6. [appellant] betoogt dat de burgemeester niet bevoegd was om de woning te sluiten. Weliswaar is een hoeveelheid van 1,42 g methamfetamine in de woning aangetroffen, maar dit betrof een hoeveelheid voor eigen gebruik. In het strafrecht wordt bij de vondst van een dergelijke hoeveelheid alleen een boete opgelegd. Een gebruikershoeveelheid levert in het strafrecht nooit een kwalificatie en bewijs op van handel in verdovende middelen. De kwalificatie van een gebruikershoeveelheid is in het bestuursrecht volledig uit zijn context getrokken. Daardoor ontstaat rechtsongelijkheid. Ook is het gebruik van drugs steeds meer genormaliseerd. Verder is hij niet vervolgd voor de vondst van de in de bestuurlijke rapportage genoemde voorwerpen. De aangetroffen geldtelmachine is een oud object dat nog in de woning lag en heeft niets van doen met drugs. Er zijn geen overlastmeldingen als gevolg van handel in verdovende middelen. Hij vraagt zich af hoe hij bezit voor eigen gebruik aannemelijk zou kunnen maken. Verder is het aantreffen van een jerrycan tolueen onvoldoende om van voorbereidingshandelingen uit te gaan. Er moeten meer stoffen of middelen worden aangetroffen om te kunnen spreken van voorbereidingshandelingen, aldus [appellant].
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet naar zijn tekst niet van toepassing bij de enkele aanwezigheid van drugs in het pand (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:277). De drugs moeten met een bepaalde bestemming aanwezig zijn, namelijk voor verkoop, aflevering of verstrekking. Bij aanwezigheid van een hoeveelheid drugs die het door het openbaar ministerie gehanteerde criterium voor eigen gebruik overstijgt, worden de drugs geacht in beginsel bestemd, dan wel mede bestemd te zijn voor de verkoop, aflevering, of verstrekking. Het is aan [appellant] aannemelijk te maken dat dit niet het geval is. Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:738, volgt dat als de betrokkene een helder en consistent betoog heeft over zijn eigen gebruik dat een geringe overschrijding van 0,5 g grens vanwege dat gebruik aannemelijk maakt, geen andere zaken in het pand zijn aangetroffen die wijzen op drugshandel en niet is gebleken van andere relevante feiten en omstandigheden, in de regel zal worden geoordeeld dat het tegendeel aannemelijk is gemaakt en er geen bevoegdheid bestaat om een last onder bestuursdwang op te leggen.
6.2. Niet in geschil is dat de in de woning aangetroffen hoeveelheid drugs de hoeveelheid voor eigen gebruik overschrijdt. De Afdeling heeft eerder in de uitspraak van 14 maart 2018 overwogen dat de hoeveelheid van 0,5 g harddrugs voor eigen gebruik arbitrair is, maar dat ter wille van de rechtszekerheid en hanteerbaarheid aansluiting bij dit criterium niet onredelijk is. De verwijzing van [appellant] naar de richtlijnen van het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht, baat hem dan ook niet, temeer omdat deze richtlijnen zijn bedoeld voor een eenduidige toepassing van het strafrecht. De toepassing van artikel 13b van de Opiumwet ziet op toepassing van een bestuursrechtelijke herstelmaatregel, en niet op strafvervolging.
6.3. De burgemeester is ook bevoegd een woning te sluiten als hij op basis van de feitelijke situatie aannemelijk maakt dat er in de woning stoffen aanwezig waren waarvan kan worden geweten of ernstig worden vermoed dat deze bestemd waren tot het vervaardigen of verkopen van drugs. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3220. Op de burgemeester rust niet de bewijslast van een strafbare voorbereidingshandeling. Dat betekent dat de burgemeester niet hoeft aan te tonen dat [appellant] de intentie had om met de stoffen daadwerkelijk drugs te vervaardigen. Hij dient te onderbouwen dat het aannemelijk is dat de stoffen voorhanden waren met dat doel.
6.4. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester vanwege de vondst van 1,42 g methamfetamine en 4 L tolueen bevoegd was om op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet een last onder bestuursdwang op te leggen. Daarvoor is van belang dat [appellant] slechts gesteld maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat de methamfetamine voor eigen gebruik was. Dat het gebruik van drugs is genormaliseerd en dat hij niet voor het aantreffen van de drugs is vervolgd, laat onverlet dat meer dan de toegestane hoeveelheid harddrugs voor eigen gebruik is aangetroffen. Verder is in de woning ook tolueen aangetroffen, wat een grondstof is voor de productie van methamfetamine. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat de woning van [appellant] was doorzocht, omdat hij naar voren kwam in een onderzoek naar een crimineel samenwerkingsverband dat zich nationaal en internationaal bezighield met de handel en productie van verdovende middelen. De burgemeester heeft daarmee aannemelijk gemaakt dat de stoffen voorhanden waren voor de productie van drugs. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Daar komt bij dat vuurwapens, patronen en een geldtelmachine zijn gevonden. Dat duidt erop dat de methamfetamine in de woning aanwezig was om te worden verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel dat de tolueen in de woning voorhanden was om drugs mee te produceren. Dat de geldtelmachine een oud object zou zijn en niets van doen zou hebben met drugs heeft [appellant] alleen gesteld maar niet aannemelijk gemaakt.
6.5. Het betoog slaagt niet.
Noodzaak en evenwichtigheid
7. Het toetsingskader voor woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet is weergegeven in de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (hierna: de overzichtsuitspraak). In de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, is dit nader aangevuld.
Noodzaak
7.1. [appellant] betoogt dat er geen noodzaak was om de woning te sluiten voor de duur van zes maanden. Omdat het om een bewaarlocatie gaat en niet om een dealpand, is er geen doel bij de sluiting van de woning. De drugs zijn immers al in beslag genomen. Bovendien is het enkele aantreffen van drugs in een woning volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 13b van de Opiumwet (Kamerstukken II 2005/06, 30515, nr. 6, p. 2) onvoldoende om tot sluiting van de woning over te gaan. Alleen in ernstige gevallen mag direct tot sluiting van de woning over worden gegaan. [appellant] betwist uitdrukkelijk dat de woning als verkooplocatie werd gebruikt. Als geen sprake is van handel vanuit de woning, is er geen sprake van loop naar de woning en maakt dit de noodzaak voor sluiting van de woning minder groot. Daarbij wijst [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2423, en de conclusie van staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468. Voor zover al gehandeld werd in drugs, gebeurde dit niet vanuit of in de omgeving van de woning. Het is waarschijnlijk dat ook de vondst van de vuurwapens en de tolueen ten grondslag liggen aan de sluiting van de woning. Daar biedt artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet echter geen grondslag voor. De burgemeester had moeten en kunnen volstaan met een waarschuwing, aldus [appellant].
Verder betoogt [appellant] dat de noodzaak om tot sluiting van de woning over te gaan ook is verdwenen door het tijdsverloop tussen de eerste doorzoeking van de woning op 12 januari 2021 en het besluit tot sluiting van de woning op 19 april 2021. Daarbij verwijst [appellant] naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 december 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:6254. Ook daarom had de burgemeester moeten afzien van sluiting van de woning, aldus [appellant].
7.2. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1910, volgt, beoordeelt de Afdeling aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding of sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Zoals in de overzichtsuitspraak overwogen, is de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning in ieder geval een ernstig geval. Voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen en wordt de "loop" naar het pand eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om het pand aan het drugscircuit te onttrekken. Dat drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij de politie over mogelijke handel vanuit het pand, verklaringen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks en/of een (grammen)weegschaal. Als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, dan zal de burgemeester - als hij zich op het standpunt stelt dat van dergelijke handel wél sprake was - nader moeten onderbouwen waarom dat het geval was. Slaagt de burgemeester hierin niet of onvoldoende, dan zal er doorgaans een mindere mate van of geen overlast zijn in de omgeving van het pand en wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord. In dit soort gevallen vindt de Afdeling dat een sluiting van meer dan zes maanden in beginsel onevenredig is. Als niet alleen aanwijzingen dat drugs in of vanuit het pand werden verhandeld afwezig zijn, maar ook andere omstandigheden ontbreken die volgens de overzichtsuitspraak bij de beoordeling van de noodzaak van de sluiting van belang zijn, zoals de omstandigheid dat het gaat om harddrugs, een recidivesituatie en de ligging van een pand in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk, kan dit er toe leiden dat er geen noodzaak bestaat om het pand te sluiten.
7.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester redelijkerwijs het standpunt kon innemen dat het noodzakelijk was om de woning te sluiten. In de woning is naast de methamfetamine ook 4 L tolueen gevonden, een grondstof voor de productie van drugs. Verder zijn vuurwapens, patronen en een geldtelmachine aangetroffen. Weliswaar levert de vondst van die attributen op zichzelf bezien geen bevoegdheid op om tot sluiting van de woning over te gaan, maar dat duidt er wel op, zoals hiervoor onder 6.4 is overwogen, dat de methamfetamine en tolueen in de woning aanwezig waren om te worden verhandeld dan wel te worden gebruikt om drugs mee te produceren. Daar komt bij dat, zoals blijkt uit de bestuurlijke rapportage, [appellant] antecedenten op zijn naam geregistreerd heeft staan met betrekking tot vuurwapengebruik en drugshandel. Bovendien kwam de woning naar voren in een onderzoek dat zich richtte op een crimineel samenwerkingsverband dat zich nationaal en internationaal bezighield met de handel en productie van verdovende middelen. Gelet op het voorgaande en de hiervoor genoemde uitspraak van 6 juli 2022 heeft de burgemeester de vondst van deze producten dan ook als een ernstig geval mogen aanmerken en sluiting van de woning voor de duur van zes maanden noodzakelijk mogen achten.
7.4. Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het tijdsverloop tussen de eerste doorzoeking van de woning op 12 januari 2021 en het besluit tot sluiting van de woning op 19 april 2021 niet maakt dat geen noodzaak meer bestond om tot sluiting van de woning over te gaan. Na de doorzoeking heeft de burgemeester op 3 februari 2021 van de politie een bestuurlijke rapportage ontvangen. Tussen het moment van ontvangst van de bestuurlijke rapportage en het besluit tot sluiting van de woning zaten ongeveer 2,5 maand. Zoals de Afdeling vaker heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1251, is dat tijdsverloop ook nodig met het oog op een zorgvuldige voorbereiding van het besluit, waarbij de betrokkene de gelegenheid wordt gegeven een zienswijze te geven op het voorgenomen besluit, zoals in het geval van [appellant] ook is gebeurd. Alleen al daarom kan de verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 december 2020 hem niet baten.
7.5. Het betoog slaagt niet.
Evenwichtigheid
7.6. Als de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is, moet hij zich ervan vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is. Dat geldt ook als de duur in overeenstemming is met een beleidsregel. In de overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling van de evenwichtigheid verschillende omstandigheden van belang zijn, zoals de mate van verwijtbaarheid, een bijzondere binding met het pand en de mogelijkheid om weer van het pand gebruik te maken. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk vond.
7.7. [appellant] betoogt dat geen sprake is van een redelijke verhouding tussen de overtreding en de maatregel. De burgemeester had moeten bezien of een waarschuwing mogelijk was. Door de sluiting komt hij nu op straat te staan en kan de verhuurder de huurovereenkomst buitengerechtelijk ontbinden, wat inmiddels is gebeurd. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat de kantonrechter heeft geoordeeld dat de vordering van de woningcorporatie tot ontbinding van de huurovereenkomst is afgewezen vanwege bijzondere omstandigheden. De burgemeester heeft ten tijde van het besluit op bezwaar onvoldoende betrokken dat [appellant] op een zwarte lijst komt te staan. Door de sluiting heeft hij een zwervend bestaan gehad en heeft hij een flinke schuld opgebouwd, aangezien hij verplicht was om de huur gedurende zes maanden door te betalen, waarbij ook andere kosten betaald moesten worden. Verder heeft hij een bijzondere binding met de woning, gezien het feit dat hij niet in staat bleek vervangende woonruimte te vinden. De burgemeester had daar iets in moeten betekenen, maar dat heeft hij niet gedaan, aldus [appellant]. Daarbij verwijst hij naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 maart 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:1836.
7.8. Tegen de door [appellant] genoemde uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 maart 2020 is hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft bij de uitspraak van 2 februari 2022 op dat hoger beroep beslist. In die uitspraak heeft de Afdeling onder meer overwogen dat het inherent is aan een sluiting dat de bewoner(s) de woning moet(en) verlaten. Sluiting van een woning maakt inbreuk op het huisrecht en het privéleven. Ook financiële schade, bijvoorbeeld vanwege de kosten van vervangende woonruimte, of de omstandigheid dat het kwetsbare bewoners betreft, kunnen gevolgen zijn die bij de beoordeling moeten worden betrokken. De gevolgen van een woningsluiting kunnen bijzonder zwaar zijn als de bewoners niet kunnen terugkeren in de woning na ommekomst of opheffing van de sluiting, bijvoorbeeld omdat door de sluiting het huurcontract wordt ontbonden. In dat kader moet ook betekenis worden toegekend aan de vraag of de huurder door sluiting van de woning op een zogenoemde zwarte lijst komt te staan bij een woningbouwcorporatie, als gevolg waarvan deze huurder - al dan niet voor een bepaalde periode - geen andere sociale huurwoning in de regio toegewezen krijgt.
7.9. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester de sluiting van de woning redelijkerwijs evenwichtig kon achten. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de burgemeester wel zijn belangen in acht genomen. Zoals uit het verslag van de bezwaarschriftencommissie en de uitspraak van de rechtbank blijkt, is aan de zijde van [appellant] sprake van een hoge mate van verwijtbaarheid dat drugs in de woning aanwezig waren omdat hij daar weet van had, terwijl zijn woning in verband werd gebracht met drugsproductie. Daar komt bij dat op naam van [appellant] antecedenten geregistreerd staan met betrekking tot drugshandel. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij gedurende de periode dat de woning gesloten was in Mexico verbleef en dat hij enige tijd in voorlopige hechtenis heeft gezeten. Anders dan hij betoogt, is [appellant] door de sluiting dan ook niet op straat komen te staan. Daarnaast heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is geweest om vervangende woonruimte te vinden. Verder heeft [appellant] enkel gesteld maar niet aannemelijk gemaakt dat hij een bijzondere binding heeft met de woning. Ook dat hij een schuld zou hebben opgebouwd, heeft hij alleen gesteld maar niet aannemelijk gemaakt. Gelet hierop heeft de burgemeester het belang van sluiting van de woning dan ook zwaarder mogen wegen dan het belang van [appellant] om in de woning te mogen blijven wonen.
7.10. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Venema
voorzitter
w.g. Langeveld-Mak
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023
317-1071