Uitspraak
202107626/1/V3.
Datum uitspraak: 26 juni 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 9 november 2021 in zaak nr. 20/4131 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2020 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar krachtens artikel 64 van Pro de Vw 2000 uitstel van vertrek te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 21 april 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 november 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar gegrond verklaard, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de staatssecretaris opgedragen de vreemdeling uitstel van vertrek te verlenen krachtens artikel 64 van Pro de Vw 2000.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. G.J. Dijkman, advocaat te Utrecht, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft de Nigeriaanse nationaliteit. De staatssecretaris heeft op 28 maart 2018 een terugkeerbesluit over haar genomen. Daarna heeft zij een aanvraag ingediend om uitstel van vertrek op grond van artikel 64 van Pro de Vw 2000. Zij heeft psychiatrische klachten en heeft een aantal zelfdodingspogingen ondernomen. De vreemdeling is in therapie bij een psycholoog, heeft regelmatig contact met een psychiater en krijgt medicatie. Daarnaast heeft de vreemdeling 24-uurs mantelzorg nodig. Daarin voorziet op dit moment haar partner door 24 uur per dag op haar te letten, om te voorkomen dat zij een zelfdodingspoging doet. Hij heeft al meerdere keren moeten ingrijpen. De vreemdeling heeft geen rechtmatig verblijf en kan daarom in beginsel worden uitgezet. Zij heeft de staatssecretaris gevraagd haar uitzetting op te schorten vanwege haar gezondheidstoestand.
1.1. Het is niet in geschil dat een medische noodsituatie ontstaat als medische zorg uitblijft. De staatssecretaris heeft de vreemdeling echter geen uitstel van vertrek verleend, omdat de voor haar noodzakelijke zorg volgens hem in Nigeria aanwezig is en zij, onder voorwaarden, in staat is om te reizen. Hij heeft zich daarbij gebaseerd op het advies van het Bureau Medische Advisering (hierna: het BMA) van 22 november 2019, aangevuld met het advies van 18 maart 2021.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat uit het BMA-advies van 22 november 2019 blijkt dat in Nigeria de voor de vreemdeling noodzakelijke zorg beschikbaar is. Daarbij heeft de rechtbank er onder meer op gewezen dat uit dit advies en uit de daarin aangehaalde bron BMA12722 niet volgt dat de in Nigeria aanwezige zorg ook 24-uurs mantelzorg omvat. Volgens de rechtbank volgt dit ook niet uit het aanvullende BMA-advies van 18 maart 2021 en de daarin aangehaalde bron BMA14340. De staatssecretaris had daarom volgens de rechtbank in het kader van zijn vergewis- en motiveringsplicht meer duidelijkheid moeten verkrijgen over de beschikbaarheid van de voor de vreemdeling noodzakelijke zorg. De rechtbank heeft verder overwogen dat het besluit van 21 april 2020 in strijd is met het Unierecht, meer in het bijzonder met de uitleg die daaraan wordt gegeven in de arresten van het Hof van Justitie van 14 januari 2021, TQ, ECLI:EU:C:2021:9, en 18 december 2014, Abdida, ECLI:EU:C:2014:2453. De rechtbank heeft in deze omstandigheden tezamen aanleiding gezien om te oordelen dat de staatssecretaris uitstel van vertrek had moeten verlenen.
Is de noodzakelijke zorg beschikbaar in Nigeria?
3. De staatssecretaris klaagt in zijn eerste grief over het oordeel van de rechtbank dat hij niet aan de op hem rustende vergewis- en motiveringsplicht heeft voldaan. Niet in geschil is dat voor de vreemdeling in Nederland 24-uurs mantelzorg beschikbaar is. Onder punt 4 van het
BMA-advies van 22 november 2019 is het volgende vermeld: "[…] Hierbij zij opgemerkt dat ook tijdens de behandeling dergelijke pogingen hebben plaatsgevonden. Belangrijker dan behandeling lijkt hier opvang en ingrijpen op het moment dat een dergelijke poging plaatsvindt.". Uit het BMA-advies van 22 november 2019 en de omschrijving van de beschikbare zorg in bron BMA12722 volgt dat er in Nigeria zorg aanwezig is in de vorm van "inpatient-" en "outpatient treatment by psychiatrist/psychologist" en "psychiatric crisis intervention in case of suicide attempt". Uit het aanvullende BMA-advies van 18 maart 2021 en de daarin aangehaalde bron BMA14340 volgt verder dat psychiatrische opname en "assisted living/care at home by psychiatric nurse" in Nigeria mogelijk is.
3.1. De Afdeling heeft de staatssecretaris bij brief van 20 maart 2024 verzocht om toe te lichten of de in bron BMA14340, behorend bij het
BMA-advies van 18 maart 2021, genoemde psychiatrische opname ook beschikbaar is vóórdat de vreemdeling een zelfdodingspoging onderneemt, of dat een dergelijke opname pas mogelijk is nadat zij opnieuw zelfbeschadigend gedrag vertoont of een zelfdodingspoging doet. De staatssecretaris heeft in reactie hierop een nota van het BMA toegezonden waaruit volgt dat het BMA deze vraag op basis van de beschikbare landeninformatie niet kan beantwoorden, omdat het gaat om een verdiepingsvraag over opnamecriteria in 2021 die retrospectief niet meer te achterhalen is. De Afdeling overweegt dat op basis hiervan niet de conclusie kan worden getrokken dat de voor de vreemdeling noodzakelijke zorg beschikbaar is in Nigeria. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de staatssecretaris daar meer duidelijkheid over had moeten verkrijgen.
De grief faalt.
Is voldaan aan de voorwaarden voor fysieke overdracht en moet in de tussentijd rechtmatig verblijf worden toegestaan?
4. De staatssecretaris klaagt in zijn tweede grief terecht over het oordeel van de rechtbank dat hij op grond van het arrest TQ al bij het nemen van het besluit van 21 april 2020 contact had moeten leggen met de in het BMA-advies genoemde behandelaar om te verzekeren dat aan de reisvoorwaarden kan worden voldaan en dat hij de vreemdeling uitstel van vertrek moet verlenen zolang hij dat niet heeft gedaan. Daarbij heeft hij er allereerst terecht op gewezen dat hij in situaties zoals die van de vreemdeling moet onderzoeken onder welke voorwaarden de vreemdeling kan reizen, en dat hij de garantie heeft gegeven dat hij pas tot uitzetting overgaat indien aan die voorwaarden is voldaan. Hiermee heeft de staatssecretaris aan zijn vergewisplicht voldaan. De vergewisplicht van de staatssecretaris strekt niet zo ver dat al bij het nemen van het besluit voldaan moet zijn aan de reisvoorwaarden. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1235, onder 5.1.
4.1. De Afdeling overweegt verder dat volgens artikel 9 van Pro de Terugkeerrichtlijn de uitvoering van het terugkeerbesluit moet worden uitgesteld als, onder meer, de verwijdering in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan uit deze bepaling, ook als deze wordt gelezen in samenhang met artikel 14, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn, niet worden afgeleid dat, indien de verwijdering wordt uitgesteld, rechtmatig verblijf moet worden toegekend. Ook uit het arrest TQ kan dit niet worden afgeleid. In het arrest TQ is niet geoordeeld dat een verblijfstitel moet worden verleend in een situatie waarin onzeker is of een terugkeerbesluit kan worden uitgevoerd. Ook uit het arrest van het Hof van 22 november 2022, X, ECLI:EU:C:2022:913, in het bijzonder punten 84 en 85, volgt niet dat indien een terugkeerbesluit of verwijderingsmaatregel niet kan worden genomen omdat, als gevolg van medische omstandigheden, verwijdering in strijd zou zijn met artikel 4 van Pro het EU Handvest, rechtmatig verblijf moet worden toegestaan. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris, in de periode die hij gebruikte om reisvoorwaarden vast te stellen, uitstel had moeten verlenen met toepassing van artikel 64 van Pro de Vw 2000.
De grief slaagt.
Voorzien in elementaire levensbehoeftes en het arrest Abdida
5. De staatssecretaris klaagt in zijn derde grief terecht over het oordeel van de rechtbank dat uit het arrest Abdida volgt dat in gevallen als dit uitstel van vertrek moet worden verleend als bedoeld in artikel 64 van Pro de Vw 2000 tot het moment dat duidelijk is dat aan de door het BMA gestelde reisvoorwaarden kan worden voldaan. Daarbij wijst de staatssecretaris terecht op de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4001. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat uit dat arrest volgt dat artikel 3 van Pro het EVRM de staatssecretaris er in een bijzonder geval toe kan dwingen om een niet rechtmatig in Nederland verblijvende meerderjarige vreemdeling onderdak te bieden. Uit dat arrest volgt niet dat de vreemdeling in zo'n geval rechtmatig verblijf verkrijgt of dat de staatssecretaris een verblijfsvergunning of uitstel van vertrek als bedoeld in artikel 64 van Pro de Vw 2000 moet verlenen. Bovendien heeft de staatssecretaris in dit geval op de zitting bij de rechtbank benadrukt dat de continuering van de zorg van de vreemdeling ook na de afwijzing van haar aanvraag geregeld is en dat zij aanspraak kan blijven maken op de bed-bad-broodvoorziening. Gelet daarop doet zich in dit geval geen situatie voor als beschreven in het arrest Abdida.
De grief slaagt.
Verzoek om prejudiciële vragen
6. Uit wat onder 4 is overwogen volgt dat de door de vreemdeling in haar schriftelijke uiteenzetting opgeworpen vragen kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, ECLI:EU:C:1982:335 (Cilfit), punten 13 en 14, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. Het is niet nodig wat de staatssecretaris verder in de tweede en derde grief heeft aangevoerd te bespreken. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het besluit van 21 april 2020 in strijd is met het Unierecht. Omdat de rechtbank in de combinatie van het motiveringsgebrek en strijd met het Unierecht aanleiding heeft gezien om te beslissen zoals zij heeft gedaan, wordt de uitspraak vernietigd, voor zover zij het bezwaar gegrond heeft verklaard, heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de staatssecretaris heeft opgedragen de vreemdeling uitstel van vertrek te verlenen krachtens artikel 64 van Pro de Vw 2000. De uitspraak wordt voor het overige bevestigd. Dit betekent dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen. Uit de uitspraak van de rechtbank en deze uitspraak van de Afdeling volgt dat de staatssecretaris in dat nieuwe besluit in ieder geval moet onderzoeken of voor de vreemdeling in Nigeria 24-uurs bescherming tegen pogingen tot zelfdoding beschikbaar is.
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
8. De vreemdeling heeft in haar nader stuk van 5 oktober 2023 verzocht om schadevergoeding vanwege een overschrijding van de redelijke termijn in de beroepsfase en de hogerberoepsfase. De vraag of de zaak binnen een redelijke termijn is behandeld, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. De redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsfase gezamenlijk is twee jaar. Hiervan geldt een half jaar voor de bezwaarfase en anderhalf jaar voor de beroepsfase. De redelijke termijn voor de hogerberoepsfase is twee jaar. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, onder 4.3.
8.1. De redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsfase vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562, onder 7.2). De behandeling van het bezwaar heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 28 januari 2020 tot en met het nemen van het besluit op bezwaar op 21 april 2020 twee maanden en drieëntwintig dagen geduurd. Dat valt binnen de termijn van zes maanden, waardoor de staatssecretaris de termijn voor het behandelen van het bezwaar niet heeft overschreden. De rechtbank heeft vervolgens op 9 november 2021 uitspraak gedaan, zodat de termijn voor het behandelen van het beroep, gerekend vanaf de datum van het nemen van het besluit op bezwaar van 21 april 2020, achttien maanden en negentien dagen heeft geduurd. Daarmee heeft de rechtbank de termijn voor het behandelen van het beroep met negentien dagen overschreden.
8.2. De redelijke termijn voor de hogerberoepsfase vangt aan op het moment dat het rechtsmiddel is ingesteld. De behandeling van het hoger beroep heeft vanaf de indiening van het hogerberoepschrift op 7 december 2021 tot aan de uitspraak van de Afdeling dertig maanden en negentien dagen geduurd. Daarmee heeft de Afdeling de termijn voor het behandelen van het hoger beroep met zes maanden en negentien dagen overschreden.
8.3. De redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsfase en de hogerberoepsfase gezamenlijk is met ruim zeven maanden overschreden. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan de vreemdeling toe te kennen schadevergoeding € 1.000,00. Omdat de overschrijding geheel aan de rechtbank en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat (1/7 deel te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en 6/7 deel te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 9 november 2021 in zaak nr. 20/4131, voor zover zij het bezwaar gegrond heeft verklaard, heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de staatssecretaris heeft opgedragen de vreemdeling uitstel van vertrek te verlenen krachtens artikel 64 van Pro de Vw 2000;
III. bevestigt de uitspraak voor het overige;
IV. draagt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan de vreemdeling van een schadevergoeding van € 1.000,00 (€ 142,86 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 857,14 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.W.A. Weber, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
w.g. Weber
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
846-1017