Uitspraak
07/5227 WJZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de kinderrechter in de rechtbank ’s-Gravenhage van 10 juli 2007, 287483 / JE RK 07-1107 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
appellante
en
de Stichting Bureau Jeugdzorg Haaglanden, gevestigd te ’s-Gravenhage (hierna: Bureau Jeugdzorg Haaglanden)
Datum uitspraak: 29 april 2008
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft drs. N.J.M. Mul, arts te Raalte, hoger beroep ingesteld.
De secretaris van de Raad van State heeft, met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de zaak doorgezonden aan de Centrale Raad van Beroep.
Bureau Jeugdzorg Haaglanden heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2008. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. Mul. Bureau Jeugdzorg Haaglanden heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. De op 22 april 2004 geboren zoon van appellante (hierna: minderjarige) is vanaf september 2004 door de kinderrechter met toepassing van artikel 1:254 van Pro het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) onder toezicht gesteld. Tevens is door de kinderrechter ten aanzien van de minderjarige met toepassing van artikel 1:261 van Pro het BW vanaf september 2004 - en met uitzondering van de periode van januari 2005 tot en met maart 2005 - een machtiging tot uithuisplaatsing verleend, voor zover in dit geding van belang laatstelijk tot en met 18 april 2007.
1.2. In het kader van een mogelijke verlenging van de ondertoezichtstelling en de uithuisplaatsing vanaf 19 april 2007 heeft Bureau Jeugdzorg Haaglanden bij (indicatie)besluit van 23 februari 2007 bepaald dat de minderjarige op grond van de Wet op de jeugdzorg (hierna: WJZ) is aangewezen op “jeugdhulp thuis individueel. Aantal contacturen: 1” en op “verblijf pleegouder 24 uurs. Aantal dagen per week: 7. Aantal uren per etmaal: 24”. Daarbij is onder andere vermeld: “Dit indicatiebesluit treedt pas in werking als voor de uithuisplaatsing een machtiging van de kinderrechter is verkregen. De kinderrechter bepaalt hoe lang de zorg nodig is. Indien de machtiging niet wordt verleend, vervalt dit besluit.”.
1.3. Namens appellante is bezwaar gemaakt tegen het indicatiebesluit van 23 februari 2007.
1.4. Bij - civielrechtelijke - beschikking van 17 april 2007 heeft de kinderrechter in de rechtbank ’s-Gravenhage met toepassing van artikel 1:254 van Pro het BW de ondertoezichtstelling van de minderjarige verlengd voor de periode van 19 april 2007 tot en met 18 april 2008 en, ter effectuering van het indicatiebesluit van 23 februari 2007, met toepassing van artikel 1:261 van Pro het BW de verleende machtiging tot uithuisplaatsing van de minderjarige verlengd voor de periode van 19 april 2007 tot en met 18 oktober 2007.
1.5. Bij besluit van 25 april 2007 heeft Bureau Jeugdzorg Haaglanden het bezwaar tegen het indicatiebesluit van 23 februari 2007 niet-ontvankelijk verklaard.
1.6. In verband met het herstellen van een bevoegdheidsgebrek heeft Bureau Jeugdzorg Haaglanden het besluit van 25 april 2007 ingetrokken en vervangen door een verbeterd besluit met dezelfde strekking, gedateerd 29 juni 2007.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de kinderrechter het namens appellante tegen het besluit van 25 april 2007 ingestelde beroep met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19, eerste lid, van de Awb mede gericht geacht tegen het besluit van 29 juni 2007, en het beroep ongegrond verklaard.
3. Namens appellante is in hoger beroep aangevoerd dat de kinderrechter ter zitting van 17 april 2007, die is voorafgegaan aan de beschikking van 17 april 2007 waarbij de ondertoezichtstelling en de machtiging tot uithuisplaatsing zijn verlengd, niet heeft willen ingaan op de door appellante naar voren gebrachte - inhoudelijke - bezwaren tegen het indicatiebesluit van 23 februari 2007 omdat daarvoor andere procedures aangewezen zouden zijn. Met verwijzing naar artikel 5, vijfde lid, van de WJZ is appellante van mening dat de kinderrechter in de - civielrechtelijke - beschikking van 17 april 2007 (ook) het indicatiebesluit van 23 februari 2007 inhoudelijk had moeten toetsen. Nu dit niet is gebeurd, dient volgens appellante een afzonderlijke - bestuursrechtelijke - rechtsgang tegen het indicatiebesluit van 23 februari 2007 open te staan omdat anders sprake zou zijn van “rechtsweigering”. Bureau Jeugdzorg Haaglanden heeft daarom het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard en de kinderrechter heeft bij de aangevallen uitspraak deze beslissing ten onrechte in stand gelaten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Ingevolge artikel 3, derde lid, eerste volzin, van de WJZ heeft een cliënt slechts aanspraak op jeugdzorg ingevolge de WJZ als de bevoegde stichting die een bureau jeugdzorg instandhoudt, een besluit heeft genomen waaruit blijkt dat de cliënt op die zorg is aangewezen.
4.1.2. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de WJZ heeft een stichting die een bureau jeugdzorg instandhoudt, tot taak te bezien of een cliënt zorg nodig heeft in verband met opgroei-, opvoedings- of psychiatrische problemen, dan wel in verband met problemen van een cliënt, niet zijnde een jeugdige, die het onbedreigd opgroeien van een jeugdige belemmeren.
4.1.3. In artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de WJZ is bepaald dat tot de in artikel 5, eerste lid, van de WJZ bedoelde taak behoort het vaststellen of een cliënt is aangewezen op jeugdzorg waarop ingevolge de WJZ aanspraak bestaat of op zorg, bestaande uit bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen vormen van geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen waarop ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) dan wel ingevolge een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Zorgverzekeringswet aanspraak bestaat.
4.1.4. In artikel 6, eerste en tweede lid, van de WJZ zijn nadere bepalingen opgenomen over de inhoud van een besluit als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de WJZ.
4.1.5. Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de WJZ vervalt de aanspraak op zorg, naast de in artikel 6, derde lid, van de WJZ genoemde gevallen, voorts indien de bevoegde stichting die een bureau jeugdzorg instandhoudt een besluit neemt waarbij wordt vastgesteld dat een cliënt niet langer is aangewezen op zorg als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de WJZ.
4.1.6. Ingevolge artikel 5, vijfde lid, van de WJZ is in afwijking van artikel 8:7 van Pro de Awb voor beroepen tegen beschikkingen, gegeven op grond van de artikelen 5, tweede lid, en 6, vierde lid, van de WJZ, bevoegd de kinderrechter binnen het rechtsgebied waarvan de bevoegde stichting die een bureau jeugdzorg instandhoudt haar zetel heeft.
4.1.7. Artikel 1:261, eerste en tweede lid, van het BW - voor zover hier van belang - luidt:
“1. Indien dit noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding van de minderjarige of tot onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke gesteldheid, kan de kinderrechter de stichting [die een bureau jeugdzorg instandhoudt,] op haar verzoek machtigen de minderjarige gedurende dag en nacht uit huis te plaatsen. (…)
2. Indien de uithuisplaatsing betrekking heeft op zorg als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Wet op de jeugdzorg, is het verzoek gericht op effectuering van het besluit, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van die wet. Dit besluit wordt bij het verzoek overgelegd. (…).”.
4.1.8. Artikel 3, vierde lid, eerste en tweede volzin, van de WJZ luidt:
“Indien het besluit van de stichting strekt tot uithuisplaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling als bedoeld in artikel 261 van Pro Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, treedt het niet in werking dan nadat de in dat artikel bedoelde machtiging van de kinderrechter is verkregen. Indien de machtiging niet wordt verleend, vervalt het besluit.”.
4.1.9. Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, en onderdeel H, onder 3, van de bijlage bij de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de WJZ en evenmin tegen een besluit als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de WJZ voor zover dit besluit is genomen ter uitvoering van de taak, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder b, van de WJZ of in artikel 10, eerste lid, onder c, van de WJZ met uitzondering van de daarin bedoelde nazorg en de daarin genoemde begeleiding, bedoeld in artikel 77h van het Wetboek van Strafrecht.
4.2. De Raad ziet aanleiding zich allereerst in algemene zin uit te laten over het stelsel van rechtsbescherming met betrekking tot geschillen over indicatiestelling in het kader van de WJZ.
4.2.1. Tegen een (indicatie)besluit als bedoeld in de artikelen 5, tweede lid, 6, eerste en tweede lid, en 6, vierde lid, van de WJZ kan op grond van de artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb bezwaar worden gemaakt en vervolgens beroep bij de rechtbank worden ingesteld, tenzij het een besluit betreft als bedoeld in artikel 8:5, eerste lid, en onderdeel H, onder 3, van de bijlage bij de Awb. Uit artikel 5, vijfde lid, van de WJZ vloeit voort dat het beroep dient te worden behandeld door de kinderrechter in de - relatief - bevoegde rechtbank.
4.2.2. Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beroepswet kan bij de Raad hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van (de voorzieningenrechter van) de rechtbank inzake een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet.
4.2.3. Een door een stichting die een bureau jeugdzorg instandhoudt genomen (indicatie)besluit vindt zijn grondslag in de WJZ. Deze wet is niet opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet. Dit betekent dat de Raad in beginsel niet bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is dit echter anders, indien sprake is van een kennelijk of onmiskenbaar onbedoeld hiaat in de rechtsmachtbepaling en voorts de betrokken besluiten naar onderwerp, kader, strekking of toepasselijk recht een zodanig sterke verwantschap tonen met de in de bijlage bij de Beroepswet opgenomen dan wel anderszins aan de Raad toebedeelde wetten en - andere - regelingen, dat aan de Raad desondanks de bevoegdheid dient toe te komen in hoger beroep te oordelen over een uitspraak van (de voorzieningenrechter van) de rechtbank terzake.
4.2.4. Naar het oordeel van de Raad doet deze situatie zich hier voor. De indicatiestelling in het kader van de WJZ toont sterke verwantschap met indicatiestellingen voor jeugdzorg in het kader van de AWBZ (zo dient die zorg in de in artikel 9b, vierde lid, van de AWBZ beschreven situaties door een stichting die een bureau jeugdzorg instandhoudt te worden geïndiceerd) en met jeugdzorg die wordt verleend in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: WMO), welke wetten beide zijn opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet. Het ligt dan ook in de rede dat de door de wetgever voor de AWBZ en de WMO aangewezen appelrechter ook kennis neemt van het hoger beroep tegen uitspraken inzake (indicatie)besluiten die hun grondslag vinden in de WJZ.
4.2.5. De Raad overweegt in dit verband voorts nog dat de in de nadere memorie van antwoord aan de Eerste Kamer opgenomen zinsnede “dat hoger beroep dient te worden ingesteld bij de Raad van State en niet bij het gerechtshof” (Eerste Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 168, D, p. 14) niet kan worden gezien als een uitdrukkelijke andersluidende keuze van de wetgever, nu de passage waarin deze zinsnede is opgenomen er slechts toe strekt om duidelijk te maken dat niet de civielrechtelijke appelrechter (het gerechtshof) maar de bestuursrechtelijke appelrechter terzake bevoegd is.
4.2.6. Tegen een (indicatie)besluit als bedoeld in artikel 8:5, eerste lid, en onderdeel H, onder 3, van de bijlage bij de Awb staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Blijkens de memorie van toelichting bij artikel 3, vierde lid, van de WJZ is een indicatiebesluit inzake een onder toezicht gestelde cliënt, inhoudende een uithuisplaatsing, van beroep uitgezonderd teneinde een dubbele rechtsgang te voorkomen. Daarbij is onder meer het volgende aangegeven: “Zoals eerder is opgemerkt staat tegen een indicatiebesluit beroep op grond van de Awb open. Bij ondertoezichtstelling is voor de effectuering van een indicatie die strekt tot uithuisplaatsing een machtiging van de kinderrechter nodig. Om dubbele procedures te voorkomen bepaalt het voorgestelde vierde lid [van artikel 3 van Pro de WJZ], dat een indicatiebesluit van de stichting, dat strekt tot uithuisplaatsing in het kader van de ondertoezichtstelling eerst in werking treedt nadat de machtiging van de kinderrechter, bedoeld in artikel 1:261 van Pro het BW, is verkregen. De kinderrechter oordeelt in de gevallen dat cliënten zich niet met het indicatiebesluit kunnen verenigen eveneens over bezwaren tegen het indicatiebesluit.” (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 168, nr. 3, p. 52 en 85). Hieruit volgt dat de kinderrechter in het kader van deze - civielrechtelijke - procedure tevens, als voorvraag, de rechtmatigheid van het indicatiebesluit dient te toetsen. Een eventueel hoger beroep wordt beoordeeld door het - relatief - bevoegde gerechtshof.
4.2.7. In dit verband overweegt de Raad voorts nog dat uit het feit dat het indicatiebesluit - geheel - vervalt indien de kinderrechter de machtiging tot uithuisplaatsing niet verleent, volgt dat voor een aparte bestuursrechtelijke beoordeling van dat besluit voor zover daarbij andere zorg dan uithuisplaatsing is geïndiceerd, geen plaats is. Ook daarover wordt dus in de civielrechtelijke procedure geoordeeld. Het voorgaande is in overeenstemming met de jurisprudentie van de Raad dat een indicatiebesluit, gelet op de samenhang tussen de - mogelijk - te indiceren zorgfuncties, één en ondeelbaar is (vgl. de uitspraak van de Raad van 28 november 2007, LJN: BB9311).
4.3. Toegespitst op het voorliggende geval leidt dit tot het volgende.
4.3.1. Het indicatiebesluit van 23 februari 2007 is een besluit als bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de WJZ. Gelet op artikel 8:5, eerste lid, en onderdeel H, onder 3, van de bijlage bij de Awb kon tegen dat besluit geen beroep worden ingesteld en gelet op artikel 7:1 van Pro de Awb kon daartegen ook geen bezwaar worden gemaakt. De kinderrechter diende in de - civielrechtelijke - beschikking van 17 april 2007 tevens de rechtmatigheid van het indicatiebesluit te toetsen. Appellante had haar standpunt dat de kinderrechter dit ten onrechte heeft nagelaten, kunnen inbrengen in het kader van een - civielrechtelijk - hoger beroep bij het gerechtshof te ’s-Gravenhage.
4.3.2. Bureau Jeugdzorg Haaglanden heeft bij het besluit van 25 april 2007 het bezwaar van appellante tegen het besluit van 23 februari 2007 terecht niet-ontvankelijk verklaard. De kinderrechter in de rechtbank ’s-Gravenhage heeft zich, als meest gerede rechter gelet op het stelsel van rechtsbescherming in het kader van de WJZ, terecht bevoegd geacht kennis te nemen van het beroep tegen het besluit van 25 april 2007. De Raad is, als meest gerede rechter, bevoegd kennis te nemen van het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak
4.3.3. De Raad zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen grond.
4.3.4. Ten overvloede merkt de Raad nog op het minder juist te achten dat de kinderrechter de aangevallen uitspraak heeft aangeduid als “Beschikking” en niet als “Uitspraak”.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en R.M. van Male en J.N.A. Bootsma als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Bagga als griffier, uitgesproken in het openbaar op 29 april 2008.
(get.) T.G.M. Simons.
(get.) S.R. Bagga.