Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
10 april 2014, 13/3474 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
CAK
PROCESVERLOOP
Namens appellante hebben haar ouders en tevens curatoren, G. Schuller en R.M.A.L. Petit, hoger beroep ingesteld.
CAK heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2015. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar ouders. CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. B. Imhoff.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren [IN] 1986, verblijft in zorginstelling [B.], een instelling als bedoeld in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Zij is op grond van de AWBZ maandelijks een bijdrage verschuldigd voor de kosten die samenhangen met haar zorg met verblijf (eigen bijdrage).
1.2.
Bij besluit van 15 mei 2013 (bestreden besluit) heeft CAK, beslissend op bezwaar, gehandhaafd het besluit van 18 januari 2013 waarbij de door appellante te betalen eigen bijdrage per 1 januari 2013 is vastgesteld op € 581,15 per maand.
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep van appellante ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante herhaald dat het opleggen van een eigen bijdrage waarbij behalve met inkomen rekening wordt gehouden met vermogen, op de manier zoals sinds
1 januari 2013 is bepaald in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit zorg (Bbz), ertoe leidt dat haar volledige vermogen boven de belastingvrije som (lees: heffingsvrij vermogen) over een periode van iets meer dan tien jaar door de overheid wordt geïnd en dat dit haar autonomie schaadt. Appellante heeft, kort samengevat, aangevoerd dat dit in strijd is met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met het Gehandicaptenverdrag, met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), met artikel 8 van Pro het EVRM en met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Verder heeft appellante aangevoerd dat de weigering van de overheid om voorafgaand aan de invoering van de wijzigingen per 1 januari 2013 in de AWBZ en het Bbz te overleggen met (organisaties van) mensen met een beperking onbetamelijk is; appellante heeft daarbij verwezen naar het besluit van de Raad van de Europese Unie van 3 december 2001, betreffende het Europees Jaar van personen met een handicap 2003, (2001/903/EG).
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de AWBZ, zoals dat luidt sinds 1 januari 2013, kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat de aanspraak op zorg slechts tot gelding kan worden gebracht indien de verzekerde bijdraagt in de kosten daarvan. De bijdrage kan verschillen naar gelang de groep waartoe de verzekerde behoort en de zorg die wordt verstrekt, en kan mede afhankelijk worden gesteld van het inkomen en vermogen van de verzekerde en diens echtgenoot. Aan deze bepaling is uitvoering gegeven in het Bbz.
4.1.2.
Ingevolge artikel 2 van Pro het Bbz draagt de verzekerde van 18 jaren of ouder bij in de kosten van de zorg, verleend door een instelling.
4.1.3.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Bbz bedraagt de bijdrage per maand voor de ongehuwde verzekerde die gedurende het etmaal in een instelling verblijft (…), een twaalfde gedeelte van het bijdrageplichtig inkomen, met dien verstande dat de uitkomst daarvan vervolgens wordt verhoogd met twee procent.
4.1.4.
Bij Besluit van 5 december 2012, houdende wijzigingen van (o.a.) het Bijdragebesluit zorg (Stb 2012, 628) is aan artikel 6, eerste lid, van het Bbz met ingang van 1 januari 2013 een onderdeel c toegevoegd. Sindsdien bepaalt artikel 6, eerste lid, van het Bbz dat het bijdrageplichtig inkomen als volgt wordt berekend:
a. het inkomen over het peiljaar van de ongehuwde verzekerde onderscheidenlijk de gehuwde verzekerden tezamen wordt verminderd met de door die verzekerde onderscheidenlijk die verzekerden verschuldigde of ingehouden belasting;
b. op het met toepassing van onderdeel a berekende bedrag worden in mindering gebracht:
1°. 15% van de redelijkerwijs te verwachten netto-opbrengst van in het lopende kalenderjaar verrichte arbeid, van een loon- of salarisdoorbetaling wegens ziekte of van een uitkering ingevolge de Ziektewet;
2°. zak- en kleedgeld, premies voor een zorgverzekering gecorrigeerd voor de zorgtoeslag, een jonggehandicaptenkorting, een ouderenkorting of extra vrijlatingen, een en ander volgens bij ministeriële regeling te bepalen regels;
c. het met toepassing van onderdeel b berekende bedrag wordt vermeerderd met 8% van de grondslag sparen en beleggen over het peiljaar van de ongehuwde verzekerde onderscheidenlijk 8% van de gezamenlijke grondslag sparen en beleggen, bedoeld in artikel 5.2, tweede lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001, over het peiljaar van de gehuwde verzekerden.
4.1.5.
Het vermelde in artikel 6, vierde lid van de AWBZ met betrekking tot het vermogen en artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bbz wordt ook wel de vermogensinkomensbijtelling (VIB) genoemd, zo blijkt uit de memorie van toelichting bij de Wet van 25 oktober 2012 tot wijziging van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(Stb. 2012, 547).
4.1.6.
Bij Besluit van 4 december 2013, houdende wijziging van het Bbz en het Besluit Maatschappelijke ondersteuning in verband met verzachting van de vermogensinkomensbijtelling voor de eigen bijdrage AWBZ en Wmo (Stb. 2013, 535) is artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bbz als volgt gewijzigd: het met toepassing van onderdeel b berekende bedrag wordt vermeerderd met 8% van het vermogen van de ongehuwde verzekerde, onderscheidenlijk 8% van de opgetelde vermogens van de gehuwde verzekerden.
Voorts is, voor zover nu van belang, na artikel 1 van Pro het Bbz een artikel 1a ingevoegd, luidende:
1. Het vermogen van een verzekerde is het verschil tussen zijn vermogensgrondslag en de op grond van het vierde tot en met het zesde lid voor hem toegepaste verminderingen met dien verstande dat het ten minste nihil bedraagt.
2. De vermogensgrondslag van een verzekerde is zijn grondslag sparen en beleggen, over het peiljaar, of indien over het peiljaar artikel 5.2, tweede lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001 op de verzekerde van toepassing is, het aan hem toegerekende gedeelte van de toepasselijke gezamenlijke grondslag sparen en beleggen, bedoeld in dat lid.
3. (…)
4. Op aanvraag wordt voor de verzekerde een vermindering toegepast voor een bedrag ter grootte van door hem in het peiljaar of enig eerder jaar ontvangen eenmalige uitkeringen die krachtens artikel 47 van Pro de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen zijn aangewezen.
5. (…)
6. Er wordt voor de toepassing van artikel 6, eerste lid, onderdeel c, en artikel 15, eerste lid, een vermindering van € 10.000,- toegepast voor de verzekerde die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt, en van € 10.000,- voor zijn echtgenoot die:
a. de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt;
b. de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt en geen bijdrage als bedoeld in artikel 4, eerste lid, of artikel 14, eerste lid, verschuldigd is.
4.1.7.
Artikel V, eerste lid, van het Besluit van 4 december 2013 bepaalt dat aan de daar bedoelde wijzigingen van het Bbz terugwerkende kracht is verleend tot 1 januari 2013. Artikel V, tweede lid, van dat Besluit bepaalt dat aan het nieuwe artikel 1a, zesde lid, van het Bbz geen terugwerkende kracht wordt verleend en dat dit artikellid met ingang van
1 januari 2014 in werking treedt.
4.1.8.
Artikel 5.2, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001 regelt het voordeel uit sparen en beleggen en bepaalt wat moet worden verstaan onder de grondslag sparen en beleggen, te weten de rendementsgrondslag aan het begin van het kalenderjaar (peildatum) voor zover die rendementsgrondslag meer bedraagt dan het heffingsvrij vermogen.
4.2.
De beroepsgrond dat de regelgever over de wijzingen in het Bbz niet heeft overlegd met organisaties van mensen met een beperking en dat dit niet in overeenstemming is met het besluit van de Raad van de Europese Unie van 3 december 2001, betreffende het Europees Jaar van personen met een handicap 2003 (2001/903/EG) slaagt niet. Artikel 2, aanhef en onder d, van dit besluit, waarop appellante een beroep heeft gedaan, bepaalt dat tot de doelstellingen van het Europees Jaar van personen met een handicap behoort versterking van de samenwerking tussen alle betrokken partijen, met name overheden, sociale partners, NGO’s, sociale diensten, de particuliere sector, gemeenschappen, vrijwilligersorganisaties, personen met een handicap en hun gezin. Met deze doelstelling is gegeven dat dit besluit in zoverre geen rechtstreekse werking heeft, zodat appellante daaraan niet rechtstreeks rechten kan ontlenen.
4.3.1.
De beroepsgrond dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Awb slaagt evenmin. Voorafgaand aan de invoering van het in 4.1.6 genoemde Besluit van 4 december 2013 heeft de Tweede Kamer op 4 april 2013 met de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gedebatteerd over kort na 1 januari 2013 ontstane maatschappelijke en politieke onrust over ongewenste gevolgen van de VIB. In dat debat heeft de Tweede Kamer gevraagd de VIB op een aantal punten te verzachten. De Tweede Kamer heeft er - onder meer - op aangedrongen iets te doen voor jonggehandicapten die langdurig in een instelling verblijven en die (of voor wie) speciaal voor dit doel geld hebben gespaard. De VIB heeft voor deze groep gehandicapten de grootste en meest langdurige effecten. De staatssecretaris heeft toegezegd dat bezien zal worden of voor deze groep een extra vrijlating van € 10.000,- kan worden ingevoerd. De staatssecretaris heeft in een brief van 26 juni 2013 meegedeeld dat hieraan zal worden tegemoetgekomen door een dergelijke vrijlating te regelen voor alle niet-AOW’ers die een eigen bijdrage voor
AWBZ-zorg met verblijf verschuldigd zijn.
4.3.2.
Uit 4.3.1 en het Besluit van 4 december 2013 wordt afgeleid dat de regelgever, in overeenstemming met het gevoelen van de Tweede Kamer, tot het nadere oordeel is gekomen dat de per 1 januari 2013 ingevoerde VIB op onderdelen te ‘hard’ uitwerkte zodat verzachting daarvan noodzakelijk was. Aan de in dat Besluit neergelegde verzachtende maatregelen is blijkens artikel V, eerste lid, terugwerkende kracht verleend tot 1 januari 2013. Uitzondering daarvan is, blijkens artikel V, tweede lid, van het Besluit, de extra vrijstelling van € 10.000,-, bedoeld in artikel 1a, zesde lid, van het Bbz, die eerst op 1 januari 2014 in werking is getreden. De regelgever heeft daaraan geen terugwerkende kracht verleend omdat CAK deze vrijlating niet alleen maar kan baseren op de gegevens die hij van de Belastingdienst aangeleverd heeft gekregen. Uit de nota van toelichting, bladzijde 7, blijkt dat CAK het
bedrag dat de Belastingdienst aanlevert, zal moeten verlagen met een bedrag van € 10.000,-, waarvoor systeemaanpassing nodig is en een goede uitleg aan cliënten waarom wordt afgeweken van de grondslag sparen en beleggen, zoals deze door de Belastingdienst is vastgesteld.
4.3.3.
In de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 februari 1995,
ECLI:NL:CRVB:1995:ZB3287, is tot uitdrukking gebracht dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. De rechter dient daarbij te beoordelen of het desbetreffende voorschrift al dan niet in strijd komt met een of meer regels van geschreven recht of ongeschreven recht, daaronder begrepen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beoordeling zal hij gezien zijn staatsrechtelijke positie de nodige terughoudendheid dienen te betrachten
(CRvB 6 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC4713).
4.3.4.
De regelgever heeft tot uitdrukking gebracht dat aan de verzachting van de VIB, voor zover deze bestaat uit een extra vrijstelling van € 10.000,-, geen terugwerkende kracht is verleend om uitvoeringstechnische redenen als weergegeven in 4.3.2. Niet gezegd kan worden dat deze keuze op deze gronden zodanig onredelijk is, dat de regelgever deze in dit geval niet had mogen maken (CRvB 6 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2709). Daarom is het Bbz, zoals dat luidde in 2013, in zoverre niet in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb.
4.4.1.
Over het beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (EP) wordt als volgt overwogen. Dit artikel bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
4.4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van artikel 6, vierde lid, van de AWBZ en artikel 6 van Pro het Bbz, zoals dat per
1 januari 2013 luidde, inhoudende dat aan appellante een eigen bijdrage voor zorg is opgelegd mede op grond van 8% van haar vermogen, heeft geleid tot een inbreuk op haar eigendomsrecht. Bezien moet worden of is voldaan aan de in artikel 1, tweede alinea, van het EP besloten liggende voorwaarden voor rechtvaardiging van deze inbreuk.
4.4.3.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft uit het verband tussen de tweede alinea en de overige bepalingen van artikel 1 van Pro het EP, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, het vereiste afgeleid dat een onder de tweede alinea van artikel 1 van Pro het EP vallende inmenging op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan wanneer deze is voorzien bij wet en een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of een “fair balance” is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Aan het vereiste van een “fair balance” is niet voldaan indien sprake is van een individuele en buitensporige last voor de betrokken persoon (“individual and excessive burden”). Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit algemeen belang te dienen, komt de wetgever een “wide margin of appreciation” toe.
4.4.4.
De door appellante aangevochten oplegging van een eigen bijdrage voor zorg is bij wet voorzien en volgt direct uit de toepassing van dwingendrechtelijke bepalingen neergelegd in artikel 6 van Pro de AWBZ en het Bbz.
4.4.5.
Over het doel van de eigen bijdrage wordt overwogen dat uit de parlementaire stukken blijkt dat de wetgever voor ogen heeft gehad dat de AWBZ het risico borgt van kosten voor zorg die burgers zelf niet kunnen dragen. Om in de dekking van deze kosten te voorzien is een volksverzekering tot stand gebracht waarvoor iedere burger een inkomensafhankelijke premie betaalt en tevens, indien hij zorg ontvangt, een bijdrage in de kosten van die zorg. Voor de burger die zorg met verblijf ontvangt geldt dat in aanmerking is genomen dat deze bespaart op uitgaven voor wonen, eten en drinken en andere kosten die verband houden met zelfstandig wonen. Eigen bijdragen heeft de wetgever ook nodig geacht om de AWBZ betaalbaar te houden. Een belangrijke overweging om een percentage van het vermogen bij de vaststelling van de eigen bijdrage te betrekken is geweest dat verzekerden die naast hun maandelijkse inkomen, uitkering of pensioen over vermogen beschikken op die manier een eigen bijdrage gaan betalen die meer in overeenstemming is met hun financiële situatie. Op deze wijze wordt de scheve verhouding rechtgetrokken tussen personen die via een pensioenfonds hun pensioen hebben geregeld en personen die dat doen via opbouw van hun particuliere vermogen. Hieraan is bovendien toegevoegd dat vermogen onder de grens van het geregelde heffingsvrije vermogen voor de vaststelling van de eigen bijdrage geheel buiten beschouwing wordt gelaten. Gelet op deze beweegredenen van de wetgever en de ruime beoordelingsmarge die de Staat in deze toekomt, kan niet worden staande gehouden dat het heffen van een eigen bijdrage voor zorg op grond van de AWBZ, waarvan de hoogte mede afhankelijk is van 8% van het vermogen van de verzekerde die deze zorg ontvangt, op een onevenwichtige afweging berust van de daarmee gediende gemeenschapsbelangen - het betaalbaar houden van de AWBZ door van die verzekerden een eigen bijdrage te verlangen die in overeenstemming is met hun financiële situatie - en het ingeroepen fundamentele recht.
4.4.6.
Over de vraag of de onder 4.4.4 bedoelde eigen bijdrage voor personen als appellante proportioneel is, dan wel in haar geval tot een “individual and excessive burden” leidt, wordt het volgende overwogen. De hoogte van de maandelijks te betalen eigen bijdrage is aan een maximum gebonden. Bovendien blijft een deel van het vermogen buiten beschouwing, doordat voor het in aanmerking te nemen vermogen een drempel geldt. Voorts geldt dat de eigen bijdrage ten goede komt aan de bekostiging van de zorg van de verzekerde van wie die bijdrage wordt geheven. De eigen bijdrage van appellante is weliswaar aanzienlijk, maar niet zodanig dat enkel op die grond gesproken kan worden van een “excessive burden”. Een en ander leidt tot de conclusie dat de vaststelling van de eigen bijdrage op grond van de AWBZ en het Bbz proportioneel is en dat niet gezegd kan worden dat deze in haar geval tot een “individual and excessive burden” leidt. Van schending van artikel 1 van Pro het EP is daarom geen sprake.
4.5.
Wat appellante heeft aangevoerd met betrekking tot schending van artikel 8 van Pro het EVRM, slaagt niet. Niet kan worden gezegd dat deze besluitvorming heeft geleid tot een ongerechtvaardigde inmenging in het privéleven van appellante. Van een situatie waarin, als rechtstreeks gevolg van het bestreden besluit, de persoonlijke autonomie van appellante in essentie wordt aangetast, is geen sprake.
4.6.
Met betrekking tot het Verdrag van New York van 13 december 2006, inzake de rechten van personen met een handicap, Trb. 2007, 169 (VN-Gehandicaptenverdrag) geldt allereerst dat dit verdrag, hoewel het op 3 mei 2008 in werking is getreden, nog niet door Nederland is geratificeerd. De ratificatie door de Europese Unie van het VN-Gehandicaptenverdrag in 2010, kan ook niet leiden tot een geslaagd beroep van appellante op de door haar ingeroepen verdragsbepalingen. Verwezen wordt in dit verband naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 18 maart 2014, Z, C-363/12 (punten 73 en volgende) en van
22 mei 2014, Glatzel, C-356/12 (punten 68 en volgende), waarin het Hof heeft overwogen dat de bepalingen van dit verdrag geen directe werking in het Unierecht hebben. Dat het Bbz niet in overeenstemming is met doel en strekking van het VN-Gehandicaptenverdrag, is overigens niet gebleken.
4.7.
Ook het niet nader onderbouwde beroep op diverse artikelen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (2007/C 303/01) en de overige EU-documenten die appellante heeft genoemd kan niet slagen, reeds omdat op geen enkele manier is gepreciseerd waarom deze bepalingen of documenten jegens appellante zijn geschonden.
5. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en A.J. Schaap en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van I. Mehagnoul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) I. Mehagnoul