Uitspraak
14.5497 WWB
Datum uitspraak: 13 juni 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 augustus 2014, 14/1225 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. L. van Dinter, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2016. Appellant en zijn gemachtigde zijn, met bericht, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.R. Keyser.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt vanaf 1 mei 2003 bijstand, ten tijde hier van belang op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van een door appellant op 29 november 2012 ingediende aanvraag om bijzondere bijstand heeft een medewerker van de gemeente Rotterdam tussen 7 en 21 januari 2013 Suwinet geraadpleegd. Daaruit is gebleken dat in de periode vanaf 24 september 2011 meerdere kentekens van auto’s op naam van appellant geregistreerd hebben gestaan en dat de betreffende auto’s na beëindiging van deze registraties zijn geëxporteerd.
1.3.
Bij besluit van 3 oktober 2013 heeft het college de bijstand van appellant over zes maanden, gelegen in de periode van 1 september 2011 tot en met 31 maart 2013, herzien (lees: ingetrokken) en de kosten van bijstand over die maanden teruggevorderd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de kentekenregistraties niet heeft gemeld, waardoor het recht op bijstand over de maanden waarin de registraties op zijn naam zijn beëindigd niet is vast te stellen.
1.4.
Het college heeft bij beslissing van 11 december 2013 op bezwaar tegen het besluit van 3 oktober 2013 de intrekking van de bijstand beperkt tot de maanden september 2011, januari, februari, oktober 2012 en maart 2013, en op grond daarvan de terugvordering vastgesteld op een bedrag van € 4.656,06.
1.5.
De rechtbank heeft bij uitspraak van 28 augustus 2014, voor zover hier van belang, het beroep van appellant tegen het in 1.4 genoemde besluit van 11 december 2013 ongegrond verklaard. Het door appellant tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep heeft de Raad bij uitspraak van 22 september 2015 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat appellant het verschuldigde griffierecht niet tijdig had voldaan. Het verzet tegen deze uitspraak heeft de Raad bij uitspraak van 10 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1922, ongegrond verklaard.
1.6.
Bij besluit van 24 oktober 2013, zoals gewijzigd bij besluit van 24 december 2013 (primaire boetebesluit), en vervolgens na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 januari 2014 (bestreden besluit), heeft het college appellant een boete opgelegd van € 4.660,-.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank in verband met de toepasselijkheid van de zogenoemde inkeerregeling op grond van het overgangsrecht vastgesteld dat de schending van de inlichtingenverplichting ten aanzien van het niet melden van de kentekenregistraties in de maanden september 2011, januari, februari en oktober 2012 (uiterlijk) heeft voortgeduurd tot 21 januari 2013. Gelet op de per 1 januari 2013 in artikel 18a van de WWB opgenomen bestuurlijke boete en het hierbij van toepassing zijnde overgangsrecht had het college de bijstand van appellant in overeenstemming met de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 (afstemmingsverordening), bij wijze van maatregel moeten verlagen met 40% gedurende een maand van de voor appellant geldende bijstandsnorm. Voor zover de schending van de inlichtingenverplichting ziet op de maand maart 2013 is het college naar het oordeel van de rechtbank met toepassing van artikel 18a van de WWB gehouden een boete op te leggen van 100% van het benadelingsbedrag, te weten € 925,37. De rechtbank heeft onder herroeping van het primaire boetebesluit bepaald dat appellant een boete is verschuldigd van € 925,37, dat aan appellant gedurende een maand een maatregel wordt opgelegd van 40% van de voor hem geldende bijstandsnorm en dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat appellant een boete van € 925,37 verschuldigd is en aan hem een maatregel wordt opgelegd. Hij heeft daarbij zijn standpunt herhaald dat hij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden omdat hij niet heeft gehandeld in auto’s, maar de in geding zijnde auto’s louter voor eigen gebruik in bezit heeft gehad. Appellant heeft daarbij gesteld niet in staat te zijn dit standpunt nader te onderbouwen omdat mevrouw [naam] , die als vrijwilliger vanwege de medische situatie en de taalproblemen van appellant zijn administratie verzorgde, de administratie van appellant in de prullenbak heeft gegooid. Hieraan heeft appellant nog toegevoegd dat het college in strijd met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet heeft aangetoond dat sprake is van een aanzienlijke mate van schuld.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Toepasselijk wettelijk kader
4.1.1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
4.1.2.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van de Raad van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met dien verstande dat bij Wet van 23 augustus 2016 tot wijziging van de
socialezekerheidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke boete
(Stb. 2016, 318), in werking getreden op 1 januari 2017, artikel 18a van de Participatiewet (PW) is gewijzigd in lijn met de rechtspraak van de Raad. Tevens is per dezelfde datum in werking getreden het Besluit van 19 september 2016 houdende wijziging van het Boetebesluit socialezekerheidswetten in verband met de mogelijkheid van een waarschuwing en een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (Stb. 2016, 342) (Boetebesluit).
4.1.3.
Op grond van 5:46 tweede lid, van de Awb in samenhang met art 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht zijn bij wijziging van wetgeving nadat overtreding is begaan de meest gunstige bepalingen voor overtreder van toepassing. Daar waar artikel 18a van de PW en het Boetebesluit per 1 januari 2017 voorzien in een lichtere bestraffende sanctie zal hieraan toepassing moeten worden gegeven.
4.1.4.
De gewijzigde leden van artikel 18a PW, voor zover in dit geding van belang, luiden als volgt:
“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of (…). Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 17, eerste lid, en (…) niet of niet behoorlijk zijn meegedeeld (…) en deze overtredingen opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 17, eerste lid, en (…) niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld (…) en deze overtredingen niet opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. […]”
4.1.5.
De in artikel 18a, vierde en tiende lid, van de PW bedoelde algemene maatregel van bestuur, op grond waarvan nadere regels worden gesteld over de hoogte van de boete, is het Boetebesluit. Op grond van artikel 2, tweede tot en met vijfde lid, van het Boetebesluit wordt de boete bij opzet vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag, bij grove schuld op 75%, bij normale verwijtbaarheid op 50% en bij verminderde verwijtbaarheid op 25% van het benadelingsbedrag. Op grond van het negende lid van dit artikel dient het bestuursorgaan de aanwezigheid van opzet of grove schuld te stellen en te bewijzen. Het bestuursorgaan kan zich voor het bewijs baseren op door hem gestelde en door betrokkene niet of niet voldoende weerlegde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten. Op grond van het tiende lid van dit artikel berust de stelplicht en bewijslast van feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor verlaging van de bestuurlijke boete op betrokkene. Indien het bestuursorgaan op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, wordt bij het opleggen van de bestuurlijke boete daarmee rekening gehouden. In artikel 2a van het Boetebesluit zijn criteria opgenomen die bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, in ieder geval leiden tot verminderde verwijtbaarheid, respectievelijk tot grove schuld of opzet.
Schending van de inlichtingenverplichting
5.1.
Met de in 1.5 genoemde uitspraak van de Raad van 10 mei 2016 is het in 1.4 genoemde besluit van 11 december 2013, dat ziet op de intrekking en terugvordering van bijstand over de hier in geding zijnde periode wegens schending van de inlichtingenverplichting, in rechte onaantastbaar geworden. Gelet op artikel 6, tweede lid, van het EVRM brengt dit echter niet mee, zoals blijkt uit vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451), dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in dit geding over de bestraffende maatregel (maatregel) en de boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Dit betekent dat de aan deze bestraffende sancties ten grondslag gelegde feiten en de gestelde overtreding van de inlichtingenverplichting in volle omvang moeten worden beoordeeld. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024) is de bewijslast bij bestraffende sancties als hier aan de orde zwaarder dan die bij het hanteren van de bevoegdheid tot beëindiging, herziening, intrekking en terugvordering op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden. Het college dient dan ook aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden om een boete en een maatregel op te leggen. Hierbij is het volgende van belang.
5.1.1.
Vaststaat dat in de periode van 24 september 2011 tot en met 22 maart 2013 negen kentekens op naam van appellant geregistreerd hebben gestaan. De beëindiging van de registraties had in alle gevallen te maken met de ongeldigverklaring van het kentekenbewijs in verband met export van de auto’s. De duur van de registraties varieerde van één dag tot acht maanden, terwijl in een aantal perioden meer dan één auto op naam van appellant was geregistreerd. In de periode van 21 januari 2012 tot en met 23 februari 2012, een periode van iets langer dan een maand, zijn zes kentekens op naam van appellant geregistreerd en deze kentekens zijn tevens in dezelfde periode, namelijk één op 23 januari 2012, twee op 25 januari 2012, twee op 8 februari 2012 en één op 23 februari 2012, ook weer beëindigd vanwege export.
5.1.2.
Uit kentekenregistraties, zoals hier aan de orde, volgt de directe betrokkenheid van degene op wiens naam het voertuig geregistreerd staat of heeft gestaan. Zonder diens geldige legitimatiebewijs is een registratie op zijn naam immers niet mogelijk. Het voertuig kan vervolgens niet op naam van een derde worden geregistreerd zonder dat de betrokkene de door hem ontvangen tenaamstellingsdocumenten aan die derde ter beschikking heeft gesteld. Indien een persoon betrokken is geweest bij twee wijzigingen van de tenaamstelling van hetzelfde motorvoertuig binnen betrekkelijk korte periode ten aanzien van diverse auto’s, dan is aannemelijk dat met betrekking tot die auto’s handelstransacties hebben plaatsgevonden. Bij tenaamstelling van een motorvoertuig ontstaat voor de betrokkene strafrechtelijke verantwoordelijkheid voor verkeersboeten, een verzekeringsplicht en civiele aansprakelijkheid. Het is voorts een feit van algemene bekendheid dat tenaamstelling van een motorvoertuig op naam van een persoon vrijwel steeds samenvalt met diens (gedeeltelijk) gerechtigd zijn tot dat motorvoertuig en/of het gebruik ervan. Mede gelet hierop en de waarde die ook oude motorvoertuigen kunnen hebben, is met de hier aangeduide handelstransacties voor de persoon die bij beide transacties betrokken was een aanzienlijk (financieel) belang gemoeid, ook in zijn relatie tot de eerdere en latere kentekenhouder. Daarom kan ervan worden uitgegaan dat zo een tussenpersoon in verband met de transacties inkomsten heeft ontvangen of redelijkerwijs heeft kunnen verwerven die van belang zijn voor recht op bijstand. Los van de mogelijke waarde en daarmee de verkoopprijs van de motorvoertuigen zijn daarnaast ook eventuele werkzaamheden rond de aan- en verkoop daarvan (zoals bemiddeling bij aankoop, reparaties, rijklaar maken, transport etc.) van belang alsmede de vergoeding die de betrokkene daarvoor heeft ontvangen of kon bedingen.
5.1.3.
Uit 5.1.1 volgt dat appellant herhaaldelijk direct betrokken is geweest bij twee wijzigingen van de tenaamstelling van hetzelfde motorvoertuig binnen betrekkelijk korte periode ten aanzien van diverse auto’s. Daarmee is aannemelijk dat appellant is opgetreden als tussenpersoon, zoals bedoeld in 5.1.2, bij handelstransacties ten aanzien van die auto’s. Immers, naar vaste rechtspraak wordt in dit kader de aanbieding voor export of sloop van de auto’s, zoals hier aan de orde, op één lijn gesteld met de registratie op naam van een derde als in 5.1.2 bedoeld. Zie de uitspraak van 29 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK8306. Naar eveneens vaste rechtspraak (dezelfde uitspraak) wordt de datum van de tweede wijziging van de tenaamstelling, namelijk met ingang waarvan de kentekenregistratie op naam van betrokkene is geëindigd, als datum gehanteerd waarop de voor het recht op bijstand relevante transactie heeft plaatsgevonden.
5.1.4.
Appellant had melding moeten maken van de wijzigingen in de tenaamstellingen van de vermelde auto’s, aangezien deze gegevens, gelet op 5.1.2, onmiskenbaar van belang zijn voor de (voortzetting van de) bijstandsverlening. Appellant heeft van zijn herhaaldelijke directe betrokkenheid bij dit soort transacties geen melding gemaakt. Daarmee heeft hij het college de mogelijkheid onthouden om direct een op deze aspecten toegespitst nader onderzoek in te stellen naar de rechtmatigheid van de bijstand van appellant. Het college heeft hiermee aangetoond dat appellant de inlichtingenverplichting ten aanzien van deze transacties heeft geschonden. Aan de door appellant zonder enige onderbouwing aangevoerde grond dat geen sprake is van handelstransacties maar van eigen gebruik van de auto’s gaat de Raad dan ook voorbij. De door appellant gestelde bewijsnood, in die zin dat zijn administratie door toedoen van P niet is bewaard, wat daar verder ook van zij, moet in dit verband voor zijn risico en rekening blijven.
5.1.5.
Nu het college met het aantonen van de schending van de inlichtingenverplichting heeft voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van 18a, eerste lid, van de WWB/PW, zoals gewijzigd als onder 4.1.4 weergegeven, was het college in beginsel gehouden een boete op te leggen in verband met de door appellant verzwegen handelstransactie in de maand maart 2013. Tevens was het college, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, gehouden met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB, zoals dit artikel tot 1 januari 2013 luidde, in samenhang met de afstemmingsverordening, een maatregel op te leggen in verband met de tot 21 januari 2013 verzwegen transacties in de maanden september 2011, januari, februari en oktober 2012.
Verwijtbaarheid
5.2.1.
Anders dan appellant heeft aangevoerd volgt uit artikel 6 van Pro het EVRM niet dat het college bij het opleggen van een bestraffende sanctie moet aantonen dat sprake is van aanzienlijke schuld bij appellant. Evenmin bieden de WWB dan wel de in titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen algemene bepalingen over de bestuurlijke boete enige aanknopingspunten voor deze, overigens niet nader onderbouwde stelling.
5.2.2.
Uit artikel 5:41 van Pro de Awb volgt dat een boete eerst wordt opgelegd indien belanghebbende de overtreding is te verwijten. In dit geval had het appellant, gelet op 5.1.1 tot en met 5.1.4, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat het overdragen van op naam geregistreerde auto’s aan een derde relevant is voor (de voortzetting van) de bijstand. De schending van de inlichtingenverplichting is appellant dan ook te verwijten.
5.2.3.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de boete vastgesteld op 100% van de ten onrechte netto verleende bijstand over maart 2013. Zoals volgt uit het in 4.1.1 tot en met 4.1.5 weergegeven wettelijk kader, meer specifiek het in 4.1.5 genoemde artikel 2 van Pro het Boetebesluit, leidt een beboetbare gedraging bij normale verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% en bij opzet tot een boete van 100% van het benadelingsbedrag. Uit de
in 4.1.2 genoemde uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, is op te maken dat onder opzet wordt verstaan het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Tevens volgt uit het in 4.1.5 genoemde artikel 2, negende lid, van het Boetebesluit dat het op de weg van het college ligt om aan te tonen dat daarvan sprake is. Het college heeft geen omstandigheden aangevoerd waarmee is aangetoond dat appellant willens en wetens de handelstransacties niet heeft gemeld. Anderzijds biedt het niet onderbouwde standpunt van appellant dat zijn administratie niet goed werd beheerd door P, geen aanleiding om van verminderde verwijtbaarheid, zoals bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van het Boetebesluit, uit te gaan. Bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid moet daarom worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid, zodat in dit geval een boete van 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen.
Hoogte van de boete
5.3.1.
Onder het benadelingsbedrag, zoals volgt uit artikel 18a, tweede lid van de WWB, ongewijzigd overgenomen in artikel 18a, tweede lid, van de PW, wordt verstaan het bedrag dat ten gevolge van de schending van de inlichtingenverplichting ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Hierbij gaat het dus om het bedrag, dat, gelet op 5.1 tot en met 5.1.5, gevolg is van de door het college aangetoonde schending van de inlichtingenverplichting.
5.3.2.
Het college heeft aan de onder 1.3 en 1.4 genoemde intrekking en terugvordering van bijstand over de maanden waarin de handelstransacties zich hebben voorgedaan ten grondslag gelegd dat ten gevolge van de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand van appellant niet (meer) is vast te stellen.
5.3.3.
Voor de vaststelling van de hoogte van de boete vormt het benadelingsbedrag met inachtneming van 5.3.1 het uitgangspunt. Dit benadelingsbedrag kan in beginsel gesteld worden op het netto bedrag dat het college wegens dezelfde schending van de inlichtingenverplichting heeft teruggevorderd of zou kunnen terugvorderen. Dit neemt niet weg dat er onder omstandigheden aanleiding kan zijn het benadelingsbedrag op een ander bedrag vast te stellen dan het bedrag dat het college van betrokkene wegens schending van de inlichtingenverplichting terugvordert. Dat is hier echter niet aan de orde. Appellant heeft ook in dit hoger beroep nagelaten financiële en andere gegevens te verstrekken over de aankoop en de export van de auto’s alsmede over zijn werkzaamheden en betrokkenheid daarbij, zodat het recht op bijstand ten gevolge van de schending van de inlichtingenverplichting niet is vast te stellen.
5.3.4.
Gelet op 5.2.2 en 5.3.1 tot en met 5.3.3 moet de boete vastgesteld worden op een bedrag van € 462,69, zijnde 50% van het door de rechtbank over de maand maart 2013 vastgestelde benadelingsbedrag van € 925,37. Anders ligt het bij de opgelegde maatregel nu is vast te stellen dat de rechtbank met toepassing van de afstemmingsverordening de maatregel terecht heeft vastgesteld op 40% van de toepasselijke norm voor appellant gedurende een maand. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college uiteengezet dat dit neerkomt op een verlaging van de bijstand met € 370,59. De Raad acht deze bestraffende sancties in dit geval passend en geboden.
Conclusie
6. Het hoger beroep slaagt voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op het benadelingsbedrag over de maand maart 2013 tot een bedrag van € 925,37 en dit in de plaats heeft gesteld voor het vernietigde deel van het bestreden besluit. De Raad zal de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigen, de boete in zoverre vaststellen op een bedrag van € 462,69 en dit in de plaats stellen van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, wordt bevestigd ten aanzien van de door de rechtbank opgelegde bestraffende maatregel die neerkomt komt op een bedrag van € 370,59.
7. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze worden begroot op € 495,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtbank de boete heeft
vastgesteld op een bedrag van € 925,37 en deze boete in de plaats heeft gesteld van het
vernietigde deel van het besluit van 31 januari 2014;
- stelt de boete vast op een bedrag van € 462,69 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 31 januari 2014;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van
€ 495,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 122,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.F. Claessens en H.G. Rottier als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
De griffier is verhinderd te ondertekenen.