Uitspraak
16/7601 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
31 oktober 2016, 16/3977 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 16 januari 2018
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2017. Appellante is, daartoe opgeroepen, verschenen, bijgestaan door mr. H.A. Sarolea, advocaat. Het college heeft, eveneens daartoe opgeroepen, zich laten vertegenwoordigen door mr. B.A. Veenendaal.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving ten tijde hier van belang bijstand op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
Het college heeft op 20 maart 2012 besloten in te stemmen met het installeren van een Sociaal leenstelsel voor educatieve doeleinden (Sociaal leenstelsel). Dit stelsel houdt in - voor zover hier van belang - dat door de Gemeentelijke Kredietbank Amsterdam (GKA) aan een belanghebbende met een laag inkomen een lening (Scholingslening) in de vorm van een sociaal krediet kan worden verstrekt ten behoeve van studie. Het bedrag van de lening wordt door de GKA direct betaald aan de desbetreffende onderwijsinstelling.
1.3.
Appellante heeft op 19 februari 2016 bij de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam (DWI) een aanvraag ‘Scholingslening Kredietbank’ ingediend om een lening in het kader van dit Sociaal leenstelsel.
1.4.
Bij brief van 24 februari 2016 heeft de GKA, afdeling Sociale leningen, appellante meegedeeld dat op haar aanvraag een afwijzende beslissing is genomen.
1.5.
Het college heeft het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar bij besluit van 29 april 2016 (bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de afwijzing van de aanvraag geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat het geen beslissing is inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Tegen de beslissing tot afwijzing van het krediet staat daarom geen bezwaar open.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de GKA bij het aangaan van een kredietovereenkomst is aan te merken als een instantie die privaatrechtelijke rechtshandelingen verricht en daarbij geen openbaar gezag uitoefent. Het is een feit van algemene bekendheid dat het verstrekken van krediet niet slechts is voorbehouden aan de GKA. Daarnaast zijn leenovereenkomsten privaatrechtelijk van aard. Ten slotte is de bevoegdheid van de GKA niet nader uitgewerkt in een wettelijke regeling, in die zin dat daarin is opgenomen onder welke omstandigheden men recht heeft op een krediet van de GKA. De GKA is dan ook geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. De beslissing van de GKA tot afwijzing van de aanvraag is privaatrechtelijk van aard en bevat dan ook geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft
- samengevat en voor zover hier van belang - aangevoerd dat de beslissing op haar aanvraag om een scholingskrediet wel een publiekrechtelijke rechtshandeling van een bestuursorgaan behelst.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid van de Raad
4.1.
De Raad ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of hij bevoegd is kennis te nemen van het geschil. Anders dan het college heeft betoogd, dient deze vraag bevestigend te worden beantwoord. Aan dit oordeel ligt het volgende ten grondslag.
4.2.
Ingevolge artikel 8:105, eerste lid, van de Awb wordt het hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, tenzij een andere hoger beroepsrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 4 van de bij de Awb behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, neergelegd in bijlage 2 bij de Awb, (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) of ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
4.3.
De beslissing tot afwijzing van een aanvraag om een Scholingslening berust niet op een wettelijke grondslag maar op het Sociaal leenstelsel, dat zijn grondslag vindt in het door het college gehanteerde Minimabeleid. Hierdoor kan geen wet worden aangewezen die is opgenomen in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Dit betekent in beginsel dat de Raad niet bevoegd is van het hoger beroep, dat betrekking heeft op het besluit tot handhaving van die beslissing, kennis te nemen. Het Minimabeleid toont echter naar onderwerp, kader en strekking een sterke verwantschap met de bepalingen over bijzondere bijstand, neergelegd in artikel 35, eerste lid, in samenhang met artikel 51, eerste lid, van de PW, die wel in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak zijn opgenomen. Die verwantschap is zo sterk, dat aan de Raad ondanks het ontbreken van vorenbedoelde wettelijke grondslag, de bevoegdheid dient toe te komen in hoger beroep te oordelen over een uitspraak van de rechtbank terzake. Vergelijk de uitspraak van 31 maart 2006 (ECLI:NL:CRVB:2006:AV8198) en de uitspraak van 7 juli 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BJ1918).
Besluitkarakter van de beslissing op de aanvraag
4.4.
De beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat tegen de beslissing tot afwijzing van de aanvraag geen bezwaar openstaat omdat die beslissing niet een besluit van een bestuursorgaan in de zin van de Awb is, slaagt. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.
4.5.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
4.6.
Vaststaat dat de GKA een afdeling van de DWI van de gemeente Amsterdam is. Niet in geschil is dat de beslissing van de GKA tot afwijzing van de aanvraag namens het college is genomen. Dit betekent dat sprake is van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. Tussen partijen is in geschil of deze beslissing als een publiekrechtelijke rechtshandeling is aan te merken.
4.7.
Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag. Bij gebreke van een wettelijke grondslag kan het publiekrechtelijk karakter van de rechtshandeling echter ook worden ontleend aan de grondslag van de rechtshandeling. Deze laatste situatie doet zich hier voor.
4.8.
In de eerste plaats is in dit verband van betekenis dat de beslissing tot afwijzing van de aanvraag om een Scholingslening de uitvoering van een publieke taak behelst, waarbij het college eenzijdig de rechten en plichten van de aanvrager vaststelt.
4.8.1.
De beslissing berust, zoals eerder vermeld, op het Sociaal leenstelsel, dat onderdeel is van het door het college gehanteerde Minimabeleid. De intensieve bemoeienis van het college bij de uitvoering van het Sociaal leenstelsel staat geen andere conclusie toe dan dat het hier gaat om een taak die het college als overheid van zodanig belang heeft geacht, dat zij deze aan zich heeft getrokken (vergelijk de uitspraak van 31 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8198). Zo heeft het college in de uitgangspunten van het besluit tot instemming met het installeren het Sociaal leenstelsel specifieke criteria geformuleerd waaraan een aanvrager moet voldoen om voor een Scholingslening in aanmerking te kunnen komen. Daaruit blijkt dat de gekozen studie de arbeidsmarktperspectieven of arbeidsmarktpositie moet vergroten. Bijstandsgerechtigden bespreken de relatie tussen de opleiding en het verbeteren van de arbeidsmarktperspectieven met hun klantmanager en
niet-uitkeringsgerechtigden kunnen een adviesgesprek voeren met een scholingsconsulent of een consulent zelfstandigen. Het Sociaal leenstelsel is toegankelijk voor alle Amsterdamse minima. Om de doelmatigheid te monitoren heeft het college voorzien in een tussentijdse evaluatie waarbij wordt gekeken naar de opleidingsdoeleinden en de toegevoegde waarde voor de arbeidsmarktpositie of het zelfstandig ondernemerschap. Deze evaluatie is neergelegd in een ambtelijke notitie van 22 oktober 2013.
4.8.2.
Verder weegt mee dat het Sociaal leenstelsel, waarop de beslissing berust, (grotendeels) wordt bekostigd uit publieke middelen. Als uitgangspunt is daarbij vermeld, dat - behoudens de situatie dat het diploma niet wordt behaald - de Scholingslening voor maximaal 50% wordt kwijtgescholden en dat de kwijtschelding wordt gefinancierd uit de ‘Programakkoordprioriteit Werkende Armen’. Dit betekent dat het college als overheid (grotendeels) de kosten van het Sociaal leenstelsel draagt.
4.9.
In geval van toewijzing van een aanvraag om een Scholingslening wordt een kredietovereenkomst gesloten tussen de GKA en de aanvrager. De rechtbank heeft ten onrechte hieraan de conclusie verbonden dat de beslissing tot afwijzing van de scholingsaanvraag een privaatrechtelijke rechtshandeling is.
4.9.1.
Uit 4.5 tot en met 4.8.2 volgt dat de beslissing tot afwijzing van een Scholingslening een publiekrechtelijke rechtshandeling is. De kredietovereenkomst die bij toewijzing van de aanvraag om een Scholingslening wordt gesloten is een uitvloeisel van die publiekrechtelijke rechtshandeling.
4.9.2.
De omstandigheid dat een kredietovereenkomst ook door een niet-bestuursorgaan kan worden gesloten ontneemt niet het publiekrechtelijk karakter aan de beslissing om daartoe al dan niet over te gaan.
Slot
4.10.
Uit 4.5 tot en met 4.9.2 volgt dat de beslissing tot afwijzing van de aanvraag om een Scholingslening op grond van het Sociaal leenstelsel een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, zodat hiertegen bezwaar open stond. Het college heeft het bezwaar dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
4.11.
Vervolgens staat te bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. Geen aanleiding
bestaat om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Evenmin bestaat, gelet op het feit dat het college nog niet inhoudelijk op het bezwaar heeft beslist en mede gelet op de standpunten van partijen ter zitting, aanleiding om een zogenoemde bestuurlijke lus dan wel een andere vorm van finale geschilbeslechting toe te passen. De Raad zal het college opdracht geven om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Gelet op de standpunten van partijen ter zitting bestaat geen aanleiding voor toepassing van artikel 8:113 van Pro de Awb.
4.12.
Gelet op 4.4 tot en met 4.11 slaagt het hoger beroep. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op € 501,- in beroep en € 501,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand ter zitting.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 29 april 2016;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van
deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.002,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en F. Hoogendijk en J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2018.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) A.M. Pasmans