Uitspraak
19 4885 WIA
Datum uitspraak: 15 december 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 oktober 2019, 18/7523 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R.M. Noorlander, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Noorlander. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C. Puister.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 24 februari 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Noorlander. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Puister.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was profvoetballer in dienst van [naam voetbalclub N.V] ([voetbalclub N.V.]) op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd van 1 juli 2012 tot en met 30 juni 2015. Het bruto basissalaris bedroeg per maand € 2.916,67 van 1 juli 2012 tot en met 30 juni 2013, € 3.750,00 van 1 juli 2013 tot en met 30 juni 2014 en € 4.166,67 van 1 juli 2014 tot en met 30 juni 2015. In maart 2014 heeft appellant een knieblessure opgelopen en daarna een scheenbeenblessure. Bij brief van 29 mei 2015 heeft [voetbalclub N.V.] appellant meegedeeld dat het contract na 30 juni 2015 niet wordt verlengd.
1.2.
Appellant is met ingang van 1 juli 2015 in dienst getreden van [naam voetbalclub B.V]. ([voetbalclub B.V.]) op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd tot en met 30 juni 2016 en een basissalaris van € 750,- bruto per maand. Het contract bevat een optie voor verlenging voor de periode 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017 tegen een basissalaris van € 1.000,- bruto per maand. Bij toetreden tot de A-selectie in tien wedstrijden wordt het salaris verhoogd tot € 3.000,- per maand. Bij brief van 24 maart 2016 heeft [voetbalclub B.V.] appellant meegedeeld dat de arbeidsovereenkomst niet wordt verlengd en per 30 juni 2016 zal zijn beëindigd.
1.3.
Bij besluit van 29 juni 2016 heeft het Uwv aan appellant met ingang van 4 juli 2016 een uitkering toegekend op grond van de Werkloosheidswet (WW). Het dagloon is vastgesteld op € 199,21, met toepassing van de dagloongarantieregeling in artikel 12 van Pro het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit). Daardoor is het dagloon niet gebaseerd op het loon uit de arbeid waaruit de werkloosheid is ontstaan (het loon dat appellant bij [voetbalclub B.V.] verdiende), maar op het loon dat hij bij [voetbalclub N.V.] verdiende.
1.4.
Vanuit de situatie dat appellant een WW-uitkering ontving, heeft hij zich op 1 augustus 2016 ziek gemeld. De WW-uitkering is met ingang van 4 november 2016 omgezet in een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW). Het ZW-dagloon is in overeenstemming met het Dagloonbesluit eveneens vastgesteld op € 199,21.
1.5.
Na het doorlopen van de wachttijd heeft het Uwv bij besluit van 17 juli 2018 aan appellant met ingang van 30 juli 2018 een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend naar een arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Het dagloon is vastgesteld op € 59,95, uitgaande van de referteperiode van 1 augustus 2015 tot en met 31 juli 2016, een sv-loon van € 9.279,28 genoten bij [voetbalclub B.V.], 261 dagloondagen, een indexering en een leeftijdsverhoging.
1.6.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de hoogte van het dagloon en heeft verzocht dit te baseren op het loon dat hij van 1 juli 2014 tot en met 30 juni 2015 bij [voetbalclub N.V.] verdiende. Hij heeft daartoe aangevoerd dat het contract met [voetbalclub N.V.] door aanhoudende blessures niet is verlengd. Het contract dat hij per 1 juli 2015 met [voetbalclub B.V.] had was in de praktijk een stageplek, waarbij de focus lag op het op peil houden van de conditie en met de medische staf werken aan herstel. Bij succes kon worden gekeken naar het maken van minuten binnen de selectie van [voetbalclub B.V.] en naar een volwaardige overeenkomst. Conform deze insteek was de betaling een tegemoetkoming die beneden het minimumloon lag. De blessures zijn echter niet hersteld waardoor het is gebleven bij het op peil houden van de conditie en appellant niet heeft gespeeld. Om die reden is het contract met [voetbalclub B.V.] niet verlengd. Door het dagloon te baseren op de tegemoetkoming die hij van [voetbalclub B.V.] ontving doet de WIA-uitkering volgens appellant geen recht aan het loon dat hij verdiende bij het laatste volwaardige dienstverband dat hij had bij [voetbalclub N.V.].
1.7.
Bij beslissing op bezwaar van 17 oktober 2018 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat de Wet WIA, anders dan de WW, geen dagloongarantie kent en dat het niet mogelijk is om van de wet af te wijken.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat het WIA-maandloon is berekend in overeenstemming met artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA en de relevante bepalingen van het Dagloonbesluit. Het Uwv is bij het berekenen van het dagloon namelijk uitgegaan van de loongegevens over de periode van 1 augustus 2015 tot en met 31 juli 2016. Het gaat hier om bepalingen van dwingend recht waarvan in beginsel niet kan worden afgeweken. Wat door appellant is aangevoerd – zijn bijzondere arbeidssituatie en de onevenredig nadelige gevolgen van de berekening – is volgens de rechtbank onvoldoende reden om op grond van bijzondere omstandigheden de toepassing van dwingendrechtelijke bepalingen zozeer in strijd te achten met algemene rechtsbeginselen dat op die grond toepassing daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn.
2.2.
Dat bij het vaststellen van de WW- en ZW-uitkering het loon dat appellant bij [voetbalclub N.V.] verdiende wel is meegenomen, leidt volgens de rechtbank niet tot de conclusie dat dit ook bij het vaststellen van de WIA-uitkering had moeten gebeuren. Bij het WW-dagloon is namelijk sprake van de mogelijkheid van een dagloongarantie die niet van toepassing is op het WIAdagloon. In dit verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Raad van 18 februari 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP5138) waarin is overwogen dat artikel 17 van Pro het Besluit Dagloonregels werknemersverzekeringen (opgevolgd door artikel 12 van Pro het Dagloonbesluit) uitsluitend ziet op het WW-dagloon en niet van toepassing is op het WIAdagloon.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat sprake is van een bijzondere situatie. Hij voetbalde bij Jong [voetbalclub N.V.] en had zicht op een plaats in het eerste team. Als profvoetballers blessures oplopen wordt dat door de clubarts beoordeeld en is er geen sprake van een ziekmelding. Toen het contract met [voetbalclub N.V.] niet verlengd werd heeft appellant bij [voetbalclub B.V.] lager betaalde arbeid geaccepteerd om aansluiting te houden bij de voetbaltop en om niet werkloos te raken. Er is daarom sprake van eenzelfde situatie als waarvoor de dagloongarantieregeling in de WW is bedoeld. Het is dan ook ongerechtvaardigd dat er in zijn geval voor de Wet WIA geen aanspraak kan worden gemaakt op de dagloongarantieregeling. In dit verband heeft appellant erop gewezen dat, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, er qua doel, strekking en vormgeving veel overeenkomsten zijn tussen de WW-uitkering en de loongerelateerde WGA-uitkering, waarin de WW-uitkering is verdisconteerd.
3.2.
Appellant voert verder aan dat zijn situatie ook gelijk kan worden gesteld aan de situatie van de zogenoemde medische afzakker. In de rechtspraak van de Raad wordt er bij de bepaling van de omvang van de maatman en de hoogte van het maatmanloon rekening mee gehouden dat als gevolg van arbeidsongeschiktheid arbeid met een lager loon wordt aanvaard. Dat is bij appellant ook het geval, nu hij door zijn blessures een lager loon heeft geaccepteerd om er uitzicht op te behouden om profvoetballer te blijven. In zijn geval hebben de gevolgen van deze keuze betrekking op de hoogte van het dagloon en de hoogte van de uitkering.
3.3.
Er wordt volgens appellant in het Dagloonbesluit een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt tussen de rechten en aanspraken van enerzijds gezonde verzekerden en verzekerden met een (tot dan) kortdurende arbeidsongeschiktheid en anderzijds verzekerden met een chronische ziekte en/of handicap. Chronisch zieke of gehandicapte verzekerden ondervinden namelijk altijd nadeel op het moment dat zij door hun ziekte of handicap tijdelijk een functie aanvaarden teneinde werkloosheid en/of arbeidsongeschiktheid af te wenden. Het Dagloonbesluit komt daarmee in strijd met artikel 2 van Pro de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, artikel 1 van Pro de Grondwet en artikel 5 van Pro het VNGehandicaptenverdrag. Nu deze wet- en regelgeving onderscheid verbiedt, zou de berekening van het WIA-dagloon van appellant conform de dagloongarantieregeling voor de WW moeten plaatsvinden.
4. Het Uwv heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het doel van de dagloongarantieregeling in de WW is dat wordt gestimuleerd dat iemand na het beëindigen van een baan lager betaald werk accepteert, waarmee werkloosheid wordt voorkomen, omdat hij bij werkloosheid uit dat werk kan terugvallen op een WW-uitkering op basis van het eerdere, hogere loon. Deze prikkel doet zich volgens het Uwv niet voor in de Wet WIA, omdat mensen bij het aanvaarden van een baan niet anticiperen op eventuele langdurige arbeidsongeschiktheid en het gaan ontvangen van een WIA-uitkering. Daarnaast is de duur van de WW-uitkering beperkt en daarmee ook de dagloongarantie, terwijl de WIA-uitkering tot de pensioengerechtigde leeftijd kan voortduren. Er bestaat dan ook een gerechtvaardigd onderscheid tussen de dagloonregels voor de WW en de Wet WIA. Er is geen sprake van discriminatie. De rechtspraak over de medische afzakker heeft alleen betrekking op de maatman en niet op het dagloon. Het dagloon van appellant is vastgesteld op grond van de dwingendrechtelijke bepalingen in de Wet WIA en het Dagloonbesluit. Appellant zou alleen voor een uitkering op basis van het bij [voetbalclub N.V.] verdiende loon in aanmerking kunnen komen indien de eerste arbeidsongeschiktheidsdag op een eerder moment zou liggen. De arbeidsongeschiktheid die heeft geleid tot toekenning van de WIA-uitkering is echter, zoals door appellant niet wordt betwist, ingetreden op 1 augustus 2016.
5. De Raad oordeelt als volgt.
5.1.
In geschil is of het Uwv het dagloon van de aan appellant met ingang van 30 juli 2018 toegekende WIA-uitkering terecht heeft vastgesteld op € 59,95.
5.2.
Appellant betoogt langs verschillende lijnen dat bij de bepaling van het dagloon niet uitgegaan moet worden van het loon dat hij in de referteperiode van 1 augustus 2015 tot en met 31 juli 2016 verdiende bij [voetbalclub B.V.], maar van het loon dat hij van 1 juli 2014 tot 30 juni 2015 bij [voetbalclub N.V.] verdiende. Hij is vanwege in de periode bij [voetbalclub N.V.] opgelopen blessures een veel lager betaald contract bij [voetbalclub B.V.] aangegaan en dit mag niet leiden tot een lager dagloon van de WIA-uitkering. De Raad zal eerst ingaan op wat appellant heeft aangevoerd over de medische afzakker en vervolgens op het betoog dat sprake is van discriminatie van verzekerden met een chronische ziekte of handicap omdat voor het WIA-dagloon geen dagloongarantie zoals voor het WW-dagloon bestaat.
Wettelijk kader
5.3.1.
Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte die tot volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden.
5.3.2.
Op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet WIA worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld. Deze regels zijn gesteld bij het Dagloonbesluit.
5.3.3.
Artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit luidt voor zover van belang als volgt:
Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA is de uitkomst van de volgende berekening:
[(A-B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261.
Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA is de uitkomst van de volgende berekening:
[(A-B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261.
5.3.4.
Op grond van artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit, voor zover hier van belang, wordt onder referteperiode verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het tijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden.
5.3.5.
Artikel 23, eerste lid, van de Wet WIA bepaalt dat voordat een verzekerde aanspraak kan maken op een uitkering op grond van deze wet voor hem een wachttijd geldt van
104 weken. Het tweede lid bepaalt dat als eerste dag van de wachttijd geldt de eerste werkdag al dan niet in een dienstbetrekking waarop door de verzekerde wegens ziekte niet is gewerkt of het werk tijdens de werktijd is gestaakt.
104 weken. Het tweede lid bepaalt dat als eerste dag van de wachttijd geldt de eerste werkdag al dan niet in een dienstbetrekking waarop door de verzekerde wegens ziekte niet is gewerkt of het werk tijdens de werktijd is gestaakt.
5.3.6.
Op grond van artikel 1 van Pro de Wet WIA wordt onder maatmaninkomen verstaan hetgeen gezonde personen met soortgelijke opleiding en ervaring, ter plaatse waar hij arbeid verricht of het laatst heeft verricht, of in de omgeving daarvan met arbeid gewoonlijk verdienen.
5.3.7.
Op grond van artikel 1, onder j, van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit), voor zover hier van belang, wordt onder maatgevende arbeid verstaan: uitgeoefende arbeid door gezonde personen met soortgelijke opleiding en ervaring, als bedoeld in artikel 1, onder maatmaninkomen, van de Wet WIA.
5.3.8.
Op grond van artikel 7a, eerste lid, van het Schattingsbesluit, voor zover hier van belang, wordt het maatmaninkomen bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet WIA vastgesteld door het loon, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdelen a en b, van het Schattingsbesluit, dat de verzekerde met de maatgevende arbeid in het refertejaar heeft verdiend te delen door het aantal uren van die maatgevende arbeid in het refertejaar.
5.3.9.
Op grond van artikel 1, onder i, van het Schattingsbesluit wordt onder refertejaar verstaan: het refertejaar, bedoeld in artikel 13 van Pro het Dagloonbesluit.
5.3.10.
Op grond van artikel 7a, derde lid, van het Schattingsbesluit stelt het Uwv een andere periode van maximaal één jaar vast waarover het inkomen en het aantal uren van de maatgevende arbeid in aanmerking worden genomen, indien in het refertejaar geen sprake is van maatgevende arbeid of van arbeid van een urenomvang die maatgevend is.
Rechtspraak over maatmanloon, medische afzakker en dagloon
5.4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad geldt als hoofdregel dat voor de vaststelling van de maatman bepalend is de arbeid die de betrokkene laatstelijk voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid heeft verricht. Op deze hoofdregel wordt volgens eveneens vaste rechtspraak een uitzondering gemaakt als de (omvang van de) laatstelijk verrichte arbeid of het daarmee verdiende loon geen juiste maatstaf oplevert bij de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 mei 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1696). Een van de in de rechtspraak geformuleerde uitzonderingen is de zogenoemde medische afzakker.
5.4.2.
Van een medische afzakker is sprake als een betrokkene ten gevolge van ziekte of gebrek (tijdelijk) lager beloond werk gaat doen of om medische redenen de urenomvang terugbrengt zonder zich ziek te melden. Als een betrokkene later uitvalt uit dit lager betaalde werk en dan pas een arbeidsongeschiktheidsuitkering aanvraagt, kan het voorlaatste werk als uitgangspunt genomen worden (bijvoorbeeld de uitspraak van 6 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:815). Het maatmanloon wordt in dat geval – in afwijking van de hoofdregel – gebaseerd op het voorlaatste werk.
5.4.3.
De Raad heeft meermalen geoordeeld dat de vaststelling van het maatmanloon los staat van de vaststelling van het dagloon, omdat deze begrippen van elkaar verschillen, het gebruik ervan gebaseerd is op verschillende wettelijke bepalingen en zij niet dezelfde doelen dienen (zie de uitspraken van 18 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP8458 en 7 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:763). In lijn hiermee is geoordeeld dat de vraag of iemand een medische afzakker is niet relevant is voor de berekening van het WIA-dagloon (zie de uitspraken van 24 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:392 en 28 oktober 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2634).
5.4.4.
In de uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2869, heeft de Raad geoordeeld dat uit de bewoordingen en samenhang van de artikelen 13 en 23 van de Wet WIA volgt dat voor de dagloonberekening moet worden uitgegaan van de periode van een jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het tijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, op grond waarvan de wachttijd van artikel 23 van Pro de
Wet WIA is aangevangen. Met ziekte in artikel 13 van Pro de Wet WIA wordt dus geduid op de eerste arbeidsongeschiktheidsdag, die na het doorlopen van de wachttijd aanspraak kan geven op een uitkering op grond van de Wet WIA.
Wet WIA is aangevangen. Met ziekte in artikel 13 van Pro de Wet WIA wordt dus geduid op de eerste arbeidsongeschiktheidsdag, die na het doorlopen van de wachttijd aanspraak kan geven op een uitkering op grond van de Wet WIA.
Toespitsing op deze zaak
5.5.1.
Met zijn stelling dat zijn situatie gelijk kan worden gesteld met de situatie van een medische afzakker beoogt appellant niet dat de eerste arbeidsongeschiktheidsdag, de wachttijd en de ingangsdatum van de WIA-uitkering anders moeten worden vastgesteld dan door het Uwv is gedaan. Appellant betwist niet dat, uitgaande van de eerste arbeidsongeschiktheidsdag van 1 augustus 2016, de WIA-uitkering terecht met ingang van 30 juli 2018 is toegekend, maar wil uitsluitend dat het dagloon van deze uitkering wordt gebaseerd op het loon in de periode van 1 juli 2014 tot en met 30 juni 2015.
5.5.2.
De artikelen 13 en 23 van de Wet WIA verzetten zich er echter tegen dat de referteperiode voor de dagloonbepaling wordt losgekoppeld van de eerste arbeidsongeschiktheidsdag (zie de in 5.4.4 genoemde uitspraak van 21 augustus 2019). Het Dagloonbesluit biedt hiervoor evenmin een grondslag. Artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit regelt de referteperiode immers op gelijke wijze als artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA. Een bepaling om in voorkomende gevallen de referteperiode anders vast te stellen is er in de Wet WIA noch in het Dagloonbesluit.
5.5.3.
Gelet op dit dwingendrechtelijke wettelijk kader is er voor een analoge toepassing van de rechtspraak over de medische afzakker in het kader van het dagloon, zoals door appellant gewenst, geen ruimte. Daarbij is van belang dat artikel 7a, derde lid, van het Schattingsbesluit de bevoegdheid geeft om de referteperiode voor de bepaling van het maatmanloon in voorkomende gevallen in afwijking van de hoofdregel vast te stellen. Deze mogelijkheid ontbreekt in de Wet WIA en het Dagloonbesluit.
Discriminatie van verzekerden met een chronische ziekte of handicap?
5.6.
Aan appellant is met ingang van 4 juli 2016 een WW-uitkering toegekend met toepassing van de dagloongarantieregeling. Het betoog van appellant (3.1 en 3.3) strekt ertoe dat ook het WIA-dagloon conform de dagloongarantieregeling van de WW wordt vastgesteld, nu zijn situatie dezelfde is als waarvoor deze regeling is bedoeld. Het niet vaststellen van het WIAdagloon conform deze dagloongarantieregeling leidt volgens appellant tot discriminatie van verzekerden met een chronische ziekte of handicap.
Wettelijk kader
5.6.1.
In het Besluit dagloonregels werknemersverzekering (Besluit), in werking getreden op 29 december 2005 en vervallen per 1 juni 2013, is in § 3, Bijzondere bepalingen bij het vaststellen van het dagloon van bepaalde categorieën werknemers, in artikel 17 een Pro algemene dagloongarantie voor de WW opgenomen. Artikel 17 luidt Pro voor zover hier van belang:
1. Het WW-dagloon van de werknemer die uiterlijk binnen 12 maanden na de dag van beëindiging van een eerdere dienstbetrekking een andere dienstbetrekking is aangegaan, wordt, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekking binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat gold of zou hebben gegolden vanwege die eerdere dienstbetrekking. (…).
De nota van toelichting (Stb. 2005, 546) vermeldt over deze bepaling:
“ (blz. 20)
3.2.
Wetspecifieke bijzondere bepalingen
Het besluit bevat eveneens bijzondere dagloonbepalingen die niet voor alle wetten gelden. Ten dele betreft dit bepalingen die om doelmatigheidsredenen zijn overgenomen uit de ministeriële dagloonregels waarvoor dit besluit in de plaats is gekomen. Daarnaast gaat het om situaties waarvoor om beleidsmatige redenen een begunstigende regeling is getroffen. Een aantal van deze bepalingen gold eveneens reeds voor dit besluit. Het betreft bepalingen over: (…)
• dagloongarantie bij werkhervatting tegen een lager loon (WW);
(…)
(blz. 22)
De dagloongarantie bij werkhervatting tegen een lager loon (WW).
Deze regeling heeft tot doel belemmeringen voor het aanvaarden van lager betaalde arbeid tijdens de WW-uitkering weg te nemen. Zij bepaalt dat, indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, bij hernieuwde werkloosheid na werkhervatting tegen een lager loon, het WW-dagloon niet lager wordt vastgesteld dan het dagloon behorende bij het eerdere, hogere loon. De regeling is overgenomen uit de ministeriële dagloonregels voor de WW.”
5.6.2.
Het Besluit kent voor het WIA-dagloon geen vergelijkbare bepaling als artikel 17 voor Pro het WW-dagloon. De nota van toelichting stelt in algemene zin het volgende:
“ (blz. 17)
Onderscheid tussen de dagloonberekening voor de ZW en de WW enerzijds en de Wet WIA en de WAO anderzijds
De uitkeringen op grond van de WW en de ZW worden gebaseerd op de dienstbetrekking waaruit de werkloosheid of de ziekte is ontstaan. Voor de ZW en de WW wordt daarom bij de dagloonberekening uitsluitend rekening gehouden met het loon uit die dienstbetrekking, en uit de overige dienstbetrekkingen in het refertejaar naar de mate waarin de laatste dienstbetrekking daarvoor in de plaats is gekomen. Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in de Wet WIA en de WAO is gericht op de algemene ongeschiktheid voor werk. Bij de berekening van het WIA- en het WAO-dagloon wordt daarom het loon uit alle dienstbetrekkingen in het refertejaar in aanmerking genomen.”
5.6.3.
In het Dagloonbesluit, in werking getreden op 1 juni 2013, is de dagloongarantieregeling van de WW in gewijzigde vorm voortgezet in artikel 12. Dit luidt, voor zover hier van belang:
1. Het WW-dagloon van de werknemer die binnen 24 maanden na de dag van beëindiging van een eerdere dienstbetrekking, waaruit hij een WW-uitkering heeft ontvangen, een andere dienstbetrekking is aangegaan, wordt, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekking binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat gold vanwege die eerdere dienstbetrekking. (…).
De nota van toelichting (Stb. 2013, 185) vermeldt over deze bepaling:
“ (blz. 33)
Deze bepaling geeft een garantie voor het dagloon bij herhaalde werkloosheid binnen een bepaalde tijd. De garantie geldt niet indien de werknemer na het einde van de «eerdere» dienstbetrekking van werk naar werk gaat. De garantie beoogt te stimuleren dat werknemers die al werkloos zijn en een werkloosheidsuitkering ontvangen een baan aanvaarden, ook als deze een lager loon oplevert dan de dienstbetrekking waaruit ze werkloos zijn geworden.
(…).”
5.6.4.
Het Dagloonbesluit, zoals dat gold per 1 juni 2013, kende voor het WIA-dagloon geen vergelijkbare bepaling als artikel 12 voor Pro het WW-dagloon. De nota van toelichting stelt in algemene zin het volgende:
“ (blz. 17-18)
Onderscheid tussen dagloonberekening voor de ZW en WW en dagloonberekening voor de Wet WIA en de WAO
Het dagloon voor de WW en ZW is het loon, dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten in de dienstbetrekking, waaruit hij werkloos of ziek is geworden, omgerekend in een uitkeringsloon per dag, het dagloon.
(…)
Het dagloon voor de Wet WIA en de WAO blijft gebaseerd op het loon dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten uit alle dienstbetrekkingen. Het arbeidsongeschiktheidsbegrip in deze wetten is immers gebaseerd op de algemene ongeschiktheid voor werk. (…).”
5.6.5.
Artikel 12, eerste lid, van het Dagloonbesluit, luidt met ingang van 1 juli 2015 als volgt:
Het WW-dagloon van de werknemer die aansluitend op de beëindiging van een eerdere dienstbetrekking van ten minste één jaar, één of meerdere dienstbetrekkingen is aangegaan, waardoor geen recht op een WW-uitkering is ontstaan, wordt, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekkingen binnen 54 weken na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat zou hebben gegolden vanwege beëindiging van die eerdere dienstbetrekking.
De nota van toelichting (Stb. 2015, 152) vermeldt over deze bepaling:
“ (blz. 21-22)
In dit lid is de nieuwe algemene dagloongarantie voor de WW geregeld voor werknemers die na een dienstbetrekking van ten minste een jaar, aansluitend een lager beloonde dienstbetrekking hebben aanvaard waardoor geen recht op een reguliere WW-uitkering is ontstaan, en vervolgens na korte tijd werkloos worden uit die nieuwe dienstbetrekking. Zonder nadere voorziening zou de lager beloonde arbeid tot gevolg kunnen hebben dat het dagloon lager is dan ingeval de betrokkene recht op een WW-uitkering zou hebben gehad na afloop van de hoger beloonde arbeid. Daarom wordt geregeld dat in dit geval het dagloon wordt gebaseerd op de hoger beloonde arbeid. (…).”
5.6.6.
Het Dagloonbesluit, zoals dat luidt met ingang van 1 juli 2015, kent evenmin als voordien voor het WIA-dagloon een garantieregeling als artikel 12 voor Pro het WW-dagloon. In de nota van toelichting is hierover niets vermeld.
Beoordeling
5.7.1.
In de uitspraak van 18 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP5138, heeft de Raad overwogen dat zowel uit de letterlijke tekst van artikel 17 van Pro het Besluit als uit de bedoeling van de wetgever, niet anders kan worden geconcludeerd dan dat een garantiebepaling zoals voor het WW-dagloon voor het WIA-dagloon bewust achterwege is gelaten.
5.7.2.
In de uitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5121, heeft de Raad over artikel 12 van Pro het Dagloonbesluit overwogen dat deze bepaling bedoeld is om werklozen te stimuleren lager gesalarieerd werk te accepteren en dat deze dagloongarantie niet van toepassing is op het WIA-dagloon. WW-gerechtigden en WIA-gerechtigden kunnen niet worden beschouwd als gelijke gevallen. Onder verwijzing naar de uitspraak van 18 februari 2011 heeft de Raad geoordeeld dat de wetgever een garantiebepaling voor het WIA-dagloon bewust achterwege heeft gelaten en dat aan het onderscheid een bewuste en onderbouwde keuze van de wetgever ten grondslag ligt.
5.7.3.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van het VN-Gehandicaptenverdrag erkennen de staten die partij zijn dat iedereen gelijk is voor de wet en zonder aanziens des persoons recht heeft op dezelfde bescherming door, en hetzelfde voordeel van de wet. Op grond van het tweede lid verbieden de staten alle discriminatie op grond van handicap en garanderen zij personen met een handicap op voet van gelijkheid effectieve wettelijke bescherming tegen discriminatie op welke grond dan ook. Het eerste en tweede lid van artikel 5 van Pro het VNGehandicaptenverdrag zijn vergelijkbaar met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en hebben naar het oordeel van de Raad rechtstreekse werking. De toetsing aan artikel 5, eerste en tweede lid, van het VN-Gehandicaptenverdrag leidt niet tot een andere toetsing dan de toetsing aan andere verdragsrechtelijke discriminatieverboden (zie de uitspraak van de Raad van 23 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1888).
5.7.4.
Volgens constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM discriminerend als dit niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Indien het gemaakte onderscheid geen “verdacht” onderscheid is, komt ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toe. Dit geldt vooral waar het, zoals hier, gaat om een regeling op het terrein van de sociale zekerheid. Bij een dergelijke regeling is er eerst sprake van discriminatie in de zin van artikel 14 van Pro het EVRM indien zij van redelijke grond is ontbloot. Dit laatste kan niet snel worden aanvaard.
5.7.5.
Het door appellant aan de orde gestelde onderscheid bestaat eruit dat bij de toekenning van een WW-uitkering op grond van artikel 12 van Pro het Dagloonbesluit recht bestaat op een garantiedagloon, indien aan de daarin gestelde voorwaarden wordt voldaan, terwijl een dergelijke regeling niet is getroffen voor het WIA-dagloon. De vraag is of voor dit onderscheid een objectieve rechtvaardiging bestaat.
5.7.6.
Uit de beschrijving hiervoor blijkt dat in het Besluit sinds 2005 een dagloongarantieregeling voor de WW is opgenomen, dat deze regeling in 2013 in gewijzigde vorm in het Dagloonbesluit is voortgezet en in 2015 opnieuw is gewijzigd. Uit de toelichtingen blijkt dat met de regeling, ondanks de wijzigingen in de loop van de jaren, steeds hetzelfde is beoogd, namelijk dat het aanvaarden van lager betaald werk er niet toe leidt dat, indien men uit dat werk werkloos raakt, de WW-uitkering naar dat lagere loon wordt berekend. Hiermee wordt beoogd te stimuleren dat werknemers lager betaald werk aanvaarden en daarmee werkloosheid voorkomen. Deze motivering is gericht op de WW. In de toelichtingen bij het Besluit en het Dagloonbesluit is niet specifiek gemotiveerd waarom voor het WIA-dagloon geen vergelijkbare regeling is getroffen voor de situatie dat een werknemer na aanvaarding van lager betaald werk recht krijgt op een WIA-uitkering. Wel is in algemene zin een onderscheid gemaakt tussen de dagloonberekening voor enerzijds de WW en anderzijds de Wet WIA, voor welk onderscheid de besluitgever een motivering heeft gegeven vanuit het verzekerde risico (werkloosheid respectievelijk algemene arbeidsongeschiktheid). Ook zijn voor de Wet WIA in het Dagloonbesluit regelingen opgenomen om in specifieke situaties tot een hoger dagloon te komen dan volgens de hoofdregel van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA het geval zou zijn. Zo geeft artikel 17 van Pro het Dagloonbesluit een regeling voor de situatie dat tijdens de referteperiode geen loon of minder loon is genoten wegens ziekte, verlof of werkstaking tijdens een dienstbetrekking.
5.7.7.
Uit het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de besluitgever een garantiebepaling zoals voor het WW-dagloon voor het WIA-dagloon bewust achterwege heeft gelaten. De motivering om dit onderscheid in het Dagloonbesluit te maken is gelegen in een specifieke doelstelling voor de WW, te weten het stimuleren van het aanvaarden van lager betaald werk en daarmee het beperken van het beroep op de WW, en daarnaast in het verschil in verzekerd risico van de WW en de Wet WIA. Beide motieven zijn niet “verdacht”, zodat aan de besluitgever een ruime beoordelingsmarge toekomt. In dit licht kan niet gezegd worden dat voor dit onderscheid tussen het WW-dagloon en het WIA-dagloon geen objectieve rechtvaardiging bestaat. Van discriminatie wegens chronische ziekte of handicap is daarom geen sprake.
5.8.
Wat hiervoor is overwogen leidt ertoe dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.E. Fortuin als voorzitter en A.I. van der Kris en E. Dijt als leden, in tegenwoordigheid van L.R. Kokhuis als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 december 2022.
(getekend) M.E. Fortuin
(getekend) L.R. Kokhuis