ECLI:NL:PHR:2024:355

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

P.J. Wattel
ADVOCAAT-GENERAAL

Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusiesvan 15 maart 2024

in de zaken met de nrs. 23/02244 en 23/02561

inzake

Bewijsvermoeden bij aangetekende verzending van stukken

Derde Kamer

1.Ten geleide

1.1

Deze bijlage gaat bij twee conclusies in zaken die normaal gesproken niet voor conclusie geselecteerd zouden zijn, maar dienen als kapstok voor beschouwingen over de (betrouwbaarheid van de) bezorging van aangetekende post. Zowel bestuursorganen als rechterlijke instanties maken veelvuldig gebruik van aangetekende post omdat die geacht wordt in persoon besteld te worden, blijkende uit een handtekening voor ontvangst van de geadresseerde, een huisgenoot of een kantoorgenoot.

1.2

Na de tamelijk vernietigende resultaten van twee proeven die het TV-programma Radar nam met beide keren twintig aangetekend verzonden brieven en een voor PostNL ongunstige uitkomst van een procedure voor de Rechtbank Rotterdam tegen de toezichthouder ACM over dier weigering om handhavend op te treden tegen PostNL, constateerde PostNL in oktober 2023 ook zelf dat de bezorging van aangetekende post te wensen over laat.

1.3

De vraag rijst daardoor of de belastingrechter in geval van bijvoorbeeld een te laat ingesteld (hoger) beroep, een griffierechtverzuim of een verstek na uitnodiging voor de zitting de regel kan blijven toepassen dat als de administratie van PostNL (‘
track & trace’) zegt dat PostNL het aangetekende stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een afhaalbericht heeft achtergelaten, zulks het vermoeden rechtvaardigt dat het aangetekende stuk op regelmatige wijze op het juiste adres is aangeboden en het (hoger) beroep dus niet-ontvankelijk verklaard kan worden wegens niet binnen een in dat stuk gestelde termijn voldoen aan een (hoger)beroepsvereiste (art. 8:54 Awb Pro) c.q. kan weigeren een nieuwe zitting te appointeren. Als de partij wiens (hoger) beroep aldus niet-ontvankelijk is verklaard, in verzet stelt dat het stuk niet is uitgereikt of geen afhaalbericht op het juiste adres is achtergelaten, moet die partij dat aannemelijk maken. Voldoende daarvoor is volgens u dat die partij “feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan de ontvangst of de aanbieding van het stuk, in weerwil van de gegevens van PostNL, redelijkerwijs kan worden betwijfeld.”

1.4

De bevindingen van Radar suggereren dat de bezorgers van PostNL met aangetekende post regelmatig anders handelen dan zij in het systeem van PostNL zetten, waardoor de vraag rijst hoeveel waarde nog aan de gegevens in dat systeem gehecht kan worden, met name of daarop het vermoeden gebaseerd kan worden dat een aangetekend stuk op regelmatige wijze op het correcte adres is aangeboden c.q. dat een afhaalbericht op het juiste adres is achtergelaten.

1.5

In beide zaken waarbij deze conclusie gaat, klagen de belanghebbenden dat voor hen bestemde aangetekende post van rechterlijke instanties hen niet heeft bereikt.

1.6

Deze bijlage behandelt de voor beide zaken relevante juridische regelingen, dier parlementaire geschiedenis en de feitelijke uitvoering van de bezorging van door bestuursorganen en rechterlijke instanties aangetekend naar belanghebbenden verzonden poststukken, alsmede de rechtspraak en literatuur over gevallen waarin de belanghebbende stelt aangetekend aan hem verzonden post van bestuursorganen of rechterlijke instanties niet ontvangen te hebben. Daarna volgt een beschouwing naar aanleiding daarvan.

2.De regels

De Algemene wet bestuursrecht

2.1

Art. 8:37 Awb Pro bepaalt voor welke stukken de bestuursrechter gebruik maakt van aangetekende verzending:

“1 Oproepingen, de uitnodiging om op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen, de uitnodiging om te verklaren of van het recht ter zitting te worden gehoord gebruik wordt gemaakt, alsmede de verzending van een afschrift van de uitspraak en van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak aan een geadresseerde voor wie de verplichting tot digitaal procederen als bedoeld in artikel 8:36a niet geldt en die niet digitaal procedeert, geschieden door de griffier bij aangetekende brief, tenzij de bestuursrechter anders bepaalt.

2 Voor het overige geschiedt de verzending van stukken aan geadresseerden als bedoeld in het eerste lid door de griffier bij gewone brief, tenzij de bestuursrechter anders bepaalt.

(…)”

2.2

Art. 8:38 Awb Pro bepaalt wat de griffier moet doen als hij een aangetekend verzonden stuk retour ontvangt:

“1 Indien de griffier een bij aangetekende brief verzonden stuk terug ontvangt en hem blijkt dat de geadresseerde op de dag van verzending of uiterlijk een week daarna in de basisregistratie personen stond ingeschreven op het op het stuk vermelde adres, dan verzendt hij het stuk zo spoedig mogelijk bij gewone brief.

2 In de overige gevallen waarin de griffier een bij aangetekende brief verzonden stuk terug ontvangt, verbetert hij, indien mogelijk, het op het stuk vermelde adres en verzendt hij het stuk opnieuw bij aangetekende brief.”

2.3

Het verzenden van een stuk bij aangetekende brief ligt in de rede als het niet tijdig reageren op dat stuk fatale gevolgen kan hebben voor de uitkomst van de procedure. Daarbij kan niet alleen worden gedacht aan de in art. 8:37 Awb Pro opgesomde gevallen, maar ook aan (i) brieven over de mogelijkheid om deel te nemen als partij aan het geding; (ii) de nota griffierecht die een partij wijst op de verplichting tot betaling van griffierecht; (iii) brieven waarin de gelegenheid wordt geboden tot het herstellen van een verzuim, zoals het ontbreken van de motivering van een pro forma beroep en (iv) de oproep om als getuige of deskundige te verschijnen.^[1]

2.4

Er zijn geen specifieke wettelijke regels voor het versturen van brieven met betrekking tot de bezwaarprocedure. Bestuursorganen zijn dus vrij om brieven te verzenden bij aangetekende of gewone post, of elektronisch, mits binnen de voorwaarden van art. 2:14 Awb Pro.

De Postwet

2.5

Artikel 16 Postwet Pro bepaalt het volgende over de UPD:

“1. De universele postdienst betreft het postvervoer binnen Nederland van ten minste de volgende poststukken:

a. brieven die elk afzonderlijk ten hoogste twee kilogram wegen;

b. pakketten die elk afzonderlijk ten hoogste tien kilogram wegen;

c. poststukken die in hoofdzaak tekst bevatten in voor blinden bestemde tekens die elk afzonderlijk ten hoogste zeven kilogram wegen.

2. (…).

3. De universele postdienst omvat binnen Nederland ten minste de volgende postvervoerdiensten:

a. vervoer van aangetekende poststukken;

b. vervoer van poststukken met aangegeven waarde.

4. (…).

5. Een verlener van de universele postdienst haalt ten minste vijf dagen per week poststukken op uit de voor het publiek bestemde brievenbussen dan wel uit andere daartoe bestemde inrichtingen, en voert ten minste vijf dagen per week overal in Nederland een bestelling uit, met dien verstande dat hij ten minste zes dagen per week rouwbrieven en medische brieven ophaalt uit daartoe bestemde inrichtingen, en ten minste zes dagen per week overal in Nederland een bestelling uitvoert van rouwbrieven en medische brieven.

6. Een verlener van de universele postdienst biedt een postdienst van goede kwaliteit. Daartoe voldoet hij in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen aan de overkomstduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de universele postdienst.”

2.6

Artikel 17(1) Postwet delegeert ter zake van de UPD regelgevende bevoegdheid aan de regering (zie daarvoor het Postbesluit in 2.12 e.v. hieronder):

“1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de universele postdienst. Deze regels kunnen betrekking hebben op:

a. de onderscheiden postvervoerdiensten;

b. de soorten poststukken waarop de universele postdienst betrekking heeft;

c. de kwaliteit van de postvervoerdiensten, bedoeld in onderdeel a, die voor de verschillende postvervoerdiensten verschillend kan worden vastgesteld;

d. de goede postale dienstverlening;

e. de wijze waarop poststukken aan een verlener van de universele postdienst worden aangeboden.”

2.7

Artikel 29 Postwet Pro beperkt dwingend de aansprakelijkheid van de UPD-verlener:

“1. Een verlener van de universele postdienst is voor schade als gevolg van verlies, beschadiging of vertraagde aflevering van binnenlandse poststukken slechts aansprakelijk indien door de afzender gebruik wordt gemaakt van een wijze van vervoer waarbij een poststuk volgens daartoe in de algemene voorwaarden van het postvervoerbedrijf te stellen regels wordt geregistreerd.

2. De aansprakelijkheid bedoeld in het eerste lid bestaat niet indien de schade uitsluitend het gevolg is van een of meer van de volgende omstandigheden:

a. de aard of een gebrek van het vervoerde zelf;

b. onvoldoende verpakking van het vervoerde door een ander dan een verlener van de universele postdienst of diens ondergeschikten;

c. een oorzaak die aan de afzender kan worden toegerekend;

d. een oorlogshandeling of een gewapend conflict;

e. aanhouding op last van daartoe bevoegd gezag.

3. Vorderingen kunnen slechts worden ingediend door de afzender. Indien de schade is geleden door een ander dan de afzender, is de afzender van rechtswege bevoegd ten behoeve van die ander, hetzij op eigen naam hetzij als diens vertegenwoordiger, de vordering in te stellen.

4. Bij algemene maatregel van bestuur worden bedragen vastgesteld waarboven de aansprakelijkheid, bedoeld in het eerste lid, zich niet uitstrekt, waarbij de hoogte van de afzonderlijke bedragen kan worden bepaald naar gelang van onder meer de soorten van registratie alsmede naar gelang van de aard en de waarde van een poststuk.

5. Een verlener van de universele postdienst kan zich niet beroepen op een uit de voorgaande leden van dit artikel voortvloeiende uitsluiting of beperking van zijn aansprakelijkheid voor zover de schade is ontstaan uit zijn eigen handelen of nalaten, geschied hetzij met het opzet die schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en met de wetenschap dat die schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien.

6. Ter zake van het postvervoer van of naar gebieden buiten Nederland is een verlener van de universele postdienst slechts aansprakelijk overeenkomstig de bepalingen van de akten van de Wereldpostunie dan wel andere voor Nederland bindende verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

7. Nietig is ieder beding, waarbij van dit artikel wordt afgeweken.”

2.8

Artikel 15(1) Postwet betreft de gunningsprocedure:

“1. Onze Minister wijst op basis van een transparante selectieprocedure voor onbepaalde tijd een postvervoerbedrijf aan dat belast is met de universele postdienst of een gedeelte hiervan.

(…).”

2.9

Artikel 84 Postwet Pro luidt:

“In afwijking van artikel 15, eerste lid, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15, eerste lid, een bij besluit van Onze Minister te bepalen rechtspersoon aangewezen als verlener van de universele postdienst.”

2.1

Artikel 37 Postwet Pro wijst de ACM aan als toezichthouder:

“De Autoriteit Consument en Markt is belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, met uitzondering van de artikelen 15, eerste tot en met vierde lid, en zesde tot en met achtste lid, 17a, en hoofdstuk 11.”

De Aanwijzing verlener universele postdienst 2009^[2]

2.11

Artikel 1 van Pro de Aanwijzing verlener universele postdienst 2009 (geldend vanaf 1 april 2009) luidt:

“Koninklijke TNT Post BV [sinds 2011 genaamd PostNL; PJW] wordt aangewezen als de rechtspersoon, bedoeld in artikel 84 van Pro de Postwet 2009.”

Het Postbesluit 2009^[3]

2.12

De Amvb waarnaar de Postwet verwijst voor nadere regels is het Postbesluit 2009, waarvan de hier relevante bepalingen als volgt luiden: art. 1 van Pro het Postbesluit 2009 luidt:

“(…).

c. enkelstukstarief: het overeenkomstig de artikelen 24 en 25 van de wet [de Postwet; PJW] vastgestelde tarief voor het postvervoer ten aanzien van afzonderlijke poststukken van een bepaalde soort binnen een bepaalde gewichtsklasse of voor afzonderlijke postvervoerdiensten;”

2.13

Artikel 3(1) van het Postbesluit 2009 luidt:

“1. Met betrekking tot poststukken als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a en b, en het derde lid, onderdeel a en b, van de wet [de Postwet; PJW] omvat de universele postdienst het postvervoer tegen enkelstukstarief.”

2.14

Paragraaf 3 (‘Kwaliteit universele postdienstverlening’) van het Postbesluit 2009 luidt als volgt:

“§ 3. Kwaliteit universele postdienstverlening

Artikel 4a

Een verlener van de universele postdienst zorgt ervoor dat de brieven, die overeenkomstig de daartoe gestelde voorwaarden aan hem worden aangeboden voor postvervoer binnen Nederland met de standaard overnight service, per kalenderjaar in ten minste gemiddeld 95% van de gevallen worden besteld op de dag, niet zijnde een zon- of maandag of officiële feestdag, volgend op de dag van aanbieding, met dien verstande dat rouwbrieven en medische brieven per kalenderjaar in ten minste gemiddeld 95% van de gevallen worden besteld op de dag, niet zijnde een zondag of officiële feestdag, volgend op de dag van aanbieding.

(…).

Artikel 5

1. Een verlener van de universele postdienst hanteert algemene voorwaarden bij de uitvoering van de universele postdienst, waarin de waarborgen voor de uitvoering van de goede postale dienstverlening en de kwaliteit van die dienstverlening voor een ieder kenbaar zijn opgenomen.

2. In de algemene voorwaarden worden ten minste opgenomen:

a.een duidelijke omschrijving van de onderscheiden postvervoerdiensten;

b.de gehanteerde tarieven;

c.de voorwaarden met betrekking tot veiligheid van het postvervoer;

d.de voorwaarden met betrekking tot de aansprakelijkheid van de verlener van de universele postdienst.

3. Een verlener van de universele postdienst legt de algemene voorwaarden ter inzage op zijn dienstverleningspunten.

Artikel 6

1. Een verlener van de universele postdienst draagt er zorg voor dat de voor het postvervoer binnen de universele postdienst verschuldigde porten op verschillende manieren kunnen worden voldaan, maar in elk geval door middel van postzegels of postzegelafdrukken.

2. Postzegels worden door de verlener van de universele postdienst ten minste op alle dienstverleningspunten als bedoeld in artikel 4b verkrijgbaar gesteld.

Artikel 7

1. Poststukken die zijn bestemd voor postvervoer binnen de universele postdienst worden in voor het publiek bestemde brievenbussen van de verlener de universele postdienst gedeponeerd of bij daartoe bestemde dienstverleningspunten van de verlener van de universele postdienst afgegeven.

2. Een verlener van de universele postdienst stelt in de algemene voorwaarden de voorwaarden vast waaraan verzenders van poststukken moeten voldoen om ervoor te zorgen dat de aangeboden poststukken worden vervoerd met de standaard overnight service, bedoeld in artikel 4a.

3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid.

Artikel 8

1. Een verlener van de universele postdienst zorgt ervoor dat voor het publiek bestemde brievenbussen als bedoeld in artikel 4c zodanig worden geplaatst en uitgevoerd, dat deze goed herkenbaar en bereikbaar zijn en dat deze in goede staat worden gehouden.

2. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de toegankelijkheid van brievenbussen van een verlener van de universele postdienst.

Artikel 9

1. Een verlener van de universele postdienst voldoet in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken van en naar een andere lidstaat van de Europese Unie of van en naar andere staten die partij zijn bij de overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte aan de kwaliteitsnormen die in de bijlage bij de richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PbEG 1998 L 15).

2. Een verlener van de universele postdienst voldoet aan de in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen geplaatste technische normen, bedoeld in artikel 20 van Pro de richtlijn, genoemd in het eerste lid, voor zover de normen betrekking hebben op postvervoerdiensten.

3. Wanneer dat noodzakelijk is voor de belangen van de gebruikers van postvervoerdiensten, geeft een verlener van de universele postdienst aan de toe te passen normen bekendheid door middel van een verwijzing in de algemene voorwaarden naar die normen en naar de vindplaats ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Artikel 10

1. Bij ministeriële regeling wordt bepaald welke diensten en activiteiten zijn opgenomen in een volledig assortiment van diensten als bedoeld in artikel 4b.

2. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de kwaliteit van de universele postdienst.”

2.15

Art. 16 en Pro 17 van de (Post)Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 luiden:^[4]

“HOOFDSTUK 6 Kwaliteit van de diensten

Artikel 16

De lidstaten zorgen ervoor dat kwaliteitsnormen voor de universele dienst worden vastgesteld en gepubliceerd teneinde een postdienst van goede kwaliteit aan te bieden. De kwaliteitsnormen hebben met name betrekking op de verzendingsduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de diensten. Deze normen worden vastgesteld door:

- de lidstaten voor de binnenlandse diensten;

- het Europees Parlement en de Raad voor de grensoverschrijdende diensten binnen de Gemeenschap, zoals omschreven in bijlage II. In de toekomst zal de aanpassing van deze normen aan de technische vooruitgang of de ontwikkeling van de markt plaatsvinden volgens de in artikel 21, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing.

Er wordt ten minste eenmaal per jaar een onafhankelijke controle op de prestaties uitgevoerd door externe instanties die geen band hebben met de leveranciers van de universele dienst, zulks onder voorwaarden die zullen worden vastgesteld volgens de in artikel 21, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing; daarover wordt ten minste eenmaal per jaar verslag uitgebracht.

Artikel 17

De lidstaten stellen kwaliteitsnormen voor de binnenlandse post vast en zien erop toe dat ze verenigbaar zijn met de voor de grensoverschrijdende diensten binnen de Gemeenschap vastgestelde normen.

De lidstaten maken hun kwaliteitsnormen voor de nationale diensten bekend aan de Commissie die deze zal publiceren op dezelfde wijze als de normen voor de intracommunautaire grensoverschrijdende diensten bedoeld in artikel 18.

De nationale regelgevende instanties zien erop toe dat een onafhankelijke controle van de prestaties plaatsvindt overeenkomstig artikel 16 vierde Pro alinea, dat de resultaten worden gemotiveerd en dat zo nodig corrigerend wordt opgetreden.”

Eén van de 45 overwegingen in de preambule van de richtlijn luidt als volgt:

“(30) Overwegende dat rekening dient te worden gehouden met de belangen van de gebruikers, die recht hebben op diensten van goede kwaliteit; dat derhalve alles moet worden gedaan om de kwaliteit van de op Gemeenschapsschaal geleverde diensten te verbeteren en op een hoog niveau te brengen; dat de lidstaten, met het oog op deze kwaliteitsverbetering, voor de tot de universele dienst behorende diensten, normen dienen vast te stellen, welke door de leveranciers van de universele dienst moeten worden bereikt of overtroffen;”

Het Programma van Eisen bij de Europese aanbesteding van de Postdiensten Rijksoverheid van 1 juli 2020^[5]

2.16

Eis 15 somt de diensten op die onder de UPD vallen:

“Eis 15.

1.Universele Postdienstverlening

Voor de volledigheid volgt hier een opsomming van alle producten die in deze aanbesteding vallen onder de UPD:

aangetekende brief binnenland (verzekerd tot € 50)

aangetekende brief binnenland (verzekerd tot € 500)

brievenbuspakje met track & trace

antwoordnummers ontvangsten (binnenland en buitenland)

antwoordnummers vast tarief (binnenland en buitenland)

frankeermachine (binnenland en buitenland)

Alle overige producten die niet in de bovengenoemde limitatieve opsomming zijn opgenomen vallen derhalve niet onder UPD.

(…)”

2.17

Paragraaf 3.2 bevat specifieke eisen met betrekking tot binnenlandse aangetekende post. Eis 68 vermeldt als werkwijze van uitreiken/ontvangen dat de geadresseerde of diens gemachtigde digitaal of fysiek tekent voor ontvangst:

3.2.

Specifieke eisen aangetekende post binnenland

Eis 64. De opdrachtnemer voldoet voor het product aangetekende post aan de voorwaarden die gesteld worden in de algemene Postwet 2009 en navolgingen van deze wet.
https://wetten.overheid.nl/BWBR0025572/2019-01-01

(…)

Eis 68. Ten aanzien van het uitreiken/ontvangen geldt de volgende werkwijze:

- Bezorging wordt verzorgd van dinsdag tot en met zaterdag.

- Geadresseerde (of diens gemachtigde) plaatst digitaal en/of fysiek een handtekening voor ontvangst.

- Als uitreiking op het aangegeven adres bij een eerste poging niet mogelijk is, kan de opdrachtnemer overstappen op een andere werkwijze.

- Hierbij geldt:

1) Als de werkwijze inhoudt dat de ontvanger het poststuk dient op te halen, gelden de afstandseisen en eventueel andere relevante aspecten uit de Postwet voor de maximale reisafstand. Uit de notificatie moet duidelijk worden waar het poststuk afgehaald kan worden en binnen welke termijn. De persoon die de brief ophaalt dient zich met een geldig identiteitsbewijs te identificeren als de geadresseerde, dan wel de gemachtigde van de geadresseerde indien de geadresseerde niet in staat is (hetzij fysiek, hetzij mentaal, hetzij juridisch) zelf het aangetekende poststuk in ontvangst te nemen.

2) Indien de opdrachtnemer na één poging een andere werkwijze voorstelt dan hiervoor beschreven, dient dit te worden beschreven waarbij moet worden onderbouwd dat dit past binnen de uitgangspunten, en hoe de verwachting is ten aanzien van succesvol uitreiken.

De Algemene Voorwaarden voor de universele Postdienst (AVuP 2024; zie 2.19 e.v.) lijkt daarvan af te wijken door de bepaling dat uitreiking plaats kan vinden aan de geadresseerde, diens volwassen huisgenoot^[6], diens gemachtigde, dan wel aan een medewerker van de organisatie die op de zending als geadresseerde is aangeduid. Ik neem aan dat met eis 64 niet bedoeld is af te wijken van de AVuP, gegeven dat de bezorger anders – om te kunnen voldoen aan eis 68 –
altijdde identiteit van de handtekeningzetter zou moeten vaststellen. Dat is echter een andere soort postdienst (legitimatie bij ontvangst). Bovendien eist dezelfde eis 68 dat de persoon die het poststuk bij niet-thuis afhaalt op het afhaalpunt zich moet identificeren als geadresseerde of diens gemachtigde. Als men bij het uitreiken/ontvangen een identificatieplicht had beoogd, dan het voor de hand hebben gelegen dit ook te expliciteren

2.18

Paragraaf 3.5 bevat specifieke eisen voor UPD-producten. Eis 80 bepaalt dat de diensten moeten worden verleend op basis van art. 16 en Pro 17 van de Postwet 2009 en dat op dat deel van de dienstverlening de Algemene voorwaarden voor de UPD (laatste versie) van toepassing zijn. Kennelijk wordt daarmee gedoeld op de AVuP 2024 (zie 2.19 e.v.):

“3.5. Specifieke eisen UPD-producten

Eis 80. In deze paragraaf zijn de eisen omtrent de specifieke UPD-producten verwoord. Hier worden slechts die zaken benoemd die afwijken van de andere in de dit document gestelde eisen.

Deze dienstverlening wordt verleend op grond van artikel 16 en Pro 17 van de Postwet 2009 en behoort tot de universele Postdienst. Op dit deel van de dienstverlening zijn de Algemene Voorwaarden voor de universele Postdienst (laatste versie) van toepassing.”

De Algemene voorwaarden van PostNL (AvuP)

2.19

De AVuP 2024^[7]zijn blijkens art. 1.2 AVuP 2024 van toepassing op alle overeenkomsten ter uitvoering van de universele postdienst (UPD) voor vervoer van poststukken. De ‘overeenkomst’ komt blijkens art. 2.1 AVuP 2024 onder meer tot stand door poststukken tegen het vastgestelde tarief op een postvestiging af te geven.

2.2

Artikel 9 AVuP Pro 2024 luidt:

Aansprakelijkheid van Koninklijke PostNL

9.1

Voor schade ontstaan bij uitvoering van de Overeenkomst is Koninklijke PostNL niet aansprakelijk, tenzij

hieronder anders is bepaald.

9.2

Met inachtneming van het hiervoor bepaalde, de bepalingen van de Postwet 2009 en het Wereldpostverdrag (zie www.upu.int) is Koninklijke PostNL tegenover de Afzender in het geval van verzuim slechts aansprakelijk voor geleden directe schade die rechtstreeks voortvloeit uit het Postvervoer van Poststukken met een Service. Koninklijke PostNL is nimmer aansprakelijk voor gevolgschade (onder andere gederfde inkomsten en gederfde winst, veilingkosten, vertraging(en), immateriële schade etc.), tenzij in deze Algemene Voorwaarden uitdrukkelijk anders is bepaald.

9.3

Met inachtneming van de artikelen 9.1, 9.2 en voor zover aan het bepaalde in deze Algemene Voorwaarden is voldaan geldt het navolgende: Voor Poststukken met een Service (zie voor de desbetreffende voorwaarden artikel 18) bedraagt de aansprakelijkheid:

1. Voor aangetekende Brievenbuspost: ten hoogste € 50,- per Poststuk.

2. Voor aangetekende Niet Brievenbuspost binnenland: ten hoogste € 500,- per Poststuk. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan (onder andere het door de Afzender overleggen van bewijs van de waarde van de inhoud), geldt ten hoogste een vergoeding van € 50,- per Poststuk.

Voor aangetekende Niet Brievenbuspost naar het buitenland gelden verschillende serviceniveaus (afhankelijk van de gekozen Service):

- Klein pakket Aangetekend tot € 50,-,

- Pakket Aangetekend tot €100,-

- Pakket Aangetekend tot €500,-

(…).”

2.21

Art. 18 AVuP Pro 2024 luidt:

“
Artikel 18Services

Poststukken kunnen op verzoek worden vervoerd met de volgende Services: ‘Aangetekend’ en ‘Verzekerservice’. Bij Aangetekende Poststukken en Poststukken met een Verzekerservice moeten naam (voornaam of initialen en achternaam) en Adres van de Geadresseerde en de Afzender volledig, duidelijk en onuitwisbaar op het Poststuk zijn vermeld. Koninklijke PostNL streeft ernaar Poststukken met een Service uit te reiken conform hetgeen bepaald is in artikel 18, 19 en 20 van deze Algemene Voorwaarden

18.1

Aangetekend

1 Poststukken, met uitzondering van Niet Brievenbuspost zonder track & trace, kunnen op verzoek Aangetekend worden verzonden.

(…).

3. Aangetekende Poststukken worden uitgereikt op het Adres van de Geadresseerde dan wel, in geval van Onbestelbare aangetekende Poststukken, aan de Afzender. Degene die een Aangetekend Poststuk in ontvangst neemt, dient een ontvangstbewijs te ondertekenen. Voor Aangetekende Poststukken naar het buitenland geldt dat deze uitgereikt worden volgens de regels die daarvoor in het land van bestemming gelden.”

2.22

De Algemene Voorwaarden voor Goederenvervoer 2022 (AVG 2022) bevatten onder meer bepalingen over de aflevering. Blijkens art. 2 zijn Pro de AVG 2022 van toepassing op alle vervoersovereenkomsten die PostNL afsluit met een afzender. Art. 12 (Aanvullende diensten) luidt:

“
Artikel 12

Aanvullende diensten

Tegen betaling van de daarvoor vastgestelde vergoeding en onder volledige toepasselijkheid van het in of bij deze voorwaarden bepaalde, kunnen de diensten van PostNL worden uitgebreid met één of meerdere van de in dit artikel 12 dan Pro wel de laatste versie van de Servicekaders PostNL Pakketten Benelux B.V. & Logistics Solutions B.V. genoemde Aanvullende diensten. (…). Voor Afzenders die een contract met PostNL hebben afgesloten, zijn de Aanvullende diensten nader gespecificeerd in de Servicekaders PostNL Pakketten Benelux B.V. & Logistics Solutions B.V. Daarnaast geldt voor de hierna genoemde Aanvullende diensten nog het volgende:

(…)

Aanvullende diensten voor Afzenders die losse Zendingen versturen:

12.3

Aangetekend

1 Zendingen, met uitzondering van Zendingen zonder Track & Trace, kunnen op verzoek als Aangetekend worden verzonden.

2 De naam en het adres van de Geadresseerde en de Afzender moet volledig, duidelijk en onuitwisbaar op de Zending zijn vermeld.

3 De inhoud van aangetekende Zendingen kan worden verzekerd tegen een maximum bedrag van € 500.

4 Aangetekende Zendingen worden uitgereikt aan de Geadresseerde, diens gemachtigde of een volwassen huisgenoot. Degene die een Aangetekende Zending in ontvangst neemt, dient een ontvangstbewijs te ondertekenen. Voor Aangetekende Zendingen naar het buitenland geldt dat deze uitgereikt worden volgens de regels die daarvoor in het land van bestemming gelden.

(…)”

2.23

Art. 13 (Wijze van aflevering) van de AVG 2022 luidt:^[8]

“
13.1 Algemeen

(…).

2 Aflevering vindt plaats op het op de Zending vermelde adres, dan wel op een door de Geadresseerde opgegeven Afgesproken Plek of opgegeven ander adres. PostNL heeft het recht om een (binnenlandse) Zending zonder Aanvullende dienst, een binnenlandse Zending met de Aanvullende dienst Handtekening voor ontvangst of een Internationale zending die niet op het (woon-) adres van de Geadresseerde kan worden afgeleverd, uit te reiken aan één van zijn buren^[9]. In een dergelijk geval wordt hiervan aan de Geadresseerde een schriftelijke (al dan niet digitale) mededeling achtergelaten of verstuurd. Als uitreiking aan één van zijn buren evenmin mogelijk blijkt, of indien het een Zending betreft met een Aanvullende dienst, dan wordt aan de Geadresseerde een schriftelijke (al dan niet digitale) mededeling achtergelaten of verstuurd, waarop is aangegeven op welke wijze en binnen welke termijn hij zich in het bezit van de Zending kan stellen.

(…)

13.2

Wijze van aflevering

1. De aflevering kan plaatsvinden door:

a. deponering in de brievenbus of brievengleuf op het op de Zending vermelde adres, uitgezonderd Zendingen met Handtekening voor ontvangst;

b. aanbieding ter aflevering in de postbus van de Geadresseerde;

c. uitreiking aan de Geadresseerde, een volwassen huisgenoot^[10]van de Geadresseerde of de gemachtigde van de Geadresseerde, dan wel aan een medewerker van de organisatie die op de Zending als Geadresseerde is aangeduid;

d. uitreiking aan buren (bij Zendingen opgenomen in artikel 13.1.2);

e. het achterlaten op een Afgesproken Plek of deponering in de Pakketkluis-aan-huis (bij Zendingen zonder Aanvullende dienst, hiervan weer uitgezonderd Alleen Huisadres)

13.3

Bewaring

1 Indien aflevering door middel van deponering in een daartoe geschikte voorziening of door uitreiking aan de Geadresseerde of aan een andere daartoe geschikte persoon niet mogelijk is, zal PostNL de Zending voor een periode van maximaal een week in bewaring nemen. De voorwaarden van bewaring van uitgaande Internationale zendingen kunnen van land tot land verschillen.

2 Wanneer aflevering niet mogelijk is gebleken en PostNL de Zending daarop in bewaring neemt, zal de Geadresseerde daarover schriftelijk (waaronder e-mail inbegrepen) worden geïnformeerd met in ieder geval vermelding van de locatie van bewaring.

(…)

13.4

Gang van zaken rond onbestelbare Zendingen

1 Indien de Geadresseerde de ontvangst van een Zending weigert, niet afhaalt van de bewaar-/ postbuslocatie (na verstrijken bewaartermijn van maximaal een week) of indien bewaring van de Zending in verband met de (kennelijke of vermoede) inhoud van de Zending bezwaarlijk is voor PostNL, zal de Zending aan de Afzender worden geretourneerd (in geval van Internationale zendingen: aan de Afzender in het buitenland).

(…)”

2.24

Bij brief van 21 september 2022 antwoordde de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op Kamervragen over de waarborgen bij digitale verzending in vergelijking tot die bij aangetekende fysieke postverzending van stukken dat aangetekende verzending en elektronisch bestuurlijk verkeer zodanig verschillen dat waarborgen bij de ene vorm niet één op één kunnen worden vertaald naar waarborgen bij de andere vorm, maar dat beide vormen zodanige waarborgen kennen dat voldoende is verzekerd dat verzending in de meeste gevallen probleemloos verloopt:^[11]

“
Beschrijving aangetekende post

Bij een aangetekende verzending per fysieke post wordt aan de verzender door PostNL een ontvangstbewijs verstrekt. PostNL reikt het stuk alleen uit aan de geadresseerde of een volwassen huisgenoot.^[12]PostNL registreert dat het stuk is bezorgd op het adres van de geadresseerde. De ontvanger tekent het ontvangstbewijs. Wanneer de geadresseerde niet thuis is en de postbode geen huisgenoot bereid vindt om voor ontvangst van het stuk te tekenen, wordt een mededeling achtergelaten in de brievenbus en wordt het stuk maximaal een week op het postkantoor bewaard.^[13]Als de ontvanger het stuk niet is komen ophalen, wordt het stuk terug gestuurd naar de afzender.^[14]

Bij betwisting van de ontvangst dient de afzender te bewijzen dat hij/zij het stuk aangetekend en naar het juiste adres heeft verzonden en moet deze aannemelijk maken dat het stuk (tijdig) aan de geadresseerde is aangeboden op de wijze die daarvoor ter plaatse van bestemming is voorgeschreven.^[15]In een casus waarbij vaststond dat een aangetekende brief niet was bezorgd, kwam dat voor rekening van de verzender, nu deze niet kon bewijzen dat de postbode een schriftelijke mededeling had achtergelaten, toen de geadresseerde geen gehoor gaf.^[16]Het niet afhalen van de brief door de geadresseerde kwam daarmee voor risico van de verzender.^[17]Uit deze casus volgt dat ook aangetekend verzenden de verzender niet in alle gevallen beschermt.

Beschrijving elektronische berichten

Bij elektronisch bestuurlijk verkeer dient voor de vergelijking met de papieren weg onderscheid te worden gemaakt tussen berichten
vande overheid en berichten
aande overheid. In deze vergelijking wordt daarbij uitgegaan van officiële elektronische berichten.^[18]

Officiële elektronische berichten van de overheid worden doorgaans geplaatst in de
berichtenboxvan MijnOverheid. Het tijdstip van «bezorgen» wordt daarbij vastgelegd en kan daarmee gemakkelijk worden bewezen. Problemen doen zich voor als iemand te laat in de
berichtenboxkijkt en daarmee niet tijdig op het bericht heeft gereageerd. Hierom wordt verplicht om bij het plaatsten van een bericht binnen 48 uur aan de geadresseerde een (eveneens digitale) notificatie te sturen, tenzij deze heeft laten weten geen notificaties te willen ontvangen.^[19]Uit die notificatie moet het onderwerp van het bericht blijken en de termijn waarbinnen eventueel op het bericht moet worden gereageerd, zodat de ontvanger weet of een reactie spoed heeft. Als blijkt dat de notificatie niet is bezorgd, dient deze nogmaals te worden verzonden of spant het bestuursorgaan zich in om geadresseerde langs andere weg te informeren over het niet kunnen bezorgen van de notificatie en van de maatregelen die hij kan nemen om kennisgevingen te ontvangen.^[20]De bewijslast van verzending en ontvangst van berichten met behulp van een
berichtenboxberust bij het bestuursorgaan. Geadresseerden hebben recht op een afschrift van de loggegevens. Als de notificatie niet is verzonden of buiten schuld van de geadresseerde niet is ontvangen, wordt de overschrijding van een termijn de geadresseerde niet tegengeworpen.

Een bestuursorgaan kan een praktijk hanteren, waarbij de berichten niet in een
berichtenboxworden geplaatst, maar bijvoorbeeld via e-mail worden verzonden. Ook dan geldt dat de geadresseerde met deze wijze van verzenden moet hebben ingestemd.^[21]Een dergelijke praktijk wordt overigens uit veiligheidsoverwegingen ontraden, zeker bij belangrijke berichten. In een dergelijk geval geldt dat een e-mail die als niet-bezorgd retour komt, als niet verzonden wordt beschouwd. Er zijn voor de ontvanger geen termijnen gaan lopen.

Bij elektronische berichten aan de overheid is voorgeschreven dat het bestuursorgaan de ontvangst van een bericht moet bevestigen.^[22]Het wetsvoorstel gaat er van uit dat dit een geautomatiseerde bevestiging is. De ontvangstbevestiging vormt voor de afzender het bewijs dat diens bericht is ontvangen. De afzender kan bij uitblijven van die bevestiging bij het bestuursorgaan nagaan of het bericht is ontvangen. Als er iets mis is gegaan, hetzij bij degene die het bericht verzendt, hetzij bij het ontvangende bestuursorgaan, kan dat worden hersteld.

Vergelijking aangetekende post en elektronische berichten

Uit bovenstaande beschrijvingen leid ik af dat de bescherming bij aangetekende post en elektronische berichten op verschillende manieren wordt geboden. De bescherming is bij aangetekende verzending per fysieke post en het elektronisch bestuurlijk verkeer zodanig verschillend vormgegeven dat waarborgen bij de ene vorm niet één op één kunnen worden vertaald naar waarborgen bij de andere vorm. Wel geldt dat beide vormen zodanige waarborgen kennen, dat voldoende is verzekerd dat de verzending van berichten in de meeste gevallen probleemloos zal verlopen. Ik stel daarom vast dat beide vormen van verzending een vergelijkbaar beschermingsniveau hebben.

Bij aangetekende post krijgt de verzender een bewijs van verzending, een bewijs van ontvangst als er is bezorgd, of het stuk retour als het niet is afgehaald. Het niet reageren op een mededeling komt in dat geval voor rekening van de verzender.

Bij het gebruik van een
berichtenboxkunnen verzending en ontvangst worden aangetoond met behulp van de loggegevens. De ontvanger krijgt een notificatie als er een bericht voor hem is geplaatst (of het bericht dat notificaties niet meer kunnen worden bezorgd). Het niet reageren hierop komt voor rekening van de ontvanger.

Bij verzending langs een andere elektronische weg krijgt de ontvanger een ontvangstbevestiging als het bericht is aangekomen. Als de overheid via e-mail verzendt wordt de ontvangst in de regel niet bevestigd, maar als het bericht niet kan worden bezorgd («bounced») wordt daarvan automatisch bericht ontvangen.

Zowel bij papieren als bij elektronische verzending is het voor de verzender duidelijk of een bericht is aangekomen bij de geadresseerde en kan hiervan bewijs worden geleverd. In beide gevallen kan het misgaan. Bij aangetekende verzending bijvoorbeeld als de postbode geen mededeling achterlaat als de ontvanger niet open doet, een huisgenoot nalaat de ontvanger op de hoogte te stellen van het ontvangen stuk of als een stuk door de postbode in de brievenbus van de ontvanger deponeert en de ontvanger vervolgens de ontvangst ontkent. Bij plaatsing van een bericht in de
berichtenboxbijvoorbeeld als een notificatie ongelezen blijft zonder dat dit door het bestuursorgaan wordt opgemerkt.”

2.25

Art. 29 Postwet Pro (zie 2.7) en art. 9 Avup Pro (zie 2.17) wijken af van het aansprakelijkheidsregime van het BW om te voorkomen dat een dienst van algemeen maatschappelijk belang zoals de UPD als gevolg van die aansprakelijkheid hoge kosten zou moeten maken, waardoor de betaalbaarheid van de UPD in het gedrang zou kunnen komen. De Minister van Economische Zaken zag in 2015/2016 geen aanleiding voor het doen gelden van de algemene aansprakelijkheidsregels van het BW voor de aangetekende verzending van brieven door de UPD:^[23]

“
Aansprakelijkheid aangetekende brieven

Naar aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel ter modernisering van de UPD in de Tweede Kamer is een motie aangenomen van het lid Mei Li Vos (PvdA) over de aansprakelijkheid van aangetekende brieven (Kamerstuk 34 024, nr. 19). Per brief van 2 juni 2015 ben ik ingegaan op deze motie (Kamerstuk 34 024, nr. 28). Tijdens het AO Post van 18 juni 2015 deed het lid Mei Li Vos de aanvullende suggestie om het niet-bezorgen van een aangetekende brief open te stellen voor de normale regels rond aansprakelijkheid onder de onrechtmatige daad in het Burgerlijk Wetboek. Ik heb toegezegd te bezien of deze suggestie alsnog aanleiding geeft om de regels omtrent de aansprakelijkheid van aangetekende brieven aan te passen.

Met artikel 29 van Pro de Postwet 2009 wordt afgeweken van het algemene aansprakelijkheidsregime uit het Burgerlijk Wetboek. De keuze voor een wettelijke beperking van de aansprakelijkheid voor de Universele Postdienst verlener is nodig om te voorkomen dat een dienst van maatschappelijk belang zoals de Universele Postdienst (UPD) als gevolg van onbeperkte aansprakelijkheid hoge kosten tot gevolg kan hebben. Met hoge kosten voor de UPD-verlener als gevolg van hoge aansprakelijkheidsclaims komt het belang van een betaalbare Universele Postdienst in het gedrang.

Daarnaast staat het de afzender altijd vrij om voor een andere vorm van postvervoer dan de UPD te kiezen (bijvoorbeeld via een eigen bezorger of koeriersdienst) of een aparte verzekering af te sluiten. Wanneer de afzender belang hecht aan een hogere vergoeding in het geval van fouten dan zijn daar dus mogelijkheden voor. Voor de ontvanger geldt als uitgangspunt dat de afzender het risico draagt dat de post niet wordt bezorgd. Aangezien artikel 29 van Pro de Postwet 2009 alleen regels stelt over aansprakelijkheid van de UPD-verlener, en niet over aansprakelijkheid van de afzender, kan de ontvanger veelal de afzender aansprakelijk stellen op grond van de algemene aansprakelijkheidsregels.

Tot slot begrijp ik van PostNL dat in de praktijk heel weinig aangetekende stukken zoek raken. In dat licht en gelet op het belang van een betaalbaar aangetekend product binnen de UPD en de beschikbare alternatieven zie ik geen aanleiding tot het openstellen van de algemene aansprakelijkheidsregels uit het Burgerlijk Wetboek voor de UPD.”

Digitaal procederen rukt op

2.26

Het probleem van niet ontvangen aangetekende post en onduidelijke handtekeningen op ontvangstbewijzen doet zich niet voor als digitaal wordt geprocedeerd (dan doen zich andere problemen voor). Sinds 15 april 2020 is digitaal procederen in bestuursrechtelijke cassatieprocedures bij de Hoge Raad verplicht voor beroepsmatige rechtsbijstandverleners, vertegenwoordigers van bestuursorganen en niet-natuurlijke personen. Natuurlijke personen zijn niet verplicht om, maar mogen wel, digitaal procederen.^[24]Sinds 4 december 2023 is het ook bij alle rechtbanken en gerechtshoven mogelijk, maar niet verplicht, om in belastingzaken digitaal te procederen.^[25]De rechtbanken,gerechtshoven en de Hoge Raad verzenden de nota’s griffierecht nog wel per fysieke post, óók als digitaal wordt geprocedeerd.

3.Gebrekkige bezorging van aangetekende poststukken

3.1

De twee zaken waarbij deze bijlage gaat, betreffen aangetekende verzending van een oproep ter zitting respectievelijk een nota griffierecht waarvan de belanghebbenden de ontvangst ontkennen. Volgens de AVuP 2024 en AVG 2022 (zie 2.18 en 2.19 hierboven) worden aangetekende poststukken uitgereikt aan de geadresseerde, diens gemachtigde of een volwassen huisgenoot. Onbestelbare aangetekende poststukken gaan terug en worden uitgereikt aan de afzender, diens gemachtigde of een volwassen huisgenoot. Degene die een aangetekend poststuk in ontvangst neemt, moet een ontvangstbewijs tekenen. PostNL verstrekt dat ontvangstbewijs aan de verzender. Als de geadresseerde niet thuis is en de bezorger geen huisgenoot bereid vindt om voor ontvangst te tekenen, wordt een afhaalmededeling in de brievenbus achtergelaten en wordt het stuk maximaal een week op het postkantoor bewaard om afgehaald te worden. Als de geadresseerde het stuk niet ophaalt, wordt het terug gestuurd naar de afzender. In grensoverschrijdende gevallen wordt het stuk uitgereikt volgens de regels van het land van bestemming.

3.2

De wettelijke kwaliteitseisen voor de UPD dienen de betrouwbaarheid van de verzending en aankomst van (aangetekende) post. Of die kwaliteitseisen en de vraag of eraan wordt voldaan relevant zijn voor de rechtspraak en bestuursorganen, hangt ervan af of hun aangetekende verzending van post onder de UPD valt. Art. 16(3)(a) Postwet bepaalt dat de UPD binnen Nederland ten minste het vervoer van aangetekende poststukken omvat. Art. 17(1) Postwet bepaalt dat bij AmvB nadere regels kunnen worden gesteld voor de UPD, die kunnen zien op de verschillende postvervoerdiensten, de soorten poststukken waarop de UPD betrekking heeft, de kwaliteit van de postvervoerdiensten die voor verschillende postvervoerdiensten verschillend kan worden vastgesteld, ‘de goede postale dienstverlening’ en de wijze waarop poststukken aan een UPD-verlener moeten worden aangeboden. Uit art. 3(1) van die AmvB (het Postbesluit 2009) volgt dat de UPD beperkt is qua omvang: alleen de aangetekende verzending die aangemerkt wordt als postvervoer tegen enkelstukstarief valt onder de UPD. Enkelstukstarief wordt in art. 1(c) Postbesluit 2009 gedefinieerd als: “het overeenkomstig de artikelen 24 en 25 van de wet vastgestelde tarief voor het postvervoer ten aanzien van afzonderlijke poststukken van een bepaalde soort binnen een bepaalde gewichtsklasse of voor afzonderlijke postvervoerdiensten”. Volgens een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam (zie 3.11 hieronder) valt de verzending van aangetekende stukken door rechtbanken onder het enkelstukstarief,^[26]maar de griffie van het Hof Amsterdam deelde mij mede dat aangetekende post door haar als zakelijke post wordt verzonden.

3.3

Art. 16(6) Postwet (zie 2.5 hierboven) bepaalt dat een UPD-verlener een postdienst van goede kwaliteit moet bieden: “daartoe voldoet hij in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen aan de overkomstduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de universele postdienst.” De kwaliteitseisen voor de UPD staan in § 3 van het Postbesluit 2009 (zie 2.14 hierboven). Zij betreffen onder meer spreidingsmaatstaven voor dienstverleningspunten, kwetsbare gebruikers, betalingswijze en tarieven, maar de belangrijkste kwaliteitseis is dat poststukken die correct ter verzending worden aangeboden voor postvervoer binnen Nederland per kalenderjaar in ten minste gemiddeld 95% van de gevallen op de volgende dag worden bezorgd, tenzij dat een zon- of maandag is of een officiële feestdag.

3.4

PostNL publiceert cijfers over de mate waarin zij voldoet aan de eis van minimaal 95% volgende-dagbezorging van UPD-post. Die kwaliteit wordt op twee manieren gemeten. PostNL doet zelf steekproeven door verzending van controlepost en daarnaast meet een onafhankelijk onderzoeksbureau de kwaliteit. De percentages in de periode 2017-2023 zijn de volgende:^[27]

Jaartal

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Consumentenpost^[28]

95,4%

95%

94%

91%

Zakelijke post

98,0%

98%

97%

95%

3.5

Uit een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 17 augustus 2023 (zie 3.11 hieronder)^[29]volgt dat de Autoriteit Consument en Markt (ACM) meent dat de algemene kwaliteitseis niet is geconcretiseerd voor de aflevering van aangetekende UPD-post. Volgens de ACM is er geen systeem operationeel op basis waarvan kan worden nagegaan of de algemene kwaliteitseis wordt nageleefd. Aangetekende UPD-post verschilt volgens de ACM in dat opzicht van de overige UPD-post, waarvoor wel een monitoring-systeem bestaat en waarvoor de tijdige-bezorgingeis van 95% geldt. Kennelijk zijn er dus geen betrouwbare cijfers over de bezorgkwaliteit van PostNL ter zake van aangetekende UPD-post.

3.6

PostNL constateerde op 1 oktober 2023 zelf in een nieuwsbericht op haar website^[30]een gebrekkige afleveringskwaliteit van aangetekende post. PostNL kondigde daarom aan een apart bezorgnetwerk in te richten voor aangetekende post:

“1-10-2023 22:28

Nieuw bezorgproces voor aangetekende post

De klanten van PostNL moeten kunnen rekenen op de service van aangetekende post. PostNL constateert dat de kwaliteit van de bezorging van aangetekende post ondanks verschillende verbetermaatregelen onvoldoende geweest is in de afgelopen periode. Daarom richt PostNL een apart netwerk in voor de bezorging van aangetekende post.

[afbeelding]

In plaats van duizenden bezorgers die elke dag slechts een paar aangetekende stukken bezorgen, hebben we straks een klein aantal bezorgers die vooral aangetekende post bezorgen. Dat zorgt voor meer aandacht en routine en daarmee de kwaliteit die klanten mogen verwachten van deze service. We zijn gestart met de voorbereidingen om dit aan te passen en dat zal daarna landelijk uitgerold worden.”

3.7

Wellicht was dit bericht een reactie op de proeven die het TV-programma Radar (Avrotros) in 2023 twee keer deed. In maart^[31]en in september^[32]stuurde Radar twintig aangetekende brieven naar geadresseerden die niet thuis waren. In maart ging dat slechts vier keer goed en in september slechts zes keer. ‘Goed’ wil zeggen dat de brief naar een afhaalpunt werd gebracht en de bewoner een afhaalbericht in de bus kreeg. In september belandde 70% van de brieven zonder handtekening van de ontvanger in de brievenbus. De ontvangstbewijzen waren ondertekend, maar niet door de geadresseerde en soms was de sticker ‘aangetekend’ van de brief afgescheurd.

3.8

Er is eerder bestuursrechtelijk onderzoek gedaan naar aangetekende verzending van post door bestuursorganen in verband met de toegang tot de rechter. In
Ars Aequivan april 2014 publiceerde Damen^[33]een kritisch artikel over aangetekende postverzending naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS of Afdeling) in een vreemdelingenzaak (
AB2014/156).^[34]Hij heeft bij PostNL informatie opgevraagd en het concept van zijn artikel is door PostNL gelezen. Zijn kritiek betreft structurele zwaktes inherent aan de aangetekende verzending van post. De genoemde zaak
AB2014/156 betrof een vreemdeling die klaagde dat de rechtbank ten onrechte de overschrijding van de beroepstermijn onverschoonbaar had geacht op basis van de opvatting dat de weigering van het aangetekend verzonden besluit op het adres van de vreemdeling voor diens rekening en risico kwam. De vreemdeling stelde dat het poststuk was geweigerd door zijn huisbaas en dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor diens handelen. De Afdeling oordeelde dat daarmee onvoldoende feiten en omstandigheden zijn gesteld om de weigering van het aangeboden poststuk in dit geval niet voor rekening van de vreemdeling te brengen. De vreemdeling kreeg dus geen toegang tot de rechter. Damen schreef naar aanleiding daarvan onder meer het volgende:

“(…).

3Het belang van die toegang tot de rechter heeft mij ertoe gebracht verder te zoeken naar de op het eerste gezicht misschien niet zo interessante details van de postbezorging. Om precies te weten wat de
insen
outszijn van het aangetekend verzenden heb ik bij PostNL informatie over haar beleid opgevraagd. De woordvoerder van PostNL is zo vriendelijk geweest een tiental door mij gestelde vragen accuraat te (laten) beantwoorden. Op verzoek van PostNL heb ik het concept door de woordvoerder laten ‘tegenlezen’. Dit heeft geleid tot enkele verduidelijkingen en verbeteringen. Citaten tussen aanhalingstekens hieronder zonder verdere verwijzing komen van PostNL.

4In de bestuursrechtelijke jurisprudentie heeft PostNL nog steeds een monopoliepositie als betrouwbare postverwerker.^[35]Dat maakt het interessant wat het beleid van PostNL in deze is. Op de website lezen we: ‘Een aangetekende zending overhandigen we pas nadat de geadresseerde voor ontvangst heeft getekend. Dat is handtekening voor ontvangst.’ Advocaten versturen ook vaak aangetekende brieven ‘met handtekening retour’. Dateert die gewoonte niet uit de tijd dat er nog op papier voor ontvangst werd getekend? Tegenwoordig gaat dat tekenen elektronisch. PostNL:

‘De handtekening voor ontvangst wordt door de ontvanger gezet op een elektronisch device (handheld) of handtekeningenpad. De initialen en achternaam van de ontvanger worden op het elektronisch device ingevoerd. De status en de handtekening voor ontvangst van de aangetekende brief zijn in te zien op de website www.tracktrace.nl. Onder de handtekening voor ontvangst welke te raadplegen is via de voornoemde website, staan tevens de naam van de ontvanger, de barcode en de datum en het tijdstip van uitgifte weergegeven. Een verzender kan derhalve altijd inzien en controleren wat de status is van zijn aangetekende brief.’

(…)

7Volgens de website van PostNL wordt een aangetekend stuk pas overhandigd nadat ‘de geadresseerde voor ontvangst heeft getekend’. Volgens mijn ervaring is het soms voldoende als een huisgenoot van de geadresseerde tekent. Vandaar mijn vraag: wat is het beleid van PostNL? Worden aangetekende poststukken altijd aangeboden aan een willekeurige persoon die op het bewuste adres de deur open doet en die de indruk wekt namens de geadresseerde te mogen optreden? PostNL:

‘Er is er geen sprake van uitreiking aan een willekeurig persoon. Er wordt van (oudsher) verondersteld dat degene die de deur opendoet de bewoner is van dat adres i.e. geadresseerde of volwassen huisgenoot. Er zijn bepaalde uitzonderingen zoals (mede-)pension- of hotelgasten, dienstpersoneel, hospita’s, gastheren of hotelhouders […]. Indien degene die de deur opendoet de indruk wekt namens de geadresseerde te mogen optreden, gaat een PostNL postbezorger daar van uit. Indien diegene niet kenbaar maakt dat hij een afwijkende hoedanigheid heeft ten opzichte van de geadresseerde (lees: bijvoorbeeld een huisbaas) gaat de PostNL postbezorger ervan uit dat de ontvangst en weigering wordt uitgevoerd namens de geadresseerde.’

Natuurlijk, het gaat vrijwel altijd goed, maar hier zien we wel ‘aandachtspunt’ 1. Wordt de deur opengedaan door een volwassene die de indruk wekt namens de geadresseerde te mogen optreden, dan wordt het aangetekende stuk aan hem uitgereikt. Dat is volgens het beleid alleen anders bij (mede-)pension- of hotelgasten, dienstpersoneel, hospita’s, gastheren of hotelhouders. Maar hoe weet een postbezorger die incidenteel op een bepaald adres een aangetekende [brief; PJW] bezorgt, of de mevrouw die opendoet, de huishoudelijke hulp of de hospita is als die haar ‘afwijkende hoedanigheid’ niet bekend maakt? Hoe onderscheidt een postbezorger een huisgenoot van de huisbaas = de hospita? Let wel, in deze zaak heeft de ‘huisbaas’ het volgens vreemdeling A gedaan!

8Los hiervan is van belang dat komt vast te staan wie er precies voor ontvangst heeft getekend. Weliswaar worden de door de ontvanger genoemde naam en initialen (elektronisch) genoteerd, maar die naam wordt volgens het beleid niet gecontroleerd aan de hand van een identiteitsbewijs. Daarmee wordt dus niet precies vastgesteld wie de auteur van die handtekening is. Dit is ‘aandachtspunt’ 2.

9Gaat dit nu ook zo als het een nieuwe bankpas betreft? Naar mijn herinnering is mijn Rabobank zo verstandig van PostNL te eisen dat een aangetekend poststuk met een nieuwe bankpas erin echt alleen door de geadresseerde, zelfs niet door haar echtgenoot, in ontvangst mag worden genomen. Ik heb inmiddels van PostNL vernomen dat dit een andere postservice betreft, namelijk de Brief met Legitimatie. Zo’n BML-brief wordt alleen aan de geadresseerde uitgereikt, en diens identiteit wordt daadwerkelijk gecontroleerd met een paspoort, rijbewijs o.i.d. Deze service is alleen beschikbaar voor zakelijke verzenders zoals banken, die de naam van de geadresseerde exact en in overeenstemming met het identiteitsbewijs kunnen spellen. Zou de minister dan niet redelijkerwijze minimaal met PostNL contractueel moeten afspreken dat het aangetekende poststuk met het besluit over zijn verblijfsstatus aan de betrokkene persoonlijk wordt uitgereikt, met de handtekening van de betrokkene zelf retour, na controle van diens identiteit? De IND kent toch de exacte identiteit van de vreemdeling? Zo’n BML-product van PostNL kan via een accountmanager worden aangevraagd en afgesproken.

10Ik ga niet erg uitgebreid in op wat er gebeurt als een aangetekend poststuk tevergeefs wordt aangeboden. PostNL:

‘De aangetekende brief wordt alsdan nog additioneel eenmaal aangeboden op een andere dag. Indien de aangetekende brief derhalve na twee bezorgpogingen op het betreffende adres nog steeds niet kan worden uitgereikt, wordt de aangetekende brief alsnog 3 weken beschikbaar gehouden op een afhaallocatie. Door de postbezorger wordt een afhaalbericht achtergelaten op het adres van de geadresseerde. Gedurende de periode van 3 weken kan het poststuk met het afhaalbericht worden opgehaald door de geadresseerde of diens gemachtigde. Er wordt in dat geval altijd ondertekend voor ontvangst (door degene met afhaalbericht).’

Wordt het stuk niet afgehaald, dan gaat het retour naar de afzender, en wordt daar als aangetekend aangeboden. Overigens kan het voorkomen dat bij die retourzending op de enveloppe wordt vermeld ‘geweigerd/niet afgehaald’.^[36]Blijkens deze uitspraak was het stuk volgens het bestuursorgaan niet geweigerd, maar alleen niet afgehaald. Ik ga nu verder niet in op de vele procedures waarin een burger beweert dat er helemaal geen kennisgeving van aanbieding/afhaalbericht is achtergelaten. Het risico ligt dan onverkort bij de ontvanger.^[37]Die ontvanger wordt kennelijk verondersteld te jokken. Aangezien er volgens het beleid tot twee maal toe een kennisgeving wordt achtergelaten, is dat jokken ook wel aannemelijk. Toch is hier sprake van een nieuw aandachtspunt (3), waarmee de verzender rekening zou moeten houden.

11En wat is precies het beleid van PostNL als een aangetekende [brief; PJW] door de geadresseerde wordt geweigerd? (…).

PostNL:

‘D) Indien “de deur geopend wordt” maar een weigering van ontvangst plaatsvindt door de geadresseerde danwel volwassen huisgenoot, dan wordt een specifieke code gescand door de PostNL postbezorger en wordt de aangetekende brief voorzien van de reden van retourzending welke op een aparte sticker op de aangetekende brief wordt geplakt. De aangetekende brief wordt vervolgens retour gestuurd naar het afzenderadres.

D1) Indien de weigering plaatsvindt door een ander dan de geadresseerde of een volwassen huisgenoot, volgt dezelfde procedure als onder D.’

Vervolgens wordt de brief ‘als een aangetekende brief uitgereikt aan de oorspronkelijke afzender’. Geweigerd kan dus worden door dezelfde categorieën personen die de aangetekende [brief; PJW] ook kunnen aannemen. Op de vraag: ‘Controleert de postbode dan wie precies degene is die heeft geweigerd?’ antwoordt PostNL: ‘Nee, de PostNL postbezorger mag er vanuit gaan dat degene die de deur opendoet de bewoner is van dat adres i.e. geadresseerde of volwassen huisgenoot.’

Het timmermansoog van de postbezorger bepaalt dus of de man of vrouw aan de deur niet behoort tot de categorieën door wie niet mag worden geweigerd. Dit is aandachtspunt 4. Verder wordt kennelijk bij zo’n weigering door een ander dan de geadresseerde geen (afhaal)bericht voor de geadresseerde achtergelaten dat het poststuk is geweigerd en dat hij het binnen drie weken alsnog op het postkantoor kan ophalen. Zou bij een weigering niet door de geadresseerde zelf, maar door een ander, het poststuk niet later nogmaals, maar dan aan de geadresseerde zelf moet worden aangeboden, net als wanneer het poststuk vergeefs is aangeboden? Een vergeefs aangeboden aangetekend stuk wordt nog een tweede keer aangeboden, tot twee maal toe wordt een kennisgeving/afhaalbericht achtergelaten. Bij een eenmalige weigering niets van dat alles. In die zin verkeert een ontvanger die beweert dat een aangetekende door een ander is geweigerd, in een zeer lastig parket: aandachtspunt 5.

12Ook als het papieren PostNL-beleid correct wordt uitgevoerd door de postbezorgers, en PostNL precies doet wat ze belooft, kent dit systeem dus een aantal structurele zwaktes ofwel aandachtspunten voor de verzender. Allereerst worden aangetekende stukken uitgereikt aan ‘degene die de deur opendoet en de indruk wekt namens de geadresseerde te mogen optreden’, tenzij de man aan de deur ‘kenbaar maakt dat hij een afwijkende hoedanigheid heeft ten opzichte van de geadresseerde (lees: bijvoorbeeld een huisbaas)’. Verder wordt er niet via een identiteitsbewijs gecontroleerd wie precies aan de deur een aangetekend poststuk aanpakt en daarvoor tekent. Daardoor komt niet met zekerheid vast te staan wie precies voor ontvangst heeft getekend. Dezelfde twee aandachtspunten doen zich voor bij het aan de deur weigeren van een aangetekende door een volwassene die de indruk wekt namens de geadresseerde te mogen optreden. Ten slotte vormt het systeem van afhaalberichten bij twee maal niet kunnen uitreiken een aandachtspunt. Natuurlijk, meestal gaat het goed, maar gegarandeerd is dat niet. Volgens PostNL zijn deze structurele zwaktes vooral ‘aandachtspunten’ voor de verzenders, zoals bestuursorganen en bestuursrechters. Die zouden zich als consequentie daarvan mijns inziens nauwkeurig moeten laten informeren over welke zekerheid PostNL volgens het beleid bij aangetekende stukken wel biedt en welke niet, en vervolgens iets met deze informatie moeten doen.

13Spitsen we dit alles toe op de onderhavige zaak, de gestelde weigering door de ‘huisbaas’. Volgens het beleid van PostNL kan een aangetekend stuk aan de deur worden geweigerd door degene die de deur open doet en die de indruk wekt namens de geadresseerde te mogen optreden, tenzij hij kenbaar maakt dat hij een afwijkende hoedanigheid heeft. Verder wordt niet via een identiteitsbewijs gecontroleerd wie degene die weigert, precies is. Er wordt ook geen kennisgeving van de weigering achtergelaten voor de geadresseerde. Drie aandachtspunten voor de verzender dus.

14Vindt de Afdeling bestuursrechtspraak in het licht hiervan deze wijze van niet-persoonlijke aanbieding een aanvaardbare vorm van bekendmaking in de zin van artikel 3:41 Awb Pro als het besluit kennelijk wel zo belangrijk is dat het aangetekend moet worden verzonden? Zou dat dan niet via een Brief met Legitimatie moeten, of via een andere wijze van verzending die zeker stelt dat alleen de geadresseerde aanneemt of weigert? Wat is er trouwens met het poststuk in deze zaak gebeurd nadat het bij de IND retour was gekomen? Is het toen nogmaals, maar dan niet aangetekend verzonden, zoals soms wel gebeurt door rechtbanken?^[38]Van aangetekend verzenden ben ik wegens de regelmatige verzendperikelen bij belangrijke besluiten een groot voorstander, maar ja, als het aanbieden en weigeren ervan mag verlopen als hier geschetst, met deze ‘aandachtspunten’, wordt dat voordeel soms weer illusoir.

15Het zou natuurlijk zo kunnen zijn dat de Afdeling uit het dossier heeft kunnen afleiden dat het verhaal over de huisbaas gelogen is. Ik ken het dossier niet, maar ik neem aan dat daarin een ambtsbericht van de minister zit waarin precies wordt uitgelegd wanneer het poststuk aangetekend is verzonden, wanneer het poststuk door PostNL aan het adres van A is aangeboden, wanneer het poststuk is geweigerd en wat de naam van de weigeraar (‘de huisbaas’) is. En mocht de minister dat niet hebben onderzocht, dan mag ik toch wel aannemen dat de rechtbank en/of de Afdeling dat zelf hebben onderzocht of hebben laten onderzoeken. Bij kwesties van openbare orde zullen deze bestuursrechters toch niet zo maar achterover leunen? Het kennelijk ongegrond verklaren van het hoger beroep duidt overigens wel op achterover leunen. Ik neem ook aan dat uit dat onderzoek niet blijkt dat het poststuk door A zelf is geweigerd, want dan zou de Afdeling dat wel als argument hebben gebruikt. Het poststuk is dus kennelijk door een ander (‘De huisbaas heeft het gedaan!?’) geweigerd. Maar is dan voor de overschrijding van de termijn totaal irrelevant of vreemdeling A van deze weigering op de hoogte was? Had hij maar een andere huisbaas moeten zoeken? Hoeveel keus had deze vreemdeling daarbij eigenlijk?

16Nu nog wat over mensbeelden bij bestuursrechters.^[39]Ongetwijfeld hebben de raadsheren van de Centrale Raad van Beroep en de leden en staatsraden van de Afdeling bestuursrechtspraak in hun koopwoningen geen huisbaas of huisgenoot die hun aangetekende post zou weigeren, wel een terras waarop een doos met zittingsstukken kan worden neergezet. De Almelose bestuursrechter Jue heeft geschreven dat de bestuursrechter soms in een ivoren toren leeft.^[40]Vreemdelingen die asiel zoeken, en vele andere burgers leven echter niet in dezelfde gelukzalige ivoren toren. Zij springen wat minder soepel door juridisch-bureaucratische hoepels.

17Een betere leidraad zou die jurisprudentie kunnen zijn waarin de burger het voordeel van de twijfel wordt gegund. Zo overweegt de Centrale Raad van Beroep in een geschil over het al dan niet tijdig indienen van de gronden in hoger beroep: ‘de Raad is van oordeel dat de gebleken feiten en omstandigheden van dit geval de mogelijkheid openlaten dat de gronden van het hoger beroep – toch – al bij faxbericht van 19 september 2011 zijn ingediend. (…) Het in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden verankerde recht op toegang tot de rechter vergt dat de rechtzoekende in een dergelijke situatie het voordeel van de twijfel krijgt.’^[41]Terecht wordt hier als uitgangspunt genomen dat niet nodeloos de toegang tot de rechter moet worden afgesloten. Welk groot maatschappelijk belang is eigenlijk gediend met een strikte hantering van termijnen in procedures zoals die over de sociale zekerheid, de belastingen en toeslagen, of het vreemdelingenrecht, waar (vrijwel) nooit derdebelangen spelen?

18Het voorgaande is hard geformuleerd, en zo is het ook bedoeld. Ik vind regelmatig tal van voorbeelden van onwelwillend overheidsoptreden, van een openbaar bestuur als een ‘ziek systeem’. Is de bestuursrechtspraak nu ook al een ‘ziek systeem’? Er zijn ongetwijfeld bestuursrechtelijke normen waarmee niet mag worden geschipperd. Maar dat geldt lang niet voor alle normen, zelfs niet als die ‘van openbare orde’ zijn verklaard. Veel vaker zou een bestuursrecht van twee gestrengheden moeten worden toegepast: streng waar het gaat om uiteenlopende, contraire belangen, soepel waar het alleen gaat om de financiële verhouding tussen burger en bestuur, of om het individuele belang van een verblijfsvergunning. Helaas heeft de bestuursrechter het door bestuursorganen procederen met-het-mes-op-tafel bevorderd door in allerlei kwesties van openbare orde zoals termijnen en belanghebbendheid, elke welwillendheid van bestuursorganen af te straffen in plaats van het af en toe ‘niet zien’. Vanwege die jurisprudentie is het begrijpelijk dat bestuursorganen niet willen worden afgetikt als ze te welwillend zijn. In de hier besproken zaak is de Afdeling te welwillend als de minister het aangetekend verzenden van voor burgers cruciale besluiten niet zo weet te organiseren dat zeker wordt gesteld dat deze besluiten die burgers ook bereiken. Waarom niet de Brief met Legitimatie geëist? Waarom wordt hier de burger anders niet het voordeel van de twijfel gegeven?

19De Afdeling doet het hoger beroep als kennelijk ongegrond, en dus zonder zitting af. Het zonder zitting afdoen van hoger beroepen is in vreemdelingenzaken overigens de standaard. Voor een geschil over een dakkapel krijgt een burger wel zijn
day in court, voor een geschil over een besluit waarvan zijn bestaan afhangt, niet. Ik ben nog aan het nadenken over wat dit zegt over het mensbeeld (van de leden en staatsraden) van de Afdeling bestuursrechtspraak.

20Al met al zouden de bestuursrechters gezien het beleid van PostNL hun jurisprudentie over de aangetekende postbezorging nog eens grondig moeten heroverwegen. Ook als de postbezorgers het beleid van PostNL correct uitvoeren, bestaan er enkele structurele zwaktes ofwel aandachtspunten bij het aannemen, weigeren en niet afhalen van aangetekende stukken. Bestuursrechters en bestuursorganen zouden moeten overwegen vaker de Brief met Legitimatie te gebruiken. Ten slotte een advies voor de burger: realiseer je dat je zo maar je toegang tot de rechter volledig en definitief kwijt kunt raken. Zorg daarom zo mogelijk voor een betrouwbare huisbaas of huisgenoot zodat je nooit hoeft te zeggen: de huisbaas heeft het gedaan!”

3.9

De tijden zijn kennelijk veranderd, want PostNL wenst tegenwoordig geen informatie te geven. Mijn medewerker heeft op mijn verzoek PostNL enige vragen gesteld, aanvankelijk telefonisch. PostNL wilde de vragen per e-mail ontvangen. Aldus geschiedde op 8 februari 2024. De e-mail luidde:

“Geachte heer/mevrouw,

Ik werk bij het Wetenschappelijk Bureau van de Hoge Raad der Nederlanden voor Advocaat-Generaal Wattel die de Hoge Raad adviseert in de vorm van een
conclusie. In het kader van twee conclusies in belastingzaken die ik voorbereid benader ik PostNL voor informatie over de aankomstscore van aangetekende poststukken en de betekenis daarvan voor de aangetekende verzending van processtukken door de rechtspraak. In beide zaken stellen de betrokken belastingplichtigen dat zij aangetekend door de rechtbank of het hof aan hen verzonden processtukken nooit hebben ontvangen.

Context

De rechtspraak gaat uit van betrouwbaarheid van aangetekende verzending. De Hoge Raad heeft uitgelegd hoe rechters regelmatige aanbieding van aangetekend verzonden stukken moeten controleren, nl. door te kijken naar de gegevens in het geautomatiseerde systeem van PostNL (status: bezorgd/afhaalbericht/getekend). Als een procespartij niet reageert op een aan haar gericht en per aangetekende post verzonden stuk, moet worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze op het adres van die partij is aangeboden. Als de rechtbank of het gerechtshof concludeert dat PostNL het stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een afhaalbericht heeft achtergelaten, rechtvaardigt dat het vermoeden dat het stuk op regelmatige wijze op dat adres is aangeboden. Dan volgt de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep van die partij. Dat betekent dat de rechter niet meer inhoudelijk op diens beroep ingaat; voor die partij staat er dus veel op het spel. Die partij kan tegen de niet-ontvankelijkverklaring in verzet gaan en bijvoorbeeld stellen dat het aangetekende poststuk niet aan hem is aangeboden en dat geen afhaalbericht is achtergelaten, of dat de handtekening die op het ontvangstbewijs staat, niet van hem of zijn huisgenoten is. Volgens de Hoge Raad moet echter die partij het vermoeden ontzenuwen dat PostNL het stuk op het juiste adres heeft uitgereikt dat de rechter mag ontlenen aan het geautomatiseerde systeem van PostNL.

De aanvaardbaarheid van dit ontvangstvermoeden is mede afhankelijk van de betrouwbaarheid van de gegevens in het geautomatiseerde systeem van PostNL.
Radar (Avrotros) (https://radar.avrotros.nl/artikel/aangetekende-brieven-nog-steeds-fout-geleverd-postnl-past-beleid-aan-na-onderzoek-radar-54876)nam in 2023 twee keer de proef op de som. In maart en in september stuurde Radar twintig aangetekende brieven naar mensen die niet thuis waren. In maart ging dat vier keer goed en in september zes keer goed, dat wil zeggen dat de brief naar een afhaalpunt wordt gebracht en de bewoner een briefje in de bus kreeg. In september belandde 70% van de brieven zonder handtekening van de ontvanger in de brievenbus. De ontvangstbewijzen waren wel ondertekend, maar niet door de ontvanger. Soms was de sticker ‘aangetekend’ van de brief gescheurd.

Vragen

- Begrijp ik het goed dat de aangetekende poststukken die bestuursorganen (zoals gemeenten en de belastingdienst) en de rechtspraak versturen, vallen onder de categorie ‘postvervoer tegen enkelstukstarief’ in de zin van art. 3, lid 1, van het Postbesluit 2009 – en niet onder de categorie zakelijke post? In andere woorden: omvat de universele postdienst de verzending van aangetekende stukken door de rechtspraak en door bestuursorganen?

- Naar ik begrijp meet PostNL de kwaliteit van de postbezorging op twee manieren: zelf door controlebrieven en daarnaast door een onafhankelijk onderzoeksbureau. De
cijfers (https://www.postnl.nl/klantenservice/bezorging-en-ontvangst/kwaliteit-postbezorging/)die ik vond hebben betrekking op consumentenpost en zakelijke post en lijken de kwaliteitseis van art. 4a van het Postbesluit 2009 te toetsen. Mijn vraag is of er ook gegevens/cijfers zijn die specifiek betrekking hebben op de aangetekende verzending van poststukken, met name op de correcte-aanbiedingsscore?

- In het
nieuwsbericht (https://www.postnl.nl/over-postnl/pers-nieuws/nieuws/nieuw-bezorgproces-voor-aangetekende-post/)van 1 oktober 2023 (gepost om 22:28) constateert PostNL dat de kwaliteit van de bezorging van aangetekende post onvoldoende is geweest. PostNL gaat daarom een apart netwerk inrichten voor de bezorging van aangetekende post. Dat lijkt te impliceren dat de gebrekkige kwaliteit met name veroorzaakt wordt door de huidige vorm van postbezorging (de duizenden bezorgers die elke dag slechts een paar aangetekende stukken bezorgen). Die manier van bezorgen bestaat naar ik begrijp al geruime tijd; op welke periode doelt de constatering dat de kwaliteit van de bezorging van aangetekende post onvoldoende is geweest?

- In het nieuwsbericht wordt ook vermeld dat er verbetermaatregelen hebben plaatsgevonden. Welke maatregelen zijn dit?

- Op basis van de algemene voorwaarden van PostNL heb ik het proces van uitreiking van aangetekende poststukken beschreven (
AVG 2022 (https://www.postnl.nl/Images/av-goederenvervoer-postnl-2022_tcm10-219163.pdf)en
AVuP 2019 (https://www.postnl.nl/Images/algemene-voorwaarden-universele-postdienst_tcm10-9614.pdf)). Klopt de hiernavolgende omschrijving?

Aangetekende poststukken worden uitgereikt aan de geadresseerde, diens gemachtigde of een volwassen huisgenoot. Als sprake is van onbestelbare aangetekende poststukken, dan vindt uitreiking plaats aan de afzender, diens gemachtigde of een volwassen huisgenoot. Degene die een aangetekend poststuk in ontvangst neemt, dient een ontvangstbewijs te ondertekenen. PostNL verstrekt dat ontvangstbewijs vervolgens aan de verzender. Indien de geadresseerde niet thuis is en de pakketbezorger geen huisgenoot bereid vindt om voor ontvangst van het stuk te tekenen, wordt een mededeling achtergelaten in de brievenbus en wordt het stuk maximaal een week op het postkantoor bewaard. Als de ontvanger het stuk niet is komen ophalen, wordt het stuk terug gestuurd naar de afzender. In grensoverschrijdende gevallen geldt dat uitreiking plaatsvindt volgens de regels die daarvoor in het land van bestemming gelden.

- Kan de rechtspraak vertrouwen op de kwaliteit en betrouwbaarheid van de aangetekende verzending van poststukken?”

3.1

PostNL reageerde daarop per e-mail van 15 februari 2024 als volgt:

“Geachte heer (….),

U heeft op 8 februari jl. de bijgaande vragen gesteld aan PostNL. Het is PostNL echter onduidelijk op grond van welke bevoegdheid u deze informatie inwint.

Wij verwijzen u naar de juiste publieke informatie over de dienst Aangetekend op onze website: Aangetekende brief - versturen met extra zekerheid| | PostNL en

Vraag over aangetekend versturen? | PostNL.

De Algemene Voorwaarden UPD 2019/2024 kunt u via deze link vinden https://www.postnl.nl/algemene-voorwaarden/consument/.

Met vriendelijke groet,

(….).”

3.11

Na aandringen op een antwoord op ten minste de eerste vraag werd die per e-mail van maandag 19 februari 2024 als volgt beantwoord:

“In algemene zin is dit zo, maar een zeer klein deel wordt ook als partijenpost verzonden.

Dit is aan de verzender.”

3.12

De Rechtbank Rotterdam deed op 17 augustus 2023 uitspraak^[42]in een zaak waarin de ACM een verzoek om handhaving tegen PostNL^[43]had afgewezen. De belanghebbende verzoeker/eiser stelde dat (i) voor hem bestemde aangetekende post vaak niet volgens afspraak werd bezorgd, al jarenlang niet, (ii) bezorgers ten onrechte zelf voor niet plaatsgevonden hebbende ontvangsten tekenen, (iii) bezorgers brieven onbeheerd achterlaten of bij buren bezorgen en (iv) vragen om (een gedeelte van) een burgerservicenummer.^[44]De belanghebbende had de ACM gevraagd om erop toe te zien dat PostNL structurele maatregelen neemt om misstanden te voorkomen en beleid te ontwikkelen en uit te voeren ingeval het toch misgaat omdat hij en zijn gezinsleden afhankelijk waren van periodieke leveringen van medische hulpmiddelen en die nooit mis mogen gaan. De ACM had het verzoek afgewezen omdat (i) die poststukken niet onder de UPD zouden vallen; (ii) de algemene kwaliteitseis van art. 16(6) Postwet 2009 niet geconcretiseerd is en niet geldt voor individuele poststukken, maar alleen voor de postdienst als geheel. De ACM meende alleen doeltreffend te kunnen handhaven als zij heeft vastgesteld dat er een zodanig structureel probleem is met de bezorging van aangetekende UPD-post dat de goede kwaliteit van deze postdienst niet is gewaarborgd. Dat zou volgens de ACM een uitvoerig en tijdrovend onderzoek vergen. Wel zag de ACM vanwege het toenemend aantal signalen over PostNL en de grote maatschappelijke gevolgen aanleiding om uit eigen beweging een onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken te starten, hetgeen op termijn zou kunnen leiden tot handhaving. De Rechtbank oordeelde als volgt (‘[naam partij]’ is kennelijk PostNL^[45]):

“
De kwaliteitseis

13. Een terugkerend element in het, wisselende, verweer van de ACM is dat de kwaliteitseis van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 niet is geconcretiseerd en niet van toepassing is op individuele poststukken maar slechts op de postdienst als geheel. Voor zover de ACM daarmee bedoelt te zeggen dat niet iedere fout in de bezorging van post binnen de UPD betekent dat de postdienst niet aan de kwaliteitseis voldoet, volgt de rechtbank dat standpunt. Dat betekent echter nog niet dat de kwaliteitseis daarom in dit geval niet overtreden kan zijn. Eiser heeft aan zijn verzoek om handhaving niet een of enkele fouten in de bezorging van aangetekende post aan de orde gesteld, maar heeft aannemelijk gemaakt dat er sprake is van structurele fouten bij de bezorging van aangetekende post over een langere periode. Eiser heeft bovendien met stukken onderbouwd dat hij herhaaldelijk heeft geklaagd bij [naam partij] maar dat dit niet tot resultaat heeft geleid. Verder heeft eiser gewezen op berichten in de media waarin staat dat verschillende organisaties, zoals de Belastingdienst, de advocatuur en de Rechtspraak, klagen over de slechte kwaliteit van de aangetekende verzending van poststukken door [naam partij]. Gelet hierop is niet zonder meer evident dat het handhavingsverzoek van eiser niet tot de conclusie kan leiden dat de genoemde norm uit de Postwet 2009 is overtreden.

Heeft de ACM deugdelijk gemotiveerd dat de poststukken deels niet vallen onder de UPD?

14. Eiser betoogt (…) dat [naam partij] nooit heeft betwist dat de poststukken vallen onder de UPD. In de visie van de ACM is handhavend ingrijpen afhankelijk van het antwoord op de vraag of door de afzender het enkelstukstarief is voldaan. (…). De conclusie van de ACM dat poststukken veelal niet onder de UPD zouden vallen en dat het om een beperkt aantal poststukken zou gaan is niet op feiten gebaseerd, maar is een veronderstelling en eiser weerspreekt deze met klem. (…).

14.1.

Deze beroepsgrond slaagt.

14.1.1.

Uit artikel 16, derde lid, aanhef en onder a, (…) in verbinding met artikel 17, eerste lid onder b, van de Postwet 2009 en artikel 3, eerste lid, van het Postbesluit 2009 volgt dat het vervoer van aangetekende poststukken onder de UPD valt, maar alleen voor zover het gaat om het vervoer van die poststukken tegen enkelstukstarief. (…).

14.1.2.

De rechtbank ziet geen aanleiding om artikel 3, eerste lid, van het Postbesluit 2009 onverbindend te verklaren. Uit de Nota van Toelichting bij het Postbesluit 20092 volgt dat door de wetgever een weloverwogen keuze is gemaakt tussen welke poststukken wel onder de UPD vallen en welke poststukken niet:

“De omvang van de universele postdienst, zoals die is aangeduid in artikel 16 van Pro de wet, wordt in zijn algemeenheid beperkt tot het postvervoer binnen Nederland tegen enkelstukstarief. (…) Dit heeft in de praktijk tot gevolg dat de universele postdienst voor het binnenlands verkeer vooral betrekking zal hebben op de post die door consumenten en kleinzakelijke gebruikers wordt verzonden. De zakelijke post die binnenlands wordt verstuurd zal, als gevolg van het enkelstukscriterium, doorgaans buiten de universele postdienst vallen.”

Het door de ACM (…) gemaakte onderscheid tussen poststukken die tegen enkelstukstarief zijn verstonden (en dus onder de UPD vallen) en aangetekende poststukken die dat niet zijn (en dus niet onder de UPD vallen), vloeit dus voort uit de wet. Dat neemt niet weg dat de rechtbank wel begrijpt dat eiser er moeite mee heeft dat in zijn ogen vergelijkbare poststukken de ene keer wel en de andere keer niet onder de UPD vallen. Daarmee is het door de wetgever gemaakte onderscheid echter nog niet onredelijk.

14.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat aangetekende poststukken van de rechtbanken tegen het enkelstukstarief worden verzonden en dus onder de UPD vallen. Eiser stelt terecht dat de ACM haar standpunt, dat [naam partij] met afzenders [naam 2] (Kruidvat), Futurum en Mediq zakelijke contracten heeft en dat de door deze afzenders verzonden aangetekende poststukken dus niet onder de UPD vallen, niet met bewijsstukken van de navraag bij [naam partij] heeft onderbouwd (…). Die onderbouwing ontbreekt ook ten aanzien van het standpunt dat de aangetekende poststukken van afzender Medtronic, via een intermediair kunnen zijn verzonden die wel een zakelijk contract met [naam partij] heeft. Eiser stelt daarom terecht dat dit laatste niet meer is dan een aanname van de ACM. De ACM had naar het oordeel van de rechtbank op zijn minst dienen te onderzoeken of Medtronic haar post via een intermediair verstuurt en of de gebruikte intermediair zelf inderdaad wel een zakelijk contract met [naam partij] heeft. Het besluit van 10 mei 2023 is op deze punten daarom onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.

14.2.1.

De rechtbank volgt de ACM verder niet in haar standpunt dat de door eiser overgelegde informatie omvangrijk en slecht toegankelijk is. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat de ACM genoeg tijd heeft gehad om deze stukken te beoordelen, bijvoorbeeld door middel van een digitale zoekslag. (…). Ook in zoverre is het besluit van 10 mei 2023 dus onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.

14.2.2.

Uit het voorgaande volgt logischerwijze dat de rechtbank ook geen genoegen neemt met het standpunt van de ACM dat zij niet uitsluit dat zij sommige verzenders van poststukken waarover eiser klaagt over het hoofd heeft gezien, maar dat die poststukken ook veelal onder een zakelijk contract zullen zijn verzonden, of dat soms niet goed zal zijn vast te stellen of het gaat om UPD-poststukken, of dat een beperkt aantal poststukken wel onder de UPD zal vallen. Van een behoorlijk en zorgvuldig handelend bestuursorgaan mag meer worden verwacht dan dergelijke aannames.

14.3.

De conclusie is dus dat het besluit van 10 mei 2023 op de hiervoor genoemde punten is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.

Stelt de ACM terecht dat zij niet doeltreffend kan handhaven?

15. Eiser betoogt dat de ACM miskent dat uit de parlementaire geschiedenis volgt dat met de algemene eisen met betrekking tot de kwaliteit van de universele postdienst is beoogd een vage norm te formuleren, die door tijdsverloop of gewijzigde maatschappelijke opvattingen zou kunnen wijzigen. (…).

15.1.

Deze beroepsgrond slaagt ook.

15.1.1.

De ACM stelt dat de algemene kwaliteitseis van artikel 16, zesde lid, van de Postwet 2009 niet nader is geconcretiseerd als het gaat om de aflevering van aangetekende UPD-poststukken en dat er op dit moment geen systeem voorhanden is om te monitoren of de algemene kwaliteitseis in zoverre wordt nageleefd. Daarmee verschilt de aangetekende UPD-post volgens de ACM van de “gewone” UPD-post, waarvoor een kwaliteitsnorm van 95% geldt en waarvoor een monitoringssysteem is.

15.2.

Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat de ACM naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eiser niet doeltreffend zou kunnen handhaven.

15.2.1.

In de eerste plaats is van belang dat eiser heel veel voorbeelden heeft aangedragen van problemen bij de aangetekende postbezorging op zijn adres, waarbij onder meer sprake is van bezorgers die zelf een handtekening zetten voor ontvangst, brieven onbeheerd achterlaten of bij buren bezorgen, of vragen om (een gedeelte van) een Burgerservicenummer. Deze problemen hebben zich bovendien voorgedaan over een langere periode. Eiser stelt terecht dat deze handelwijze van [naam partij] in het algemeen maatschappelijk verkeer niet worden aangemerkt als postdienst van goede kwaliteit. Ook heeft eiser aannemelijk gemaakt dat veelvuldig klagen bij [naam partij] niet heeft geleid verbetering.

15.2.2.

Verder heeft de ACM aangegeven dat zij een toenemend aantal signalen over [naam partij] heeft ontvangen en dat zij, vanwege de grote maatschappelijke impact daarvan, aanleiding heeft gezien om uit eigen beweging een onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken te starten. Nu de ACM bovendien heeft aangegeven dat dit onderzoek op termijn alsnog kan leiden tot handhavend optreden, ziet de rechtbank niet in waarom de ACM in deze zaak dan toch bij het standpunt blijft dat zij niet doeltreffend kan handhaven. Door de beslissing om uit eigen beweging nader onderzoek te doen, gaan de argumenten dat het onderzoek in de zaak van eiser tijdrovend zal zijn en een monitoringssysteem zal moeten worden opgezet niet op. Het ligt namelijk in de rede dat juist die twee elementen terug zullen komen in het onderzoek dat de ACM uit eigen beweging gaat doen. Hiermee spreekt de ACM zichzelf dus tegen.

15.2.3.

Met deze stand van zaken mag van de ACM als behoorlijk en zorgvuldig handelend bestuursorgaan worden verwacht dat zij het handhavingsverzoek van eiser en haar bevindingen in het kader van haar eigen onderzoek in samenhang beziet, zeker nu de ACM mogelijk alsnog handhavend zal optreden. Ook in zoverre is het besluit van 10 mei 2023 dus onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.

15.3.

Ook in zoverre is de conclusie dus dat het besluit van 10 mei 2023 is genomen in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.

Redelijke termijn

(…).

Het beroep van [naam partij] (…)

17. [naam partij] heeft aan haar beroep ten grondslag gelegd dat de ACM in het nieuwe besluit op bezwaar van 10 mei 2023 een ambtshalve onderzoek in het vooruitzicht stelt en dat voor een dergelijk onderzoek de grondslag in de postale regelgeving ontbreekt.

17.1.

De ACM stelt zich op het standpunt dat pas als zij naar aanleiding van het onderzoek een handhavingsbesluit ten aanzien van [naam partij] zou nemen, er een besluit zou liggen dat in zoverre zou zijn gericht op rechtsgevolg.

17.1.1.

De rechtbank is het met dit standpunt van de ACM eens. Nu de ACM ten aanzien van [naam partij] dus geen voor beroep vatbaar besluit heeft genomen, is het beroep van [naam partij] niet-ontvankelijk.

Conclusie en gevolgen

Het beroep van [(…) eiser] (…)

18. Het beroep is gegrond omdat het besluit van 10 mei 2023 is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De rechtbank vernietigt daarom het besluit. Het primaire besluit van 17 juni 2021 had de ACM al herroepen in het besluit van 2 september 2022.

18.1.

De rechtbank kan niet zelf de gevraagde handhavende maatregelen nemen. Deze uitspraak betekent echter wel dat de ACM het verzoek om handhaving in behandeling moeten nemen en bij de te nemen beslissing op dat verzoek de resultaten van het door haar aangekondigde onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken moet betrekken.

18.2.

Op dit moment ziet de rechtbank geen aanleiding om een dwangsom aan de ACM op te leggen omdat verwacht mag worden dat de ACM uitvoering geeft aan deze uitspraak. Mocht de ACM niet tijdig op het handhavingsverzoek beslissen, dan staat het eiser vrij om de ACM in gebreke te stellen en eventueel beroep in te stellen tegen het niet tijdig beslissen.

(…).

Het beroep van [naam partij] (…)

19. Omdat haar beroep niet-ontvankelijk is, krijgt [naam partij] het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

(…).

- bepaalt dat de ACM binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eiser moet beslissen met inachtneming van deze uitspraak;”

De stelling dat de postale regelgeving geen grondslag biedt voor een dergelijk onderzoek, lijkt mij onjuist. Die stelling lijkt gebaseerd te zijn op het feit dat art. 16(6) Postwet (zie 2.5 en 3.3) bepaalt dat de UPD-verlener “voldoet (…) in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen aan de overkomstduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de universele postdienst.” Mijns inziens laat dat ruimte om, ook als voldaan wordt aan de in de Amvb gestelde nadere eisen, de postdienst op bepaalde punten niet van goede kwaliteit is. Die uitleg lijkt mij ook Richtlijnconform; art. 16(6) van Richtlijn 97/67/EG (zie 2.15 hierboven) bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat kwaliteitsnormen voor de universele dienst worden vastgesteld teneinde een postdienst van ‘goede kwaliteit’ aan te bieden.

4.
Bewijsvermoedens en bewijslastverdeling bij gestelde niet-ontvangst van aangetekende post

4.1

Een uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling) van 21 februari 2018 betrof twee appellanten die betoogden dat geen correct afhaalbericht van het aangetekend verzonden besluit was achtergelaten. De Afdeling formuleerde de volgende bewijs(risico)regels:^[46]

“3. Indien een besluit of uitspraak aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, dient te worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het kantoor van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.”

4.2

Onvoldoende om redelijkerwijs te betwijfelen dat een afhaalbericht was achtergelaten achtte de Afdeling in
ABKort2014/340^[47]de stelling van de appellant dat hij boven een winkel woonde waar wel vaker poststukken niet aankwamen. De Afdeling ging er daarom vanuit dat de appellant had verzuimd de aangetekend verzonden uitspraak van de Rechtbank af te halen bij TNT Post, hetgeen voor zijn risico komt. De griffier van de Rechtbank had bovendien op de voet van art. 8:38(1) Awb het afschrift van de uitspraak nogmaal per gewone post verzonden. De Afdeling hield het er daarom voor dat de uitspraak van de rechtbank regelmatig aan appellant’s adres was aangeboden.

4.3

Een uitspraak van de Afdeling uit 2011^[48]betrof de vraag of een dwangsombesluit van het college van B&W van Amsterdam ter zake van verwijdering van een woonboot correct was aangeboden op het advocatenkantoor dat de belanghebbende vertegenwoordigde. De Rechtbank meende van niet; de Afdeling van wel. De laatste overwoog:

“2.2. Bij het besluit van 9 september 2009 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] wegens onverschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard.

2.3.

De rechtbank heeft het besluit van 9 september 2009 vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Zij is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het het besluit van 6 januari 2009 per aangetekende post aan de gemachtigde van [wederpartij] heeft verzonden en evenmin dat dat per gewone post is gebeurd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat op 6 januari 2009 weliswaar een aangetekende zending naar de gemachtigde is gestuurd, maar dat geen link bestaat tussen het nummer van die aangetekende zending en het besluit van 6 januari 2009. Voorts heeft de rechtbank bij haar oordeel in aanmerking genomen dat een zogenaamd "verzendbewijs" ontbreekt en van de verzending per gewone post geen bewijs kan worden overgelegd.

Daarnaast heeft de rechtbank volledigheidshalve overwogen dat zo de aangetekende verzending van het besluit van 6 januari 2009 wel aannemelijk zou zijn gemaakt, [wederpartij] de ontvangst ervan niet ongeloofwaardig heeft ontkend. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [wederpartij] vanaf het begin van de procedure heeft verklaard dat hij pas kennis kreeg van het bestaan van het besluit van 6 januari 2009 door middel van een e-mailconversatie en dat op het door TNT Post (thans: PostNL) opgestuurde bewijs van uitreiking niet staat vermeld aan welke medewerker van het advocatenkantoor van de gemachtigde van [wederpartij] de aangetekende zending is uitgereikt.

2.4.

Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet aannemelijk heeft gemaakt dat het het besluit van 6 januari 2009 per aangetekende post heeft verzonden. Ten onrechte heeft de rechtbank een link tussen het nummer van de aangetekende zending en het besluit van 6 januari 2009 noodzakelijk geacht. Een dergelijke link kan volgens het college bij geen enkele aangetekende zending worden gelegd, omdat het nummer dat de aangetekende zending krijgt op de envelop wordt aangebracht en niet op het besluit dat zich in die envelop bevindt. Voorts heeft de rechtbank miskend dat bij reguliere aangetekende zendingen, hetgeen hier het geval is, geen verzendbewijzen anders dan het register aangetekende verzendbewijzen worden bijgehouden. Het door het college ter zitting overgelegde verzendbewijs waar de rechtbank aan refereert, is een verzendbewijs behorende bij aangetekende verzendingen met handtekening retour.

Mocht worden geoordeeld dat het aannemelijk is dat het college het besluit van 6 januari 2009 per aangetekende post heeft verzonden, [dan] heeft de rechtbank ten slotte ten onrechte geoordeeld dat [wederpartij] de ontvangst ervan niet ongeloofwaardig heeft ontkend, nu dit volgens het college slechts een enkele stelling betreft. Bovendien heeft een baliemedewerker van het kantoor van de gemachtigde getekend voor ontvangst van het stuk. De identiteit van deze baliemedewerker doet niet ter zake, aldus het college.

2.4.1.

Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het aannemelijk is dat het college het besluit van 6 januari 2009 aangetekend heeft verzonden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college een verzendregister van de door hem aangetekend verzonden poststukken (hierna: het verzendregister) bijhoudt. Uit dit verzendregister volgt dat het college op 6 januari 2009 een poststuk met het nummer 3SRRRK6398045 naar het advocatenkantoor Loyens & Loeff, waar de gemachtigde van [wederpartij] werkzaam is, aangetekend heeft verzonden. Daarnaast dateert het besluit waarvan [wederpartij] de verzending betwist van 6 januari 2009 en heeft het college onweersproken gesteld dat het die dag geen andere poststukken dan het poststuk met bovenvermeld nummer naar bovengenoemd advocatenkantoor heeft verzonden, hetgeen wordt bevestigd door het verzendregister.

2.4.2.

Het voorgaande betekent dat er van uitgegaan moet worden dat het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en dat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift ingevolge artikel 6:7 van Pro de Awb is geëindigd op 17 februari 2009. [wederpartij] heeft eerst bij brief van 24 april 2009 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 6 januari 2009, zodat zijn bezwaarschrift niet binnen de termijn is ingediend.

2.4.3.

Gelet op het voorgaande dient te worden beoordeeld of de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college de te late indiening van het bezwaarschrift ten onrechte niet verschoonbaar heeft geacht, als bedoeld in artikel 6:11 van Pro de Awb. In dat kader dient te worden onderzocht of het poststuk door TNT Post op regelmatige wijze aan het kantoor van de gemachtigde van [wederpartij] is aangeboden. Bij brief van 5 november 2009 heeft TNT Post verklaard dat het poststuk op 7 januari 2009 aan de geadresseerde is uitgereikt. Uit een door TNT Post overgelegd bewijs van uitreiking blijkt dat is getekend voor ontvangst van het poststuk met het nummer 3SRRRK6398045. Dat op dit bewijs van uitreiking niet de naam van de medewerker van bovengenoemd advocatenkantoor is vermeld aan wie het poststuk is afgegeven, maakt niet dat aan deze ondertekening geen waarde kan worden gehecht. [wederpartij] heeft geen feiten aannemelijk gemaakt op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat het besluit van 6 januari 2009 zijn gemachtigde niet op 7 januari 2009 heeft bereikt.

De enkele stelling van [wederpartij] dat hij eerst kennis kreeg van het besluit van 6 januari 2009 door middel van een e-mailcorrespondentie met het college in het kader van een lopende onteigenings-procedure, levert geen reden op om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.

Voorts faalt het betoog van [wederpartij] dat het besluit onvoldoende concreet is, zodat hem niet kan worden tegengeworpen dat hij, indien aannemelijk is dat hij het besluit van 6 januari 2009 heeft ontvangen, hiertegen niet op tijd bezwaar heeft gemaakt. Bij dit oordeel wordt in aanmerking genomen dat de woonboot waarop het besluit betrekking heeft gedetailleerd in het besluit staat omschreven en dat in het besluit wordt ingegaan op de door [wederpartij] ingebrachte zienswijzen op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen.

Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] geen feiten en omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat hij niet in verzuim is geweest.

2.4.4.

De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college het besluit van 9 september 2009 onvoldoende heeft gemotiveerd en dit besluit ten onrechte om die reden vernietigd.

2.5.

Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 september 2009 alsnog ongegrond verklaren.”

4.4

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) moest op 19 september 2012^[49]oordelen over de stelling van een appellant dat hij een door het Uwv aangetekend verzonden uitnodiging voor onderzoek door een verzekeringsarts niet had ontvangen. Hij overwoog als volgt:

“4.4. Indien een rechtens van belang zijnd document aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, dient te worden nagegaan of het stuk door TNT Post op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer TNT Post bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het kantoor van TNT Post voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende dat geen afhaalbericht is ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.

4.5.

Appellant is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit een aantekening in het register voor geregistreerde zendingen blijkt dat de brief van 19 april 2010 bij TNT Post op dezelfde datum is aangenomen. Uit navraag van het Uwv bij TNT Post blijkt vervolgens dat deze brief op 20 april 2010 aan appellant is aangeboden op zijn huisadres. Aangezien appellant niet thuis was is de brief doorgestuurd naar de afhaallocatie waarbij een afhaalbericht op het huisadres van appellant is achtergelaten. Hieruit volgt dat de desbetreffende brief op regelmatige wijze aan appellant is aangeboden.”

4.5

CRvB
AB2014/263^[50]betrof een herzieningsverzoek op de grond dat de appellante niet in staat was gesteld ter zitting haar standpunt toe te lichten omdat de uitnodiging voor de zitting niet was ontvangen door haar gemachtigde. De CRvB achtte inderdaad haar recht op een eerlijk proces geschonden, nu een handtekening voor ontvangst ontbrak:

“2.3. Uit de gegevens die de Raad ter beschikking staan, blijkt dat de per aangetekende post verzonden uitnodiging voor de zitting van 31 oktober 2012, gericht aan het kantooradres van de gemachtigde van appellante, op 18 september 2012 is aangenomen door PostNL. Uit het geautomatiseerde systeem van PostNL, bestemd om de zending van het betreffende stuk te volgen, blijkt dat als bezorgdatum van het poststuk is vermeld 19 september 2012. De voor ontvangst van het poststuk vereiste handtekening ontbreekt echter en is in dit systeem niet te raadplegen. De ontvangst van de uitnodiging aan het kantooradres van de gemachtigde van appellante staat daarmee niet vast. Er zijn geen indicaties dat de uitnodiging wel zou zijn ontvangen.

2.4.

Nu niet kan worden aangenomen dat de uitnodiging voor de zitting van 31 oktober 2012 te bestemder plaatse is aangekomen, moet het er voor worden gehouden dat appellante niet in staat is gesteld op de zitting van de Raad haar standpunt toe te lichten. Appellante heeft daarom terecht gesteld dat haar recht op een eerlijk proces is geschonden. De uitspraak van 12 december 2012 zal vervallen worden verklaard. Na de vervallenverklaring van de uitspraak zal de zaak opnieuw worden behandeld door een andere kamer dan de kamer die de uitspraak van 12 december 2012 heeft gedaan.”

4.6

Uw arrest van 10 juli 2015^[51]betrof een verzet tegen een niet-ontvankelijkverklaring wegens niet-betaling van griffierecht. De Rechtbank had de stelling van de belanghebbende verworpen dat hij de aangetekend verzonden nota griffierecht niet had. De Rechtbank wees erop dat (i) de nota griffierecht door PostNL was aangeboden op het adres van belanghebbendes gemachtigde, (ii) daar toen niemand aanwezig was, (iii) PostNL op dat adres een afhaalbericht had achtergelaten, (iv) belanghebbendes gemachtigde de nota niet had afgehaald, en (v) dat dat voor rekening en risico van de belanghebbende bleef. U overwoog op belanghebbendes cassatieberoep daartegen:

“2.2.1. De klacht richt zich tegen het oordeel dat de medewerker van PostNL op het adres van belanghebbendes gemachtigde een afhaalbericht heeft achtergelaten. Volgens de klacht berust dit oordeel op een aanname en niet op een feitelijke vaststelling.

2.2.2.

Aangezien belanghebbende in verzet heeft aangevoerd dat zij de per aangetekende post verzonden nota griffierecht niet heeft ontvangen, had de Rechtbank ter beoordeling van de gegrondheid van deze stelling bij PostNL een onderzoek moeten instellen of de nota griffierecht op regelmatige wijze op het adres van belanghebbendes gemachtigde is aangeboden (zie HR 3 april 2009, nr. 08/00645, ECLI:NL:HR:2009:BH9194, BNB 2009/138). Uit de uitspraak van de Rechtbank of de stukken van het geding blijkt niet dat de Rechtbank dat onderzoek bij PostNL heeft uitgevoerd. Indien zij van oordeel was dat zij niet tot een dergelijk onderzoek was gehouden, berust dat oordeel, gelet op het hiervoor overwogene, op een onjuiste rechtsopvatting. Indien de Rechtbank is uitgegaan van de juiste rechtsopvatting behoefde het door de klacht bestreden oordeel – dat ook niet zonder meer wordt gedragen door de zich in het dossier bevindende bescheiden - nadere motivering, die ontbreekt. De klacht slaagt derhalve.

2.3. (…).

Verwijzing moet volgen voor een nieuw onderzoek naar de gegrondheid van het verzet. Daarbij dient het volgende in acht te worden genomen. Indien een stuk aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, dient te worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het kantoor van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten (vgl. ook ABRvS 3 april 2012, nr. 201106007/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BW1458, JB 2012/126).”

4.7

Ook HR
BNB2021/97^[52]betrof een belanghebbende wier beroep niet-ontvankelijk was verklaard omdat het griffierecht niet was betaald. U detailleerde uw eerdere rechtspraak als volgt:

“2.3.2 Indien een partij niet reageert op een aan haar gericht en per aangetekende post verzonden stuk, dient te worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze op het adres van die partij is aangeboden. Als de rechtbank of het gerechtshof op grond van de bevindingen van dat onderzoek concludeert dat PostNL het stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een (…) afhaalbericht heeft achtergelaten, rechtvaardigt dat het vermoeden dat het stuk op regelmatige wijze op dat adres is aangeboden. In een dergelijk geval kan de rechtbank of het gerechtshof het onderzoek sluiten en het ingestelde (hoger) beroep met toepassing van artikel 8:54 Awb Pro niet-ontvankelijk verklaren op de grond dat niet binnen een in dat stuk gestelde termijn is voldaan aan een vereiste voor het in behandeling nemen van het (hoger) beroep.^[53]

2.3.3

Indien een partij van wie het (hoger) beroep met toepassing van artikel 8:54 Awb Pro niet-ontvankelijk is verklaard, in een daartegen gedaan verzet betwist dat het stuk is uitgereikt of een afhaalbericht (op het juiste adres) is achtergelaten, brengt een goede procesorde mee dat de rechtbank of het gerechtshof, voor zover dat niet was gebeurd, die partij desgevraagd kennis laat nemen van de ter beschikking staande gegevens van PostNL.

2.3.4

Het ligt op de weg van die partij het aan die gegevens ontleende vermoeden als hiervoor in 2.3.2 bedoeld, te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat die partij aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. Voldoende is dat die partij feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan de ontvangst of de aanbieding van het stuk, in weerwil van de ter beschikking staande gegevens van PostNL, redelijkerwijs kan worden betwijfeld.^[54]Slaagt die partij erin dat vermoeden te ontzenuwen, dan moet worden aangenomen dat het desbetreffende stuk niet op regelmatige wijze op het adres van die partij is aangeboden.”

4.8

Op 4 februari 2022 wees u twee arresten^[55]die de literatuur in verwarring hebben gebracht. HR
BNB2022/33 een in Polen wonende belastingplichtige. De inspecteur stuurde op 9 november 2000 een correctievoornemen zowel per normale post als aangetekend naar het adres dat de belanghebbende had doorgegeven. Op de per gewone post verzonden brief kwam geen reactie; de aangetekend verzonden brief werd op 28 november 2000 als onbestelbaar retour ontvangen. De inspecteur corrigeerde belanghebbendes inkomen en legde dienovereenkomstig een aanslag IB/PVV 1997 op. Op 7 december 2000 werd ook dat aanslagbiljet, gedagtekend 29 december 2000, aangetekend verstuurd naar het door de belanghebbende opgegeven Poolse adres, maar ook die zending kwam onbestelbaar retour. Ook de aangetekend verstuurde aanmaning tot betaling van de aanslag kwam onbestelbaar retour. In geschil voor het Hof was of de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar was. Het Hof meende van wel, ondanks de correcte bekendmaking door toezending aan het juiste adres, omdat de inspecteur, nadat hij het aanslagbiljet als onbestelbaar retour had ontvangen, geen navraag had gedaan naar de postbezorging en geen stappen had ondernomen om het aanslagbiljet alsnog ter kennis van de belanghebbende te brengen. In cassatie was de ontvankelijkheid van het bezwaar niet meer in geschil, maar ging het nog om de vraag of de aanslag binnen de driejaarstermijn van art. 11(3) AWR op de voorgeschreven wijze was bekendgemaakt. Het Hof had geoordeeld van wel. U was het daarmee eens:

“3.1 Middel I (…) betoogt dat de aanslag IB/PVV niet binnen de in artikel 11, lid 3, AWR bedoelde termijn van drie jaren op de voorgeschreven wijze aan belanghebbende is bekendgemaakt doordat het aanslagbiljet IB/PVV op het Poolse adres niet is ontvangen of aangeboden en dit niet het gevolg is van aan belanghebbende toe te rekenen omstandigheden.

3.2.1

Op grond van artikel 11, lid 3, AWR vervalt de bevoegdheid tot het vaststellen van een aanslag – afgezien van het hier niet aan de orde zijnde geval dat uitstel is verleend voor het doen van aangifte – door verloop van drie jaren na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan. Artikel 5 AWR Pro bepaalt dat de dagtekening van het aanslagbiljet geldt als dagtekening van de vaststelling van de aanslag. Een aanslag is echter niet vastgesteld binnen de daarvoor geldende termijn zoals bedoeld in artikel 11, lid 3, AWR indien het aanslagbiljet weliswaar voor het verstrijken van die termijn is gedagtekend, maar de aanslag niet binnen die termijn op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.^[56]

3.2.2

Bekendmaking van een aanslag geschiedt op grond van artikel 8, lid 1, van de Invorderingswet 1990 door de ontvanger, en wel in overeenstemming met de hoofdregel van artikel 3:41, lid 1, Awb, door verzending of uitreiking van het door de inspecteur voor de belastingschuldige opgemaakte aanslagbiljet.^[57]Indien de bekendmaking van de aanslag geschiedt door toezending van het aanslagbiljet is als regel de dag van terpostbezorging van het aanslagbiljet bepalend voor de beoordeling of de aanslag binnen de in artikel 11, lid 3, AWR bedoelde termijn is bekendgemaakt.

3.2.3

De regel dat met de terpostbezorging van het aanslagbiljet de bekendmaking heeft plaatsgevonden, lijdt echter uitzondering indien de zending de belastingschuldige niet heeft bereikt als gevolg van een fout van de Belastingdienst, zoals een verkeerde adressering die aan deze dienst is te wijten. In zo’n geval kan niet worden gezegd dat bekendmaking van de aanslag op de voorgeschreven wijze heeft plaatsgevonden.^[58]

3.3

Met zijn (…) – toereikend gemotiveerde – oordelen heeft het Hof hetgeen hiervoor in 3.2.1 tot en met 3.2.3 is overwogen, niet miskend. Daaraan staat niet in de weg dat – voorafgaand aan de terpostbezorging van het aanslagbiljet IB/PVV – aangetekend aan het Poolse adres gerichte post onbestelbaar retour was ontvangen. Die omstandigheid brengt niet mee dat de Belastingdienst een fout als hiervoor in 3.2.3 bedoeld heeft gemaakt door bij de bekendmaking van de aanslag IB/PVV door verzending van het aanslagbiljet IB/PVV te volstaan met aangetekende verzending van dat aanslagbiljet aan hetzelfde adres. Dat wordt niet anders indien het Poolse postvervoerbedrijf – zoals belanghebbende stelt – heeft verzuimd om voor deze laatste zending een afhaalbericht op het adres van belanghebbende achter te laten. Ook de omstandigheid dat de Inspecteur na de tijdige terpostbezorging van het correct geadresseerde aanslagbiljet IB/PVV niet heeft onderzocht of dit poststuk ordentelijk op het Poolse adres is aangeboden, doet niet eraan af dat de aanslag IB/PVV met het oog op toepassing van artikel 11, lid 3, AWR tijdig aan belanghebbende bekend is gemaakt. Middel I faalt.”

4.9

Van Roij^[59]ziet geen reden om te veronderstellen dat het voor aangetekend verzonden rechterlijke uitspraken en uitspraken op bezwaar anders is dan voor aangetekend verstuurde aanslagbiljetten en meent dat dit arrest dus ook de bewijsregels geeft voor de vraag of tijdig een rechtsmiddel is ingesteld. Ik betwijfel dat. In HR
BNB2022/33 ging het niet, anders dan in de eerder geciteerde zaken, om toegang tot de rechter: het ging niet om de vraag of de termijnoverschrijding verschoonbaar was (dat was niet meer in geschil), maar om de vraag of de aanslag correct was bekendgemaakt. Grauss (noot in
FED2022/30) vergelijkt HR
BNB2022/33 met uw boven (4.6) geciteerde arrest van 10 juli 2015 en met de in 4.1 hierboven geciteerde rechtspraak van de Afdeling. Hij merkt mijns inziens terecht op dat tijdige vaststelling en bekendmaking van een aanslag (art. 11(3) AWR) een andere kwestie is dan de vraag naar de tijdige instelling van bezwaar of beroep (ik laat voetnoten weg):

“4. In deze zaak leunt de Hoge Raad ‘zwaar’ op zijn overwegingen uit BNB 2014/182. In die zaak ging het om een aanslag die weliswaar was gedagtekend binnen de driejaarstermijn van art. 11 lid 3 AWR Pro, maar pas na afloop van die termijn was bekendgemaakt. Het hof had in die zaak kortgezegd overwogen: (1) de aanslag was tijdig vastgesteld, (2) de enkele omstandigheid dat de aanslag niet op de voorgeschreven wijze was bekendgemaakt vormde geen grond voor vernietiging van die aanslag, en (3) voor de aanvang van de bezwaartermijn gold de datum van ontvangst van de aanslag door belanghebbende of diens vertegenwoordiger. De Hoge Raad oordeelde anders: de regel dat de datum van dagtekening van het aanslagbiljet beslissend is, kan niet onverkort gelden bij de toepassing van art. 11 lid 3 AWR Pro. De termijn van die bepaling strekt er juist toe belastingplichtigen een waarborg te bieden dat zij binnen een redelijke termijn hun belastingafrekening ontvangen. Voor de toepassing van art. 11 lid 3 AWR Pro kwam de datum van bekendmaking in die zaak daarom in de plaats van de datum van de dagtekening van het aanslagbiljet. Daarom was de aanslag niet binnen de termijn van art. 11 lid 3 AWR Pro vastgesteld en vernietigde de Hoge Raad de aanslag. Zelfs ging de Hoge Raad zover, dat als een belastingplichtige weet dat de aanslag binnen de termijn van art. 11 lid 3 AWR Pro naar een verkeerd adres is verzonden, hij zich toch erop kan beroepen dat de aanslag niet tijdig is vastgesteld (behoudens het geval waarin de belastingplichtige of zijn vertegenwoordiger de aanslag niettemin tijdig heeft ontvangen). In r.o. 3.3.6 van BNB 2014/182 overwoog de Hoge Raad:

“Met de enkele kennisneming van die verzending aan een verkeerd adres is immers niet gewaarborgd dat de belastingplichtige binnen een redelijke termijn zijn belastingafrekening ontvangt, en wordt dus onvoldoende recht gedaan aan de hiervoor in 3.3.2 vermelde strekking van de aanslagtermijn. De Hoge Raad komt in zoverre terug van zijn arrest van 6 december 1989, nr. 25909, BNB 1990/177.”

Een uitzondering op de verzendtheorie dus. In BNB 2014/182 zocht de Hoge Raad nadrukkelijk naar evenwicht tussen ‘verzenden’ en ‘ontvangen’. In de onderhavige zaak zoekt de Hoge Raad weliswaar aansluiting bij BNB 2014/182, maar laat hij het evenwicht uit dat arrest minder sterk in zijn motivering doorklinken. In r.o. 3.3 krijgt de belanghebbende alleen maar ‘nieten’ om de oren, zonder dat de Hoge Raad motiveert waarom de argumenten van belanghebbende er niet toe doen:

• “Daaraan staat niet in de weg dat (…)”;

• “Die omstandigheid brengt niet mee dat (…)”;

• “Dat wordt niet anders indien (…)”; en

• “Ook de omstandigheid dat (…) doet niet eraan af dat (…)”.

Vermoedelijk zal iedere jurist weleens dit soort argumenten gebruiken. Maar gaat het hier uiteindelijk niet om ‘machtswoorden’ en dat viermaal achter elkaar? De waarde van de rechtspraak is niet alleen het doorhakken van knopen, maar ook het motiveren waarom de ene beslissing beter is dan de andere. Belanghebbende stelt in de toelichting op het eerste middel dat de aanslag niet op het juiste adres is ontvangen, doordat aanbieding op dat adres niet is gelukt. Dit argument legt voor het eindoordeel van de Hoge Raad onvoldoende gewicht in de schaal. Interessant is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) jurisprudentie over afhaalberichten heeft ontwikkeld wanneer het gaat om de vraag of een bezwaar of beroep ondanks termijnoverschrijding ontvankelijk is.

5. De Afdeling vereist namelijk dat bij ontkenning van de ontvangst van aangetekend verzonden brieven moet worden onderzocht of het postvervoerbedrijf een afhaalbericht heeft achtergelaten wanneer het niemand thuis treft. De Afdeling overweegt in zijn uitspraak van 21 februari 2018:

“Indien een besluit of uitspraak aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, dient te worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het kantoor van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.

(…).

Ook voor het overige is niet aannemelijk gemaakt dat redelijkerwijs moet worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. De rechtbank heeft gezien het voorgaande terecht geconcludeerd dat het beroepschrift niet tijdig – binnen zes weken na bekendmaking van het bestreden besluit door aangetekende verzending – is ingediend. De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat geen aanleiding bestaat deze termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.”

Let wel, deze rechtspraak ziet op binnenlandse situaties. De onderhavige zaak gaat over een grensoverschrijdend geval. In Nederland is het gebruikelijk dat een postvervoerbedrijf een afhaalbericht achterlaat wanneer het niemand thuis treft. Hoe dit in 2000 in Polen ging, is mij niet duidelijk, maar laten we ervan uitgaan dat een Pools postvervoerbedrijf toen, evenals in Nederland, een afhaalbericht achterliet wanneer het niemand thuis aantrof. En laten we aannemen dat belanghebbende geen afhaalbericht heeft ontvangen. In dat geval ontstaat een vacuüm, waarin de aanslag zich als het ware in het luchtledige bevindt: hij bestaat eind 2000 al wel, maar belanghebbende weet het op dat moment nog niet. Deze aanslag heeft volgens de Hoge Raad dezelfde rechtskracht als iedere andere aanslag. De vraag is nu: wijkt de Hoge Raad hiermee af van de lijn van de Afdeling? En zo ja, had hij dan moeten motiveren waarom hij dat doet? Zie ik het echter goed, dan gaat de rechtspraak van de Afdeling vooral over de vraag of een termijnoverschrijding verschoonbaar is gelet op het al dan niet ontbreken van een afhaalbericht van het postvervoerbedrijf. In de onderhavige zaak heeft belanghebbende ondanks termijnoverschrijding bezwaar kunnen maken tegen de aanslag: dit is geheel in overeenstemming met de jurisprudentie van de Hoge Raad over afhaalberichten bij het beoordelen van de ontvankelijkheid. In zoverre wijkt de uitkomst van deze procedure evenmin af van de jurisprudentie van de Afdeling. De vaststelling van de aanslag in de zin van art. 11 lid 3 AWR Pro is een ander onderwerp dan de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep. Daarover gaat de rechtspraak van de Afdeling (uiteraard) niet. Hetzelfde geldt voor het arrest van de Hoge Raad van 10 juli 2015. De vraag of een aanslag wegens het ontbreken van een afhaalbericht bij aangetekende verzending moet worden vernietigd omdat deze niet binnen de termijn van art. 11 lid 3 AWR Pro is vastgesteld, is in het spectrum van rechtsbescherming weer een stap verder dan de beoordeling van de ontvankelijkheid van een tegen die aanslag gericht bezwaar. Ik kan mij dan ook goed voorstellen dat de Hoge Raad niet op de rechtspraak van de Afdeling is ingegaan, hoezeer ook de A-G voor dit punt aandacht heeft gevraagd:

“Ik gevoel voor de bovenstaande benadering van de Afdeling, omdat die recht doet aan het uitgangspunt dat burgers pas kunnen worden gebonden door overheidsbeschikkingen nadat zij daarvan kennis hebben kunnen nemen, het kenbaarheidsvereiste.”

Ongetwijfeld heeft de Hoge Raad kennisgenomen van de jurisprudentie van de Afdeling. Daarnaast heeft de Hoge Raad dit arrest – dat over een principiële vraag gaat – in een raadkamer van vijf raadsheren beslist. Maar afdoening van dit eerste middel op basis van art. 81 RO Pro ging de Hoge Raad waarschijnlijk weer iets te ver.

6. In zijn arrest van 7 mei 2021, BNB 2021/113, overwoog de Hoge Raad dat voor de geldigheid en het bestaan van een verdagingsbesluit als bedoeld in art. 7:10 lid 3 Awb Pro niet van belang is of het besluit de belanghebbende tijdig per e-mail heeft bereikt. Voldoende is dat het bestuursorgaan dit besluit binnen de uit de leden 1 en 2 van art. 7:10 Awb Pro volgende beslistermijn aan het juiste e-mailadres heeft verzonden (en aan de overige eisen van afdeling 2.3 Awb is voldaan). Het arrest van 4 februari 2022 is daarmee in lijn, omdat de Hoge Raad geen belang hecht aan externe factoren zoals het zoekraken van e-mails in een spamfilter of brieven die zoekraken.

7. Een bestuursorgaan dat een besluit per aangetekende post verzendt, handelt zorgvuldig. Zou de uitkomst van deze zaak anders zijn geweest wanneer de ontvanger (…) het aanslagbiljet slechts per gewone post had verstuurd? Ik betwijfel het, al zou de belanghebbende in dat geval ongetwijfeld hebben gesteld dat de ontvanger de aanslag (ook) per aangetekende post had moeten verzenden. Bij uitsluitend verzending per aangetekende post kan een belanghebbende overigens niet het argument voeren dat de aanslag tevens per gewone post had moeten worden verstuurd.

8. Bij nadere nuancering van de balans tussen ‘verzenden’ en ‘ontvangen’ zou de Hoge Raad er niet aan hebben ontkomen verder te sleutelen aan een heffingssysteem dat nu juist als een van de weinige onderdelen van het belastingrecht voor de langere termijn is ontworpen. Vanwege de rechtszekerheid is dit systeem gebaat bij een vaste lijn van jurisprudentie. Wie de nadruk legt op het woord ‘verzending’ in art. 8 lid 1 Invorderingswet Pro 1990 en vaststelt dat de Belastingdienst bij verzending geen fout heeft gemaakt, is dan ook snel klaar met een zaak als deze. In deze zaak heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen de aanslag en zich dus inhoudelijk kunnen verweren tegen de aanslag.

9. Het risico dat post in een grensoverschrijdend geval zoekraakt lijkt inherent groter dan in binnenlandse gevallen. Daarom kan worden verdedigd – mits ondersteund door voldoende feitelijke onderbouwing, zoals wellicht statistisch bewijs – dat aan verzending van een belastingaanslag naar een belastingschuldige die in een andere EU-lidstaat woont, hogere eisen moeten worden gesteld. Polen is sinds 1 mei 2004 lidstaat van de EU. De eventuele vraag of de benadering van de Hoge Raad in overeenstemming is met EU-recht kan daarmee voor het jaar 1997 (belastingjaar) of 2000 (vaststelling aanslag) niet rijzen.”

5.Beschouwing

5.1

Zelfs als het aspiratieniveau van PostNL wordt gehaald, kent het systeem van aangetekende verzending van UPD-stukken structurele risico’s (‘aandachtspunten’, aldus Damen; zie 3.8 hierboven) waardoor er niet steeds op vertrouwd kan worden dat die stukken daadwerkelijk de geadresseerde bereiken. Identiteit noch vertegenwoordigingsbevoegdheid wordt gecontroleerd van degene die de deur open doet. Iedereen die naar de subjectieve indruk van de postbezorger geen (mede-)pension- of hotelgast, dienstpersoneel, hospita, gastheer of hotelhouder is, kan aangetekende post aannemen en voor ontvangst tekenen. Van de deur-open-doener die een aangetekend poststuk weigert, worden identiteit en vertegenwoordigingsbevoegdheid evenmin vastgesteld.

5.2

Maar ook het aspiratieniveau wordt niet gehaald. PostNL constateert zelf dat de kwaliteit van de bezorging van aangetekende post in ‘afgelopen periode’ gebrekkig was. De – weliswaar zeer kleinschalige - steekproeven van Radar produceerden een bepaald zorgwekkend beeld van de betrouwbaarheid van de bezorging van aangetekende brieven. In meer dan de helft van de gevallen werd door de aangetekende-postbezorgers niet gehandeld volgens de eigen regels van PostNL. De Rechtbank Rotterdam overwoog dat de handelwijze van PostNL met betrekking tot aangetekende post in het algemeen maatschappelijk verkeer niet kan worden aangemerkt als een postdienst van goede kwaliteit en constateerde dat veelvuldig klagen door de van die post afhankelijke eiser niet tot verbetering bij PostNL leidde.

5.3

Uit het bovenstaande volgen met name de volgende euvels met betrekking tot de bezorging van aangetekende post: (i) er wordt niet steeds een afhaalbericht achtergelaten als niet wordt opengedaan en het aangetekende stuk daarom naar een afhaalpunt gaat; (ii) bij niet-thuis zetten postbezorgers kennelijk zelf wel eens krabbels op ontvangstbewijzen om het aangetekende stuk niet mee terug te hoeven nemen naar een afhaalpunt, maar het onreglementair in de brievenbus of ergens in de buurt van de voordeur achter te kunnen laten; (iii) postbezorgers scheuren het etiket ‘aangetekend’ wel eens van de envelop af om het bij achterlating geldende vereiste van een ondertekend ontvangstbewijs geheel te omzeilen; (iv) postbezorgers geven het stuk wel eens af aan anderen dan de geadresseerde of diens volwassen huisgenoot; (v) de identiteit of vertegenwoordigingsbevoegdheid van degene bij wie het aangetekende poststuk wordt achtergelaten of die het weigert aan te nemen, wordt nooit gecontroleerd.

5.4

Uit het nieuwsbericht van PostNL van 1 oktober 2023 (zie 3.6 hierboven) begrijp ik dat PostNL de oorzaak van de onreglementaire – bij valse handtekeningen: onrechtmatige en denkelijk strafbare - handelwijze van zijn bezorgers met betrekking tot aangetekende post zoekt in zijn bestaande beleid om aangetekende stukken mee te geven aan de duizenden gewone-postbezorgers die daardoor elk slechts zeer weinig aangetekende stukken bezorgen en daarvoor geen tijd, zin of equipage hebben. Een separaat netwerk van een klein aantal - kennelijk wel voldoende geëquipeerde - aangetekende-postbezorgers zou verbetering moeten brengen. PostNL acht het dus kennelijk niet mogelijk om gewone postbezorgers ervan te doordringen dat een opzettelijk valse handtekening op een geschrift dat tot bewijs van ontvangst van een gerechtelijk schrijven dient een strafbaar feit is dat de geadresseerde in ernstige bewijsproblemen en daarmee rechtsingangsproblemen kan brengen.

5.5

De resultaten van die beleidswijziging moeten worden afgewacht. In de tussentijd rijst de vraag of de hoogste bestuursrechters de bewijsvermoedens en bewijslastverdeling zoals ontwikkeld in de boven geciteerde rechtspraak kunnen volhouden, gegeven de kennelijk ondermaatse kwaliteit van de bezorging van aangetekende zendingen van bestuursorganen en gerechtelijke instanties. Die rechtspraak houdt in dat als een partij stelt een aangetekend stuk niet ontvangen te hebben, de rechter de vraag of PostNL dat stuk op regelmatige wijze op het adres van die partij heeft aangeboden, beantwoordt op basis van raadpleging van het geautomatiseerde systeem van PostNL en dat hij de gegevens daarin in beginsel beslissend acht behoudens tegenbewijs. Aangezien de bezorgers kennelijk wel eens anders handelen dan zij in dat systeem zetten, rijst de vraag hoeveel waarde nog aan de gegevens in dat systeem gehecht kan worden, met name of daarop nog het vermoeden gebaseerd kan worden dat het stuk op regelmatige wijze op het correcte adres is aangeboden c.q. dat een afhaalbericht op het juiste adres is achtergelaten. Het is in het algemeen al heel moeilijk om te bewijzen dat iets
nietis gebeurd; het is nog moeilijker om te bewijzen dat iets niet is gebeurd als het geautomatiseerde systeem van de enige Nederlandse UPD-verlener ten onrechte vermeldt dat het wél gebeurd zou zijn.

5.6

Mede gezien de rechtsbeschermingondermijnende verdienmodellen van dwangsomjagers vrees ik evenwel dat moeilijk verder tegemoet gekomen kan worden dan u al gedaan heeft aan de bewijsproblemen die serieuze rechtszoekenden kunnen ervaren door de combinatie van het vermoeden van juistheid van PostNL’s
track & tracegegevens en de in werkelijkheid gebrekkige bezorging van aangetekende post. De tegenbewijsregel die u in HR
BNB2021/97 stelde (zie 4.3 hierboven) kan moeilijk nog soepeler. Voor ontzenuwing van het bewijsvermoeden is immers niet vereist dat de partij die de ontvangst van een aangetekend stuk ontkent aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. U acht voldoende “dat die partij feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan de ontvangst of de aanbieding van het stuk, in weerwil van de (…) gegevens van PostNL, redelijkerwijs kan worden betwijfeld”. Er moet dus weliswaar meer zijn dan een blote ontkenning van de
track & tracegegevens, maar de feitenrechter heeft een grote vrijheid om een ook maar enigszins aannemelijke weerspreking van die gegevens als voldoende tegenbewijs aan te merken als hij de betrokken procespartij als geloofwaardig beschouwt c.q. hij reden heeft om aan die gegevens, met name aan de herkomst van de handtekening op het ontvangstbewijs te twijfelen. Ik meen dat de beoordeling van de geloofwaardigheid van een ontvangst-ontkennende partij en van de mogelijke twijfel aan de handtekening in de
track & tracegegevens, geheel aan de feitenrechter te laten ware en dat aan diens oordeel op die punten weinig motiveringseisen te stellen waren.

5.7

De noodzaak voor bewijsrechtelijke tegemoetkoming van geadresseerden van aangetekende bestuurlijke en gerechtelijke post neemt denkelijk ook af doordat (i) steeds meer en vaker digitaal bezwaar en (hoger) beroep ingediend kan of moet worden en procescorrespondentie steeds meer electronisch zal gaan verlopen (zelfs de nota griffierecht, naar aan te nemen valt), (ii) de ACM geacht wordt de wettelijk vereiste ‘goede kwaliteit’ van de aangetekende-postbezorging te controleren en zo nodig te handhaven, al dan niet door eigen ‘concretisering’ van de maatstaf ‘van goede kwaliteit’, en (iii) PostNL aangekondigd heeft aangetekende post binnenkort niet meer mee te geven aan de duizenden gewone-postbezorgers, maar aan een klein aantal (vooral) aangetekende-postbezorgers.

5.8

Het probleem zit mijns inziens ook niet in de bewijsregel, die slechts een noodgreep is om uit de bewijsnood te komen die veroorzaakt wordt door de ondermaatse kwaliteit van de bezorging van aangetekende post, die gelegenheid biedt tot betwisting van ontvangst. Dat probleem van ondermaatse kwaliteit moet opgelost worden door de UPD-concessiehouder zelf of, als die het niet doet, door de ACM, die een beginselplicht tot handhaving heeft bij niet-naleving van de Postwet c.a.

Juridische analyse en bewijsvermoeden bij aangetekende verzending van processtukken en post

Conclusie

1.Ten geleide

2.De regels

De Algemene wet bestuursrecht

1.Universele Postdienstverlening

3.Gebrekkige bezorging van aangetekende poststukken

5.Beschouwing

Voetnoten