Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 23/7542 en ROT 24/7420
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2025 in de zaken tussen
[Eiseres], gevestigd [in een lidstaat van de Europese Unie], eiseres ([eiseres]),
gemachtigden: mr. K.B. van Leeuwen en mr. M.R. Hosemann,
en
De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB),
gemachtigden: mr. A.J. de Heer, mr. A.J. Boorsma en mr. I.D.W. Barends.
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2023 (primair besluit I) heeft DNB aan [eiseres] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). De artikelen 23b en 23c van de Wwft zijn vervallen per 4 februari 2025, wat de rechtbank omwille van de leesbaarheid niet steeds zal herhalen. Voor de inhoudelijke beoordeling van de zaken is dit niet relevant.
Bij besluit van 18 april 2023 (eerste afwijzingsbesluit) heeft DNB het verzoek van [eiseres] om de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn van acht weken te verlengen, afgewezen.
Bij besluit van 28 juni 2023 (tweede afwijzingsbesluit) heeft DNB het verzoek van [eiseres] om de inmiddels op verzoek van de voorzieningenrechter van deze rechtbank tot en met 28 juni 2023 verlengde begunstigingstermijn nogmaals te verlengen, afgewezen.
Bij besluit van 18 oktober 2023 (bestreden besluit I) heeft DNB het bezwaar van [eiseres] tegen primair besluit I en het eerste afwijzingsbesluit ongegrond verklaard, het bezwaar van [eiseres] tegen het tweede afwijzingsbesluit gegrond verklaard, het tweede afwijzingsbesluit herroepen en de begunstigingstermijn alsnog verlengd tot en met 2 augustus 2023.
Tegen dit besluit heeft [eiseres] beroep ingesteld bij de rechtbank (zaaknummer: ROT 23/7542).
Bij besluit van 2 oktober 2023 (primair besluit II) heeft DNB aan [eiseres] een bestuurlijke boete van € 2.850.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft (boetebesluit) en aan [eiseres] medegedeeld dat zij dit besluit onder begeleiding van een Nederlandstalig en Engelstalig nieuwsbericht openbaar zal maken door publicatie daarvan (openbaarmakingsbesluit, onderdeel van primair besluit II).
[Eiseres] heeft tegen primair besluit II bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak van 13 maart 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:2110) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om voorlopige voorziening van [eiseres], strekkende tot schorsing van het openbaarmakingsbesluit, afgewezen.
Bij besluit van 28 juni 2024 (bestreden besluit II) heeft DNB het bezwaar van [eiseres] tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [eiseres] beroep ingesteld bij de rechtbank (zaaknummer: ROT 24/7420).
DNB heeft in beide beroepszaken een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gelijktijdig op 17 oktober 2025 ter zitting van de meervoudige kamer behandeld. Namens [eiseres] zijn haar gemachtigden verschenen, vergezeld door [naam 1], medewerkster van [eiseres], met de tolk I.G.S. Ringelé. DNB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden mr. A.J. de Heer en mr. I.D.W. Barends, vergezeld door [naam 2], [naam 3] en [naam 4], medewerkers van DNB.
Overwegingen
Inleiding
1.1. [
Eiseres] is een [in een lidstaat van de Europese Unie] gevestigde rechtspersoon die onder de handelsnaam [handelsnaam] beroeps- of bedrijfsmatig bewaarportemonnees en diensten voor het wisselen tussen virtuele valuta en fiduciaire valuta aanbiedt (tezamen: diensten met betrekking tot virtuele valuta of cryptodiensten). [Eiseres] beschikt sinds [datum] over een door de [toezichthouder van een lidstaat van de Europese Unie] verstrekte vergunning als [omschrijving vergunning].
1.2.
Bij brief van 19 april 2022 heeft DNB aan [eiseres] meegedeeld dat uit ontvangen informatie is gebleken dat [handelsnaam] zonder de vereiste registratie bij DNB haar diensten met betrekking tot virtuele valuta in Nederland aanbiedt en dat zij dus in overtreding is van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft. Daarin was bepaald dat een ieder die diensten met betrekking tot virtuele valuta in of vanuit Nederland aanbiedt zich moet registeren bij DNB (artikel 23b, eerste en tweede lid, van de Wwft) en dat alleen met een registratie deze diensten in of vanuit Nederland kunnen worden aangeboden (artikel 23c, derde lid, van de Wwft). Hierbij heeft DNB [eiseres] dringend verzocht om deze overtreding te beëindigen door op de kortst mogelijke termijn te stoppen met het aanbieden van haar cryptodiensten in Nederland en DNB daarover uiterlijk op 4 mei 2022 te informeren. Tevens heeft DNB [eiseres] erop gewezen dat wegens deze overtreding een last onder dwangsom en/of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
1.3.
Nadat DNB deze brief wegens het uitblijven van een reactie per e-mail van 17 juni 2022 nogmaals onder de aandacht van [eiseres] had gebracht, heeft [eiseres] bij brief van 8 juli 2022 alsnog gereageerd. Daarbij heeft [eiseres] gesteld dat zij geen cryptodiensten in Nederland aanbiedt en dat zij zich dus niet hoeft te registeren bij DNB. Om deze diensten in de toekomst wel in Nederland te kunnen aanbieden, verwacht [eiseres] dat in het derde kwartaal van 2022 een registratieaanvraag bij DNB zal worden ingediend.
1.4.
In reactie hierop heeft DNB [eiseres] bij brief van 18 augustus 2022 meegedeeld dat uit de haar beschikbare informatie blijkt dat [eiseres] zich actief op de Nederlandse markt richt en dat zij haar cryptodiensten dus wel degelijk in Nederland aanbiedt. Daarbij heeft DNB onder meer gewezen op advertenties van [handelsnaam] op de [website 1] en in de [app 1] en heeft DNB gewezen op het [sociaal media kanaal] ‘[handelsnaam] Dutch/Flemish’. Ook heeft DNB erop gewezen dat de intentie om een registratieaanvraag in te dienen [eiseres] niet ontslaat van haar verplichting om artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft na te leven. Daarnaast heeft DNB vragen gesteld over onder meer het aantal klanten in Nederland, het aantal transacties van deze klanten en de juridische entiteit waarmee deze klanten een overeenkomst aangaan.
1.5.
Bij brief van 14 september 2022 heeft [eiseres] gereageerd op de bevindingen en vragen van DNB. Volgens [eiseres] zijn de advertenties op de [website 1] in de [app 1] waarschijnlijk het gevolg van een menselijke fout. Deze fout is bij een periodieke review op 29 juni 2022 ontdekt, waarna [eiseres] deze advertenties per direct heeft stopgezet. Met andere advertenties in Nederland is [eiseres] niet bekend. Over het [sociaal media kanaal] heeft [eiseres] meegedeeld dat zij naar aanleiding van de brief van DNB is gestopt met het modereren van dit [sociaal media kanaal] en dat het kanaal is verwijderd uit de lijst van officiële [sociaal media kanalen] die wordt weergegeven op haar website. Voorts heeft [eiseres] meegedeeld dat zij per 17 augustus 2022 [aantal] klanten in Nederland had, waarvan [aantal] nieuwe klanten sinds de invoering op 21 mei 2020 van de registratieplicht voor aanbieders van diensten met betrekking tot virtuele valuta. Voor deze klanten zijn in totaal [aantal] transacties uitgevoerd. De juridische entiteit waarmee klanten uit Nederland een overeenkomst aangaan, is [eiseres]. Tot slot heeft [eiseres] aangekondigd dat binnen dertig dagen een registratieaanvraag bij DNB zal worden ingediend.
1.6.
Op 14 oktober 2022 heeft DNB een registratieaanvraag ontvangen van [indiener registratieaanvraag], een in [lidstaat Europese Unie] gevestigde rechtspersoon die deel uitmaakt van dezelfde groep als [eiseres], te weten de [groep waarvan indiener registratieaanvraag en eiseres deel uitmaken]. Ook [indiener registratieaanvraag] is actief onder de handelsnaam ‘[handelsnaam]’, waaronder tezamen met andere [groepsnaam]-entiteiten wereldwijd ongeveer [aantal] klanten in meer dan [aantal] landen worden bediend.
1.7.
Bij brief van 24 oktober 2022 heeft DNB aan [eiseres] meegedeeld dat zij heeft kennisgenomen van de door [eiseres] verstrekte informatie en van de registratieaanvraag van [indiener registratieaanvraag] en dat zij zich zal beraden op vervolgstappen.
1.8.
Bij brief van 26 oktober 2022 heeft DNB [indiener registratieaanvraag] onder meer voorgehouden dat zij bij haar registratieaanvraag heeft vermeld niet actief te zijn in Nederland, maar heeft verzuimd te vermelden dat de [groepsnaam]-entiteit [eiseres] door DNB is benaderd om vast te stellen of zij in overtreding is van de Wwft. Daarbij heeft DNB opgemerkt dat niet duidelijk is of de registratieaanvraag moet worden gezien in het licht van de huidige positie van [eiseres] en of sprake zal zijn van een zakelijke relatie tussen [indiener registratieaanvraag] en [eiseres], bijvoorbeeld omdat er plannen zijn om de klanten in Nederland over te dragen van de ene naar de andere entiteit.
1.9.
In reactie hierop heeft [indiener registratieaanvraag] bij e-mail van 1 november 2022 aan DNB te kennen gegeven dat het de bedoeling is dat na haar registratie de klanten in Nederland van [eiseres] aan haar worden overgedragen.
Last onder dwangsom en begunstigingstermijn
2.1.
Na bij brief van 23 december 2022 haar voornemen daartoe aan [eiseres] kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van de mondelinge en schriftelijke zienswijze van [eiseres] daarop, heeft DNB bij primair besluit I op grond van artikel 29, aanhef en onder a, van de Wwft aan [eiseres] wegens overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft een last onder dwangsom opgelegd. Deze last strekt ertoe dat [eiseres] deze overtreding binnen acht weken beëindigt op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 500.000,- voor iedere week dat niet volledig aan de last is voldaan, met een maximum van € 4.000.000,-. [Eiseres] dient de overtreding te beëindigen door haar cryptodiensten niet langer in Nederland aan te bieden zonder de daarvoor vereiste registratie bij DNB. Daarbij heeft DNB opgemerkt dat [eiseres] de overtreding bijvoorbeeld kan beëindigen door haar registratieplichtige activiteiten over te dragen aan een geregistreerde cryptodienstverlener, door de wettelijk vereiste registratie te verkrijgen of door de overeenkomsten met haar klanten in Nederland te beëindigen dan wel zodanig te wijzigen dat zij geen cryptodiensten meer aan hen aanbiedt.
2.2.
Het verzoek van [eiseres] van 13 april 2023 om de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn te verlengen totdat er een besluit is genomen op haar registratieaanvraag, die zij uiterlijk op 21 april 2023 zal indienen, heeft DNB bij het eerste afwijzingsbesluit afgewezen. Volgens DNB is gesteld noch gebleken dat het voor [eiseres] onmogelijk is om binnen de begunstigingstermijn van acht weken de geconstateerde overtreding te beëindigen. Daarbij heeft DNB erop gewezen dat voor de beoordeling of een begunstigingstermijn redelijk is, slechts van belang is of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een in bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen.
2.3.
Om dezelfde reden heeft DNB bij het tweede afwijzingsbesluit het verzoek van [eiseres] van 27 juni 2023 afgewezen om – in afwachting van de registratie van [indiener registratieaanvraag] en de overdracht van de klanten in Nederland aan deze entiteit – de inmiddels op verzoek van de voorzieningenrechter van deze rechtbank tot en met 28 juni 2023 verlengde begunstigingstermijn met drie weken te verlengen.
2.4.
Bij bestreden besluit I heeft DNB het bezwaar van [eiseres] tegen primair besluit I en het eerste afwijzingsbesluit, onder aanvulling van de motivering van deze besluiten, ongegrond verklaard, het bezwaar van [eiseres] tegen het tweede afwijzingsbesluit gegrond verklaard, het tweede afwijzingsbesluit herroepen en de begunstigingstermijn met vijf weken verlengd tot en met 2 augustus 2023, de datum waarop [eiseres] de overdracht van haar klanten in Nederland aan [indiener registratieaanvraag], geregistreerd bij DNB sinds 27 juli 2023, heeft afgerond. Zoals DNB bij brief van 26 oktober 2023 aan [eiseres] heeft bevestigd, betekent dit dat [eiseres] binnen de verlengde begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan en geen dwangsommen heeft verbeurd.
Bestuurlijke boete en openbaarmaking daarvan
3.1.
Na bij brief van 7 februari 2023, met als bijlage het boeterapport van 31 januari 2023, haar voornemen tot boeteoplegging en de openbaarmaking daarvan aan [eiseres] kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van de mondelinge en schriftelijke zienswijze van [eiseres] daarop, heeft DNB bij primair besluit II op grond van artikel 30, aanhef en onder a, van de Wwft aan [eiseres] wegens overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft in de periode van 21 mei 2020 tot en met in ieder geval 8 november 2022 (de datum waarop in het boeterapport laatstelijk is vastgesteld dat [eiseres] in Nederland cryptodiensten aanbiedt) een bestuurlijke boete van € 2.850.000,- opgelegd (boetebesluit). Tevens heeft DNB bij primair besluit II aan [eiseres] meegedeeld dat zij het boetebesluit op grond van artikel 32f, vierde lid, van de Wwft, onder begeleiding van een Nederlandstalig en Engelstalig nieuwsbericht, in niet-geanonimiseerde vorm openbaar zal maken door publicatie daarvan op haar website (openbaarmakingsbesluit, onderdeel van primair besluit II). Deze openbaarmaking heeft na de in het procesverloop genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter plaatsgevonden op 13 maart 2024.
3.2.
Bij bestreden besluit II heeft DNB het bezwaar van [eiseres] tegen primair besluit II ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van dit besluit.
[Eiseres] heeft de registratieplicht geschonden
4. [Eiseres] betoogt dat zij haar cryptodiensten niet in Nederland heeft aangeboden en dat zij dus niet in overtreding is geweest van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft. Volgens [eiseres] heeft DNB ten onrechte geconcludeerd dat zij zich met haar activiteiten op de Nederlandse markt heeft gericht.
4.1.
Met de inwerkingtreding van de Implementatiewet wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (Staatsblad 2020, 146) op 21 mei 2020 zijn onder meer de artikelen 23b en 23c aan de Wwft toegevoegd. In de memorie van toelichting bij deze wet (TK, 2018-2019, 35 245, nr. 3, blz. 12-13) valt over ‘aanbieden in Nederland’ dan wel ‘richten op de Nederlandse markt’ het volgende te lezen:
“Zoals in de vorige paragaaf is beschreven, houdt DNB toezicht op aanbieders die beroeps- of bedrijfsmatig wisseldiensten of bewaarportemonnees
in of vanuit Nederlandaanbieden. Het Europese Hof heeft in haar jurisprudentie nadere duiding gegeven over welke uitgangspunten onder meer van belang zijn bij het bepalen of een aanbieder zijn «activiteiten richt op» (de markt van) een lidstaat. Het betrof daarbij de vraag volgens welke criteria een aanbieder wiens activiteit op zijn internetsite wordt voorgesteld, kan worden geacht te «richten» op de lidstaat waar de consument woonplaats heeft en of het hiervoor volstaat dat deze site via internet kan worden geraadpleegd. Het Hof bepaalde dat het feit dat een internetsite toegankelijk is op zich niet volstaat om een rechtsgeldige overeenkomst tot stand te brengen tussen de aanbieder en de consument uit een bepaalde lidstaat. Hiervoor is wel van belang dat de aanbieder
zijn wil tot uitdrukking heeft gebracht om commerciële betrekkingen aan te knopen met consumenten in één of meerdere andere lidstaten [dan waar de aanbieder zelf woonachtig of gevestigd is], waaronder de lidstaat waar de consument zijn woonplaats heeft.Het Hof neemt daarbij in overweging dat
vóór het sluiten van de overeenkomst met de consument aanwijzingen moeten zijn dat de aanbieder van plan was om diensten aan te bieden met consumenten die woonplaats hebben in andere lidstaten, in die zin dat hij bereid was om met deze consumenten een overeenkomst te sluiten.Het feit dat op de website van de aanbieder enkel een nationaal adres en telefoonnummer wordt vermeld, is geen aanwijzing. Volgens het Hof valt onder de relevante aanwijzingen in zijn algemeenheid «
elke duidelijke uitdrukking van de wil om de consumenten in [een bepaalde] lidstaat als klanten te winnen.Het hof geeft vervolgens een niet limitatieve lijst van aanwijzingen die «eventueel in hun onderling verband beschouwd» het bewijs leveren dat een activiteit gericht is op de lidstaat waar de consument woont. Enkele voorbeelden daarvan zijn het feit dat de aanbieder een zoekmachinedienst (zoals Google) betaalt om advertenties te laten zien in andere of meerdere lidstaten, of dat de aanbieder op zijn website reviews van klanten uit andere lidstaten laat zien. Andere aspecten die relevant kunnen zijn, zijn bijvoorbeeld het internationale karakter van de dienst, het feit dat de website in een andere taal kan worden geraadpleegd of het feit dat met andere munteenheden kan worden betaald. Uit deze jurisprudentie kan worden afgeleid dat meerdere factoren relevant kunnen zijn bij het bepalen van een antwoord op de vraag of een aanbieder zich richt op de Nederlandse markt. Per geval of per aanbieder zal moeten worden bepaald of dit het geval is.”
in of vanuit Nederlandaanbieden. Het Europese Hof heeft in haar jurisprudentie nadere duiding gegeven over welke uitgangspunten onder meer van belang zijn bij het bepalen of een aanbieder zijn «activiteiten richt op» (de markt van) een lidstaat. Het betrof daarbij de vraag volgens welke criteria een aanbieder wiens activiteit op zijn internetsite wordt voorgesteld, kan worden geacht te «richten» op de lidstaat waar de consument woonplaats heeft en of het hiervoor volstaat dat deze site via internet kan worden geraadpleegd. Het Hof bepaalde dat het feit dat een internetsite toegankelijk is op zich niet volstaat om een rechtsgeldige overeenkomst tot stand te brengen tussen de aanbieder en de consument uit een bepaalde lidstaat. Hiervoor is wel van belang dat de aanbieder
zijn wil tot uitdrukking heeft gebracht om commerciële betrekkingen aan te knopen met consumenten in één of meerdere andere lidstaten [dan waar de aanbieder zelf woonachtig of gevestigd is], waaronder de lidstaat waar de consument zijn woonplaats heeft.Het Hof neemt daarbij in overweging dat
vóór het sluiten van de overeenkomst met de consument aanwijzingen moeten zijn dat de aanbieder van plan was om diensten aan te bieden met consumenten die woonplaats hebben in andere lidstaten, in die zin dat hij bereid was om met deze consumenten een overeenkomst te sluiten.Het feit dat op de website van de aanbieder enkel een nationaal adres en telefoonnummer wordt vermeld, is geen aanwijzing. Volgens het Hof valt onder de relevante aanwijzingen in zijn algemeenheid «
elke duidelijke uitdrukking van de wil om de consumenten in [een bepaalde] lidstaat als klanten te winnen.Het hof geeft vervolgens een niet limitatieve lijst van aanwijzingen die «eventueel in hun onderling verband beschouwd» het bewijs leveren dat een activiteit gericht is op de lidstaat waar de consument woont. Enkele voorbeelden daarvan zijn het feit dat de aanbieder een zoekmachinedienst (zoals Google) betaalt om advertenties te laten zien in andere of meerdere lidstaten, of dat de aanbieder op zijn website reviews van klanten uit andere lidstaten laat zien. Andere aspecten die relevant kunnen zijn, zijn bijvoorbeeld het internationale karakter van de dienst, het feit dat de website in een andere taal kan worden geraadpleegd of het feit dat met andere munteenheden kan worden betaald. Uit deze jurisprudentie kan worden afgeleid dat meerdere factoren relevant kunnen zijn bij het bepalen van een antwoord op de vraag of een aanbieder zich richt op de Nederlandse markt. Per geval of per aanbieder zal moeten worden bepaald of dit het geval is.”
Met de verwijzing naar jurisprudentie van het Europese Hof wordt blijkens een voetnoot in de memorie van toelichting gedoeld op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 7 december 2010 in de gevoegde zaken C-585/08, Pammer, en C-144/09, Alpenhof (ECLI:EU:C:2010:740).
4.2.
Anders dan [eiseres] ziet de rechtbank in het feit dat dit arrest is gewezen in het kader van een consumentenrechtelijke relatie en dat het toezicht op aanbieders van cryptodiensten zich niet uitstrekt tot consumentenbescherming (TK, 2018-2019, 35 245, nr. 3, blz. 27) geen grond voor het oordeel dat bij het bepalen of een aanbieder zijn cryptodiensten in Nederland aanbiedt geen aansluiting mag worden gezocht bij de in dit arrest geformuleerde uitgangspunten. Daarbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat in de op 26 februari 2025 door de ESMA uitgevaardigde Guidelines (ESMA35-1872330276-2030) soortgelijke uitgangspunten zijn geformuleerd om te bepalen of een aanbieder uit een derde land zijn cryptodiensten aan klanten in de Europese Unie aanbiedt en dus moet voldoen aan de met Verordening (EU) 2023/1114 (MiCA) ingevoerde vergunningplicht voor aanbieders van cryptodiensten.
4.3.
DNB heeft in de bestreden besluiten op grond van de volgende indicatoren geconcludeerd dat [eiseres] zich met de door haar aangeboden cryptodiensten actief op de Nederlandse markt heeft gericht:
A. [Eiseres] heeft online advertenties geplaatst die uitsluitend gericht zijn op het Nederlandse publiek.
DNB heeft op respectievelijk 6 februari 2022 en 23 mei 2022 waargenomen dat er een banner/logo van [handelsnaam] zichtbaar was op de [website 1] en in de [app 1]. Deze platforms zijn duidelijk gericht op het Nederlandse publiek en daarbij komt dat de advertentie op de [website 1] was opgemaakt in de Nederlandse taal.
Daarnaast heeft DNB de Ad Intel database van The Nielsen Company geraadpleegd. Deze database bevat gegevens over het gebruik van (online) advertenties op de Nederlandse markt. Informatie uit deze analysetool wijst uit dat [eiseres] gedurende de periode van 20 oktober 2021 tot 30 juli 2022, 402 online advertentiecampagnes heeft uitgevoerd in de vorm van ‘banners’ die zijn getoond op Nederlandse websites, waaronder [website 2 tot en met website 14] Een deel van deze banners was opgemaakt in de Nederlandse taal.
B. [Eiseres] onderhield het [sociaal media kanaal] ‘[handelsnaam] Dutch/Flemish’.
Op de website van [eiseres] werd, in ieder geval van 1 oktober 2020 tot 15 augustus 2022, het [sociaal media kanaal] met de naam ‘[handelsnaam] Dutch/Flemish’ genoemd als onderdeel van de lijst ‘Official [handelsnaam] Communities’. Dit [sociaal media kanaal] had de beschrijving ‘Dutch & Flemish’ en was in ieder geval te bereiken via de URL [URL].
Ten aanzien van [handelsnaam] communities stelde [eiseres] op haar website dat: “
[Handelsnaam] Communities are a great place to meet Staff members, Ambassadors, but most importantly meet [handelsnaam] users from your region or speaking your language. Join our main & local Communities now, to not miss any important updates and get notified about exclusive activities with various rewards.”
[Handelsnaam] Communities are a great place to meet Staff members, Ambassadors, but most importantly meet [handelsnaam] users from your region or speaking your language. Join our main & local Communities now, to not miss any important updates and get notified about exclusive activities with various rewards.”
In lijn met dit citaat heeft DNB geconstateerd dat medewerkers van [eiseres] daadwerkelijk aan het [sociaal media kanaal] deelnamen en daarop in het Nederlands communiceerden. Zij gaven onder andere informatie over ontwikkelingen bij [handelsnaam], beantwoordden vragen en namen deel aan gesprekken. Medewerkers en ambassadeurs van [eiseres] speelden een actieve rol op het [sociaal media kanaal]. Opvallend is dat op 19 augustus 2022, met als reden “
compliance met lokale wet- en regelgeving”, een naamswijziging van het [sociaal media kanaal] werd doorgevoerd (naar “
[u]nofficial”) en ambassadeurs en medewerkers van [eiseres] de groep hebben verlaten.
compliance met lokale wet- en regelgeving”, een naamswijziging van het [sociaal media kanaal] werd doorgevoerd (naar “
[u]nofficial”) en ambassadeurs en medewerkers van [eiseres] de groep hebben verlaten.
[Eiseres] heeft in haar bericht van 14 september 2022 ook erkend actief betrokken te zijn geweest bij het [sociaal media kanaal]. Zij stelde immers: “
In order to address DNB’s concerns, [eiseres] proactively decided to cease operating [social media kanaal] and to remove itself from any sort of managerial or engagement role.”
In order to address DNB’s concerns, [eiseres] proactively decided to cease operating [social media kanaal] and to remove itself from any sort of managerial or engagement role.”
C. [Eiseres] plaatst vermeldingen op haar website over de beschikbaarheid van bepaalde producten en diensten in Nederland.
Op verschillende pagina’s van haar website heeft [eiseres] vermeld dat bepaalde van haar diensten of betaalmethoden beschikbaar waren in Nederland. Zo heeft zij onder meer aangegeven dat:
• het mogelijk is om in Nederland bij [eiseres] cryptomunten te kopen via Google Pay en Apple Pay;
• het ‘[naam beschermingsprogramma]’ – waarmee gebruikers worden beschermd tegen “
[u]n authorised withdrawal of Digital Assets from you crypto wallet” – beschikbaar is voor gebruikers in Nederland;
[u]n authorised withdrawal of Digital Assets from you crypto wallet” – beschikbaar is voor gebruikers in Nederland;
• nieuwe Nederlandse gebruikers gedurende de eerste zeven dagen bij [handelsnaam] cryptomunten kunnen kopen zonder daarvoor transactiekosten te betalen (‘[naam welkomstactie voor nieuwe gebruikers]’), en;
• het in Nederland mogelijk is om via het SWIFT betaalsysteem te betalen.
[Eiseres] heeft Nederland bewust op verschillende lijsten van landen gezet waar bepaalde van haar diensten beschikbaar zijn. Het is immers niet zo dat alle lidstaten van de Europese Unie op deze lijsten zijn opgenomen. Zo is het ‘[naam beschermingsprogramma]’ niet beschikbaar in (onder meer) [lidstaat van de Europese Unie] en [lidstaat van de Europese Unie]. Volgens DNB heeft [eiseres] dus de actieve keuze gemaakt om Nederland op verschillende lijsten van landen te plaatsen waar bepaalde diensten beschikbaar zijn.
D. [Eiseres] biedt haar apps ‘[app A]’ en ‘[app B]’ aan in de Nederlandse Apple App Store en in de Nederlandse Google Play Store.
DNB heeft geconstateerd dat [eiseres] haar apps in ieder geval tot en met 2 augustus 2023 heeft aangeboden in de Nederlandse Google Play Store en de Nederlandse Apple App Store. Het gaat hierbij om de [app A] en de [app B].
De apps vormen de belangrijkste manier waarop consumenten gebruik konden maken van de cryptodiensten van [eiseres]. Door het beschikbaar stellen van haar apps aan consumenten in Nederland heeft [eiseres] volgens DNB haar wil kenbaar gemaakt om diensten aan te bieden aan Nederlandse consumenten.
Daarbij benadrukt DNB dat applicaties in belangrijke mate verschillen van websites. Waar websites naar hun aard mondiaal beschikbaar zijn (tenzij overheden of anderen de toegankelijkheid belemmeren of beperken), is dat voor apps niet het geval. Zowel de Google Play Store als de Apple App Store bieden namelijk de mogelijkheid om de getoonde content te differentiëren per land. In dit verband verklaart Google dat “
[y]our Google Play country determines what content you see in the store. The apps, games, and other content in the Store can vary by country.” Bij het publiceren van een app in een van de app stores moet een ontwikkelaar aangeven in welke landen de app beschikbaar moet zijn. Dat [eiseres] Nederland heeft geselecteerd of niet heeft ‘uitgevinkt’ bij plaatsing van haar apps in de Google Play Store en in de Apple App store, maakt volgens DNB dat [eiseres] zich met haar apps heeft gericht op de Nederlandse markt.
[y]our Google Play country determines what content you see in the store. The apps, games, and other content in the Store can vary by country.” Bij het publiceren van een app in een van de app stores moet een ontwikkelaar aangeven in welke landen de app beschikbaar moet zijn. Dat [eiseres] Nederland heeft geselecteerd of niet heeft ‘uitgevinkt’ bij plaatsing van haar apps in de Google Play Store en in de Apple App store, maakt volgens DNB dat [eiseres] zich met haar apps heeft gericht op de Nederlandse markt.
Over de [app B] heeft DNB in het verweerschrift opgemerkt dat het betoog van [eiseres] dat zij met deze app geen bewaarportemonnees heeft aangeboden, wat daarvan ook zij, niets afdoet aan de vaststelling dat [eiseres] met deze app wisseldiensten heeft aangeboden op de Nederlandse markt. Ter zitting heeft DNB te kennen gegeven dat deze opmerking op een vergissing berust, nu zij [eiseres] in primair besluit II niet langer heeft tegengeworpen dat met de [app B] tussen fiduciaire en virtuele valuta kan worden gewisseld. Daarbij heeft DNB opgemerkt dat zij de [app B] verder buiten beschouwing laat en alleen in de beschikbaarheid van de [app A] in de Nederlandse appstores een indicator ziet dat [eiseres] zich met haar cryptodiensten op de Nederlandse markt richtte.
E. Voorzetting dienstverlening aan klanten in Nederland.
In bestreden besluit I heeft DNB over de indicatoren A, B en C opgemerkt dat daarvan op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom geen sprake meer was, maar dat [eiseres] de dienstverlening aan haar klanten in Nederland tot 2 augustus 2023 wel heeft voortgezet en dus tot dat moment haar activiteiten is blijven richten op de Nederlandse markt. Dat blijkt ook uit het feit dat de [app A] al die tijd beschikbaar is gebleven in de Nederlandse app stores.
4.4.
Met deze indicatoren, in samenhang bezien, heeft DNB naar het oordeel van de rechtbank buiten redelijke twijfel aangetoond dat [eiseres] zich tot 2 augustus 2023 met haar cryptodiensten heeft gericht op de Nederlandse markt. In wat [eiseres] daartegen heeft ingebracht ziet de rechtbank geen grond voor een ander oordeel. Hieronder licht de rechtbank dat toe.
4.4.1.
Niet is in geschil dat op de [website 1] en in de [app 1] advertenties voor [handelsnaam] zijn geplaatst. De vage en niet nader toegelichte opmerking dat dit waarschijnlijk het gevolg is geweest van een menselijke fout is geen reden om deze plaatsing niet aan [eiseres] toe te rekenen. Volgens [eiseres] worden contractuele afspraken met marketingbureaus niet door haarzelf, maar doorgaans door de groepsvennootschap [groepsvennootschap A] gemaakt ten behoeve van de gehele groep of ten behoeve van verschillende groepsvennootschappen. Deze afspraken zijn volgens [eiseres] van globale en algemene aard en zien niet specifiek op Nederland. De kanalen of netwerken waarop het logo (of de handelsnaam) zichtbaar kan worden gemaakt, worden volgens [eiseres] niet door [groepsvennootschap A] maar doorgaans door de marketingbureaus bepaald. Als [eiseres] haar marketingactiviteiten niet op Nederlandse consumenten had willen richten, had het op haar weg gelegen om daarover afspraken te maken met [groepsvennootschap A] of met de desbetreffende marketingbureaus. Dat dergelijke afspraken zijn gemaakt en dat Nederland ten tijde van voornoemde advertenties een door [eiseres] uitgesloten jurisdictie was voor marketingactiviteiten, heeft zij met de op 21 maart 2023 aan DNB overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt. Zoals DNB in bestreden besluit I terecht heeft opgemerkt, blijkt uit deze stukken niet vanaf wanneer Nederland zou zijn uitgesloten voor marketingactiviteiten. Ook blijkt daaruit niet of deze uitsluiting ziet op afspraken die zijn gemaakt met één marketingbureau of dat deze afspraken representatief zijn voor het advertentiebeleid in zijn totaliteit. Dat Nederland voor 2022 was uitgesloten voor advertenties op [bepaalde sociale media] betekent voorts niet dat advertenties in Nederland via andere kanalen of netwerken waren uitgesloten. Mede gelet op wat hierna wordt overwogen over de andere indicatoren, moet onder deze omstandigheden worden geconcludeerd dat [eiseres] wel degelijk de intentie heeft gehad om haar cryptodiensten door middel van voornoemde advertenties gericht te promoten bij consumenten in Nederland. Dit is een duidelijke uitdrukking van de wil van [eiseres] om deze consumenten als klant te winnen. Gelet hierop kunnen de vraagtekens die [eiseres] heeft geplaatst bij de betrouwbaarheid van de Ad Intel database van The Nielsen Company buiten beschouwing blijven. Deze vraagtekens kunnen hooguit de conclusie rechtvaardigen dat alleen de door [eiseres] erkende plaatsing van advertenties op de [website 1] en in de [app 1] is komen vast te staan. Dat is voldoende voor de conclusie dat aan [eiseres] toe te rekenen advertenties zijn geplaatst die specifiek zijn gericht op de Nederlandse markt.
4.4.2.
Dat [eiseres] haar activiteiten op Nederland richtte, blijkt ook duidelijk uit het feit dat zij met het [sociaal media kanaal] een officieel Nederlandstalig communicatiekanaal heeft gebruikt om Nederlandse (potentiële) klanten van informatie te voorzien. Dat consumenten via het [sociaal media kanaal] geen account konden openen, dat dit kanaal een besloten groep was waarbij geïnteresseerden zich konden aanmelden die zich in hun ‘chats’ niet hoefden te beperken tot [handelsnaam] en dat geen wervende uitlatingen over de cryptodiensten van [eiseres] werden gedaan, maakt dit, anders dan [eiseres] meent, niet anders.
4.4.3.
Dat [eiseres] van plan was om haar cryptodiensten aan consumenten in Nederland aan te bieden, in die zin dat zij bereid was om met deze consumenten een overeenkomst te sluiten, blijkt ook uit de vermeldingen op haar website over de beschikbaarheid van bepaalde betaalmethoden en diensten in Nederland. Dat deze vermeldingen niet op de landingspagina stonden, maar pas na meermaals doorklikken op de website konden worden gevonden, maakt dit, anders dan [eiseres] meent, niet anders. Dit geldt ook voor de opmerking van [eiseres] dat de vermeldingen geen betrekking hadden op de cryptodiensten zelf, maar op de beschikbaarheid in Nederland van Google Pay en Apple Pay, het ‘[naam beschermingsprogramma]’, het SWIFT betaalsysteem en de ‘[naam welkomstactie voor nieuwe gebruikers]’. De beschikbaarheid van deze betaalmethoden en diensten in Nederland staat, anders dan [eiseres] doet voorkomen, immers niet op zichzelf, maar is onlosmakelijk met haar cryptodiensten verbonden en kan voor potentiële cliënten bovendien juist aanleiding zijn om van haar cryptodiensten gebruik te gaan maken.
4.4.4.
DNB heeft zowel in bestreden besluit I als met de brief van 26 oktober 2023 bevestigd dat [eiseres] binnen de verlengde begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan, terwijl zij in dit besluit ook opmerkt dat de beschikbaarheid van de [app A] in de Nederlandse app stores tot op heden erop duidt dat [eiseres] nog steeds cryptodiensten verleent op de Nederlandse markt. Anders dan [eiseres] meent, betekent dit niet dat DNB van mening is dat de beschikbaarheid van deze app in de Nederlandse app stores geen aanwijzing is dat [eiseres] zich actief heeft gericht op de Nederlandse markt. Hoewel [eiseres] terecht stelt dat de opmerking dat zij nog steeds cryptodiensten verleent en de bevestiging dat aan de last is voldaan niet verenigbaar zijn met elkaar, mag redelijkerwijs worden aangenomen dat DNB in bestreden besluit I heeft bedoeld te zeggen dat de [app A] in de Nederlandse app stores beschikbaar was tot het moment dat op 2 augustus 2023 aan de last werd voldaan en dat [eiseres] dus tot dat moment cryptodiensten heeft aangeboden en verleend op de Nederlandse markt.
De stelling van [eiseres] dat het beschikbaar stellen van de [app A] in de Nederlandse app stores uitsluitend tot doel had om buiten Nederland wonende gebruikers van de app bij een verblijf in Nederland toegang te kunnen bieden tot hun account acht de rechtbank niet aannemelijk. Dat [eiseres] zich met het beschikbaar stellen van haar app in de Nederlandse app stores niet (tevens) heeft gericht op de Nederlandse markt is eens te minder aannemelijk, nu, zoals is opgemerkt in primair besluit II en door [eiseres] niet is weersproken, bij de app ten tijde van belang een Nederlandstalige toelichting zat waarmee Nederlandse gebruikers uitdrukkelijk werden uitgenodigd om van de diensten van [eiseres] gebruik te maken.
4.4.5.
Dat op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom geen sprake meer was van de indicatoren A, B en C betekent, anders dan [eiseres] meent, niet dat zij op dat moment is gestopt met het aanbieden van cryptodiensten in Nederland. Immers, niet alleen is de [app A] tot 2 augustus 2023 beschikbaar gebleven in de Nederlandse app stores (indicator D), ook heeft [eiseres] de dienstverlening aan haar klanten in Nederland tot 2 augustus 2023 voortgezet (indicator E). Hieruit blijkt de uitdrukkelijke wil van [eiseres] om in ieder geval haar reeds verworven klanten in Nederland te behouden. Zij is haar activiteiten dus blijven richten op de Nederlandse markt, wat zonder een registratie bij DNB, die ontbrak, een overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft oplevert. Dat in die periode niet meer actief nieuwe klanten in Nederland werden geworven door middel van bijvoorbeeld advertentiecampagnes, maakt dit niet anders. Hierbij wijst de rechtbank erop dat in de memorie van toelichting bij de Implementatiewet wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (TK, 2018-2019, 35 245, nr. 3, blz. 11) wordt opgemerkt dat een aanbieder van cryptodiensten zijn dienstverlening in Nederland niet kan voortzetten zonder dat hij bij DNB is geregistreerd. Dit spreekt voor zich, omdat de registratieplicht is ingegeven door het hoge risico dat bij deze diensten bestaat op witwassen of financieren van terrorisme. Dit risico komt niet te vervallen op het moment dat een aanbieder van cryptodiensten niet langer actief nieuwe klanten werft, maar wel haar dienstverlening aan de bestaande klanten voortzet.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat het betoog van [eiseres] faalt en dat DNB dus bevoegd was om aan [eiseres] een last onder dwangsom en een boete op te leggen in verband met haar overtreding van de registratieplicht.
Het opleggen van een last onder dwangsom was in strijd met het evenredigheidsbeginsel
5. [Eiseres] betoogt dat het opleggen van de last onder dwangsom onevenredig was, onder meer omdat concreet zicht op legalisatie dan wel beëindiging van de overtreding bestond.
5.1.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678), geldt bij de toetsing van handhavingsbesluiten aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. In dat geval moet van handhavend optreden worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
5.2.
Van concreet zicht op legalisatie was in dit geval geen sprake. Door de overdracht van de klanten van [eiseres] in Nederland aan [indiener registratieaanvraag] (na registratie bij DNB) werd de overtreding niet gelegaliseerd, maar werd de feitelijke gedraging van [eiseres] die de overtreding opleverde, en daarmee dus de overtreding, beëindigd. Dat de registratieaanvraag door een groepsvennootschap is ingediend, mede ten behoeve van de klanten van [eiseres] in Nederland, biedt, anders dan [eiseres] meent, geen grond voor een ander oordeel (vergelijk de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 6 september 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9599, overweging 5.2). Dit laat onverlet dat ook concreet zicht op beëindiging van de overtreding een reden kan zijn om van handhavend optreden af te zien (zie ook de conclusies van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, onder 4.2.7, en 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, onder 5.7).
5.3.
Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom stond niet zonder meer vast dat de overtreding op korte termijn zou worden beëindigd door middel van de beoogde registratie en klantenoverdracht. Hoewel het belang bij een spoedige beëindiging van de overtreding voor zich spreekt, is het gewicht dat aan dit belang moet worden gehecht mede afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het concrete geval, waarbij ook acht moet worden geslagen op de handelwijze van DNB als toezichthouder (vergelijk de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 2 augustus 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:7345, overweging 11.4.2).
De feitelijke handelwijze van DNB duidt er niet op dat zij een spoedige beëindiging van de overtreding van groot belang heeft geacht. Weliswaar heeft DNB [eiseres] bij brief van 19 april 2022 dringend verzocht om de overtreding te beëindigen door op de kortst mogelijke termijn te stoppen met het aanbieden van de cryptodiensten in Nederland, maar pas acht maanden later, op 23 december 2022, heeft zij haar voornemen om aan [eiseres] in dit verband een last onder dwangsom op te leggen kenbaar gemaakt, om vervolgens ruim drie maanden daarna, op 5 april 2023, bijna een jaar na de brief van 19 april 2022, deze last daadwerkelijk op te leggen.
In de tussentijd had [indiener registratieaanvraag] op 14 oktober 2022 bij DNB een registratieaanvraag ingediend en bij e-mail van 1 november 2022 aan DNB te kennen gegeven dat de klanten van [eiseres] in Nederland na registratie van [indiener registratieaanvraag] aan haar worden overgedragen. Dat van de zijde van [eiseres] pas hiermee een eerste concrete stap werd gezet naar beëindiging van de overtreding, laat onverlet dat uit het door [eiseres] uiteengezette (onweersproken) verloop van de registratieprocedure blijkt dat deze procedure op het moment dat DNB op 5 april 2023 uiteindelijk besloot om aan [eiseres] een last onder dwangsom op te leggen al zo ver was gevorderd dat de uitkomst daarvan waarschijnlijk niet lang meer op zich zou laten wachten, zeker als de wettelijke beslistermijn op de registratieaanvraag in acht zou worden genomen. Nu gesteld noch gebleken is dat een afwijzing van de registratieaanvraag in de lijn der verwachting lag, was het ten tijde van primair besluit I waarschijnlijk dat de overtreding binnen korte tijd zou worden beëindigd door middel van de klantenoverdracht aan [indiener registratieaanvraag], waarmee de [groep waarvan indiener registratieaanvraag en eiseres deel uitmaken] de klanten van [eiseres] in Nederland zou kunnen behouden.
Onder deze omstandigheden kan de rechtbank DNB niet volgen in haar standpunt dat het noodzakelijk en evenwichtig was om een last onder dwangsom op te leggen voordat de uitkomst van de registratieprocedure bekend was. Weliswaar stond de uitkomst van registratieprocedure noch het exacte tijdstip waarop zou worden beslist op de registratieaanvraag vast, maar daar staat tegenover dat de feitelijke handelwijze van DNB er niet op duidt zij een spoedige beëindiging van de overtreding van groot belang heeft geacht en dat het belang van [eiseres], althans de [groep waarvan indiener registratieaanvraag en eiseres deel uitmaken], bij het behoud van de klanten in Nederland zwaarwegend moet worden geacht. Met de verlenging van de begunstigingstermijn tot en met 2 augustus 2023, de datum waarop [eiseres] de overdracht van haar klanten in Nederland aan [indiener registratieaanvraag] heeft afgerond, heeft DNB dit overigens in zekere zin ook erkend. De conclusie is dan ook dat het opleggen van de last onder dwangsom onevenredig was en dat daarvan had behoren te worden afgezien.
5.4.
Het betoog slaagt.
Conclusie wat betreft het beroep over de last onder dwangsom
6. Het beroep tegen bestreden besluit I is gegrond. Omdat het opleggen van de last onder dwangsom onevenredig was en daarvan had behoren te worden afgezien, moet dit besluit, voor zover daarbij het opleggen van de last onder dwangsom is gehandhaafd, worden vernietigd. Om dezelfde reden moet primair besluit I, waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, worden herroepen.
Omdat de last onder dwangsom wordt herroepen, is niet langer sprake van een begunstigingstermijn die al dan niet kon worden verlengd. Om die reden moet bestreden besluit I ook worden vernietigd voor zover het betrekking heeft op het eerste afwijzingsbesluit en het tweede afwijzingsbesluit en moeten het eerste afwijzingsbesluit en het tweede afwijzingsbesluit worden herroepen.
Gelet op deze uitkomst komt de rechtbank niet toe aan de bespreking van de beroepsgronden over de hoogte van de dwangsom en de lengte van de begunstigingstermijn.
Op het griffierecht en de proceskosten voor dit beroep zal de rechtbank in overweging 13 en 14 ingaan.
Het opleggen van een boete aan [eiseres] was evenredig
7. [ Eiseres] betoogt dat het gezien de geringe ernst van de overtreding en de hoogstens gemiddelde mate van verwijtbaarheid niet evenredig is om haar een boete op te leggen.
7.1.
Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 15 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:372, overweging 6.2) geldt ook voor boetebesluiten dat bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de in de Harderwijk-uitspraak (zie ook overweging 5.1) genoemde elementen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol spelen. De bestuursrechter moet van geval tot geval, in het verlengde van de aangevoerde beroepsgronden, bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden betrokken.
7.2.
Dat [eiseres] onder toezicht staat van de [toezichthouder van een lidstaat van de Europese Unie] en in overeenstemming zou handelen met de AMLD5 (Richtlijn (EU) 2015/849, zoals gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2018/843), maakt haar overtreding, anders dan zij meent, niet minder ernstig. De op 21 mei 2020 ingevoerde registratieplicht en het verbod om zonder registratie in (of vanuit) Nederland cryptodiensten aan te bieden, onderstrepen dat het van groot belang wordt geacht dat (ook) in Nederland toezicht wordt gehouden op de naleving van de Wwft (en daarmee van de AMLD5) door marktpartijen die deze diensten in (of vanuit) Nederland aanbieden. Met de verplichting tot registratie bij DNB moet worden voorkomen dat DNB geen inzicht heeft in het aanbieden van cryptodiensten in (of vanuit) Nederland door een marktpartij en dat DNB als gevolg daarvan geen toezicht kan houden op de naleving van de Wwft door deze marktpartij. Het belang van het voorkomen hiervan wordt nog eens benadrukt door het verbod om zonder registratie in (of vanuit) Nederland cryptodiensten aan te bieden. De memorie van toelichting bij de Implementatiewet wijziging vierde anti-witwasrichtlijn (TK, 2018-2019, 35 245, nr. 3, blz. 43) laat er geen twijfel over bestaan dat ook marktpartijen uit andere lidstaten die daar geregistreerd zijn, zich dienen te registeren bij DNB en aan de eisen van de Wwft moeten voldoen als zij in Nederland cryptodiensten (willen gaan) aanbieden. Zoals in de memorie van toelichting ook wordt opgemerkt, biedt de AMLD5 geen mogelijkheid om op basis van een “Europees paspoort” of één Europese registratieplicht in meerdere lidstaten cryptodiensten aan te bieden. Een marktpartij die, zoals [eiseres], DNB niet door middel van de verplichte registratie ervan op de hoogte brengt dat zij in Nederland cryptodiensten aanbiedt, onttrekt zich aan het toezicht van DNB op de naleving van de Wwft door aanbieders van cryptodiensten in Nederland. Dit maakt dat een overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft als zeer ernstig moet worden aangemerkt, te meer indien deze overtreding lange tijd heeft voortgeduurd en de aanbieder van cryptodiensten in Nederland zich dus lange tijd aan het toezicht van DNB heeft onttrokken, zoals in dit geval. Dat de registratieplicht in de uitspraken van deze rechtbank en het CBb van respectievelijk 4 oktober 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:9153) en 24 juni 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:338) een bijkomende verplichting wordt genoemd, doet, anders dan [eiseres] ter zitting heeft betoogd, niet af aan de ernst van haar overtreding van de registratieplicht. Met ‘bijkomende verplichting’ wordt bedoeld dat aanbieders van cryptodiensten naast alle overige in de AMLD5 (en de Wwft) opgenomen verplichtingen ook aan de registratieplicht moeten voldoen.
Het standpunt van [eiseres] over de mate van verwijtbaarheid van de overtreding wordt evenmin gevolgd. Gezien de hiervoor in 4.3 tot en met 4.4.5 besproken indicatoren moet [eiseres] zonder meer hebben geweten dat zij zich met haar cryptodiensten mede richtte op de Nederlandse markt en dat zij zich dus diende te registreren bij DNB. Dat [eiseres] zich in de lange overtredingsperiode nimmer heeft geregistreerd bij DNB en ook niet is gestopt met het aanbieden van haar cryptodiensten in Nederland nadat zij daarom door DNB bij brief van 19 april 2022 dringend was verzocht, maakt dat de overtreding en het voortduren daarvan tot 8 november 2022 in hoge mate aan haar kan worden verweten.
Dat de overtreding na 19 april 2022 niet tot 8 november 2022 zou hebben voortgeduurd indien de registratieplicht niet in strijd met artikel 47 van de AMLD5 de vorm van een (verdergaande) vergunningplicht in de Wwft zou hebben gekregen (zie in dit verband de uitspraak van deze rechtbank van 4 oktober 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9157), heeft [eiseres] niet aannemelijk gemaakt. Nog daargelaten dat het CBb over de uitleg van de in artikel 47 van de AMLD5 neergelegde registratieplicht bij voornoemde uitspraak van 24 juni 2025 een prejudiciële vraag heeft gesteld aan het Hof van Justitie en dat dus nog niet vaststaat dat de invulling van de registratieplicht door de wetgever in strijd is met artikel 47 van de AMLD5, heeft [eiseres] niet aannemelijk gemaakt dat de voorbereiding van de registratieaanvraag van [indiener registratieaanvraag] door de wijze waarop de registratieplicht in de Wwft vorm heeft gekregen zoveel tijd in beslag heeft genomen dat deze pas op 14 oktober 2022 kon worden ingediend. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de registratieaanvraag met name informatie bevatte uit de registratieaanvraag die [indiener registratieaanvraag] eerder bij de [toezichthouder van een andere lidstaat van de Europese Unie] had ingediend, waarbij simpelweg is opgemerkt dat waar [toezichthouder van een andere lidstaat van de Europese Unie] staat, DNB moet worden gelezen. Ook als het antwoord van het Hof van Justitie op de prejudiciële vraag van het CBb zou betekenen dat de registratieprocedure niet verder behoort te strekken dan het verkrijgen en beoordelen van de gegevens die nodig zijn om een aanbieder van cryptodiensten te kunnen inschrijven in het openbaar register van aanbieders en om de geschiktheid en betrouwbaarheid van de beleidsbepaler(s) en de uiteindelijk belanghebbende(n) van de aanbieder te kunnen toetsen, ziet de rechtbank onvoldoende grond om uit te gaan van de fictie dat [indiener registratieaanvraag] bij een juiste vormgeving van het registratiesysteem (ruim) vóór 8 november 2022 geregistreerd had kunnen worden. Dat de registratieaanvraag in dat geval (veel) eerder zou zijn ingediend, is niet aannemelijk gemaakt. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat DNB in dat geval (veel) eerder op de registratieaanvraag zou hebben kunnen beslissen. De bij de registratieaanvraag verstrekte informatie over de samenstelling van de raad van bestuur bevatte inconsistenties, waardoor DNB niet kon vaststellen wie de beleidsbepalers zijn van [indiener registratieaanvraag]. Daarnaast werd onvoldoende beschreven wat de verantwoordelijkheden en taken zijn van de in dit verband genoemde personen en kon op grond van de overgelegde stukken niet worden vastgesteld of zij over voldoende relevante kennis beschikken. Daarbij komt nog dat [indiener registratieaanvraag], in reactie op het verzoek van DNB bij brief van 26 oktober 2022 om de onder meer in dit verband ontbrekende informatie en documenten uiterlijk op 16 november 2022 in te dienen, bij e-mail van 1 november 2022 heeft verzocht om uitstel tot 30 november 2022 en dat op 29 november 2022 een wijziging in het bestuur van [indiener registratieaanvraag] heeft plaatsgevonden.
7.3.
Uit het voorgaande volgt dat wat [eiseres] heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat de boeteoplegging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat het betoog van [eiseres] dus faalt.
De hoogte van de aan [eiseres] opgelegde boete was destijds passend en geboden
8. [Eiseres] betoogt dat de boete onevenredig hoog is.
8.1.
Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 15 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:372, overweging 7.3) toetst de bestuursrechter zonder terughoudendheid of de opgelegde boete in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en aldus een evenredige sanctie vormt. Daarbij houdt zij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarbij wordt als criterium gebruikt of de bestuurlijke boete passend en geboden is.
8.2.
Voor zover wat [eiseres] ten grondslag heeft gelegd aan haar betoog over de evenredigheid van de boetehoogte een herhaling vormt van wat zij ten grondslag heeft gelegd aan haar betoog over de evenredigheid van de boeteoplegging, kan dit, gelet op wat in 7.2 is overwogen, niet leiden tot het oordeel dat DNB ten onrechte aanleiding heeft gezien om het basisbedrag van € 2.000.000,- wegens de verhoogde ernst van de overtreding en de verhoogde mate van verwijtbaarheid tweemaal te verhogen met 25% van het basisbedrag, wat neerkomt op een boetebedrag van € 3.000.000,-.
8.3.
De rechtbank volgt [eiseres] niet in haar standpunt dat DNB het aantal klanten in Nederland en het aantal voor hen verrichte transacties ten onrechte relevant heeft geacht bij de vaststelling van de ernst van de overtreding. Een groot aantal klanten en transacties brengt immers in beginsel een hoger risico op witwassen en financieren van terrorisme mee, te meer indien de aanbieder van de cryptodiensten, zoals [eiseres], zich gedurende lange tijd aan het toezicht onttrekt. Hierdoor kan DNB niet beoordelen of de aanbieder de Wwft naleeft en ook niet toetsen of de beleidsbepaler(s) en uiteindelijk belanghebbende(n) van de aanbieder geschikt en betrouwbaar zijn, terwijl die toetsing al bij de beoordeling van een registratieaanvraag moet plaatsvinden.
Voor het oordeel dat DNB van de door [eiseres] verstrekte gegevens over het aantal klanten in Nederland en het aantal voor hen verrichte transacties geen gebruik heeft mogen maken, ziet de rechtbank geen grond. Gezien de door [eiseres] gegeven toelichting op de wijze waarop zij deze gegevens heeft verzameld, acht de rechtbank het aannemelijk dat het aantal klanten in Nederland en het aantal voor hen verrichte transacties op het moment dat DNB om deze gegevens verzocht niet als zodanig waren vastgelegd op een gegevensdrager en dus wilsafhankelijk materiaal zijn (vergelijk de uitspraak van het CBb van 7 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:177, overweging 5.3.7). Nu aan een weigering om deze gegevens te verstrekken echter geen directe consequenties waren verbonden (zoals een boete of het verbeuren van een dwangsom) en van het verzoek van DNB dus geen dwang uitging, is, anders dan [eiseres] meent, het nemo tenetur-beginsel niet geschonden. Voor zover [eiseres] wel dwang heeft ervaren, biedt dit geen grond voor een ander oordeel. Overigens had een andere conclusie op dit punt geen verdere gevolgen gehad. De aantallen klanten en transacties zijn niet relevant voor de bewijsvoering van de overtreding en hebben – hoewel in dat verband wel relevant – in dit geval ook niet tot een andere slotsom geleid over de verhoogde ernst van de overtreding.
8.4.
Ook volgt de rechtbank [eiseres] niet in haar standpunt dat de matiging van de boete van € 3.000.000,- met 5%, zoals toegepast door DNB, onvoldoende recht doet aan de inspanningen die [eiseres] en [indiener registratieaanvraag] hebben verricht om de overtreding zo spoedig mogelijk te beëindigen. Dit alleen al niet omdat [indiener registratieaanvraag] pas op 14 oktober 2022 een registratieaanvraag heeft ingediend en [eiseres] niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze aanvraag niet eerder had kunnen worden ingediend (zie ook overweging 7.2). Dat [eiseres] maatregelen heeft getroffen om te voorkomen dat Nederlandse ingezetenen bij haar alsnog een account zouden kunnen openen of aanhouden, biedt evenmin grond voor het oordeel dat de matiging met 5% tekortschiet. Deze maatregelen maken deel uit van de beëindiging van de overtreding, omdat zonder deze maatregelen sprake zou zijn van een voorzetting van de dienstverlening aan klanten in Nederland. Met het treffen van deze maatregelen heeft [eiseres] dan ook niet meer gedaan dan waartoe zij wettelijk verplicht was.
8.5.
Grond voor matiging van de boete kan, anders dan [eiseres] meent, ook niet worden gevonden in de overschrijding van de op grond van artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldende termijn van dertien weken na dagtekening van het boeterapport waarbinnen het bestuursorgaan over het opleggen van de bestuurlijke boete moet beslissen. Hoewel deze termijn van dertien weken een termijn van orde is, kan de overschrijding daarvan onder omstandigheden worden verdisconteerd in de hoogte van de boete. Bij een beperkte overschrijding van deze termijn ligt dit in beginsel echter niet in de rede. In dit geval heeft het boeterapport als dagtekening 31 januari 2023 en was de dertienwekentermijn op het moment dat op 2 oktober 2023 de boete werd opgelegd met tweeëntwintig weken overschreden. Hoewel [eiseres] hierdoor langer in onzekerheid heeft gezeten over de vraag of een boete zou worden opgelegd, acht de rechtbank deze overschrijding niet zodanig dat dit moet leiden tot matiging van de boete (vergelijk de uitspraak van het CBb van 23 april 2024, ECLI:NL:CBB:2024:291, overweging 16.2.2).
8.6.
Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel dat [eiseres] ter zitting onder verwijzing naar de aan [cryptodienstverlener 1] en [cryptodienstverlener 2] opgelegde boetes heeft gedaan, stelt de rechtbank voorop dat het vaststellen van de hoogte van een boete geen wiskundige exercitie is. Het gaat er niet om of DNB verschillende boetes op precies dezelfde manier vaststelt, maar of het eindresultaat van die vaststelling(en) de toets aan het gelijkheidsbeginsel kan doorstaan (zie de uitspraak van deze rechtbank van 25 november 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:11638, overweging 5.2). Dat laatste is hier het geval. Ter zitting heeft DNB toegelicht waarom zij aan zowel [cryptodienstverlener 1] als aan [cryptodienstverlener 2] een lagere boete (€ 2.250.000,-) heeft opgelegd dan aan [eiseres] wegens overtreding van overtreding van artikel 23b, eerste en tweede lid, en artikel 23c, derde lid, van de Wwft. Daarbij heeft DNB erop gewezen dat het aantal klanten van [cryptodienstverlener 1] in Nederland veel lager was dan het aantal klanten dat [eiseres] in Nederland had, wat voor de vaststelling van de boetehoogte een relevante omstandigheid kan zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan dit verschil in aantal klanten in Nederland te twijfelen. Wat betreft de aan [cryptodienstverlener 2] opgelegde boete heeft DNB toegelicht dat die boete ziet op een veel kortere overtredingsperiode dan de periode van overtreding in het geval van [eiseres], wat ook blijkt uit het op de website van DNB gepubliceerde boetebesluit betreffende [cryptodienstverlener 2]. Uit dat besluit maakt de rechtbank overigens ook op dat [cryptodienstverlener 2] met meer voortvarendheid dan [eiseres] concrete stappen heeft gezet om de overtreding te beëindigen. Ook dit zijn relevante omstandigheden voor de vaststelling van de boetehoogte. De conclusie is dan ook dat van gelijke gevallen geen sprake is.
8.7.
Al met al was de door DNB opgelegde boete van € 2.850.000,- destijds passend en geboden, zodat het betoog over de boetehoogte in zoverre faalt. Dat neemt niet weg dat de opgelegde boete naar het oordeel van de rechtbank moet worden gematigd in verband met de onrechtmatige wijze van openbaarmaking van het boetebesluit (zie overweging 9 tot en met 10) en wegens overschrijding van de redelijke termijn (zie overweging 11 tot en met 11.4).
DNB mocht het boetebesluit openbaar maken, maar niet zonder dat besluit te anonimiseren
9. [Eiseres] betoogt dat DNB ten onrechte is overgegaan tot vroegtijdige openbaarmaking van het boetebesluit en bovendien ten onrechte heeft besloten om dit in niet-geanonimiseerde vorm te doen.
9.1.
Op grond van artikel 32f, eerste lid, van de Wwft maakt DNB een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge deze wet openbaar. De openbaarmaking geschiedt zodra het besluit onherroepelijk is geworden.
Op grond van het vierde lid van dit artikel maakt DNB in afwijking van het eerste lid een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 31, tweede lid, is gerangschikt in de derde categorie.
Op grond van artikel 32g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwft wordt openbaarmaking op grond van artikel 32f uitgesteld of geschiedt de openbaarmaking in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen, voor zover betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend.
9.2.
Het CBb heeft in zijn uitspraak van 15 juli 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:372, overwegingen 9.3 en 9.5) overwogen dat artikel 32g, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wwft overeenkomt met artikel 1:98, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op het financieel toezicht (Wft) en dat de overwegingen in de uitspraak van het CBb van 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:102) over de beoordeling of betrokken partijen in onevenredige mate schade wordt berokkend als bedoeld in artikel 1:98, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wft ook van toepassing zijn op de identieke uitzonderingsgrond in de Wwft.
9.3.
In voornoemde uitspraak van 25 februari 2025 (zie ook overweging 9.4 van de hiervoor genoemde uitspraak van 15 juli 2025) heeft het CBb tot uitgangspunt genomen dat de toezichthouder een evenwichtigheidsbeoordeling moet uitvoeren. Uitgestelde of geanonimiseerde openbaarmaking is aangewezen als volledige openbaarmaking betrokken partijen in onevenredige mate schade zou berokkenen. Het criterium “onevenredige mate van schade” veronderstelt dat de schade in verhouding tot de met de niet-geanonimiseerde (volledige) openbaarmaking na te streven doelen en daarmee te dienen belangen van dien aard is dat openbaarmaking uitgesteld of geanonimiseerd moet plaatsvinden. De doelen en belangen die openbaarmaking in het algemeen dient, zijn:
1. het publiek informeren over het optreden van de toezichthouder en de gronden daarvoor,
2. andere instellingen die onder toezicht staan informeren welke gedragingen kunnen leiden tot handhaving en de invulling die de toezichthouder aan bepaalde normen geeft,
3. personen die door de inbreuk schade hebben geleden de gelegenheid bieden hun rechten jegens de overtreder geldend te maken en
4. anderen ontmoedigen om overtredingen te begaan.
Dit betekent dat de toezichthouder de belangen die met deze vier doelen worden gediend, moet betrekken bij zijn beoordeling van de evenwichtigheid tussen enerzijds de mate van schade die een niet-geanonimiseerde openbaarmaking voor de betrokkene met zich brengt en anderzijds het belang dat de openbaarmaking in het concrete geval dient.
9.4.
In de uitspraak van 25 februari 2025 heeft het CBb ook overwogen dat het belang van een ontmoedigend effect dat de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder kan hebben, geen doel op zich is. Dit belang weegt daarom niet altijd op tegen het belang van de overtreder om een boetebesluit niet volledig openbaar te maken. Indien aannemelijk is dat het belang dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder is gediend niet in het gedrang komt – dat wil zeggen dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder geen concreet belang wordt gediend – kan dat bijdragen aan de conclusie dat sprake is van een onevenredige mate van schade voor de betrokken partijen, aldus het CBb.
9.5.
Het spreekt voor zich dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder een concreet belang wordt gediend, indien personen door de inbreuk schade hebben geleden. In de memorie van toelichting op de openbaarmaking van sanctiebesluiten op grond van de Wwft (TK, 2017–2018, 34 808, nr. 3, blz. 11) worden in het algemeen deel, anders dan in het algemeen deel van de memorie van toelichting op de openbaarmaking van sanctiebesluiten op grond van de Wft (TK, 2015–2016, 34 455, nr. 3, blz. 11-12), alleen de in overweging 9.3 onder 1, 2 en 4 genoemde doelen en belangen uitdrukkelijk benoemd door de wetgever. Het onder 3 genoemde belang van personen die door de inbreuk schade hebben geleden wordt niet uitdrukkelijk benoemd. Wel wordt verderop in de memorie van toelichting (blz. 74-75) opgemerkt dat vroegtijdige openbaarmaking van een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete wegens een ernstige overtreding van de Wwft (een overtreding gerangschikt in de derde boetecategorie) van belang wordt geacht om partijen op de financiële markten zo snel mogelijk te kunnen waarschuwen. Door tijdige openbaarmaking kan schade voor betrokken partijen worden voorkomen of worden beperkt. Om te voorkomen dat het financieel stelsel wordt gebruikt voor witwassen en financieren van terrorisme, is het van belang dat betrokkenen vroegtijdig op de hoogte zijn van ernstige overtredingen, ten einde maatregelen te kunnen nemen om de risico’s op witwassen en financieren van terrorisme die hieruit voortvloeien te beheersen, aldus de memorie van toelichting.
9.6.
Op welke betrokken partijen en/of te voorkomen of te beperken schade hier wordt gedoeld, blijkt niet uit de memorie van toelichting. De door de minister van Financiën, mede namens de minister van Justitie en Veiligheid, gegeven antwoorden op enkele vragen van de vaste commissie voor Financiën geven daarover wel enige duidelijkheid (zie de nota naar aanleiding van het verslag; TK, 2017-2018, 34 808, nr. 6, blz. 34-35 en 38-39). Volgens de minister kan bijvoorbeeld worden gedacht aan Wwft-instellingen die op grond van artikel 5 van de Wwft gebruik maken van de resultaten van het cliëntenonderzoek dat door een andere instelling is verricht. Voor deze instellingen is het van belang om op korte termijn geïnformeerd te worden indien sprake is van een tekortkoming in de naleving van het cliëntenonderzoek door de betreffende instelling. Op dat moment kunnen aanvullende maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat de eigen dienstverlening voor doeleinden van witwassen of financieren van terrorisme wordt gebruikt. Daarnaast kan een hoge boete gevolgen hebben voor de kredietwaardigheid van een instelling. Belanghebbenden bij de betreffende instelling zijn door publicatie van de boete op de hoogte van dit risico, aldus de minister. Andere voorbeelden worden niet gegeven.
9.7.
DNB was ten tijde van het openbaarmakingsbesluit en bestreden besluit II nog niet bekend met de uitspraken van het CBb van 25 februari 2025 en 15 juli 2025, maar heeft de onder 1, 2 en 4 genoemde doelen en belangen blijkens het openbaarmakingsbesluit (randnummers 149 en 153 van primair besluit II) en bestreden besluit II (randnummers 121 en 127) wel betrokken bij haar beoordeling. Daarbij heeft DNB, in reactie op het standpunt van [eiseres] dat een geanonimiseerde openbaarmaking deze doelen en belangen ook dient, benadrukt dat openbaarmaking dient om het publiek en de onder toezicht staande instellingen te informeren over de overtreding. Zij kunnen vervolgens, indien zij daartoe aanleiding zien, [eiseres] op de geconstateerde overtreding aanspreken en daarvan leren, aldus DNB. Verder geldt volgens DNB dat de generaal preventieve werking is gediend met een niet-geanonimiseerde openbaarmaking en dat dit effectiever is dan een anonieme openbaarmaking. Tot slot voorkomt volledige openbaarmaking volgens DNB speculatie of onrust in de markt over de vraag aan welke instelling DNB een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd.
9.8.
Anders dan DNB kennelijk meent, is het om de onder 1 en 2 genoemde doelen en belangen te kunnen dienen bij openbaarmaking van een sanctiebesluit in beginsel niet nodig dat ook de identiteit van de overtreder openbaar wordt gemaakt. Grond voor het oordeel dat het publiek en de onder toezicht staande instellingen een overtreder op de geconstateerde overtreding moeten kunnen aanspreken en dat om die reden ook de identiteit van de overtreder openbaar moet worden gemaakt, is pas aanwezig indien dit een concreet belang dient. Daarvan kan sprake zijn indien zich onder het publiek en de onder toezicht staande instellingen personen bevinden die door de inbreuk/overtreding schade hebben geleden, zodat zij eventueel hun rechten jegens de overtreder geldend kunnen maken (het onder 3 genoemde doel en belang). Dat er personen zijn die door de overtreding van het registratiegebod voor vergoeding in aanmerking komende schade hebben geleden, is gesteld noch gebleken. Voor zover het consumenten betreft (onder wie klanten van [eiseres]), ligt dat ook niet voor de hand, omdat het toezicht op aanbieders van cryptodiensten zich niet uitstrekt tot consumentenbescherming (TK, 2018-2019, 35 245, nr. 3, blz. 27). Wat betreft de onder toezicht staande (Wwft-)instellingen geldt daarnaast dat het in de wetsgeschiedenis genoemde artikel 5 van de Wwft aan hen ten tijde van belang niet de mogelijkheid bood om gebruik te maken van de resultaten van het cliëntenonderzoek dat is verricht door een aanbieder van cryptodiensten, zodat zij in dat verband geen belang hebben om te worden geïnformeerd over de identiteit van [eiseres] als overtreder, nog daargelaten dat DNB dit belang ook niet heeft gesteld. Verder is niet aannemelijk – en heeft DNB ook niet gesteld – dat de aan [eiseres] opgelegde boete de in de wetsgeschiedenis opgeworpen gevolgen kan hebben voor haar kredietwaardigheid, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat eventuele belanghebbenden van dit risico door middel van niet-geanonimiseerde openbaarmaking van het boetebesluit op de hoogte moeten worden gebracht. De stelling van DNB dat niet-geanonimiseerde openbaarmaking speculatie of onrust in de markt voorkomt over de vraag aan welke instelling DNB een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, is speculatief en biedt dan ook onvoldoende grond voor het oordeel dat met de openbaarmaking van de identiteit van [eiseres] een concreet belang wordt gediend.
9.9.
Gezien de diffamerende werking die uitgaat van een niet-geanonimiseerde openbaarmaking van een boetebesluit, onderschrijft de rechtbank het standpunt van DNB dat een dergelijke openbaarmaking uit een oogpunt van generale preventie effectiever is dan een geanonimiseerde openbaarmaking (vergelijk de uitspraak van deze rechtbank van 24 februari 2017, overweging 13.3). Gelet op wat het CBb in haar uitspraak van 25 februari 2025 heeft overwogen over het belang van een ontmoedigend effect dat de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder kan hebben (zie overweging 9.4) en wat hiervoor in 9.8 is overwogen, is de rechtbank evenwel van oordeel dat DNB bij de door haar uitgevoerde evenwichtigheidsbeoordeling ten onrechte niet tot de conclusie is gekomen dat een niet-geanonimiseerde openbaarmaking van het boetebesluit, gezien de diffamerende werking die daarvan uitgaat, [eiseres] in onevenredige mate schade zou berokkenen.
9.10.
Gezien het voorgaande slaagt het betoog van [eiseres] in zoverre dat DNB ten onrechte heeft besloten om het boetebesluit in niet-geanonimiseerde vorm openbaar te maken. Voor het oordeel dat DNB ten onrechte is overgegaan tot vroegtijdige openbaarmaking van het boetebesluit ziet de rechtbank geen grond. Het in geanonimiseerde vorm openbaar maken van het boetebesluit dient de in overweging 9.3 onder 1 en 2 vermelde doelen en de belangen van [eiseres] wegen daar niet tegen op.
De onrechtmatige openbaarmaking van het boetebesluit is grond voor matiging van de boete
10. Op 13 maart 2024 heeft DNB met de publicatie van primair besluit II en een begeleidend Nederlandstalig en Engelstalig nieuwsbericht op haar website uitvoering gegeven aan haar besluit om het boetebesluit in niet-geanonimiseerde vorm openbaar te maken, waarbij de rechtbank heeft vastgesteld dat DNB ook bestreden besluit II in niet-geanonimiseerde vorm op haar website heeft gepubliceerd. Gelet hierop en gezien de hiervoor in 9.10 getrokken conclusie acht de rechtbank het passend en geboden om de aan [eiseres] opgelegde boete met 20% te matigen, dat wil zeggen tot € 2.280.000,-. In de afwijzing van het verzoek van [eiseres] aan de voorzieningenrechter van deze rechtbank om het openbaarmakingsbesluit te schorsen ziet de rechtbank geen aanleiding om van deze matiging af te zien. Anders dan DNB ter zitting heeft betoogd, betekent deze afwijzing, waaraan een voorlopig rechtmatigheidsoordeel ten grondslag lag dat de rechtbank niet bindt, niet dat sprake was van een rechtmatige openbaarmaking. Het kan zo zijn dat boetebesluiten als het onderhavige in beginsel vroegtijdig openbaar moeten worden gemaakt en dat het verzoek om voorlopige voorziening van [eiseres] is afgewezen, maar het is uiteindelijk de eigen verantwoordelijkheid van DNB om een boetebesluit alleen volledig openbaar te maken als zij daartoe rechtmatig heeft besloten.
De boete moet verder worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn
11. Ter zitting heeft [eiseres] de rechtbank verzocht de boete te verlagen in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
11.1.
Volgens vaste rechtspraak geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. In bijzondere gevallen kan de redelijke termijn langer of korter zijn. Een dergelijk geval doet zich hier niet voor. Overschrijding van de redelijke termijn behoort in beginsel te leiden tot verlaging van de boete, mede afhankelijk van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden.
11.2.
Hoofdregel is dat de redelijke termijn gaat lopen op het moment dat het bestuursorgaan jegens de overtreder een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. In de regel is dit moment de datum van het voornemen tot boeteoplegging, in dit geval 7 februari 2023 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 4 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:172, overweging 7). Gesteld noch gebleken is dat er reden is om in dit geval van die hoofdregel af te wijken. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met ongeveer tien maanden overschreden.
11.3.
Zoals deze rechtbank heeft overwogen in haar uitspraak van 5 december 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:14309), zal zij niet langer de in haar uitspraak van 10 april 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:4735) geformuleerde uitgangspunten hanteren voor de verlaging van boetes in het financieel-economisch bestuursrecht in geval van overschrijding van de redelijke termijn, maar voortaan de uitgangspunten volgen die het CBb heeft weergegeven in zijn uitspraak van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316). Dit betekent dat de boete in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden voortaan in beginsel wordt verminderd met 5%, met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding met meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden ligt in beginsel een vermindering met 10% in de rede, ook met een maximum van € 2.500,-. Bij een overschrijding met meer dan twaalf maanden wordt naar bevind van zaken gehandeld. De maximering van de matiging tot € 2.500,- geldt dan niet.
11.4.
Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden, wordt de boete van € 2.280.000,- verminderd met € 2.500,-, zodat de boete uitkomt op € 2.277.500,- . Als DNB zou worden gevolgd in haar ter zitting ingenomen standpunt dat zeven tot acht maanden van de ongeveer tien maanden waarmee de redelijke termijn is overschreden aan [eiseres] moeten worden toegerekend, blijft staan dat de redelijke termijn is overschreden en dat de opgelegde boete met € 2.500,- moet worden verminderd. De rechtbank zal dit standpunt van DNB dan ook onbesproken laten.
Conclusie wat betreft het beroep over de boete
12. Voor zover het de boete betreft, is het beroep tegen bestreden besluit II gegrond, omdat de aan [eiseres] opgelegde boete wegens de onrechtmatige openbaarmaking van het boetebesluit en de overschrijding van de redelijke termijn moet worden verlaagd. De rechtbank zal bestreden besluit II vernietigen voor zover daarbij de hoogte van de bij primair besluit II aan [eiseres] opgelegde boete is gehandhaafd en zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de hoogte van de boete vaststellen op € 2.277.500,-.
12.1
Voor zover het de openbaarmaking van het boetebesluit betreft, is het beroep tegen bestreden besluit II ook gegrond, omdat bij dit besluit ten onrechte het besluit is gehandhaafd om het boetebesluit in niet-geanonimiseerde vorm openbaar te maken. De rechtbank zal bestreden besluit II ook in zoverre vernietigen en zij zal tevens met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het openbaarmakingsbesluit in zoverre te herroepen dat in plaats daarvan het boetebesluit in geanonimiseerde vorm openbaar wordt gemaakt en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van bestreden besluit II.
DNB moet in beide zaken het griffierecht en de proceskosten vergoeden
13. Omdat de rechtbank beide beroepen gegrond verklaart, dient DNB op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door [eiseres] in beide zaken betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
14. Daarnaast veroordeelt de rechtbank DNB in beide zaken in de door [eiseres] in bezwaar en beroep gemaakte kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in zaak ROT 23/7542 vast op € 4.662,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt in bezwaar van € 647,- en per punt in beroep van € 907,- en een wegingsfactor 1,5 voor het gewicht van de zaak). In zaak ROT 24/7420 stelt de rechtbank deze kosten vast op € 3.691,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt in bezwaar van € 647,- en per punt in beroep van € 907,- en een wegingsfactor 1,5 voor het gewicht van de zaak).
Beslissing
De rechtbank:
in zaak ROT 23/7542
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt bestreden besluit I;
- verklaart de bezwaren tegen primair besluit I, het eerste afwijzingsbesluit en het tweede afwijzingsbesluit gegrond, herroept die besluiten en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van bestreden besluit I;
- bepaalt dat DNB aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
- veroordeelt DNB in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van € 4.662,-;
in zaak ROT 24/7420
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt bestreden besluit II voor zover daarbij de boetehoogte en het openbaarmakingsbesluit zijn gehandhaafd;
- verklaart het bezwaar gegrond voor zover dat is gericht tegen de boetehoogte en het openbaarmakingsbesluit:
- stelt de hoogte van de boete vast op € 2.277.500,-, herroept primair besluit II wat betreft de boetehoogte en bepaalt dat deze uitspraak op dit punt in de plaats treedt van bestreden besluit II;
- bepaalt dat het boetebesluit in geanonimiseerde vorm openbaar wordt gemaakt, herroept het openbaarmakingsbesluit voor zover dat strekt tot volledige openbaarmaking van primair besluit II en bepaalt dat deze uitspraak op dit punt in de plaats treedt van bestreden besluit II;
- bepaalt dat DNB aan [eiseres] het door haar betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt;
- veroordeelt DNB in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van € 3.691,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en
mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. M.J.F.J. van Beek, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 19 december 2025.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.