Uitspraak
201806227/1/A1, 201806228/1/A1, 201806230/1/A1 en 201806231/1/A1.
Datum uitspraak: 26 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], wonend te Lierop, gemeente Someren,
2. [appellant sub 2], wonend te Lierop, gemeente Someren,
3. [appellante sub 3], gevestigd te Lierop, gemeente Someren,
4. Broeslee VI B.V., gevestigd te Lierop, gemeente Someren,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Someren,
verweerder.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 30 mei 2017 heeft het college appellanten onder oplegging van een dwangsom gelast diverse overtredingen op het perceel [locatie] te Someren (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij afzonderlijke besluiten van 24 juli 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van € 665.000,00 wegens verbeurde dwangsommen.
Bij afzonderlijke besluiten van 22 februari 2018 heeft het college de door appellanten tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben appellanten beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 9 mei 2019, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat te Nijmegen, mr. B.M.C. Mutsaerts en J.H. Maessen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op het perceel was voorheen een varkenshouderij gevestigd. Sinds begin 2016 worden er geen varkens meer gehouden in het bedrijf.
De lasten onder dwangsom in de afzonderlijke besluiten van 30 mei 2017 zijn gelijkluidend en betreffen zes verschillende overtredingen. In deze procedure gaat het alleen om de lasten 3 en 4 met betrekking tot onderscheidenlijk mesthoudend open water en asbesthoudende golfplaten.
Het college heeft appellanten onder oplegging van een dwangsom van € 2.500,00 per dag dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 25.000,00, gelast het mesthoudende water op het perceel binnen twee weken na verzending van het besluit te verwijderen en verwijderd te houden. Ook heeft het college appellanten onder oplegging van een dwangsom van € 1.000,00 per dag dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 10.000,00, gelast golfplaten en andere materialen op het perceel, zoals weergegeven op een aan het besluit gehechte foto, binnen één week te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij afzonderlijke besluiten van 24 juli 2017 heeft het college ten aanzien van de hiervoor vermelde lasten besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van € 35.000,00 wegens verbeurde dwangsommen. De overige, in de besluiten van 24 juli 2017 vermelde, € 630.000,00 heeft betrekking op lasten onder dwangsom ten aanzien van vier overtredingen waarop deze procedure geen betrekking heeft.
Wettelijk kader
2. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
Bevoegdheid Afdeling
3. Bij uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juli 2018 in zaaknrs. 18/782, 18/783, 18/784, 18/785 en 18/786 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van de beroepen voor zover gericht tegen de lasten onder dwangsom en de daarmee samenhangende invorderingsbesluiten met betrekking tot de overtredingen 3 en 4. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat overtreding 3 een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming betreft en dat overtreding 4 een overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en artikel 10.1 van de Wet milieubeheer betreft. Hoewel de rechtbank bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen besluiten tot handhaving op grond van de Wabo, is de Afdeling op grond van artikel 2 van Pro bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in eerste en enige aanleg bevoegd ten aanzien van beroepen tegen besluiten op grond van onder meer de Wet bodembescherming en de Wet milieubeheer. De door het college opgelegde lasten 3 en 4 zijn ieder afzonderlijk ondeelbaar en gebaseerd op één en hetzelfde feitencomplex. In een dergelijke situatie is de Afdeling bevoegd in eerste en enige aanleg kennis te nemen van het beroep. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:905). De rechtbank heeft zich terecht onbevoegd verklaard kennis te nemen van de beroepen, voor zover het de overtredingen 3 en 4 betreft. De Afdeling zal hierna de beroepen tegen deze overtredingen behandelen.
Last onder dwangsom mesthoudend water
4. Appellanten betogen dat het college de aanwezigheid van mesthoudend water ten onrechte als een overtreding van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming heeft aangemerkt. In dit verband voeren zij aan dat er geen mesthoudend water is gestort of opgeslagen, maar dat het mesthoudende water aan de achterzijde van de stal een gevolg is van overtollig regenwater. Appellanten stellen dat zij geen handeling hebben verricht waardoor de bodem kon worden verontreinigd, zodat zij artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming niet hebben overtreden. Ter zitting hebben appellanten toegelicht dat de mest op het perceel afkomstig was van een intermediair. Appellanten bestrijden voorts de stelling van het college dat het een feit van algemene bekendheid is dat mest schadelijk is voor de bodem, nu dit afhangt van verschillende factoren zoals de hoeveelheid mest, de fosfaat- en stikstofgehalten en de eventuele aanwezigheid van water. Het college heeft in het aantreffen van mesthoudend water ten onrechte een overtreding gezien, aldus appellanten. Verder betogen appellanten dat het college met betrekking tot het mesthoudend water ten onrechte heeft gesteld dat sprake is van het gebruik van gronden als stort- of opslagplaats zoals bedoeld in artikel 4.4.1, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014", welk gebruik op grond van deze bepaling wordt aangemerkt als strijdig gebruik.
4.1. In het inspectierapport van een toezichthouder van de gemeente van 3 oktober 2016 staat vermeld dat aan de achterzijde van de stal op het perceel mesthoudend water ligt. Hier is een fundering van beton gestort ten behoeve van een niet gerealiseerde luchtwasser. Volgens het rapport komt daar het regenwater van een deel van de stal terecht. Het water is bruin gekleurd en waarschijnlijk verontreinigd met varkensmest, aldus het inspectierapport. Dat het water achter de stal mesthoudend is, is bevestigd door een rapport van Archimil B.V. van 1 november 2016. Volgens dit rapport is geconstateerd dat op het perceel mest lag en dat deze mest door vermenging met hemelwater in het open water achter de stal is terechtgekomen. Er zijn monsters genomen in de inpandige mestput, de plas en de vloeistof in de sloot. Onderzoek van deze monsters op het voorkomen van fosfaat en stikstof heeft uitgewezen dat sprake is van belasting met mest.
Door appellanten is niet weersproken dat er mest op het perceel lag en dat dit door hen niet is opgeruimd, waardoor met hemelwater verdunde mest kon uitstromen naar het water achter de stal. Op grond van de door het college overgelegde foto’s en het rapport van Archimil B.V. acht de Afdeling het aannemelijk dat door het niet opruimen van mest op het perceel, met hemelwater verdunde mest kon uitstromen naar het water achter de stal. Hierdoor kon de met hemelwater verdunde mest de bodem insijpelen. De in artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming vervatte zorgplicht, die mede is gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem, is hiermee niet nageleefd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2224) is voor een overtreding van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming niet vereist dat zich daadwerkelijk een verontreiniging van de bodem heeft voorgedaan.
4.2. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming is overtreden en dat het bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Daarom kan de vraag of de aanwezigheid van mest in het open water kan worden gekwalificeerd als opslag zoals bedoeld in het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" onbeantwoord blijven.
Het betoog faalt.
Last onder dwangsom asbesthoudende materialen
5. Appellanten stellen dat het college ten onrechte een overtreding heeft geconstateerd met betrekking tot asbesthoudend materiaal. Volgens hen is geen sprake van het storten of lozen van asbesthoudend materiaal, zoals bedoeld in artikel 4.4.1, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014". De golfplaten zijn op het perceel terecht gekomen als gevolg van een externe oorzaak, terwijl het storten of opslaan van de platen een bewuste menselijke handeling veronderstelt, aldus appellanten. Volgens hen liggen de platen op een terrein waar niemand komt, zodat het laten liggen van de platen evenmin een overtreding van artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer oplevert.
5.1. Bij een controle op 3 oktober 2016 zijn door een toezichthouder van de gemeente op het perceel op verschillende plaatsen meerdere golfplaten en andere materialen aangetroffen. Deze platen en materialen lagen daar tijdens de controles op 27 juni 2017 en 18 juli 2017 nog steeds.
Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2014" de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf". Op grond van artikel 4.4.1, aanhef en onder b, van de planregels wordt onder het gebruiken in strijd met de bestemming verstaan het gebruik van gronden en/of opstallen voor doeleinden van opslag, stort of lozing, tenzij expliciet toegestaan in de planregels. Het college stelt dat appellanten niet beschikken over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor de opslag en stort van de golfplaten, zodat gehandeld wordt in strijd met artikel 4.4.1, aanhef en onder b, van de planregels. Door appellanten wordt niet bestreden dat zij niet beschikken over een omgevingsvergunning. Evenmin wordt bestreden dat het asbesthoudende platen betreft. Niet van belang is of de asbesthoudende platen door een menselijke handeling of door bijvoorbeeld een storm van het dak van de gebouwen van de inrichting zijn gewaaid. Van belang is dat appellanten hebben nagelaten de asbesthoudende platen te (laten) verwijderen. Het college heeft dit nalaten gelijk kunnen stellen met opslag en zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
5.2. Tevens heeft het college artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer aan de overtreding ten grondslag gelegd. Zoals ter zitting is gebleken, is niet in geschil dat het asbesthoudende platen betreft en dat deze platen onder deze omstandigheden als afvalstof moeten worden aangemerkt. Dat de platen op een terrein liggen waar volgens appellanten niemand komt, doet niet ter zake. De platen zijn van de gebouwen op het perceel gewaaid. Door het laten liggen van de platen kunnen nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan. Het college heeft hierin terecht een overtreding van artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer gezien.
5.3. Gelet op het vorenstaande heeft het college ter zake van de asbesthoudende platen terecht handhavend opgetreden.
Het betoog faalt.
Overtrederschap
6. Appellanten stellen dat het college [appellante sub 1] ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. [appellante sub 1] was niet op de hoogte van de geconstateerde feiten en omstandigheden. Het bedrijf werd altijd gevoerd door wijlen haar echtgenoot, die volgens het Bibob-rapport de feitelijk leidinggevende was. [appellante sub 1] had geen enkele betrokkenheid bij het bedrijf. Haar betrokkenheid bestond alleen op papier, hetgeen volgens appellanten onvoldoende is om haar als overtreder aan te merken. Appellanten stellen dat [appellante sub 1] geen eigenaresse van (een deel van) de inrichting was en dat niet aan de criteria genoemd in de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1065) wordt voldaan.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2728) is de overtreder, gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt. Dit is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
6.2. [appellante sub 1] is bestuurder van [appellante sub 3] [appellante sub 3] is bestuurder en enig aandeelhouder van Broeslee VI B.V. Niet in geschil is dat laatstvermelde B.V. de eigenaar van het perceel is. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat [appellante sub 1] daarmee zeggenschap heeft over Broeslee IV B.V. en dat zij het daarom feitelijk en juridisch in haar macht heeft om de overtredingen te (doen) beëindigen. Door als enig bestuurder en aandeelhouder van de bestuurder van Broeslee IV B.V. zeggenschap uit te oefenen over de activiteiten op het perceel, of dat (bewust) niet te doen, heeft [appellante sub 1] de aanmerkelijke kans aanvaard dat de geconstateerde overtredingen zich zouden voordoen. [appellante sub 1] is daarom door het college terecht als overtreder aangemerkt.
Het betoog faalt.
Overmacht
7. Voor zover appellanten een beroep doen op overmacht, omdat zij geen financiële ruimte hebben om aan de lasten te voldoen, overweegt de Afdeling dat appellanten deze stelling niet met stukken hebben onderbouwd. Reeds daarom kan dit betoog niet leiden tot een vernietiging van de bestreden besluiten.
Het betoog faalt.
Last onder bestuursdwang
8. Appellanten betogen dat het college ten onrechte geen last onder bestuursdwang heeft opgelegd, omdat duidelijk is dat zij niet de financiële middelen hebben om uitvoering te geven aan de lasten. Het college heeft herhaaldelijk gezegd dat de mestopslag schadelijk is voor het milieu en vanwege dit grote belang had het college een last onder bestuursdwang moeten opleggen.
8.1. Artikel 5:32 van Pro de Awb biedt het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het toepassen van bestuursdwang de keuze voor het opleggen van een last onder dwangsom, met dien verstande dat voor het opleggen van een dwangsom niet wordt gekozen indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet. Dit laatste is hier niet het geval nu niet valt in te zien dat de belangen die worden beschermd door onderscheidenlijk het bestemmingsplan, artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming en artikel 10.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer in dit geval aan de oplegging van een dwangsom in de weg staan. Evenmin is sprake van een urgente situatie of onomkeerbare gevolgen die tot toepassing van bestuursdwang nopen. Uit artikel 5:32, tweede lid, van de Awb volgt dat de financiële middelen van appellanten geen rol spelen bij de keuze tussen een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Artikel 5:32, tweede lid, van de Awb verzet zich daarom in dit geval niet tegen het opleggen van een last onder dwangsom.
Het betoog faalt.
Begunstigingstermijn
9. Voor zover appellanten betogen dat de door het college opgelegde begunstigingstermijnen te kort zijn om aan de lasten te kunnen voldoen, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft in de besluiten van 30 mei 2017 een begunstigingstermijn van twee weken opgenomen voor het verwijderen van het mesthoudend water en een termijn van één week voor het verwijderen van de asbesthoudende platen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de gestelde termijnen te kort zouden zijn. Zonder motivering van appellanten ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verwijdering van onderscheidenlijk het mesthoudend water en de asbesthoudende platen binnen de gestelde termijnen niet mogelijk zou zijn.
Het betoog faalt.
Invordering
10. Appellanten betogen dat het college ten onrechte tot invordering van de verbeurde dwangsommen is overgegaan. Appellanten stellen dat er geen financiële ruimte bestaat om de verbeurde dwangsommen te voldoen, dat er sprake is van overmacht en dat, gelet op de grote emotionele belasting voor het gezin, niet kan worden overgegaan tot invordering.
10.1. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333) hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. Appellanten hebben dergelijke stukken niet overgelegd. De door appellanten genoemde omstandigheden zijn niet van dien aard dat het college van invordering van de verschuldigde dwangsommen had behoren af te zien.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
11. De beroepen zijn ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
w.g. Michiels w.g. De Jong
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019
628.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
[…]
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Wet milieubeheer
Artikel 1.1, eerste lid
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder afvalstoffen: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
Artikel 10.1, eerste lid
Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
Wet bodembescherming
Artikel 6
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen in het belang van de bescherming van de bodem regels worden gesteld met betrekking tot het verrichten van handelingen waarbij stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten, op of in de bodem worden gebracht, ten einde deze aldaar te laten.
2. Hiertoe kunnen behoren regels met betrekking tot:
a. het ter bewaring opslaan van bij die maatregel aan te geven stoffen op of in de bodem;
b. het brengen van afvalstoffen op of in de bodem;
c. het op of in de bodem doen uitstromen van verontreinigd water of slib;
d. het begraven van stoffelijke resten;
e. het op de bodem verspreiden van as, afkomstig van de verbranding van stoffelijke resten.
Artikel 13
Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
Bestemmingsplan "Buitengebied 2014"
Artikel 4.4.1, aanhef en onder b
Onder gebruiken en/of het laten gebruiken van gronden en bouwwerken voor een doel of op een wijze, die in strijd is met de in dit plan daaraan gegeven bestemming en/of: het gebruik van gronden en/of opstallen voor doeleinden van opslag, stort, of lozing, tenzij expliciet toegestaan in de planregels.