Uitspraak
202301456/1/V3.
Datum uitspraak: 15 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [de vreemdeling],
2. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 28 februari 2023 in zaken nrs. NL23.3443 en NL23.3644 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluiten van 30 januari 2023 en 1 februari 2023 heeft de staatssecretaris de vreemdeling in bewaring gesteld.
Bij uitspraak van 28 februari 2023 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdeling ingestelde beroepen ongegrond verklaard en de verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdeling en de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 augustus 2023, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. R.M. Seth Paul, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris vertegenwoordigd door mr. D. Kuiper, vergezeld door P. Verheij, werkzaam bij de nationale politie, zijn verschenen. De zaak is op de zitting gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 202302899/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2023:4181) en 202304361/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2023:4182).
Overwegingen
Inleiding
1. De staatssecretaris heeft de vreemdeling op 30 januari 2023 in bewaring gesteld krachtens artikel 59b, eerste lid, van de Vw 2000. Op 1 februari 2023 heeft de staatssecretaris de op 30 januari 2023 opgelegde maatregel van bewaring opgeheven en de vreemdeling diezelfde dag krachtens artikel 59, eerste lid, onder a, van de Vw 2000 in bewaring gesteld. Deze zaak gaat over de vraag of de staatssecretaris bij het in bewaring stellen van de vreemdeling heeft voldaan aan zijn informatieplicht uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet heeft voldaan aan de eisen genoemd in artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000. Volgens de rechtbank blijkt uit niets dat de vreemdeling bij de uitreiking van de maatregel, in een taal die hij verstaat, op de hoogte is gebracht van de redenen van de bewaring en aan hem is uitgelegd dat hij tegen de maatregel van bewaring beroep kan instellen en recht heeft op gratis rechtsbijstand. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een gebrek, maar dat dit gebrek niet maakt dat de bewaring onrechtmatig is, omdat de ernst van het gebrek niet opweegt tegen de belangen die met de bewaring zijn gediend. De rechtbank heeft de staatssecretaris veroordeeld in de proceskosten.
De grief van de staatssecretaris
3. De staatssecretaris klaagt in zijn grief over het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een gebrek, omdat hij wel in lijn met artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 heeft gehandeld. Hij wijst erop dat de redenen van de bewaring aan de vreemdeling worden medegedeeld in een schriftelijk besluit en het gelet op de aard en inhoud van het besluit en de noodzakelijke individuele motivering onmogelijk is om de gehele inhoud daarvan gelijktijdig ook in de eigen taal van de vreemdeling aan hem kenbaar te maken. Hij betoogt dat met een vertaling door een tolk van de inhoud van het te nemen besluit tijdens het gehoor in overeenstemming met artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 wordt gehandeld. Verder betoogt de staatssecretaris dat hij aan de vreemdeling voldoende duidelijk heeft gemaakt dat de mogelijkheid bestaat van gratis rechtsbijstand om het besluit aan te vechten. Door te bewerkstelligen dat de vreemdeling steeds een advocaat krijgt toegevoegd, wordt volgens de staatssecretaris in voldoende mate voldaan aan de norm uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000. Volgens de staatssecretaris zijn de rechten van de vreemdeling voldoende gewaarborgd met de huidige uitvoeringspraktijk.
3.1. In het tweede deel van zijn grief klaagt de staatssecretaris dat, als er al een gebrek zou moeten worden aangenomen, de rechtbank in ieder geval ten onrechte heeft vastgesteld dat hij daarom proceskosten is verschuldigd aan de vreemdeling. Hij verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2243.
De grief van de vreemdeling
4. De vreemdeling voert aan dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat sprake is van een gebrek door de schending van artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000. Maar hij klaagt in het eerste deel van zijn grief dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, omdat de uitreiking van de maatregel niet heeft plaatsgevonden op de wijze bepaald in artikel 5.3 van het Vb 2000, er geen rechtsgeldige maatregel van bewaring tot stand is gekomen. In het tweede deel van zijn grief klaagt de vreemdeling dat, als er toch een rechtsgeldige maatregel tot stand is gekomen, de door de rechtbank verrichte belangenafweging in ieder geval in zijn voordeel had moeten uitvallen. Volgens de vreemdeling moet het vrijheidsontnemende aspect van de bewaring het zwaarst wegen.
De informatieplicht van de staatssecretaris
5. Ingevolge artikel 5.3, eerste lid, tweede zin, van het Vb 2000 wordt aan de vreemdeling die in bewaring wordt gesteld, onmiddellijk een afschrift van de maatregel van bewaring uitgereikt. Ingevolge artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 moet de vreemdeling daarbij schriftelijk, in een taal die de vreemdeling verstaat of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij die verstaat, op de hoogte worden gebracht van de redenen van de bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen.
5.1. De derde zin van artikel 5.3, eerste lid, van het Vb 2000 vormt een omzetting van artikel 9, vierde lid, van de Opvangrichtlijn (Stb. 2015, 294). Met artikel 9, tweede en vierde lid, van de richtlijn is beoogd te voorzien in duidelijke verplichtingen voor procedurele waarborgen voor gedetineerde asielzoekers. De Afdeling verwijst naar punten 15, 21 en 35 van de considerans van de richtlijn. In artikel 9, tweede en vierde lid, van de richtlijn zijn waarborgen uit artikel 6 van Pro het EU Handvest en artikel 5 van Pro het EVRM verankerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1528, onder 5.1-5.2 en 7-7.2).
5.2. Artikel 5, tweede lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder die gearresteerd is, op de hoogte moet worden gebracht van de redenen van zijn arrestatie. Artikel 5, vierde lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, het recht heeft voorziening te vragen bij een gerecht. Het EHRM heeft in onder meer het arrest van 21 februari 1990, Van der Leer tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:1990:0221JUD001150985, paragrafen 27 en 28, overwogen dat artikel 5, vierde lid, van het EVRM geen onderscheid maakt tussen personen die door arrestatie of detentie hun vrijheid is ontnomen, zodat artikel 5, tweede lid, ook van toepassing is op detentie.
Het EHRM heeft in onder meer de arresten van 5 februari 2002, Čonka, ECLI:CE:ECHR:2002:0205JUD005156499, paragraaf 50, 15 december 2016, Khlaifia, ECLI:CE:ECHR:2016:1215JUD001648312, paragraaf 115, en 23 juli 2013, Suso Musa, ECLI:CE:ECHR:2013:0723JUD004233712, paragraaf 113, overwogen dat artikel 5, tweede lid, van het EVRM waarborgt dat een ieder die is gearresteerd, moet weten waarom hem zijn vrijheid is ontnomen en dat daartoe de wezenlijke juridische en feitelijke gronden voor de arrestatie in eenvoudige, begrijpelijke taal zonder vakjargon moeten worden meegedeeld.
Uit onder andere voornoemde arresten van het EHRM volgt dat artikel 5, tweede lid, van het EVRM tot doel heeft te waarborgen dat een ieder, wie door detentie zijn vrijheid is ontnomen, het in artikel 5, vierde lid, van het EVRM bedoelde recht op een spoedige rechterlijke beslissing over de rechtmatigheid van de detentie effectief kan uitoefenen.
5.3. Artikel 6 van Pro het EU Handvest bepaalt dat een ieder recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Volgens de Toelichting bij het EU Handvest corresponderen de rechten van artikel 6 van Pro het EU Handvest met de rechten die in artikel 5 van Pro het EVRM zijn gewaarborgd en hebben deze overeenkomstig artikel 52, derde lid, van dat Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte. Dat betekent dat artikel 6 van Pro het EU Handvest ook waarborgt dat aan een ieder die is gedetineerd, de redenen daarvoor aan de hand van juridische en feitelijke gronden moeten worden meegedeeld en dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt (zie de uitspraken van de Afdeling van 13 mei 2019, onder 5.2 en 7.1, en 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8388, onder 4.3).
5.4. Artikel 9, tweede lid, van de Opvangrichtlijn bepaalt dat de bewaring schriftelijk wordt bevolen en dat in het bevel tot bewaring de feitelijke en juridische gronden worden vermeld waarop het gebaseerd is. Daarnaast moet aan de vreemdeling nog een reeks inlichtingen worden verschaft. Artikel 9, vierde lid, van de Opvangrichtlijn bepaalt namelijk dat asielzoekers die in bewaring worden gehouden, onmiddellijk schriftelijk, in een taal die zij verstaan of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze verstaan, op de hoogte worden gebracht van de redenen van bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen. De Afdeling wijst op de arresten van het Hof van Justitie van 15 februari 2016, J.N., ECLI:EU:C:2016:84, punt 62, en 14 september 2017, K., ECLI:EU:C:2017:680, punt 45.
5.5. Uit de tekst van artikel 9, vierde lid, van de Opvangrichtlijn en de geschiedenis van de totstandkoming van die richtlijn, blijkt dat de Uniewetgever er bewust voor heeft gekozen te verlangen dat de informatie schriftelijk wordt verschaft. Ook is er bewust voor gekozen dat dit moet gebeuren in een taal die de vreemdeling begrijpt of redelijkerwijs geacht kan worden te begrijpen (zie standpunt (EU) nr. 6/2013 van de Raad in eerste lezing met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking), PB 2013 C 179 E/01). Dit met als doel een effectieve uitoefening mogelijk te maken van het recht tegen de vrijheidsbeneming rechtsmiddelen aan te wenden.
Het toepassingsbereik
6. Artikel 9, vierde lid, van de Opvangrichtlijn is van toepassing op de bewaring van asielzoekers (artikel 59b van de Vw 2000). Op grond van artikel 28, vierde lid, van de Dublinverordening is artikel 9, vierde lid, van de Opvangrichtlijn ook van toepassing op de bewaring van vreemdelingen met het oog op uitvoering van een overdracht op grond van de Dublinverordening (artikel 59a van de Vw 2000). Door de omzetting in artikel 5.3, eerste lid, van het Vb 2000, geldt de informatieplicht echter niet alleen voor bewaring krachtens artikel 59a en 59b, maar ook voor bewaring krachtens artikel 59 van Pro de Vw 2000. Ingevolge artikel 5.3, tweede lid, van het Vb 2000 geldt de informatieplicht daarnaast ook in geval van oplegging van de vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, derde of zesde lid, van de Vw 2000.
Heeft de staatssecretaris voldaan aan de informatieplicht?
7. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat wellicht niet wordt voldaan aan de letterlijke tekst van artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000, maar dat de huidige werkwijze wel in lijn is met die bepaling en er wordt voldaan aan het achterliggende doel. De staatssecretaris onderkent met dit betoog niet dat, ook al wordt met de huidige werkwijze voldaan aan het achterliggende doel, er wel sprake is van een schending van artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000. Zoals de Afdeling onder 5 tot en met 5.5 heeft overwogen, volgt uit artikel 9, vierde lid, van de Opvangrichtlijn en artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 voor de staatssecretaris de plicht om de vreemdeling bij het uitreiken van de maatregel van bewaring schriftelijk, in een taal die hij verstaat, te informeren over de redenen van de bewaring, de rechtsmiddelen die tegen de bewaring openstaan en over de mogelijkheid van gratis rechtsbijstand. Beoordeeld moet worden of de staatssecretaris daaraan heeft voldaan.
7.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de werkwijze van de staatssecretaris niet voldoet en heeft zij terecht een schending van artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 aangenomen. De werkwijze voldoet om de volgende redenen niet. Artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 bepaalt dat de informatie schriftelijk in een taal die de vreemdeling verstaat moet worden gegeven. Dat een afschrift van de in de Nederlandse taal opgestelde maatregel van bewaring met daarin de redenen van de bewaring en een rechtsmiddelenclausule wordt uitgereikt, volstaat daarom niet. De staatssecretaris heeft er in zijn grief op gewezen dat de inhoud van het te nemen besluit tijdens het gehoor voorafgaand aan de bewaring door een tolk aan de vreemdeling wordt medegedeeld, maar omdat de informatie volgens artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 schriftelijk moet worden gegeven volstaat een mondelinge vertaling door een tolk ook niet. Bovendien moet de informatie worden gegeven op het moment dat de maatregel wordt uitgereikt; ook daarom volstaat het niet dat de informatie tijdens het gehoor voorafgaand aan de maatregel wordt medegedeeld. Verder rust de plicht om de vreemdeling te informeren op de staatssecretaris. Het is anders dan de staatssecretaris betoogt, daarom ook onvoldoende dat er een rechtsbijstandverlener wordt ingeschakeld die de vreemdeling kan informeren over de inhoud van de maatregel.
7.2. Voor de volledigheid merkt de Afdeling op dat de staatssecretaris er terecht op heeft gewezen dat de informatieplicht uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 niet vergt dat een volledig vertaalde kopie van de maatregel van bewaring aan de vreemdeling moet worden verstrekt. Zowel de staatssecretaris als de vreemdeling heeft er op de zitting terecht op gewezen dat de praktische uitvoerbaarheid in het oog moet worden gehouden. Een schriftelijk stuk waarin de rechtsmiddelen en de mogelijkheid van gratis rechtsbijstand staan vermeld en waarin een overzicht is opgenomen van de van toepassing zijnde juridische en feitelijke gronden van de bewaring, is voldoende. Feitelijke en nadere toelichting van de gronden is daarbij niet noodzakelijk; de staatssecretaris kan daarvoor verwijzen naar de maatregel van bewaring (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:829, onder 5 en 7).
7.3. Het eerste deel van de grief van de staatssecretaris slaagt niet.
Wat is het gevolg van het niet voldoen aan de informatieplicht?
8. De vreemdeling betoogt in het eerste deel van zijn grief dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gevolg van de schending van de informatieplicht uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 is dat er geen rechtsgeldige maatregel van bewaring tot stand is gekomen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2278, onder 4.3, volgt echter dat een rechtsgeldige maatregel van bewaring ingevolge artikel 5.3 van het Vb 2000 tot stand komt als de maatregel is gedagtekend, ondertekend en met redenen is omkleed. De maatregel van bewaring treedt in werking zodra deze is uitgereikt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4512, onder 2.1). Niet in geschil is dat aan die vereisten is voldaan. De informatieplicht van de staatssecretaris die volgt uit de derde zin van artikel 5.3, eerste lid, Vb 2000 is geen vereiste voor de totstandkoming en inwerkingtreding van een maatregel van bewaring. Anders dan de vreemdeling betoogt, maakt de schending van de informatieplicht daarom niet dat er geen rechtsgeldige maatregel tot stand is gekomen en de bewaring daarom onrechtmatig is.
8.1. Het eerste deel van de grief van de vreemdeling slaagt daarom niet.
Belangenafweging
9. De rechtbank heeft na de vaststelling dat sprake is van een gebrek terecht een belangenafweging gemaakt. Het schenden van de informatieplicht uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 maakt een inbewaringstelling namelijk eerst onrechtmatig, indien de met de bewaring gediende belangen niet in redelijke verhouding staan tot de ernst van het gebrek en de daardoor geschonden belangen (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4066, onder 4). Hoewel de vreemdeling er terecht op wijst dat het vrijheidsontnemende aspect van de bewaring zwaar weegt, heeft de rechtbank de belangenafweging terecht in het voordeel van de staatssecretaris laten uitvallen. Daarvoor acht de Afdeling het volgende van belang.
9.1. De staatssecretaris heeft de vreemdeling door middel van een volledig gemotiveerd schriftelijk besluit in bewaring gesteld. In de maatregel van bewaring staan de redenen voor de bewaring vermeld. Bij het uitreiken van de maatregel is de vreemdeling weliswaar niet schriftelijk in een taal die hij verstaat of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij die verstaat op de hoogte gesteld van de redenen van de bewaring, maar dit betekent niet dat de vreemdeling niet wist waarom hij in bewaring is gesteld. Tijdens het gehoor voorafgaand aan de inbewaringstelling is met behulp van een tolk met de vreemdeling gesproken over de redenen waarom hij mogelijk in bewaring zal worden gesteld. Verder heeft de staatssecretaris de vreemdeling al voordat het gehoor voorafgaand aan de inbewaringstelling was begonnen in kennis gesteld van het recht op rechtsbijstand en heeft de staatssecretaris ook een rechtsbijstandverlener ingeschakeld. De staatssecretaris heeft op de zitting toegelicht dat de ingeschakelde rechtsbijstandverlener vervolgens altijd een afschrift van de maatregel van bewaring moet krijgen. Niet in geschil is dat de rechtsbijstandverlener afschriften van de maatregelen heeft ontvangen. De vreemdeling heeft met de rechtsbijstandverlener dus nogmaals de redenen van de bewaring kunnen bespreken en dit kunnen betrekken bij de beoordeling of hij rechtsmiddelen wilde aanwenden. De rechtsbijstandverlener heeft vervolgens namens de vreemdeling beroep ingesteld tegen de maatregelen. Ondanks dat de staatssecretaris niet heeft voldaan aan de informatieplicht uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000, is de vreemdeling wel in staat gesteld tegen de vrijheidsbeneming rechtsmiddelen effectief uit te oefenen en is niet gebleken dat hij door het ontbreken van de vertaling in zijn belangen is geschaad.
9.2. Het tweede deel van de grief van de vreemdeling slaagt niet.
De proceskosten
10. De staatssecretaris klaagt in het tweede deel van zijn grief dat de rechtbank hem ten onrechte heeft veroordeeld in de proceskosten. Uit de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1498, onder 2.2, volgt dat aanleiding bestaat de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten indien beroep wordt ingesteld tegen de maatregel van bewaring en naar aanleiding van dat beroep wordt geoordeeld dat de direct aan de maatregel van bewaring voorafgaande staandehouding, ophouding of verlenging van de ophouding niet rechtmatig is geweest, maar het beroep tegen de maatregel niettemin ongegrond wordt verklaard. De ratio hiervan is dat in het kader van het beroep tegen de maatregel van bewaring om proceseconomische redenen ook een beoordeling kan worden verkregen van de voorafgaande staandehouding, ophouding of verlenging van de ophouding, hoewel daartegen ook afzonderlijke rechtsmiddelen openstaan. In tegenstelling tot die situatie, kan de informatieplicht uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000, slechts in het kader van het beroep tegen de maatregel van bewaring en niet los daarvan in het kader van een ander rechtsmiddel worden beoordeeld. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten indien beroep wordt ingesteld tegen de maatregel van bewaring en naar aanleiding van dat beroep wordt geoordeeld dat de staatssecretaris de informatieplicht uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb 2000 heeft geschonden, maar het beroep tegen de maatregel van bewaring niettemin ongegrond wordt verklaard.
10.1. Het tweede deel van de grief van de staatssecretaris slaagt.
Conclusie hoger beroepen
11. Het hoger beroep van de vreemdeling is ongegrond en het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft veroordeeld in de proceskosten van de vreemdeling. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. De Afdeling ziet ambtshalve toetsend geen reden om de bewaring onrechtmatig te achten. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten in hoger beroep te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 28 februari 2023 in zaken nrs. NL23.3443 en NL23.3644, voor zover de rechtbank de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van de bij de vreemdeling opgekomen proceskosten heeft veroordeeld;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Nederhoff, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
w.g. Nederhoff
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
918