Uitspraak
202205854/1/V1.
Datum uitspraak: 22 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 oktober 2022 in zaak nr. NL22.17594 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2022 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij uitspraak van 3 oktober 2022 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris en de vreemdeling hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaken nrs. 202107060/1/V1 en 202302414/1/V1, op een zitting behandeld op 25 juli 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen en S.Q. Sandifort MSc, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. N. Vollebergh, advocaat te Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of een door de Afdeling getroffen voorlopige voorziening op verzoek van de staatssecretaris de Dublin-overdrachtstermijn van zes maanden kan opschorten. Het antwoord op die vraag is van belang voor de beantwoording van de vraag welke lidstaat verantwoordelijk is voor de inhoudelijke behandeling van de asielaanvraag. En dus voor de vraag of de staatssecretaris de aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen terecht niet in behandeling heeft genomen.
1.1. Uit artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening volgt dat de staatssecretaris een vreemdeling overdraagt zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het terug- of overnameverzoek of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening, opschortende werking heeft. Lidstaten bepalen ingevolge artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening, in hun nationale recht hoe zij opschortende werking verlenen aan een beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit. Hierbij hebben zij de keuze uit drie alternatieve mogelijkheden. Nederland heeft ervoor gekozen om toepassing te geven aan artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening. Uit deze bepaling volgt dat een vreemdeling de gelegenheid heeft om binnen een redelijke termijn een rechterlijke instantie te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar.
Tot 1 september 2021 leidde een in hoger beroep op verzoek van de staatssecretaris getroffen voorlopige voorziening in de visie van de Afdeling altijd tot opschorting van de overdrachtstermijn. In verband met gerezen twijfel, heeft de Afdeling bij verwijzingsuitspraak van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1929, in zaken nrs. 202001503/1/V1, 202005113/3/V1 en 202102273/1/V1 aan het Hof van Justitie de vraag voorgelegd of genoemde bepalingen van de Dublinverordening zich tegen deze rechtspraak verzetten. Het Hof heeft deze vraag in het arrest van 30 maart 2023, E.N., S.S. en J.Y., ECLI:EU:C:2023:272, beantwoord. Het Hof komt in punt 34 van het arrest tot de conclusie dat een voorlopige voorziening die tot gevolg heeft dat de overdrachtstermijn wordt opgeschort in afwachting van de uitkomst van een hoger beroep, alleen kan worden getroffen als de uitvoering van het overdrachtsbesluit in beroep op grond van de artikelen 29, eerste lid, en 27, derde of vierde lid, van de Dublinverordening, is opgeschort in afwachting van de uitkomst van het beroep of bezwaar in eerste aanleg. De relevante overwegingen van het arrest zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
1.2. De staatssecretaris heeft de door hem ingestelde hoger beroepen in zaken nrs. 202001503/3/V1 en 202102273/3/V1 ingetrokken, omdat Nederland inmiddels verantwoordelijk was geworden voor de inhoudelijke behandeling van de asielaanvragen en zijn belang bij de hoger beroepen daarmee is vervallen. De Afdeling heeft op 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2593, wel uitspraak gedaan in zaak nr. 202005113/4/V1. Maar in deze uitspraak is zij niet toegekomen aan beantwoording van de onder 1 genoemde rechtsvraag. De Afdeling zal de gevolgen van het arrest voor een door haar voorzieningenrechter in hoger beroep getroffen voorlopige voorziening op verzoek van de staatssecretaris daarom aan de orde stellen in onder meer deze zaak. In een andere uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2023:4197, is de Afdeling ingegaan op de gevolgen van het arrest voor een door haar voorzieningenrechter in hoger beroep getroffen voorlopige voorziening op verzoek van een vreemdeling.
Leeswijzer
2. De Afdeling zet eerst kort de voor deze zaak relevante feiten uiteen (onder 3). Voor een weergave van de feiten en het verloop van de procedures in zaken nrs. 202001503/1/V1, 202005113/3/V1 en 202102273/1/V1, evenals de afwegingen van de Afdeling om te komen tot de door haar gestelde prejudiciële vraag, verwijst de Afdeling naar de verwijzingsuitspraak. Vervolgens gaat de Afdeling in op het arrest (onder 4) en geeft zij de standpunten van partijen weer (onder 5). In de paragraaf die daarop volgt komt de Afdeling zelf tot een oordeel over de onder 1.1 geformuleerde rechtsvraag (onder 6). Daarna komen de gevolgen van het arrest voor de Nederlandse rechtspraktijk aan de orde (7). De Afdeling eindigt met een conclusie, waarin zij de gevolgen van het arrest voor deze zaak belicht (onder 8).
Feiten
3. De vreemdeling heeft op 21 januari 2022 een asielaanvraag ingediend in Nederland. Nederland heeft Denemarken op 18 maart 2022 verzocht om de vreemdeling terug te nemen. Denemarken heeft het claimverzoek geaccepteerd op 13 april 2022. De overdrachtstermijn verloopt in beginsel dus op 13 oktober 2022, te weten zes maanden na het claimakkoord. De staatssecretaris heeft de aanvraag bij besluit van 5 september 2022 niet in behandeling genomen, omdat Denemarken ingevolge de Dublinverordening verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan. De vreemdeling heeft op 6 september 2022 beroep ingesteld tegen dit besluit. Daarbij heeft de vreemdeling de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de staatssecretaris hem niet overdraagt totdat de rechtbank op het beroep heeft beslist. De rechtbank heeft het beroep van de vreemdeling bij uitspraak van 3 oktober 2022 gegrond verklaard. Zij heeft het besluit van 5 september 2022 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Het verzoek om een voorlopige voorziening heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank in het voetspoor van die uitspraak bij afzonderlijke uitspraak van dezelfde datum afgewezen. De staatssecretaris heeft op 10 oktober 2022 hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Hij heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling daarbij ook verzocht om een voorlopige voorziening te treffen en te bepalen dat de staatssecretaris geen nieuw besluit op de aanvraag hoeft te nemen voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist. Dit verzoek heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling toegewezen bij uitspraak van 12 oktober 2022.
Het arrest E.N., S.S. en J.Y.
4. Zoals onder 1.1 is overwogen, heeft de Afdeling aan het Hof de vraag voorgelegd of een door haar voorzieningenrechter op verzoek van de staatssecretaris getroffen voorlopige voorziening, gelet op de artikelen 29, eerste lid, en 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening, kan leiden tot opschorting van de overdrachtstermijn. De Afdeling zal hieronder ingaan op het antwoord van het Hof.
4.1. Het Hof wijst in de punten 23 tot en met 25 op artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening. Uit dit artikel volgt volgens het Hof dat, wanneer de opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit voortvloeit uit artikel 27, derde of vierde lid, van de Dublinverordening, de overdrachtstermijn niet begint te lopen vanaf de aanvaarding van het overname- of terugnameverzoek, maar in afwijking van die algemene regel vanaf de definitieve beslissing op het beroep of bezwaar tegen dat overdrachtsbesluit. Met deze bepaling heeft de Uniewetgever volgens het Hof beoogd dat de overdrachtstermijn bij opschorting overeenkomstig artikel 27, derde of vierde lid, pas ingaat zodra de beslissing op een beroep of bezwaar tegen een overdrachtsbesluit definitief is geworden, na uitputting van de in de rechtsorde van de betrokken lidstaat geboden rechtsmiddelen. Het Hof stelt vervolgens vast dat deze regel ziet op de bezwaar- en beroepsfase, maar dat de wetgever niet heeft gepreciseerd hoe deze regel moet worden toegepast in het geval van een beroep in tweede aanleg.
4.2. Hoe de artikelen 29, eerste lid, en 27, derde lid, van de Dublinverordening, in hoger beroep moeten worden toegepast, licht het Hof toe in de punten 26 tot en met 39 van het arrest.
4.2.1. Het Hof stelt vast dat de Dublinverordening geen enkele regel bevat over de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen de beslissing op het beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit, noch enige regel die uitdrukkelijk geldt voor het stelsel van een eventueel hoger beroep. Hieruit leidt het Hof af dat de bescherming die wordt geboden door artikel 27, eerste lid, van de Dublinverordening, gelezen in het licht van de artikelen 18 en 47 van het EU Handvest, niet vereist dat een rechtsgang in tweede aanleg bij de rechter openstaat. Het is dan krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om al dan niet te besluiten tot invoering van een rechtsgang in tweede aanleg en om de eventuele procedureregels voor die rechtsgang vast te stellen. Vereist is wel dat die regels in situaties die onder het Unierecht vallen voldoen aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel (punten 30 en 31).
4.2.2. Het Hof constateert dat is voldaan aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en overweegt over het doeltreffendheidsbeginsel het volgende. Lidstaten mogen in een nationale regeling bepalen dat de rechter in tweede aanleg op verzoek van de bevoegde autoriteiten voorlopige maatregelen kan treffen. Maar die regeling mag niet afwijken van artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening, door te bepalen dat dergelijke maatregelen buiten de in die bepaling bedoelde gevallen tot gevolg hebben dat het ingaan van de overdrachtstermijn wordt uitgesteld en dat deze termijn dus pas later zal verstrijken. Het Hof wijst er daarna opnieuw op dat uit artikel 29, eerste lid, volgt dat de overdrachtstermijn pas kan ingaan vanaf de definitieve beslissing op het beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit als de uitvoering van het overdrachtsbesluit in eerste aanleg is opschort overeenkomstig artikel 27, derde of vierde lid, van de Dublinverordening.
4.2.3. Hieruit volgt naar het oordeel van het Hof de regel dat in hoger beroep alleen een voorlopige voorziening kan worden getroffen, die de overdrachtstermijn opschort in afwachting van de uitkomst van dat hoger beroep, als de uitvoering van het overdrachtsbesluit op grond van artikel 27, derde of vierde lid, al eerder was opgeschort in afwachting van de uitkomst van het beroep of bezwaar in eerste aanleg (punten 32 tot en met 34).
4.2.3.1. Het in een dergelijke situatie uitstellen van de aanvang van de overdrachtstermijn tot aan de beslissing op het beroep in tweede aanleg waarborgt volgens het Hof enerzijds de wapengelijkheid en de doeltreffendheid van beroepsprocedures. Zo wordt namelijk gegarandeerd dat de termijn niet verstrijkt als de uitvoering van het overdrachtsbesluit onmogelijk is gemaakt door het maken van bezwaar of het instellen van beroep.
4.2.3.2. Anderzijds wordt, door in een dergelijke situatie de verlenging van de opschortende werking van de overdrachtstermijn in hoger beroep afhankelijk te stellen van het treffen van een voorlopige voorziening, voorkomen dat het instellen van hoger beroep tegen een uitspraak waarbij een overdrachtsbesluit is vernietigd, systematisch leidt tot uitstel van de aanvang van die termijn. Daardoor zou namelijk de behandeling van het asielverzoek van een vreemdeling kunnen worden vertraagd, zelfs als dit hoger beroep redelijkerwijs niet kansrijk lijkt (punten 34 tot en met 36).
4.2.3.3. Een dergelijke regel kan dus bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstelling van de Dublinverordening, te weten het vaststellen van een duidelijke en hanteerbare methode om snel te kunnen bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek. Deze methode moet zijn gebaseerd op voor de lidstaten en de asielzoeker eerlijke en objectieve vereisten. Zodoende versterkt deze regel de toepassing van de dwingende termijnen die de Uniewetgever voor overname‑ en terugnameprocedures heeft gesteld (punten 37 en 38).
4.2.3.4. Wanneer de uitvoering van het overdrachtsbesluit niet is opgeschort in afwachting van de uitkomst van het beroep in eerste aanleg, zou de mogelijkheid om in tweede aanleg te verzoeken om een voorlopige voorziening als hier aan de orde, de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid bieden om de aanvang van de overdrachtstermijn uit te stellen en te voorkomen dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van de asielverzoeken van de vreemdelingen overgaat op de verzoekende lidstaat. Dit zou de voortgang van de asielprocedure ten onrechte vertragen, wat af zou doen aan de doelstellingen van de Dublinverordening. De bevoegde autoriteiten hebben er immers zelf voor gekozen om artikel 27, vierde lid, van de Dublinverordening niet toe te passen om de effectieve rechterlijke bescherming van de vreemdelingen te waarborgen, en hebben het overdrachtsbesluit tijdens de behandeling van dat beroep ook niet uitgevoerd (punt 39).
4.2.4. Gelet op het voorgaande concludeert het Hof dat de rechter in tweede aanleg op verzoek van de bevoegde autoriteiten een voorlopige voorziening kan treffen die leidt tot opschorting van de overdrachtstermijn, als de uitvoering van het overdrachtsbesluit in eerste aanleg is opgeschort overeenkomstig artikel 27, derde of vierde lid, van de Dublinverordening (punt 40).
Standpunten van partijen
5. De Afdeling heeft partijen bij brief van 8 juni 2023 verzocht te reageren op het arrest en zich uit te laten over de gevolgen van dit arrest voor de overdrachtstermijn in deze zaak.
5.1. De staatssecretaris erkent in zijn reactie dat uit het arrest volgt dat een door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening op zijn verzoek alleen de overdrachtstermijn opschort als de uitvoering van het overdrachtsbesluit in eerste aanleg is opgeschort overeenkomstig artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening. Hoewel de huidige uitvoeringspraktijk stoelde op de gedachte dat de rechter in beroep een voorlopige voorziening moet treffen om opschortende werking te bewerkstelligen, hanteert de staatssecretaris inmiddels een andere lezing. Volgens hem vloeit de opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit al voort uit het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening in eerste aanleg en is alleen al daarom sprake van opschortende werking overeenkomstig artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening. De staatssecretaris wijst in dit kader op artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000. Krachtens die bepaling is het een vreemdeling toegestaan om de uitspraak op dat verzoek in Nederland af te wachten. De staatssecretaris wijst er verder op dat de voorzieningenrechter van de rechtbank in de regel pas uitspraak doet op een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening, nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep. De voorzieningenrechter van de rechtbank wijst de verzoeken dan af onder verwijzing naar de bodemzaak, ofwel omdat het overdrachtsbesluit juist is en het beroep dus ongegrond, ofwel omdat de rechtbank het overdrachtsbesluit heeft vernietigd en er dus geen aanleiding meer is voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris de overdracht gedurende de procedure in eerste aanleg doorgaans niet kan effectueren. De overdrachtstermijn vangt daarom volgens de staatssecretaris pas aan na het verstrijken van de schorsende werking bepaald in artikel 7.3, eerste lid, van het Vb 2000. Als de voorzieningenrechter van de rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening afwijst, dan vangt de uiterste overdrachtstermijn op dat moment aan. En als deze wordt toegewezen, dan vangt de overdrachtstermijn aan bij de uitspraak op het beroep.
5.2. De vreemdeling stelt in zijn reactie eveneens dat uit het arrest volgt dat een door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening op verzoek van de staatssecretaris de overdrachtstermijn alleen kan opschorten als de uitvoering van het overdrachtsbesluit in eerste aanleg is opgeschort overeenkomstig artikel 27, derde of vierde lid, van de Dublinverordening. Anders dan de staatssecretaris, stelt de vreemdeling dat de uitvoering van het overdrachtsbesluit pas wordt opgeschort als een verzoek om voorlopige voorziening is toegewezen en niet al als dit verzoek is ingediend. Het verzoek van de vreemdeling om een voorlopige voorziening is in eerste aanleg afgewezen. Partijen zijn het erover eens dat de overdrachtstermijn zonder opschorting zou verstrijken op 13 oktober 2022, te weten zes maanden na het claimakkoord van 13 april 2022. Dat betekent volgens de vreemdeling dat de overdrachtstermijn in zijn zaak is verstreken.
Oordeel van de Afdeling
6. Het Hof heeft dus geoordeeld dat de Afdeling in hoger beroep op verzoek van de staatssecretaris alleen een voorlopige voorziening kan treffen die leidt tot opschorting van de overdrachtstermijn, als de uitvoering van het overdrachtsbesluit in eerste aanleg is opgeschort overeenkomstig artikel 27, derde of vierde lid, van de Dublinverordening.
6.1. De vraag die nu voorligt is of alleen al met het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening sprake is van opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit als bedoeld in artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening, wat overeenkomstig artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening ook leidt tot opschorting van de overdrachtstermijn, of dat hiervoor is vereist dat de rechter in eerste aanleg dit verzoek ook heeft toegewezen.
6.2. Naar het oordeel van de Afdeling stelt de vreemdeling terecht dat alleen het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening in eerste aanleg nog niet leidt tot opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit als bedoeld in artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening. Dit oordeel wordt hierna toegelicht aan de hand van de tekst van artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening, de interpretatie van dit artikel door het Hof en de belangrijkste doelstelling van de Dublinverordening.
6.3. Artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening luidt, voor zover relevant, als volgt: ‘De verzoeker of andere persoon als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder c) of d), wordt overeenkomstig het nationale recht van de verzoekende lidstaat, na overleg tussen de betrokken lidstaten, overgedragen van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, opschortende werking heeft’.
Artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening luidt als volgt: ‘Voor een beroep of een bezwaar tegen het overdrachtsbesluit bepalen de lidstaten in hun nationale recht dat: de betrokkene de gelegenheid heeft om binnen een redelijke termijn een rechterlijke instantie te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar. De lidstaten zorgen ervoor dat er een daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar is door de overdracht op te schorten totdat de beslissing over het eerste opschortingsverzoek wordt gegeven. Beslissingen over het al dan niet opschorten van de uitvoering van het overdrachtsbesluit worden gegeven binnen een redelijke termijn die evenwel een nauwkeurige en zorgvuldige bestudering van het opschortingsverzoek mogelijk maakt. Een beslissing om de uitvoering van het overdrachtsbesluit niet op te schorten wordt gemotiveerd’.
6.4. De Afdeling stelt vast dat uit artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening volgt dat de overdrachtstermijn begint te lopen vanaf de totstandkoming van het claimakkoord, of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening opschortende werking heeft. Zoals eerder overwogen onder 1.1, bepalen lidstaten ingevolge artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening, in hun nationale recht hoe zij opschortende werking verlenen aan een beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit en hebben zij hierbij de keuze uit drie alternatieve mogelijkheden. Nederland heeft ervoor gekozen om toepassing te geven aan artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening. Uit deze bepaling volgt dat de betrokkene de gelegenheid heeft om een rechterlijke instantie te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar.
6.5. De Afdeling benadrukt dat artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening ziet op de opschorting van de overdrachtstermijn, en dat artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening ziet op de opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit. De Afdeling wijst erop dat, wanneer sprake is van opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit overeenkomstig artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening, automatisch ook sprake is van opschorting van de overdrachtstermijn overeenkomstig artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening.
6.6. Uit de tweede zin van artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening volgt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat er een daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar is door de overdracht op te schorten totdat de beslissing over het eerste opschortingsverzoek is genomen. Dit betekent dat een vreemdeling hangende het verzoek om een voorlopige voorziening feitelijk niet mag worden overgedragen. Het heeft voor een vreemdeling immers weinig zin om de rechter te verzoeken de uitkomst van zijn of haar beroep in Nederland te mogen afwachten, als die vreemdeling voordat de rechter op dit verzoek heeft beslist al wordt overgedragen aan een andere lidstaat. Nederland heeft in een daadwerkelijk rechtsmiddel voorzien door deze tweede zin te implementeren in artikel 82, zesde lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 7.3 van het Vb 2000. In laatstgenoemd artikel is ook alleen bepaald dat het een vreemdeling is toegestaan om de uitspraak op een verzoek om een voorlopige voorziening om uitzetting of overdracht te voorkomen hier te lande mag afwachten.
6.7. Maar het feitelijk opschorten van de overdracht kan niet gelijk worden gesteld met het opschorten van de uitvoering van het overdrachtsbesluit, bedoeld in artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening. De Afdeling wijst voor dit oordeel op de derde en vierde zin van dit artikellid onder c. Hieruit volgt dat de rechter moet beslissen over het al dan niet opschorten van de uitvoering van het overdrachtsbesluit. En dat als de rechter beslist om dit verzoek niet te honoreren, de rechter deze weigering moet motiveren. Hieruit volgt al dat met alleen het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening nog geen sprake is van opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit als bedoeld in artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening. Daarvoor is dus een oordeel van de rechter nodig. Uit het feit dat in de derde zin wordt bepaald dat binnen een redelijke termijn moet worden beslist op het verzoek om opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit, leidt de Afdeling verder af dat de wetgever van de Europese Unie ervan uitging dat het verzoek zo snel mogelijk wordt behandeld, en dat niet pas op dit verzoek wordt beslist nadat uitspraak is gedaan op het beroep. Alleen als de rechter het verzoek om een voorlopige voorziening heeft toegewezen, is de overdrachtstermijn op grond van artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening opgeschort overeenkomstig dit artikellid.
6.8. De Afdeling wijst ook op punt 64 van het arrest van het Hof van 13 september 2017, Khir Amayry, ECLI:EU:C:2017:675. Hieruit volgt dat het Hof artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening zo leest, dat voor opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit overeenkomstig artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening vereist is dat wordt beslist door de rechter. Dit standpunt is tot slot in overeenstemming met de belangrijkste doelstelling van de Dublinverordening, te weten het vaststellen van een duidelijke en hanteerbare methode, gebaseerd op voor de lidstaten en de asielzoeker eerlijke en objectieve vereisten, om snel te kunnen bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek. De overdrachtstermijn wordt in dit geval namelijk enkel opgeschort wanneer de rechter hiervoor aanleiding ziet. Indien wordt aangenomen dat alleen al de indiening van een verzoek om een voorlopige voorziening de overdrachtstermijn opschort, zouden hieruit weer nieuwe rechtsvragen voortvloeien, zoals wat het gevolg is van de intrekking van een verzoek vóór de uitspraak in de hoofdzaak. Dat verdraagt zich niet met de hiervoor bedoelde duidelijkheid.
6.9. De staatssecretaris betoogt op zichzelf terecht dat er in Nederland een rechtspraktijk is ontstaan waarin de voorzieningenrechter van de rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening in de regel pas behandelt nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak. Het is juist dat de staatssecretaris daardoor gedurende een deel van de overdrachtstermijn geen uitvoering kan geven aan het overdrachtsbesluit. Hij onderstreept, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 29 januari 2009, Petrosian, ECLI:EU:C:2009:4, punten 50 tot en met 52, eveneens terecht het belang dat het Hof hecht aan het volledig kunnen benutten van de overdrachtstermijn. Het betoog dat het louter indienen van een verzoek tot voorlopige voorziening al tot opschorting van de overdrachtstermijn leidt, kan echter niet worden gevolgd, omdat uit wat onder 6 tot en met 6.8 is overwogen volgt dat de tekst van artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening, de interpretatie van dit artikel door het Hof en de belangrijkste doelstelling van de Dublinverordening hiervoor geen ruimte bieden.
Gevolgen van het arrest voor de Nederlandse rechtspraktijk
7. De Afdeling stelt vast dat uit het arrest volgt dat een op verzoek van de staatssecretaris in hoger beroep getroffen voorlopige voorziening alleen de overdrachtstermijn opschort, als de voorzieningenrechter van de rechtbank de uitvoering van het overdrachtsbesluit in beroep al heeft opgeschort overeenkomstig artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening. Voor de opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit in beroep is noodzakelijk dat de rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening ook heeft toegewezen. Als de uitvoering van het overdrachtsbesluit in beroep niet is opgeschort, leidt toewijzing in hoger beroep van een verzoek van de staatssecretaris tot het treffen van een voorlopige voorziening niet tot opschorting van de overdrachtstermijn. Toewijzing van het verzoek in hoger beroep betekent in dat geval uitsluitend dat de staatssecretaris de uitspraak van de rechtbank niet hoeft uit te voeren totdat de Afdeling op zijn hoger beroep heeft beslist. De Afdeling zal haar rechtspraak op dit punt aanpassen.
7.1. De Afdeling realiseert zich dat deze uitspraak verstrekkende gevolgen heeft. Rechters in eerste aanleg wijzen verzoeken om een voorlopige voorziening doorgaans af nadat zij uitspraak hebben gedaan op het beroep. Dit leidt ertoe dat de staatssecretaris de overdracht gedurende de procedure in eerste aanleg vaak niet kan effectueren, terwijl de overdrachtstermijn doorloopt. Wanneer de Afdeling vervolgens een voorlopige voorziening op verzoek van de staatssecretaris toewijst, heeft dit alleen nog tot gevolg dat hij de uitspraak van de rechtbank niet hoeft uit te voeren totdat de Afdeling op zijn hoger beroep heeft beslist. Maar deze toewijzing kan dan geen gevolgen hebben voor de overdrachtstermijn. Dit leidt ertoe dat de overdrachtstermijn in voorkomende gevallen zal verstrijken, voordat de Dublinprocedure is afgerond. Hierdoor kan de staatssecretaris niet meer overdragen en komt zijn belang bij het hoger beroep te vervallen. Om deze patstelling te voorkomen, zijn er verschillende oplossingsrichtingen denkbaar. De rechtbanken zouden hun werkwijze kunnen aanpassen door eerder te beslissen op een verzoek om een voorlopige voorziening. Hierdoor wordt in de gevallen die daartoe aanleiding geven een dergelijk verzoek toegewezen in plaats van afgewezen omdat al in de hoofdzaak is beslist. Dan heeft de staatssecretaris wel de mogelijkheid om in hoger beroep een opschorting van de overdrachtstermijn te realiseren. Ook kan de wetgever zich beraden over de wijze waarop hij invulling heeft gegeven aan artikel 27, derde lid, van de Dublinverordening. Zo heeft hij ook de keuze om toepassing te geven aan artikel 27, derde lid, aanhef en onder a, en/of artikel 27, vierde lid, van de Dublinverordening.
Gevolgen van het arrest voor deze zaak
8. Zoals onder 3 is overwogen, heeft de vreemdeling op 6 september 2022 beroep ingesteld tegen het besluit van de staatssecretaris en de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de staatssecretaris hem niet overdraagt totdat de rechtbank op het beroep heeft beslist. De rechtbank heeft de vreemdeling bij uitspraak van 3 oktober 2022 in het gelijk gesteld. Zij heeft het besluit van de staatssecretaris daarbij vernietigd en hem opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Het verzoek om een voorlopige voorziening heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank bij uitspraak van dezelfde datum afgewezen.
Zoals onder 6 is overwogen, is de uitvoering van het overdrachtsbesluit met het enkele verzoek om een voorlopige voorziening in beroep niet opgeschort overeenkomstig artikel 27, derde lid, aanhef en onder c, van de Dublinverordening. Dit betekent dat de overdrachtstermijn is gaan lopen vanaf het claimakkoord op 13 april 2022 en is verstreken op 13 oktober 2022. De door de voorzieningenrechter van de Afdeling toegewezen voorlopige voorziening op verzoek van de staatssecretaris op 12 oktober 2022 heeft immers niet geleid tot opschorting van de overdrachtstermijn.
Dit betekent dat de staatssecretaris onvoldoende belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, omdat Nederland verantwoordelijk is geworden voor de inhoudelijke behandeling van het asielverzoek van de vreemdeling. Het hoger beroep is niet-ontvankelijk en de staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Mercelina, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
w.g. Mercelina
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2023
938
BIJLAGE
Het arrest van het Hof van Justitie van 30 maart 2023 (ECLI:EU:C:2023:272)
Punt 23
Artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening bepaalt dat wanneer de opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit voortvloeit uit artikel 27, lid 3 of lid 4, ervan, de overdrachtstermijn niet begint te lopen vanaf de aanvaarding van het overname- of terugnameverzoek, maar, in afwijking van die algemene regel, vanaf de definitieve beslissing op het beroep of bezwaar tegen dat overdrachtsbesluit [zie in die zin arrest van 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Bestuurlijke opschorting van het overdrachtsbesluit), C-245/21 en C-248/21, EU:C:2022:709, punten 44 en 49].
Punt 24
Aldus blijkt uit artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening, en met name uit het gebruik van de uitdrukking „definitieve beslissing", dat de Uniewetgever heeft beoogd dat de overdrachtstermijn pas ingaat zodra de beslissing op een beroep of bezwaar tegen een overdrachtsbesluit definitief is geworden, na uitputting van de in de rechtsorde van de betrokken lidstaat geboden rechtsmiddelen, mits de uitvoering van het overdrachtsbesluit is opgeschort op grond van artikel 27, lid 3 of lid 4, van die verordening.
Punt 25
Niettemin moet erop worden gewezen dat die wetgever niet heeft gepreciseerd volgens welke procedurevoorschriften deze regel moet worden toegepast in geval van een beroep in tweede aanleg, en in het bijzonder of toepassing van die regel gepaard kan gaan met het treffen van voorlopige maatregelen door de rechter bij wie dat beroep is ingesteld.
Punt 26
Om te beginnen blijkt immers uit de bewoordingen van artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening dat deze bepaling ziet op procedures „voor een beroep of een bezwaar tegen het overdrachtsbesluit". Bijgevolg moet de verwijzing naar „een beroep of een bezwaar" in deze bepaling worden opgevat als een verwijzing naar uitsluitend beroepen en bezwaren tegen het in artikel 27, lid 1, van die verordening bedoelde overdrachtsbesluit. Op grond van laatstgenoemde bepaling moeten deze beroepen en bezwaren openstaan voor de adressaat van een overdrachtsbesluit (de bevoegde autoriteiten hebben er overigens geen enkel belang bij om op te komen tegen hun eigen besluiten).
Punt 27
Bijgevolg moet artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening aldus worden uitgelegd dat het uitsluitend betrekking heeft op de voorlopige maatregelen die van rechtswege of op verzoek van de betrokkene kunnen voortvloeien uit het instellen van beroep in eerste aanleg of het indienen van bezwaar tegen een dergelijk besluit. Deze bepaling beoogt daarentegen niet te regelen welke voorlopige maatregelen eventueel kunnen worden getroffen in het kader van een door de bevoegde autoriteiten ingesteld beroep in tweede aanleg.
Punt 28
Vervolgens volgt weliswaar uit artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening dat de stuiting of opschorting van de overdrachtstermijn in bepaalde gevallen kan voortkomen uit een initiatief van de bevoegde autoriteiten, maar deze bepaling vormt, zoals in herinnering gebracht in punt 22 van het onderhavige arrest, een aanvulling op artikel 27, lid 3, van die verordening, dat ziet op opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit.
Punt 29
Hieruit volgt dat artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening niet kan worden toegepast in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin het overdrachtsbesluit in eerste aanleg is vernietigd. In een dergelijke situatie is er in het kader van een door de bevoegde autoriteiten ingesteld beroep in tweede aanleg immers niet langer sprake van een overdrachtsbesluit waarvan de uitvoering kan worden opgeschort.
Punt 30
Aangezien de Dublin III-verordening meer in het algemeen geen enkele regel bevat met betrekking tot de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen de beslissing op het beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit, noch enige regel die uitdrukkelijk geldt voor het stelsel van een eventueel hoger beroep, moet tot slot worden geoordeeld dat de bescherming die wordt geboden door artikel 27, lid 1, van die verordening, gelezen in het licht van de artikelen 18 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, alleen vereist dat er een rechtsgang bij de rechter openstaat en niet dat er een rechtsgang met meerdere instanties wordt ingevoerd [zie in die zin arrest van 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep), C-180/17, EU:C:2018:775, punt 33].
Punt 31
Gelet op het voorgaande, en bij gebreke van Unieregelgeving ter zake, is het dus krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om eventueel te besluiten tot invoering van een rechtsgang in tweede aanleg tegen een uitspraak op een beroep of een bezwaar betreffende een overdrachtsbesluit, en om in voorkomend geval de procedureregels voor die rechtsgang vast te stellen, met inbegrip van regels over de mogelijkheid om voorlopige maatregelen te treffen, op voorwaarde evenwel dat die regels in situaties die onder het Unierecht vallen niet ongunstiger zijn dan de regels die voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht toegekende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) [zie in die zin arresten van 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep), C-180/17, EU:C:2018:775, punten 34 en 35, en 15 april 2021, Belgische Staat (Gegevens die dateren van na het overdrachtsbesluit), C-194/19, EU:C:2021:270, punt 42].
Punt 32
Aangezien uit de verwijzingsbeslissing met name blijkt dat de in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing bedoelde nationale regeling in de Nederlandse rechtsorde geldt voor alle hogerberoepsprocedures in het bestuursrecht, kan in een dergelijke regeling worden bepaald dat de rechter bij wie een dergelijk beroep in tweede aanleg is ingesteld, op verzoek van de bevoegde autoriteiten voorlopige maatregelen kan treffen. Daarentegen mag deze regeling niet afwijken van artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening door te bepalen dat dergelijke maatregelen, buiten de in die bepaling bedoelde gevallen, tot gevolg hebben dat het ingaan van de overdrachtstermijn wordt uitgesteld en dat deze termijn dus pas later zal verstrijken.
Punt 33
Zoals blijkt uit de punten 23 en 24 van het onderhavige arrest, volgt uit artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening dat de overdrachtstermijn pas kan ingaan vanaf de definitieve beslissing op het beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit indien de uitvoering van dat besluit gedurende de behandeling van het beroep in eerste aanleg is opgeschort op grond van artikel 27, lid 3 of lid 4, van die verordening.
Punt 34
Hieruit volgt dat een voorlopige voorziening die tot gevolg heeft dat de overdrachtstermijn wordt opgeschort in afwachting van de uitkomst van een beroep in tweede aanleg, alleen kan worden getroffen wanneer de uitvoering van het overdrachtsbesluit op grond van laatstgenoemde bepalingen is opgeschort in afwachting van de uitkomst van het beroep of bezwaar in eerste aanleg.
Punt 35
In een dergelijke situatie kan, ten eerste, de verlenging van het uitstel van de aanvang van de overdrachtstermijn tot aan het einde van het beroep in tweede aanleg de wapengelijkheid en de doeltreffendheid van beroepsprocedures waarborgen, door te garanderen dat die termijn niet verstrijkt zolang de uitvoering van het overdrachtsbesluit onmogelijk is gemaakt door het instellen van beroep of bezwaar tegen dat besluit.
Punt 36
Ten tweede kan met de keuze om, in het kader van een beroep in tweede aanleg, de verlenging van de opschortende werking - die het beroep in eerste aanleg tegen het overdrachtsbesluit heeft - ten aanzien van de aanvang van de overdrachtstermijn, afhankelijk te stellen van het treffen van een voorlopige voorziening, worden voorkomen dat het instellen van een beroep in tweede aanleg tegen een uitspraak waarbij een overdrachtsbesluit is vernietigd, systematisch leidt tot uitstel van de aanvang van die termijn, zelfs wanneer dit beroep redelijkerwijs niet kansrijk lijkt, waardoor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming van de betrokkene kan worden vertraagd.
Punt 37
Een dergelijke regel kan dus bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Dublin III-verordening, die, zoals volgt uit de overwegingen 4 en 5 ervan, erin bestaan een duidelijke en hanteerbare methode vast te stellen, die gebaseerd moet zijn op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria, om snel te kunnen bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van die bescherming te waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen, niet te ondermijnen [zie in die zin arresten van 19 maart 2019, Jawo, C-163/17, EU:C:2019:218, punt 58, en 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Bestuurlijke opschorting van het overdrachtsbesluit), C-245/21 en C-248/21, EU:C:2022:709, punt 56].
Punt 38
Deze regel versterkt dus de toepassing van de dwingende termijnen die de Uniewetgever voor overname- en terugnameprocedures heeft gesteld. Deze termijnen dragen op doorslaggevende wijze bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van een snelle behandeling van verzoeken om internationale bescherming, door te waarborgen dat overname- en terugnameprocedures worden gevoerd zonder onnodige vertraging, en getuigen van het bijzondere belang dat de Uniewetgever eraan hecht dat snel wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, alsmede van het feit dat - gelet op het doel om daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en om die doelstelling van een snelle behandeling niet te ondermijnen - dergelijke verzoeken in voorkomend geval moeten worden behandeld door een andere lidstaat dan die welke op grond van de in hoofdstuk III van deze verordening genoemde criteria als verantwoordelijk is aangewezen (zie in die zin arrest van 13 november 2018, X en X, C-47/17 en C-48/17, EU:C:2018:900, punten 69 en 70).
Punt 39
Wanneer daarentegen - zoals in de hoofdgedingen het geval lijkt te zijn, hetgeen de verwijzende rechter dient te verifiëren - de uitvoering van het overdrachtsbesluit niet is opgeschort in afwachting van de uitkomst van het beroep in eerste aanleg, zou de mogelijkheid om in tweede aanleg te verzoeken om een voorlopige voorziening als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, de bevoegde autoriteiten, die het niet nuttig hebben geacht gebruik te maken van de mogelijkheid die hun door artikel 27, lid 4, van de Dublin III-verordening wordt geboden om de effectieve rechterlijke bescherming van de betrokkenen te waarborgen, en evenmin het overdrachtsbesluit tijdens de behandeling van dat beroep hebben uitgevoerd, in feite de mogelijkheid bieden om het ingaan van de in artikel 29, lid 1, van deze verordening gestelde overdrachtstermijn uit te stellen en aldus te voorkomen dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van de verzoeken van de betrokkenen overeenkomstig artikel 29, lid 2, van die verordening overgaat op de verzoekende lidstaat, en op die wijze de voortgang van de procedure voor internationale bescherming ten onrechte te vertragen, waardoor afbreuk zou worden gedaan aan de in de punten 37 en 38 van het onderhavige arrest genoemde doelstellingen van deze verordening.
Punt 40
Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 29, leden 1 en 2, juncto artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een nationale rechterlijke instantie waarbij een beroep in tweede aanleg is ingesteld tegen een uitspraak houdende vernietiging van een overdrachtsbesluit, op verzoek van de bevoegde autoriteiten een voorlopige voorziening kan treffen op grond waarvan die autoriteiten in afwachting van de uitkomst van dat beroep geen nieuw besluit hoeven te nemen en die tot doel of tot gevolg heeft dat de overdrachtstermijn tot de uitkomst van dat beroep wordt opgeschort, mits een dergelijke voorziening alleen kan worden getroffen wanneer de uitvoering van het overdrachtsbesluit gedurende de behandeling van het beroep in eerste aanleg is opgeschort op grond van artikel 27, lid 3 of lid 4, van die verordening.