Uitspraak
21.1377 AKW
Datum uitspraak: 20 januari 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
8 maart 2021, 20/4059 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Weijsenfeld die via beeldbellen aan de zitting heeft deelgenomen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F.L.B. Metz en door J.Y. van den Berg, die eveneens via beeldbellen aan de zitting heeft deelgenomen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft de Marokkaanse nationaliteit. Zij woonde tot half februari 2020 met haar Nederlandse kinderen, [naam zoon] (geboren op [geboortedatum zoon] 2007) en [naam dochter] (geboren op [geboortedatum dochter] 2009) in Marokko. Half februari 2020 is appellante met de kinderen naar Nederland gekomen, naar eigen zeggen omdat haar echtgenoot de woning in Marokko buiten haar medeweten had verkocht. Appellante en de kinderen zijn door de gemeente [woonplaats] tijdelijk opgevangen in een recreatiepark in [plaats] en zij ontvingen leefgeld van € 380,- per maand. De kinderen gaan sinds maart 2020 naar school. Op 16 maart 2020 heeft appellante bij de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) een aanvraag ingediend om afgifte van een verblijfsdocument EU/EER, waaruit blijkt dat zij een verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van Pro het VWEU [1] . Op 7 oktober 2020 heeft de staatssecretaris dit verblijfsdocument verstrekt.
1.2.
In het besluit van 20 mei 2020 heeft de Svb de aanvraag van appellante om kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) vanaf het tweede kwartaal van 2020 afgewezen.
1.3.
In het besluit van 30 september 2020 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 20 mei 2020 ongegrond verklaard. Hieraan is ten grondslag gelegd dat appellante op de peildatum van het tweede kwartaal van 2020 nog geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland had, zodat zij niet als ingezetene kon worden aangemerkt. De Svb heeft hierbij van belang geacht dat appellante nog maar kort in Nederland was, geen duurzaam tot haar beschikking staande woonruimte had, in de basisregistratie personen nog stond ingeschreven op een adres in Marokko, geen werk had of een uitkering ontving en ook overigens geen objectiveerbare bindingen met Nederland had.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hierbij heeft de rechtbank onder meer van belang geacht dat appellante op de peildatum van het tweede kwartaal van 2020 nog maar kort in Nederland verbleef en niet beschikte over zelfstandige woonruimte. Dat appellante de intentie had om in Nederland te blijven is onvoldoende geacht om ingezetenschap aan te nemen. Deze intentie wordt ook niet ondersteund door concrete feiten en omstandigheden. De feitelijke situatie is volgens de rechtbank van belang voor de beoordeling of sprake is van een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland. In het kader van het beroep op het IVRK [2] heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat de belangen van de kinderen door de weigering van kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2020 in het gedrang zijn gekomen. Het beroep op het VWEU en het Handvest [3] slaagt volgens de rechtbank ook niet, omdat bepalingen van Unierecht niet van toepassing zijn op de situatie van appellante.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante aangevoerd dat de rechtbank een onjuist criterium heeft gehanteerd bij de beoordeling van het ingezetenschap. De rechtbank had alle relevante feiten en omstandigheden moeten meewegen, waaronder de omstandigheden dat het onmogelijk was een zelfstandige woning te krijgen en om verdere activiteiten te ontplooien in verband met de coronapandemie. Verder is betoogd dat de recreatiewoning in Zeist een voor duurzame bewoning geschikte plek is en dat ook van belang is dat appellante leefgeld van de overheid kreeg. Ook heeft de staatssecretaris lang gedaan over de besluitvorming, wat de verkrijging van een inschrijfadres en uitkering heeft belemmerd. Gewezen is op verklaringen van vriendinnen waaruit blijkt dat appellante een leven in Nederland wil opbouwen. Ook had moeten worden meegewogen dat appellante geen band meer heeft met Marokko. Volgens appellante zijn de belangen van haar kinderen niet kenbaar meegewogen. De Svb had moeten toetsen waaruit het belang van het kind bestaat en dit moeten afwegen tegen de overige belangen, waarbij het belang van het kind de eerste overweging moet zijn. Dit staat in artikel 3 van Pro het IVRK, General Comment nr. 14 van het Comité inzake de rechten van het kind en de tool van de Kinderombudsman. Anders dan de rechtbank is appellante van mening dat het Unierecht wel van toepassing is. Indien sociale voorzieningen worden geweigerd, wordt het verblijf binnen de Europese Unie gehinderd en dat is in strijd met artikel 20 van Pro het VWEU en de artikelen 1, 7 en 24 en 34 van het Handvest.
3.2.
De Svb heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Volgens de Svb past de toetsing die is gedaan binnen de rechtspraak van de Hoge Raad. Uit deze rechtspraak volgen drie lijnen die van belang zijn bij de vaststelling van de woonplaats. De intentie om in Nederland te willen wonen is onvoldoende om ingezetenschap aan te nemen. Deze intentie moet door objectieve feiten en omstandigheden worden ondersteund. Verder zijn van belang de duur van het verblijf in Nederland en of sprake is van een duurzaam tot de beschikking staande woonruimte.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in geschil het recht op kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2020, waarbij de vraag voorligt of appellante op de peildatum van dat kwartaal ingezetene van Nederland was.
Nationaalrechtelijk juridisch kader
4.2.
In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de AKW is bepaald dat verzekerd krachtens die wet degene is die ingezetene is. Ingevolge artikel 2 van Pro de AKW is ingezetene in de zin van die wet degene die in Nederland woont. Waar iemand woont, wordt op grond van artikel 3, eerste lid, van de AKW naar de omstandigheden beoordeeld.
4.3.
Volgens vaste rechtspraak komt het er bij de beoordeling van ingezetenschap op aan of de omstandigheden dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland. Verwezen wordt naar de arresten van de Hoge Raad van 21 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP1466 en 4 maart 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6285 en de uitspraak van de Raad van 17 augustus 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX5908.
4.4.
De Raad heeft in zijn uitspraak van onder meer 3 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:877, geoordeeld dat voor het aannemen van ingezetenschap onvoldoende is dat de betrokkene de intentie had zich definitief in Nederland te vestigen. Voorts heeft de Raad in onder meer de uitspraak van 20 juni 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2182, geoordeeld dat het beschikken over een duurzaam tot beschikking staande woonruimte een van de omstandigheden is die van belang zijn bij de weging of sprake is van een duurzame band van persoonlijke aard tussen de betrokkene en Nederland. Ook de duur van het verblijf in Nederland is een omstandigheid die van belang is bij die beoordeling.
Duurzame band van persoonlijke aard met Nederland
4.5.1.
Evenals de rechtbank is de Raad van oordeel dat de Svb appellante op de peildatum van het tweede kwartaal terecht nog niet als ingezetene van Nederland heeft aangemerkt, omdat zij toen nog geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland had. De rechtbank heeft, in overeenstemming met de in 4.3 en 4.4 genoemde rechtspraak, alle relevante omstandigheden in onderlinge samenhang beschouwd. Terecht heeft de rechtbank van belang geacht dat appellante op 1 april 2020 nog maar kort, namelijk zes weken, in Nederland was en niet beschikte over duurzaam tot haar beschikking staande woonruimte. Appellante verbleef weliswaar in een vakantiehuisje met eigen voorzieningen, maar dit verblijf vond plaats in het kader van een tijdelijke crisisopvang. Ook de overige door appellante geschetste omstandigheden leidden ten tijde in geding niet tot een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland. Hieraan doet niet af dat appellante naar eigen zeggen geen band meer had met Marokko, omdat ze daar geen bezittingen meer had. Zelfs als appellante zich, zoals door haar gesteld, in een overmachtssituatie bevond als gevolg waarvan zij niet langer in Marokko kon blijven, is deze omstandigheid onvoldoende om al na zes weken van verblijf in een crisisopvang in Nederland ingezetenschap aan te nemen.
4.5.2.
Het betoog van appellante dat de Raad bij de beoordeling van het ingezetenschap te nadrukkelijk meeweegt of een betrokkene een duurzaam tot zijn of haar beschikking staande woonruimte heeft dan wel daaraan een onjuiste invulling geeft, is, in een vergelijkbare zaak waarbij de gemachtigde van appellante betrokken was, door de Hoge Raad bij arrest van 23 april 2021, ECLI:NL:HR:2021:661verworpen. De Raad volgt appellante dan ook niet in haar betoog dat de rechtspraak van de Raad op dit punt niet in overeenstemming zou zijn met de rechtspraak van de Hoge Raad.
4.5.3.
Voor zover appellante heeft willen betogen dat zij voor de uitleg van het begrip woonplaats moet worden gelijkgesteld met een persoon die migreert tussen lidstaten van de Europese Unie, verwijst de Raad naar eerdere rechtspraak waarin dit betoog is verworpen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 12 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:652 en van 22 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:910, overweging 4.6. Ook het door appellante genoemde OESOModelverdrag leidt niet tot een ander oordeel. De systematiek van dit verdrag is niet van toepassing op de nationale kring van verzekerden voor de volksverzekeringen [4] .
IVRK; belangen van het kind
4.6.1.
De rechtbank heeft terecht verwezen naar de uitspraak van de Raad van 12 maart 2020 [5] waarin is overwogen dat uit het IVRK niet kan worden afgeleid dat aan ouders die volgens de nationale wetgeving niet voldoen aan de voorwaarden voor kinderbijslag de aanspraak op kinderbijslag niet zou mogen worden onthouden. Wel kan uit het IVRK worden afgeleid dat de staten het respect voor de ontwikkeling van het kind moeten waarborgen en dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind moeten worden betrokken. Uit het arrest M.A. vs Belgische staat, ECLI:EU:C:2021:197, r.o. 38, volgt dat het gaat om alle handelingen die kinderen direct of indirect raken. De bestuursrechter dient in dat verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven.
4.6.2.
Ook naar het oordeel van de Raad kan niet worden gezegd dat de Svb zich bij zijn besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kinderen van appellante. Hierbij is van belang geacht dat de kinderbijslag weliswaar een belangrijke bron van inkomsten is om ouders in de opvoeding en ontwikkeling van hun kinderen te ondersteunen, maar niet het karakter draagt van een laatste financieel vangnet. Als de ontwikkeling van de kinderen ernstig wordt bedreigd, moet een beroep worden gedaan op de noodvoorzieningen die in het Nederlandse stelsel beschikbaar zijn voor de eerste levensbehoeften en voor medisch noodzakelijke verzorging. Ook in het geval van appellante en de kinderen is hierin voorzien.
Het recht op kinderbijslag in samenhang met artikel 20 van Pro het VWEU
4.7.1.
Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) dat artikel 20 van Pro het VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen die afbreuk doen aan de nuttige werking van dat artikel omdat zij tot gevolg hebben dat de burger van de Unie het effectieve genot van de voornaamste aan zijn status ontleende rechten wordt ontzegd [6] . Maatstaf bij dit zogenoemde effectiviteitsbeginsel is of de uitoefening van de door het Unierecht toegekende rechten door de toepassing van nationale regels in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. Van een dergelijke situatie kan bijvoorbeeld sprake zijn als de burger van de Unie zijn recht om in de Unie te verblijven niet kan uitoefenen, omdat aan zijn ouder die derdelander is en van wie hij afhankelijk is, geen verblijfsrecht wordt toegekend.
4.7.2.
Op grond van deze rechtspraak ontleent appellante aan artikel 20 van Pro het VWEU een van haar kinderen afgeleid verblijfsrecht en heeft zij rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000. Dit verblijfsrecht leidt er voor de toepassing van de AKW toe dat appellante op grond van artikel 6, tweede lid, van de AKW, niet kan worden uitgesloten van de verzekering.
4.7.3.
Om als verzekerde voor de AKW te worden aangemerkt, moet vervolgens nog worden voldaan aan een van de voorwaarden van artikel 6, eerste lid, van de AKW. In dit geval gaat het dan om de voorwaarde van het zijn van ingezetene van Nederland. Zoals hiervoor is overwogen, voldeed appellante op de peildatum van het tweede kwartaal van 2020 nog niet aan deze voorwaarde.
4.7.4.
Appellante heeft betoogd dat de weigering om haar kinderbijslag toe te kennen een dusdanige belemmering vormt voor het verblijf van haar kinderen binnen de Unie dat hierdoor aan de nuttige werking van artikel 20 van Pro het VWEU, bezien in het licht van het Handvest, afbreuk wordt gedaan. Naar het oordeel van de Raad is dat echter niet het geval. Hierbij is het volgende van belang geacht.
4.7.5.
Gesteld noch gebleken is dat de kinderen van appellante door de weigering om kinderbijslag toe te kennen niet in de Unie kunnen verblijven. Ook overigens ziet de Raad niet in dat door de weigering van kinderbijslag de uitoefening van de door de kinderen aan het Unierecht ontleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. In dit verband verwijst de Raad nog naar het arrest van de Hoge Raad van 14 februari 2014, waarin de Hoge Raad heeft overwogen dat de weigering om kinderbijslag toe te kennen op zichzelf geen maatregel vormt die tot gevolg heeft dat het kind gedwongen wordt Nederland of de Unie te verlaten, en dat deze weigering daarom geen inbreuk maakt op artikel 20 van Pro het VWEU.
4.7.6.
Ook overigens valt naar het oordeel van de Raad uit de rechtspraak van het Hof niet op te maken dat een recht op kinderbijslag deel uit moet maken van de door artikel 20 van Pro het VWEU gewaarborgde rechten. Appellante heeft zich in dit verband in de eerste plaats beroepen op het arrest Chavez-Vilchez e.a. De aan dit arrest ten grondslag liggende gedingen hadden weliswaar betrekking op een mogelijk recht op kinderbijslag of bijstand, maar zowel de vraagstelling van de Raad als de overwegingen en het oordeel van het Hof betreffen uitsluitend het verblijfsrecht van de derdelander-ouder. Over andere voorwaarden in de nationale wetgeving voor het recht op uitkering, zoals de voorwaarde van ingezetenschap, heeft de Raad geen vragen gesteld en heeft het Hof zich niet uitgelaten. Uit dit arrest kan dus niet de door appellante voorgestane conclusie worden getrokken.
4.7.7.
In het door appellante aangehaalde arrest Ruiz Zambrano [7] heeft het Hof bij de toetsing aan artikel 20 van Pro het VWEU naast een verblijfsrecht van de derdelander-ouder ook van belang geacht dat deze ouder een werkvergunning zou krijgen om zijn gezin te kunnen onderhouden. In zoverre heeft het Hof het recht van de derdelander-ouder om te werken en geld te verdienen voor het gezin gekoppeld aan de rechten van het kind om zijn aan het Unierecht ontleende rechten uit te oefenen. Hieruit leidt de Raad echter niet af dat hetzelfde geldt voor een recht op uitkering. De Raad verwijst nogmaals naar het arrest van de Hoge Raad van 14 februari 2014. Opgemerkt wordt nog dat appellante al vanaf de aanvraag om een EU-verblijfsrecht het recht heeft om in Nederland te werken, zodat ook in zoverre aan de rechtspraak van het Hof is voldaan.
4.7.8.
Het beroep dat appellante op het arrest Eind [8] heeft gedaan, kan de Raad niet plaatsen. Dit arrest heeft betrekking op gezinshereniging. Appellante heeft een verblijfsrecht om bij haar kinderen in Nederland te verblijven en kan met haar kinderen in gezinsverband leven. Van een belemmering die het verblijfsrecht binnen de Unie van haar kinderen aantast, is geen sprake. Om die reden wordt ook het beroep op het unierechtelijke evenredigheidsbeginsel verworpen.
Betekenis van het Handvest
4.8.1.
Bij de toekenning van het verblijfsrecht op grond van artikel 20 van Pro het VWEU heeft Nederland uitvoering gegeven aan bepalingen van het VWEU inzake aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten en moeten de bepalingen van het Handvest in acht worden genomen. Zoals hiervoor is overwogen valt uit de rechtspraak van het Hof niet af te leiden dat het recht op kinderbijslag gekoppeld is aan de aan het Unieburgerschap verbonden rechten en komt de weigering om kinderbijslag toe te kennen niet in strijd met artikel 20 van Pro het VWEU.
Dit neemt niet weg dat uit rechtspraak van het Hof [9] voortvloeit dat de Unieburger, zeker als die zich in een kwetsbare positie bevindt, onder waardige omstandigheden binnen de Unie moet kunnen leven. De weigering van een uitkering mag er niet toe leiden dat de Unieburger wordt blootgesteld aan een concreet en reëel risico op schending van zijn grondrechten, zoals verankerd in de artikelen 1, 7 en 24 van het Handvest.
4.8.2.
Naar het oordeel van de Raad leidt de weigering van kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2020 er niet toe dat de kinderen van appellante geen menswaardig bestaan leiden en dat hun grondrechten zijn geschonden. Appellante en de kinderen werden opgevangen in een vakantiehuisje en kregen geld om van te leven. Weliswaar kan een recht op kinderbijslag leiden tot een recht op kindgebonden budget en alleenstaande ouderkop en dus tot een substantieel bedrag per maand, maar deze gezinsbijslagen zijn geen basisvoorzieningen of laatste financieel vangnet die noodzakelijk zijn voor het leiden van een menswaardig bestaan. De Raad tekent hierbij aan dat appellante met ingang van het eerste kwartaal van 2021 als ingezetene van Nederland is aangemerkt en zij vanaf dat moment aanspraak kan maken op deze gezinsbijslagen.
Conclusie
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2022.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R. van Doorn
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over de begrippen ingezetene en verzekerde.