Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/10587
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2026 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. R.D. Ouwerling),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. S. Alkema-Notting).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister waarbij een boete van [bedrag] aan eiseres is opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het besluit van 23 april 2024 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van [bedrag] wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en negen overtredingen van artikel 15a van de Wav. Tevens heeft de minister besloten de inspectiegegevens en de opgelegde boetes openbaar te maken.
2.1.
Met het besluit van 17 oktober 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
De minister heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres is een onderneming die een all-you-can-eat BBQ-restaurant exploiteert, gelegen aan het [adres] . Op 30 maart 2023 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie de onderneming bezocht in verband met een controle in het kader van onder meer de naleving van de Wav. Daarna hebben de inspecteurs meer (administratief) onderzoek gedaan. De inspecteurs hebben de identiteit van 52 arbeidskrachten niet kunnen vaststellen. Naar aanleiding hiervan hebben de inspecteurs op 11 april 2023 eiseres op grond van artikel 15a van de Wav mondeling gevorderd om binnen 48 uur de identiteit van 52 arbeidskrachten vast te stellen op grond van de Wet op de identificatieplicht (Wid). Bij brief van 11 april 2023 heeft de inspecteur de vordering als bedoeld in artikel 15a van de Wav schriftelijk bevestigd. Bij e-mailbericht van 12 april 2023 heeft eiseres hierop gereageerd. Ten aanzien van negen arbeidskrachten heeft eiseres niet binnen 48 uur aan deze vordering voldaan. De inspecteurs constateerden daarom negen overtredingen van artikel 15a van de Wav. Zij constateerden verder dat één persoon werkzaamheden voor eiseres heeft verricht, terwijl hij vreemdeling in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 bleek te zijn. Hij was niet gerechtigd tot het verrichten van arbeid zonder dat eiseres voor hem beschikte over een tewerkstellingsvergunning of zonder dat de vreemdeling in het bezit was van een gecombineerde vergunning voor arbeid bij eiseres. De inspecteurs hebben vastgesteld dat noch de vreemdeling noch eiseres beschikten over één van deze vergunningen, zodat sprake was van één overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Deze bevindingen zijn vastgelegd in een boeterapport.
3.1.
Op 21 maart 2024 heeft de minister het voornemen kenbaar gemaakt om een boete op te leggen en om de inspectiegegevens en op te leggen boetes openbaar te maken. De minister heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Van deze mogelijkheid heeft eiseres op 4 april 2024 gebruik gemaakt.
3.2.
Met het primaire besluit van 23 april 2024 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van [bedrag] vanwege een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en negen overtredingen van artikel 15a van de Wav (conform de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete van de Wav) en is besloten de inspectiegegevens en opgelegde boetes openbaar te maken.
3.3.
Met het bestreden besluit van 17 oktober 2024 heeft de minister het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden een boete van [bedrag] aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, en negen overtredingen van artikel 15a van de Wav. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5.1.
Ter zitting is gebleken dat de opgelegde boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav tussen partijen niet in geschil is. Deze boete hoeft daarom niet te worden beoordeeld door de rechtbank.
5.2.
Met het bestreden besluit heeft de minister ook beslist de inspectiegegevens en de opgelegde boetes openbaar te maken. Eiseres heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt daarom de rechtmatigheid van de openbaarmaking niet.
Werkgever in de zin van de Wav
6. Eiseres voert aan dat voor vijf personen ten onrechte een boete is opgelegd. Deze vijf personen zijn zogenaamde ‘proefdraaiers’. Voordat deze personen in dienst komen van eiseres komen zij eerst een paar keer op proef. Bovendien komen de namen van deze personen weliswaar voor in de agenda, maar het is niet zeker of deze personen ook daadwerkelijk zijn komen proefdraaien. Er kan, aldus eiseres, niet worden vertrouwd op de agenda. Daarom kan eiseres niet worden aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav en daarom kan aan haar geen boete worden opgelegd ten aanzien van deze vijf personen. Er was geen sprake van een arbeidsovereenkomst en zij hebben geen loon ontvangen.
6.1.
De beroepsgrond dat eiseres geen werkgever is in de zin van de Wav, slaagt niet. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) [1] blijkt dat de Wav uitgaat van een ruime invulling van het begrip 'arbeid' en 'werkgeverschap'. Onder arbeid wordt in beginsel verstaan alle werkzaamheden die ten behoeve van een rechtspersoon of een natuurlijk persoon worden verricht. De aard, omvang en duur van de werkzaamheden doen niet ter zake voor de vraag of sprake is van een overtreding. De ruime invulling van het begrip werkgever in de Wav brengt voorts met zich mee dat het niet van belang is of met degene die de arbeid verricht een arbeidsovereenkomst is gesloten, of opdracht tot of toestemming voor het verrichten van de werkzaamheden is gegeven, of degene die de arbeid verricht daarvoor wordt beloond, of sprake is van een gezagsverhouding en of het hulp betreft. Instemming met, respectievelijk wetenschap van de arbeid, is voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav ook niet vereist. Het begrip 'arbeid laten verrichten' impliceert verder geen actieve rol; het enkel mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan, wordt ook opgevat als het laten verrichten van arbeid. Bovendien geldt dat de inspecteurs uit de administratie hebben afgeleid dat deze vijf personen voor eiseres werkzaamheden hebben verricht. Gelet op artikel 15a van de Wav was eiseres daarom reeds verplicht om, na de daartoe strekkende vorderingen, de identiteit van deze vijf personen vast te stellen.
6.2.
Voor zover eiseres naar voren heeft gebracht dat de administratie die is terug te vinden in de agenda niet leidend is, maar dat gekeken moet worden naar de gegevens uit de horeca-app waaruit de daadwerkelijke werktijden van de werknemers volgen, overweegt de rechtbank het volgende. Uit het boeterapport volgt dat [naam 2] , bedrijfsleider, heeft verklaard dat in de zwarte agenda de gewerkte uren werden genoteerd en dat daarnaast ook gebruik werd gemaakt van een horeca-app waarin de werknemers zelf in- en uit konden klokken, maar dat de agenda leidend was. Ook uit verschillende getuigenverklaringen volgt dat de gewerkte uren (ook) in de zwarte agenda werden geregistreerd. Ter zitting is door eiseres verklaard dat proefdraaiers geen gebruik maakten van de horeca-app. De minister mocht gelet op deze verklaringen ervan uitgaan, althans het gerechtvaardigde vermoeden hebben, dat de personen die in de agenda stonden vermeld, werkzaamheden in opdracht of ten dienste van eiseres hebben verricht. Nu de werkzaamheden in opdracht of ten dienste van eiseres zijn verricht en niet is gebleken dat zij de werkzaamheden van de vreemdelingen heeft verhinderd, is eiseres werkgever in de zin van de Wav. [2] Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht het standpunt ingenomen dat ook arbeidskrachten die komen 'proefdraaien' aan de verplichtingen op grond van de Wav moeten voldoen. Dat het onduidelijk is gebleven of alle proefdraaiers die in de agenda stonden ook daadwerkelijk zijn komen opdagen, komt voor rekening en risico van eiseres. Het is aan eiseres om het gerechtvaardigde vermoeden van de minister te weerleggen.
Verwijtbaarheid
7. Eiseres voert aan dat de minister in het kader van de verwijtbaarheid ten onrechte is uitgegaan van grove schuld en 75% van het boetenormbedrag van € 8.000,- als uitgangspunt heeft genomen. De minister had moeten uitgaan van normale verwijtbaarheid en dus een boete van 50% van het boetenormbedrag van € 8.000,- per overtreding (dus € 4.000,- per overtreding) moeten opleggen. [3] Het niet-tijdig vaststellen van de identiteit van een werknemer valt ook onder dat toetsingskader. De minister heeft met zijn standpunt dat eiseres als ondernemer de wet (Wav) had moeten kennen en intern (tijdig) een procedure had moeten invoeren tot naleving daarvan, miskent dat als een ondernemer de wet niet (voldoende) kent, zij dan ook geen procedure zal hebben ingevoerd tot naleving daarvan. Bovendien geldt dat als de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, dit nog niet met zich brengt dat eiseres de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Eiseres voert verder aan dat zij binnen 48 uur gevolg heeft gegeven aan de vorderingen van de inspecteurs en dat zij tijdens het onderzoek alle medewerking heeft verleend.
7.1.
Door de minister is verwezen naar de Beleidsregel Wet arbeid vreemdelingen 2020, waarin de minister de boetebedragen voor de overtredingen heeft vastgesteld. Het boetenormbedrag voor overtreding van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, en artikel 15a van de Wav door een ‘overige rechtspersoon of daarmee gelijkgestelde’ is € 8.000,-. In het geval van eiseres is sprake van grove schuld en is de boetehoogte op 75% van het boetenormbedrag vastgesteld. Nu sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en negen overtredingen van artikel 15a van de Wav, leidt dat tot een boete van [bedrag]. De minister vindt dat deze boete past bij de ernst van de overtredingen en de mate van verwijtbaarheid.
7.2.
De rechtbank stelt voorop dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van het bepaalde in artikel 15a van de Wav gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten (artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. [4] De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
7.3.
Verder stelt de rechtbank voorop dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [5] volgt dat bij overtreding van de Wav in beginsel mag worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid (50% van het boetenormbedrag). Dat de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever in kwestie de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Afwijking naar beneden van genoemde 50% van het boetenormbedrag is aangewezen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de werkgever. Onder verminderde verwijtbaarheid worden verstaan situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. Afwijking naar boven van het percentage van 50% is gerechtvaardigd bij opzet of grove schuld bij de werkgever. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Bijvoorbeeld in het geval van een ernstige, aan opzet grenzende, mate van verwijtbaarheid. Het gaat dan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zichzelf normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.
7.4.
Naar het oordeel van de rechtbank is de minister terecht uitgegaan van grove schuld. Het was aan eiseres om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan. Dit heeft zij niet gedaan. Eiseres heeft vervolgens niet binnen 48 uur na een daartoe strekkende vordering van de inspecteurs de identiteit van de negen arbeidskrachten vastgesteld, van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestond dat zij arbeid voor eiseres verrichten of hebben verricht (zoals volgt uit artikel 15a van de Wav). Daarbij heeft de minister ook kunnen betrekken dat de wel overgelegde documenten (al dan niet bewust) in het geheel geen betrekking op de betreffende arbeidskrachten hadden. Ook na de 48 uur is de identiteit van die betreffende negen arbeidskrachten niet vastgesteld. De minister wijst er terecht op dat het niet duidelijk is of de betreffende arbeidskrachten vreemdelingen waren of niet. Daardoor konden de inspecteurs niet vaststellen of sprake was van overtredingen van artikel 2 van Pro de Wav (illegale tewerkstelling). Door de overtreding (het niet voldoen aan de vordering van de inspecteur om binnen 48 uur identiteitsgegevens te verstrekken van de arbeidskrachten waarvan de identiteit niet langs andere weg vastgesteld kan worden) te beboeten kan worden voorkomen dat werkgevers bewust hun verificatie- en administratieplicht ontlopen met als gevolg dat illegale tewerkstelling niet kan worden vastgesteld. De minister stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat het niet controleren op grond van de Wav en het niet opnemen van persoonsgegevens van arbeidskrachten in de administratie tot grove schuld leidt. [6] De beroepsgrond van eiseres dat de minister ten onrechte is uitgegaan van grove schuld slaagt niet.
Matiging van de boete
8. Eiseres voert aan dat de totale boete van € 54.000,- voor in totaal negen overtredingen van artikel 15a van de Wav niet in overeenstemming is met de ernst van de overtredingen en de mate waarin die aan eiseres kunnen worden verweten. Vanwege de aard, intensiteit en duur van de werkzaamheden is een matiging van de boete passend
.De vijf ‘proefdraaiers’ hebben slechts incidenteel enkele marginale werkzaamheden verricht. Omdat zij slechts hebben proefgedraaid en ongeschikt zijn bevonden, zelf de conclusie hebben getrokken dat zij niet voor eiseres wilden gaan werken of niet zijn verschenen, is er geen kopie van het identiteitsbewijs van deze personen gemaakt. Het is onevenredig om hiervoor een boete van in totaal € 30.000,- aan eiseres op te leggen. [7] De minister miskent dat eiseres geen arbeidsrelatie met de vijf ‘proefdraaiers’ heeft gehad en dat het enige summiere bewijs van de inspecteurs de niet leidende zwarte agenda was. Het vragen naar en bewaren van kopieën van identiteitsbewijzen van de vijf proefdraaiers is in strijd met artikel 5 en Pro artikel 6 van Pro de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Ook dit was een reden om de boete grotendeels te matigen tot nihil. [8] Eiseres heeft verder maatregelen getroffen om nieuwe overtredingen van de Wav te voorkomen, wat reden is voor matiging van de boete met 20%. De maatregelen zijn vergelijkbaar met en bieden dezelfde waarborgen als het ‘Stappenplan verificatie Wav’. Sinds het onderzoek in maart 2023 hebben zich geen nieuwe overtredingen van (onder meer) de Wav voorgedaan. [9]
.De vijf ‘proefdraaiers’ hebben slechts incidenteel enkele marginale werkzaamheden verricht. Omdat zij slechts hebben proefgedraaid en ongeschikt zijn bevonden, zelf de conclusie hebben getrokken dat zij niet voor eiseres wilden gaan werken of niet zijn verschenen, is er geen kopie van het identiteitsbewijs van deze personen gemaakt. Het is onevenredig om hiervoor een boete van in totaal € 30.000,- aan eiseres op te leggen. [7] De minister miskent dat eiseres geen arbeidsrelatie met de vijf ‘proefdraaiers’ heeft gehad en dat het enige summiere bewijs van de inspecteurs de niet leidende zwarte agenda was. Het vragen naar en bewaren van kopieën van identiteitsbewijzen van de vijf proefdraaiers is in strijd met artikel 5 en Pro artikel 6 van Pro de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Ook dit was een reden om de boete grotendeels te matigen tot nihil. [8] Eiseres heeft verder maatregelen getroffen om nieuwe overtredingen van de Wav te voorkomen, wat reden is voor matiging van de boete met 20%. De maatregelen zijn vergelijkbaar met en bieden dezelfde waarborgen als het ‘Stappenplan verificatie Wav’. Sinds het onderzoek in maart 2023 hebben zich geen nieuwe overtredingen van (onder meer) de Wav voorgedaan. [9]
Verder houden de negen overtredingen (van artikel 15a van de Wav) sterk verband met elkaar. Het gaat om negen identieke, administratieve overtredingen, namelijk het niet opnemen van een afschrift van het identiteitsdocument in de administratie, waarbij dezelfde medewerkers van eiseres betrokken waren ( [naam 2] en [naam 3] ). Gelet hierop en omdat de duur van de werkzaamheden zeer beperkt was, acht eiseres een matiging van de boete passend en geboden. Tot slot voert eiseres aan dat de door haar aangevoerde omstandigheden (relatief jonge onderneming, gebrek aan opzet, professionaliseringslag, 'first offender’ en geen financieel voordeel) niet, althans onvoldoende zijn meegewogen bij de evenredigheidstoets door de minister. [10]
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond van eiseres dat de boete gematigd dient te worden, niet slaagt. Voor zover eiseres een beroep doet op de matigingsgrond ‘marginale, incidentele arbeid’, die deel uitmaakt van Bijlage II van de Beleidsregel, stelt de minister zich terecht op het standpunt dat deze matigingsgrond blijkens artikel 11 van Pro de Beleidsregel alleen ziet op overtreding van artikel 2 van Pro de Wav. In het onderhavige geval hebben de inspecteurs ten aanzien van de negen arbeidskrachten juist niet kunnen vaststellen of sprake was van overtredingen van artikel 2 van Pro de Wav. Eiseres heeft de identiteitsgegevens van de arbeidskrachten niet binnen de aan haar gestelde termijn vastgesteld en aan de inspecteurs verstrekt, zodat de omstandigheden waaronder zou zijn gewerkt minder relevant zijn.
8.2.
De rechtbank is verder van oordeel dat artikel 15a van de Wav een wettelijke grondslag vormt voor de vordering en het verwerken van persoonsgegevens, zodat is voldaan aan artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de AVG. In artikel 6, derde lid, van de AVG is bepaald dat de verwerking van persoonsgegevens gerechtvaardigd moet zijn door een dwingende reden van algemeen belang en dat de verwerking geschikt en noodzakelijk moet zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is hieraan voldaan. De minister moet kunnen controleren of de werkgever de verplichting is nagekomen dat hij controleert of een persoon in Nederland voor hem arbeid mag verrichten. [11]
8.3.
Verder heeft de minister erop gewezen dat een opgelegde bestuurlijke boete kan worden gematigd indien sprake is van adequate maatregelen die direct na de controle van de Nederlandse Arbeidsinspectie (vóór de kennisgeving) zijn genomen om nieuwe overtredingen te voorkomen. De bedrijfsvoering moet op een zodanige wijze zijn ingericht dat een soortgelijke overtreding zich niet kan voordoen. Ook inspanningen van na de overtreding kunnen van betekenis zijn voor beoordeling of de opgelegde boetes in het kader van de bredere evenredigheidstoets passend en geboden zijn. [12] De minister heeft zich, naar het oordeel van de rechtbank, terecht op het standpunt gesteld dat eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij adequate maatregelen heeft getroffen om in de toekomst nieuwe overtredingen te voorkomen. Uit het door haar overlegde protocol kan slechts worden afgeleid dat zij als werkgever het belang heeft onderkend om bij nieuwe medewerkers aan de identificatieplicht te voldoen. De stukken bevatten geen concrete aanknopingspunten om aannemelijk te achten dat ook specifieke maatregelen zijn genomen voor het, al dan niet, laten werken van vreemdelingen. Zo blijkt uit het protocol niet dat wordt gecontroleerd of de persoon die voor eiseres staat ook daadwerkelijk de persoon is die in het document wordt benoemd en op welke wijze wordt onderzocht of deze persoon in Nederland mag werken. Verder vormt een beschrijving van de procedure nog geen bewijs dat er daadwerkelijk maatregelen zijn getroffen die overtreding van artikel 2 van Pro de Wav voorkomen. Ook blijkt uit het protocol niet op welke wijze identiteitsdocumenten of persoonsgegevens van arbeidskrachten worden bewaard. Dit kan leiden tot overtredingen van artikel 15a van de Wav. Kortom, het door eiseres overgelegde protocol is onvoldoende om te spreken van adequate maatregelen op grond waarvan de boete gematigd dient te worden.
8.4.
De omstandigheid dat sprake is van 10 overtredingen van de Wav, maakt ook niet dat de boete moet worden gematigd. Hiervoor geldt allereerst dat de cumulatie van boetes voor overtreding van artikel 2, eerste lid, en artikel 15a van de Wav rechtstreeks volgt uit de cumulatiebepaling in artikel 19a, tweede lid, van de Wav. De minister heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het uitgangspunt van dit artikellid is dat de overtredingen gelden ten opzichte van elk persoon ten aanzien van wie een overtreding is begaan. Eiseres heeft 10 op zichzelf staande overtredingen begaan, die elk afzonderlijk beboetbaar zijn. Dit ontslaat de minister evenwel niet van zijn plicht om de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. [13] Eiseres heeft met de tewerkstelling van de vreemdelingen in strijd gehandeld met de voornaamste doelstelling van de Wav, te weten het voorkomen en ontmoedigen van illegale tewerkstelling. Daarnaast heeft door de tewerkstelling verdringing van legaal arbeidsaanbod in Nederland plaatsgevonden, hetgeen met de invoering van de Wav is beoogd tegen te gaan. Eiseres heeft van negen arbeidskrachten de identiteit niet vastgesteld. Met betrekking tot die arbeidskrachten konden de inspecteurs, zoals hiervoor overwogen, niet vaststellen of sprake was van overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Daarbij komt dat eiseres ook documenten heeft overgelegd (al dan niet bewust) die in het geheel geen betrekking op de betreffende arbeidskrachten hadden. De rechtbank ziet in de cumulatie geen aanleiding voor matiging van de aan eiseres opgelegde boetes. Uit de door eiseres genoemde omstandigheden is niet gebleken dat de overtredingen uit één en dezelfde handelwijze voortkomen, zoals dat het geval was in de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:873). De minister heeft in het bestreden besluit ook gemotiveerd dat in die zaak bij de Afdeling sprake is geweest van slechts één misser, in het kader van maatregelen die de overtreder heeft genomen zowel ter voorkoming van de overtreding als die na de overtreding zijn getroffen. Daarvan is in de onderhavige zaak geen sprake.
8.5.
Verder is niet gebleken dat eiseres door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Dat eiseres een relatief jonge onderneming zou zijn, ontslaat haar niet van haar verantwoordelijkheid om de verplichtingen van de Wav na te komen. Verder geldt dat in het stelsel van matiging al rekening is gehouden met het zijn van een ‘first offender’, in de zin dat een eerste overtreding in beginsel leidt tot een matiging van 50%. De boetes zijn dus al afgestemd op werkgevers die voor het eerst in overtreding zijn. In het systeem van de Beleidsregel wordt een boete niet verlaagd als het gaat om een 'first offender'. De boete kan worden verhoogd als binnen vijf jaar weer eenzelfde of soortgelijke overtreding wordt geconstateerd. De minister heeft dus rekening gehouden met het feit dat dit de eerste overtreding is van eiseres (in de zin dat de boete niet wordt verhoogd). Verder is gesteld noch gebleken dat eiseres de boete financieel niet kan dragen. De boete is inmiddels ook al betaald.
Cumulatie van Atw-boetes en Wml-boetes
9. Eiseres voert aan dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat hij in het kader van matiging wegens onevenredigheid geen rekening behoeft te houden met de nog op te leggen boetes op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en de Arbeidstijdenwet (Atw), omdat ieder van deze wetten een ander belang dienen. Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, moet de hoogte van de totaalboetes op grond van de drie afzonderlijke wetten wel worden afgestemd op alle omstandigheden van het geval. Door de besluitvorming op grond van de verschillende wetten los te trekken en afzonderlijk te beoordelen kan per wet de hoogst mogelijke boete worden opgelegd en wordt er geen rekening meer gehouden met cumulatie (een matigingsgrond) en is er geen redelijke evenredigheidstoets meer mogelijk.
9.1.
Bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete en dus bij de beoordeling of matiging van de boete passend en geboden is, kan de omstandigheid worden betrokken dat een grote hoeveelheid boetes ter zake van één feitelijke handeling wordt gecumuleerd. [14] De cumulatie van boetes is niet per definitie onevenredig, enkel omdat overtredingen van vergelijkbare strekking worden beboet of omdat overtredingen worden beboet die betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Dit neemt niet weg dat de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor kan zijn om de boete te matigen. [15]
9.2.
In de onderhavige zaak ligt echter alleen de boete voor overtreding van de Wav voor. Ter zitting is gebleken dat aan eiseres inmiddels ook boetes zijn opgelegd voor overtreding van de Atw en Wml. Nu die stukken niet in de onderhavige zaak voorliggen kan de rechtbank niet beoordelen of de cumulatie van de boetes wegens overtredingen van de Atw en de Wml evenredig is en of matiging geboden is. Eiseres kan dit daarom in de Atw en Wml-zaken naar voren brengen.
Redelijke termijn
10. Eiseres voert aan dat er te veel tijd zit tussen het opmaken van het boeterapport en het onderzoek door de inspecteurs. Door het onderzoek van 30 maart 2023 had het voor de inspecteurs duidelijk moeten zijn dat er een boete zou worden opgelegd. Het boeterapport dateert van 9 februari 2024, bijna een jaar later. Als gevolg van de lange duur van de procedure heeft eiseres lang in onzekerheid gezeten. Die onzekerheid bestaat nog steeds, doordat de procedure inzake de Wav-boetes nog niet is afgerond en er nog boetebesluiten inzake de vermeende overtredingen van de Atw en Wml zullen volgen. Dit betekent dat eiseres nog jarenlang aan het procederen zal zijn in verschillende procedures. Zij doet een beroep op overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zij meent dat de lange duur van het onderzoek reden is om de boetes te matigen. Voor een redelijke termijn moet aansluiting worden gezocht bij het onderzoek van 30 maart 2023 door de inspecteurs en niet bij het boetebesluit van de inspecteurs van 9 februari 2024.
10.1.
Uit de Beleidsregel volgt dat een reden voor matiging van de boete kan zijn als er een te lange periode, namelijk meer dan een half jaar, zit tussen de laatste ambtshandeling van de inspecteur en het insturen van het boeterapport. Uit het boeterapport volgt dat de laatste ambtshandeling op 1 december 2023 was, toen de arbeidsinspecteurs de heer Dogan hebben gehoord. Nu het boeterapport dateert van 9 februari 2024, heeft minder dan een half jaar gezeten tussen de laatste ambtshandeling van de inspecteur en het insturen van het boeterapport. De minister heeft vervolgens binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete (op grond van artikel 5:51 van Pro de Awb). De boetekennisgeving dateert namelijk van 21 maart 2024.
10.2.
In punitieve zaken - zoals deze - geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De bestuurlijke fase mag een jaar duren en de beroepsfase ook een jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat was op 21 maart 2024, de datum van de boetekennisgeving. De redelijke termijn in beroep verstrijkt op 21 maart 2026. Anders dan eiseres stelt, ligt overschrijding van die termijn op dit moment (nog) niet in de rede.
Dat de Atw en Wml-procedures te lang zouden duren, ziet niet op deze zaak. Daarover geeft de rechtbank in deze uitspraak geen oordeel.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Hage, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Mercelina, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Wet arbeid vreemdelingen
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Onze Minister: Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid;
b. werkgever:
1°. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten;
2°. de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten;
c. vreemdeling: hetgeen daaronder wordt verstaan in de Vreemdelingenwet 2000;
(…).
Artikel 2
1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning of indien die vreemdeling beschikt over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
Artikel 15a
De werkgever is verplicht om binnen 48 uren na een daartoe strekkende vordering van de toezichthouder de identiteit vast te stellen van een persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht, aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken.
Artikel 18
Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.
Artikel 19a
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
2. De terzake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.
Artikel 19g
1. De toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 19a, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet.
Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020(geldend t/m 31 januari 2025)
Artikel 1
Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 1In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
vreemdeling: ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld;
(…).
(…)
vreemdeling: ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld;
(…).