Uitspraak
202102611/1/V3.
Datum uitspraak: 14 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 30 maart 2021 in zaak nr. 20/2441 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2020 heeft de staatssecretaris de vreemdeling opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en een inreisverbod tegen hem uitgevaardigd.
Bij mondelinge uitspraak van 30 maart 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2022, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. I.C. van Krimpen, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.J. Hakvoort en mr. M.P. Bouma, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202100009/1/V3 (ECLI:NL:RVS:2022:3580).
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vraag hoe de staatssecretaris gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om een terugkeerbesluit te nemen en een inreisverbod uit te vaardigen tegen een vreemdeling die een verblijfsrecht in een andere EU-lidstaat heeft.
2. De vreemdeling heeft de Nigeriaanse nationaliteit en geen verblijfsrecht in Nederland. In Luxemburg heeft hij een verblijfsrecht als familielid van een Unieburger. De vreemdeling is door de meervoudige strafkamer van de rechtbank Amsterdam op 17 oktober 2019 veroordeeld tot drie jaar gevangenisstraf voor het bezit van harddrugs, het treffen van voorbereidingshandelingen voor de handel daarin en witwassen. Die feiten zijn gepleegd in de periode van 13 september 2018 tot en met 8 november 2018.
2.1. De staatssecretaris heeft een terugkeerbesluit genomen en een inreisverbod voor de duur van tien jaar uitgevaardigd, omdat de vreemdeling volgens hem een daadwerkelijk en actueel gevaar voor de openbare orde vormt en Nederland en de EU onmiddellijk moet verlaten. Op verzoek van de vreemdeling heeft de staatssecretaris op 4 september 2020 zijn vertrek naar Luxemburg gefaciliteerd en hem niet naar Nigeria uitgezet. Aanvankelijk heeft de staatssecretaris de vreemdeling alleen gesignaleerd in het nationale systeem Executie en Signalering (E&S). Op 30 december 2020 heeft hij de vreemdeling gesignaleerd in het Schengeninformatiesysteem (SIS II). Diezelfde dag hebben de Luxemburgse autoriteiten de staatssecretaris ervan op de hoogte gesteld dat zij de verblijfsvergunning van de vreemdeling niet intrekken.
3. Onder 5 tot en met 5.2 van deze uitspraak gaat de Afdeling in op de vraag of de vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt. Onder 6 tot en met 8.4 beantwoordt de Afdeling de vraag of de staatssecretaris een terugkeerbesluit kan nemen en een inreisverbod kan uitvaardigen als een vreemdeling een verblijfsrecht in een andere lidstaat heeft. Onder 9 tot en met 11.5 gaat de Afdeling in op de procedure die de staatssecretaris moet volgen als hij dat doet. Aan bod komen de signalering van een inreisverbod in SIS II en de overlegprocedure die de staatssecretaris moet voeren met de lidstaat waar een vreemdeling verblijfsrecht heeft. Ten slotte bespreekt de Afdeling wat de gevolgen zijn als die lidstaat het verblijfsrecht niet intrekt of niet binnen een redelijke termijn na de start van de overlegprocedure reageert.
3.1. Het wettelijk kader, aangehaalde paragrafen uit het Terugkeerhandboek en relevante overwegingen van het arrest van het Hof van Justitie van 16 januari 2018, E, ECLI:EU:C:2018:8, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Oordeel van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt en dat de staatssecretaris terecht een inreisverbod voor de duur van tien jaar heeft uitgevaardigd. In overeenstemming met de arresten van het EHRM van 2 augustus 2001, Boultif tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2001:0802JUD005427300, en 18 oktober 2006, Üner tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, heeft de staatssecretaris bij zijn besluitvorming rekening gehouden met alle individuele belangen van de vreemdeling. Daarnaast heeft hij niet alleen de veroordeling van 17 oktober 2019 bij zijn besluitvorming betrokken, maar ook de ernst van de misdrijven, het tijdsverloop sinds de pleegperiode en de duur van de detentie. Dat de vreemdeling in Luxemburg zijn leven heeft opgepakt, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om aan te nemen dat hij geen ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt. De staatssecretaris heeft namelijk terecht gewezen op het korte tijdsverloop sinds de pleegdatum van het laatste strafbare feit en op de omstandigheid dat het niet gaat om een eenmalig incident. Daarnaast heeft de vreemdeling geen reclasseringsrapporten overgelegd om zijn standpunt over zijn positieve gedragsverandering te staven. De staatssecretaris heeft ook terecht bij zijn besluitvorming betrokken dat de vreemdeling in 2006 strafrechtelijk is veroordeeld en dat de vreemdeling er niet van heeft weerhouden opnieuw de fout in te gaan, aldus de rechtbank.
4.1. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat het mogelijk is een terugkeerbesluit te nemen en een inreisverbod uit te vaardigen als een vreemdeling een verblijfsrecht in een andere lidstaat heeft. Zij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:272. Dat in dit geval de overlegprocedure met Luxemburg pas op 30 december 2020 is opgestart, dus meer dan tien maanden nadat het terugkeerbesluit werd genomen, is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met de regelgeving en het arrest E. De rechtbank heeft van belang geacht dat de vreemdeling ook niet is benadeeld door die late aanvang van de overlegprocedure. Tot het moment dat de overlegprocedure werd opgestart, was de vreemdeling namelijk alleen gesignaleerd in het nationale E&S en nog niet in SIS II. De andere lidstaten hebben het inreisverbod daarom niet kunnen handhaven en het had dus feitelijk geen werking, aldus de rechtbank.
Daadwerkelijke, actuele en ernstige bedreiging voor de openbare orde
5. In grief 5 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd voor de beoordeling of hij een daadwerkelijke, actuele en ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte niet aan het actualiteitscriterium getoetst, omdat zij alleen rekening heeft gehouden met zijn veroordeling en niet met alle feiten en omstandigheden van het geval, zoals zijn gedragsverandering na het delict en tijdens zijn huidige verblijf in Luxemburg. In dat kader heeft de vreemdeling in beroep een arbeidsovereenkomst overgelegd en aangevoerd dat hij voor zijn gezin zorgt en een studie heeft opgepakt. Ook heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris het in 2006 gepleegde delict bij de besluitvorming heeft mogen betrekken, omdat die veroordeling niet langer actueel is.
5.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt. Daarbij heeft zij wel aan het actualiteitscriterium getoetst. Zij heeft namelijk geoordeeld dat de staatssecretaris terecht geen gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat de vreemdeling geen nieuwe strafbare feiten heeft gepleegd in de periode tussen de veroordeling op 17 oktober 2019 en het besluit om een terugkeerbesluit op te leggen en een inreisverbod uit te vaardigen. Dat oordeel is juist. De vreemdeling zat gedurende die periode in detentie. Zijn betoog dat positief gedrag in deze periode bij de beoordeling moet worden betrokken, faalt alleen al omdat hij de gestelde positieve gedragsverandering niet heeft geconcretiseerd. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris bij zijn besluit heeft mogen betrekken dat het niet om een eenmalig incident gaat, omdat de vreemdeling ook in 2006 is veroordeeld voor een overtreding van de Opiumwet en in de periode tussen 13 september 2018 tot en met 8 november 2018 nogmaals diezelfde wet heeft overtreden. Het gaat bovendien om verschillende strafbare feiten die over een langere periode zijn gepleegd en ook daarom niet om een incident. Ten slotte heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit het vonnis van 17 oktober 2019 volgt dat de vreemdeling een grote hoeveelheid verboden middelen in zijn woning voorhanden had, bestemd voor de (internationale) handel, en hij ook is veroordeeld voor witwassen. Dit zijn ernstige delicten. De enkele stelling van de vreemdeling dat hij zijn leven heeft gebeterd, is in dat licht onvoldoende om aan te nemen dat hij op 12 februari 2020 geen werkelijk en actueel gevaar vormde voor de openbare orde. Dat hij een arbeidscontract van 5 november 2020 heeft overgelegd, heeft de staatssecretaris niet bij zijn besluit kunnen betrekken en kan ook niet worden betrokken bij het oordeel in deze uitspraak. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2308, onder 1.
5.2. De grief faalt.
Terugkeerbesluit en inreisverbod bij verblijfsrecht in een andere lidstaat
6. In grief 2 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris een terugkeerbesluit heeft kunnen nemen en een inreisverbod tegen hem heeft kunnen uitvaardigen, terwijl hij hem tegelijkertijd heeft helpen vertrekken naar Luxemburg. De vreemdeling verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 26 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:272, en 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:361 en betoogt dat in het geval een terugkeerbesluit wordt genomen, een vreemdeling moet worden uitgezet naar een derde land waarna hij het recht heeft om de lidstaat waar hij verblijfsrecht heeft weer in te reizen. De vreemdeling betoogt dat de staatssecretaris hem wel had kunnen opdragen naar Luxemburg te vertrekken, maar in dat geval geen terugkeerbesluit kan nemen en dus ook geen inreisverbod kan uitvaardigen. Het inreisverbod uit artikel 66a van de Vw 2000 geldt bovendien voor de hele Europese Unie en daarvan kan geen lidstaat worden uitgesloten. Het bestaan van een inreisverbod naast een verblijfsrecht in een andere lidstaat is daarom tegenstrijdig.
7. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij verplicht is een terugkeerbesluit te nemen en een inreisverbod uit te vaardigen als een derdelander een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving. Hij voert aan dat in het geval een terugkeerbesluit wordt genomen, de vreemdeling eigenlijk naar een derde land moet worden uitgezet, maar dat het een redelijke uitleg van de wet is dat hij een derdelander met een verblijfsrecht in een andere lidstaat naar die lidstaat laat vertrekken en het terugkeerbesluit niet ten uitvoer legt. Wanneer een derdelander wordt uitgezet naar een derde land, kan hij immers ook de lidstaat waar hij verblijfsrecht heeft opnieuw inreizen.
7.1. De staatssecretaris betoogt daarnaast dat uit paragraaf 11.1 van het Terugkeerhandboek en het arrest E volgt dat het inreisverbod uit artikel 66a van de Vw 2000 Europese werking krijgt op het moment dat het wordt geregistreerd in SIS II. Pas op dat moment zijn de andere lidstaten namelijk op de hoogte van het verbod en kan dat worden gehandhaafd. Hij signaleert een inreisverbod daarom normaliter ook pas in SIS II als overleg heeft plaatsgevonden met de lidstaat waar een vreemdeling verblijfsrecht heeft en dat verblijfsrecht wordt ingetrokken. Zolang het inreisverbod alleen in het E&S geregistreerd is, werkt dat verbod volgens hem nationaal. Volgens de staatssecretaris ontstaat er dus geen tegenstrijdige situatie als aan een vreemdeling die een verblijfsrecht heeft in een andere lidstaat, een inreisverbod wordt uitgevaardigd dat niet is geregistreerd in SIS II.
Verplichting nemen terugkeerbesluit en opleggen inreisverbod
8. De staatssecretaris betoogt terecht dat uit artikel 6, eerste en tweede lid, en artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Terugkeerrichtlijn en het arrest E, punt 48, de verplichting volgt om een terugkeerbesluit te nemen en een inreisverbod uit te vaardigen in gevallen waarin om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van een vreemdeling is vereist. Die verplichting is geïmplementeerd in artikel 66a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000. Gelet op wat onder 5.1 is geoordeeld en anders dan de vreemdeling betoogt, was de staatssecretaris in dit geval dus verplicht om een terugkeerbesluit te nemen en een inreisverbod uit te vaardigen.
Nuttig effect terugkeerbesluit en inreisverbod
8.1. De vreemdeling betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris een terugkeerbesluit kan nemen en een inreisverbod kan uitvaardigen zonder daar uitvoering aan te geven en in plaats daarvan vertrek naar Luxemburg te faciliteren. Een terugkeerbesluit verplicht een derdelander om terug te keren naar een land buiten de EU. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 24 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4348. Als een vreemdeling niet aan zijn vertrekplicht voldoet of als, zoals in dit geval, de openbare orde om gedwongen vertrek van een vreemdeling vraagt, moet de staatssecretaris, behoudens het bestaan van uitzetbelemmeringen, de nodige maatregelen nemen om tot daadwerkelijke verwijdering van die vreemdeling over te gaan. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van 14 januari 2021, TQ, ECLI:EU:C:2021:9, punt 79 en 80. Daarnaast moet de staatssecretaris de lidstaat waarin de vreemdeling verblijfsrecht heeft, daarvan in kennis stellen (paragraaf 5.4. van het Terugkeerhandboek). De handelwijze dat de staatssecretaris de vreemdeling laat vertrekken naar de lidstaat waar hij verblijfsrecht heeft, gaat in tegen het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn dat vereist dat vreemdelingen naar een derde land worden uitgezet als zij een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid vormen. Zolang de vreemdeling zijn verblijfsrecht in de andere lidstaat behoudt, houdt hij volgens het Hof wel het recht om daar na een verwijdering naar een derde land naartoe te gaan (arrest E, punten 50 en 55).
Europese werking van het inreisverbod
8.2. In het arrest van 26 juli 2017, Ouhrami, ECLI:EU:C:2017:590, punt 45, heeft het Hof overwogen dat een inreisverbod wordt geacht een terugkeerbesluit aan te vullen door het de betrokkene te verbieden gedurende een bepaalde tijd na zijn terugkeer, en dus na zijn vertrek van het grondgebied van de lidstaten, dat grondgebied opnieuw te betreden en er vervolgens te verblijven. De vreemdeling betoogt terecht dat dit ook uit overweging 14 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn en paragraaf 11.1 van het Terugkeerhandboek volgt.
8.3. In het arrest E, punten 42 en 43, heeft het Hof overwogen dat een nationale terugkeermaatregel een Europese dimensie krijgt door middel van een inreisverbod dat de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten ontzegt en dat er bij het nemen van een terugkeerbesluit en uitvaardigen van een inreisverbod gevolgen zijn voor de andere lidstaten en de overeenkomstsluitende staten van de SUO (Schengenuitvoeringsovereenkomst). De vreemdeling betoogt daarom terecht dat het terugkeerbesluit en het inreisverbod hoe dan ook Europese werking hebben en het inreisverbod dat niet pas krijgt als het wordt geregistreerd in SIS II. Gelet op die Europese werking heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het terugkeerbesluit en inreisverbod tien maanden hebben kunnen bestaan naast het verblijfsrecht van de vreemdeling in Luxemburg, omdat dat verbod niet was geregistreerd in SIS II. Ook in het geval het inreisverbod niet is geregistreerd, is sprake van een juridisch tegenstrijdige situatie die de staatssecretaris zoveel mogelijk moet voorkomen door tijdig in overleg te treden met de lidstaat waar het verblijfsrecht geldt.
8.4. De grief slaagt.
De procedure: signalering in SIS II en overleg met de andere lidstaat
9. De vreemdeling klaagt in grief 4 dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet in strijd is met de rechtspraak van het Hof dat de staatssecretaris niet gelijktijdig met het uitvaardigen van het inreisverbod een overlegprocedure met Luxemburg heeft opgestart. De vreemdeling betoogt dat artikel 25, tweede lid, van de SUO de mogelijkheid geeft om de overlegprocedure al op te starten voordat het terugkeerbesluit wordt genomen en het inreisverbod wordt uitgevaardigd en dat uit het arrest E, punt 39, volgt dat die procedure in ieder geval moet worden gestart zodra dat gebeurt. Ook betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de Luxemburgse autoriteiten op 30 december 2020 hebben besloten zijn verblijfsrecht niet in te trekken, zich niet verzet tegen het inreisverbod.
10. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat uit artikel 25, tweede lid, van de SUO en het arrest E, punten 36 en 58, volgt dat de overlegprocedure kan worden opgestart na signalering in SIS II en dus ook na het uitvaardigen van een inreisverbod. Dit is vastgelegd in paragraaf A4/2.2 van de Vc 2000. De staatssecretaris erkent dat de overlegprocedure op 30 december 2020 erg laat is opgestart, maar volgens hem heeft de rechtbank terecht overwogen dat de vreemdeling daardoor niet in zijn belangen is geschaad. Het inreisverbod was namelijk eerder alleen in het E&S geregistreerd en nog niet in SIS II en het verbod kon daarom nog niet door de andere lidstaten worden gehandhaafd. Op de dag dat het inreisverbod wel werd geregistreerd in SIS II, lieten de Luxemburgse autoriteiten weten het verblijfsrecht niet te zullen intrekken. Wanneer een SIS-signalering dan overeenkomstig het arrest E wordt ingetrokken, werkt het inreisverbod volgens de staatssecretaris weer automatisch nationaal.
Signalering in SIS II
11. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vreemdeling in dit geval niet in zijn belangen is geschaad door de late start van de overlegprocedure, omdat het inreisverbod niet was geregistreerd in SIS II en dus niet kon worden gehandhaafd. Zij heeft echter niet onderkend dat de werkwijze van de staatssecretaris waarbij wordt gewacht met de signalering van het inreisverbod in SIS II totdat de overlegprocedure is doorlopen, in strijd is met het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn, juist omdat de andere lidstaten dat verbod dan niet kunnen handhaven. Een signalering in het nationale systeem kunnen alleen de Nederlandse politie en de Koninklijke Marechaussee raadplegen. Volgens overweging 18 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn moeten lidstaten echter snel toegang hebben tot informatie over inreisverboden die door andere lidstaten zijn uitgevaardigd. Voorkomen moet worden dat het gevaar dat een vreemdeling voor de openbare orde en veiligheid vormt, ook in alle andere landen van het Schengengebied tot uiting kan komen (vergelijk de conclusie van de advocaat-generaal bij het arrest E van 13 december 2017, ECLI:EU:C:2017:963, punten 75 tot en met 78). Ook is signalering in SIS II van belang voor de toepassing van artikel 11, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn (vergelijk de conclusie van de advocaat-generaal bij het arrest BZ tegen Westerwaldkreis van 10 februari 2021, ECLI:EU:C:2021:105, punten 44 tot en met 46). Anders dan de staatssecretaris in dit geval heeft gedaan, moet een vreemdeling tegen wie een inreisverbod wordt uitgevaardigd daarom zo snel mogelijk in SIS II worden gesignaleerd. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar het arrest E, punt 36, waarin het Hof een direct verband legt tussen het moment van de signalering in SIS II en het vaststellen van een terugkeerbesluit met een inreisverbod.
Overleg met de andere lidstaat
11.1. De rechtbank heeft ook niet onderkend dat de staatssecretaris in strijd met het arrest E te lang heeft gewacht met het starten van de overlegprocedure met Luxemburg. Uit het arrest E, punten 34 tot en met 39, kan worden afgeleid dat het Hof ervan uitgaat dat artikel 25, tweede lid, van de SUO van toepassing is op inreisverboden die in SIS II worden geregistreerd. Ingevolge die bepaling moet de signalerende lidstaat in overleg treden met de lidstaat waar de vreemdeling een verblijfstitel heeft. Uit punt 38 van het arrest E volgt dat die overlegprocedure zo snel mogelijk moet worden gestart om te voorkomen dat de tegenstrijdige situatie blijft bestaan, waarin een derdelander aan de ene kant beschikt over een, door een andere lidstaat afgegeven, geldige verblijfstitel en hem aan de andere kant de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten is ontzegd. De vreemdeling betoogt terecht dat het Hof in punt 39 van het arrest E heeft overwogen dat de overlegprocedure daarom ook al kan worden opgestart voordat het terugkeerbesluit wordt opgelegd en het inreisverbod wordt uitgevaardigd en in ieder geval moet worden opgestart zodra dat gebeurt. De tegenstrijdige situatie dat het inreisverbod bestaat naast het verblijfsrecht in de andere lidstaat wordt op die manier voorkomen of duurt zo kort mogelijk. De Afdeling verwijst ook naar haar uitspraak van 25 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:598, onder 2.2.
Gevolgen als de andere lidstaat het verblijfsrecht niet intrekt
11.2. De staatssecretaris en de vreemdeling zijn het erover eens dat uit het arrest E, punt 55, volgt dat een SIS-signalering moet worden ingetrokken als de andere lidstaat, in dit geval Luxemburg, in de overlegprocedure aangeeft het verblijfsrecht te handhaven. Omdat de Europese werking van het inreisverbod, anders dan de handhaafbaarheid ervan, niet afhangt van die signalering, betoogt de vreemdeling terecht dat in dat geval ook dat verbod moet worden opgeheven. De juridisch tegenstrijdige situatie waarin de vreemdeling enerzijds wel en anderzijds niet op het grondgebied van de Europese Unie mag verblijven, blijft anders voortduren.
11.3. Het Hof heeft overwogen dat het, in de gevallen waarin de andere lidstaat het verblijfsrecht niet intrekt of niet binnen een redelijke termijn in de overlegprocedure reageert, wel mogelijk is om de signalering in SIS II om te zetten naar een nationale signalering (artikel 25, tweede lid, SUO en het arrest E, punt 58). Dat geldt dus ook in dit geval, waarin Luxemburg heeft gemeld het verblijfsrecht van de vreemdeling niet te zullen intrekken. Een nationale signalering kan echter alleen gekoppeld zijn aan een nationaal werkend inreisverbod, terwijl het inreisverbod uit artikel 66a van de Vw 2000 een implementatie van artikel 11 van Pro de Terugkeerrichtlijn is (Kamerstuk 2009-2010, 32 420, nr. 3, p. 17). Zoals onder 8.2 en 8.3 is overwogen, is dat inreisverbod een Europees werkend inreisverbod waarbij de werking - anders dan de handhaafbaarheid - niet afhangt van de registratie in SIS II. De staatssecretaris betoogt daarom ten onrechte dat intrekking van de SIS-signalering en registratie in het E&S automatisch nationale werking aan het inreisverbod uit artikel 66a van de Vw 2000 geeft.
11.4. De Nederlandse wetgeving kent geen andere wettelijke grondslag om vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven, een daadwerkelijk, ernstig en actueel gevaar voor de openbare orde vormen en een verblijfsrecht in een andere lidstaat hebben, de toegang tot Nederland gedurende een bepaalde periode na hun vertrek te verbieden. De ongewenstverklaring uit artikel 67 van Pro de Vw 2000 biedt daarvoor geen mogelijkheid, omdat Hoofdstuk 6, Afdeling 3 van de Vw 2000 over het inreisverbod in deze gevallen van toepassing is en toepassing van artikel 67 volgens Pro de bewoordingen van die bepaling daarom is uitgesloten. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4077, onder 5, en 26 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:272, onder 5.2. Het is aan de wetgever om desgewenst te voorzien in een nationaal werkend inreisverbod voor de gevallen waarin een vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en ernstige bedreiging voor de openbare orde vormt en een andere lidstaat na overleg het daar geldende verblijfsrecht van die vreemdeling niet intrekt.
11.5. De grief slaagt.
Verzoek om prejudiciële vragen
12. In grief 3 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn verzoek om prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van de Terugkeerrichtlijn als een vreemdeling in een andere lidstaat een verblijfsrecht heeft. Hoewel ook die klacht terecht is voorgedragen, kan dat nergens toe leiden. Uit het voorgaande volgt namelijk dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de bestaande rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
12.1. De grief faalt.
Conclusie
13. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat de vreemdeling verder heeft aangevoerd te bespreken. Het beroep is gegrond en het besluit van 12 februari 2020 wordt vernietigd. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 30 maart 2021 in zaak nr. 20/2441;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 12 februari 2020, V-[…];
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Laar LLM, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Van Laar
griffier
551-906
BIJLAGE
Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348)
Het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie,
[…]
Overwegende hetgeen volgt:
[…]
(14) Het effect van nationale terugkeermaatregelen moet een Europese dimensie krijgen, door middel van een inreisverbod dat de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten ontzegt. De duur van het inreisverbod dient per geval volgens de omstandigheden te worden bepaald en mag normaliter niet langer zijn dan vijf jaar. In deze context dient in het bijzonder rekening te worden gehouden met het feit dat de betrokken onderdaan van een derde land reeds het onderwerp is geweest van meer dan één terugkeerbesluit of uitzettingsbevel of dat hij zich op het grondgebied van een lidstaat heeft begeven, terwijl een inreisverbod van kracht was.
[…]
(18) De lidstaten dienen snel toegang te hebben tot informatie over inreisverboden die door andere lidstaten zijn uitgevaardigd. Deze informatie-uitwisseling dient te gebeuren overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II).
Artikel 6 (Terugkeerbesluit)
1. Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen, vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
2. De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.
[…]
Artikel 11 (Inreisverbod)
1. Het terugkeerbesluit gaat gepaard met inreisverbod:
a) indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of
b) indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan.
In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een inreisverbod omvatten.
2. De duur van het inreisverbod wordt volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval bepaald, en bedraagt in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.
[…]
4. De lidstaat die overweegt een verblijfstitel of een andere vorm van toestemming tot verblijf af te geven aan de onderdaan van een derde land jegens wie een door een andere lidstaat uitgevaardigd inreisverbod geldt, pleegt vooraf overleg met de lidstaat die het inreisverbod heeft uitgevaardigd en houdt rekening met diens belangen, overeenkomstig artikel 25 van Pro de Schengenuitvoeringsovereenkomst.
[…]
Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000 L 239)
Artikel 25
[…].
2. Wanneer blijkt dat een vreemdeling die houder is van een door één der overeenkomstsluitende partijen afgegeven geldige verblijfstitel, ter fine van weigering is gesignaleerd, treedt de signalerende overeenkomstsluitende partij in overleg met de overeenkomstsluitende partij die de verblijfstitel heeft afgegeven ten einde na te gaan of er voldoende grond is voor intrekking van de verblijfstitel.
Wanneer de verblijfstitel niet wordt ingetrokken, gaat de signalerende overeenkomstsluitende partij over tot intrekking van de signalering, doch kan zij de vreemdeling op haar nationale signaleringslijst opnemen.
Aanbeveling (EU) 2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek" voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (PB 2017 L 339)
Paragraaf 5.4. Illegaal verblijvende onderdanen van derde landen die een verblijfsrecht hebben in een andere lidstaat
De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.
[…]
- Onmiddellijk vertrek vereist om redenen van openbare orde of nationale veiligheid: in de uitzonderlijke omstandigheden die in artikel 6, lid 2, tweede zin, tweede geval, worden behandeld, moet tegen de betrokkene onmiddellijk een terugkeerbesluit worden uitgevaardigd en moet hij direct naar een derde land worden verwijderd. De lidstaat waarin de betrokkene een verblijfsrecht geniet, moet hiervan in kennis worden gesteld.
Paragraaf 11.1. EU-brede werking
Een inreisverbod verbiedt de toegang tot het grondgebied van alle lidstaten: uit de bewoordingen van overweging 14 van de terugkeerrichtlijn en uit een systematische vergelijking van alle taalversies van de richtlijn (met name de Engelse en Franse teksten) blijkt duidelijk dat een inreisverbod de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten verbiedt. […] De EU-brede werking van een inreisverbod vormt voor Europa een van de belangrijkste meerwaarden van de richtlijn. De EU-brede werking van een inreisverbod moet duidelijk worden vermeld in het aan een onderdaan van een derde land uitgevaardigd inreisverbod. […]
Overwegingen van het Hof in het arrest E, voor zover van belang:
34 Blijkens de meeste taalversies van artikel 25, lid 2, eerste alinea, SUO is het zo dat pas wanneer een derdelander die houder is van een verblijfstitel, ter Line van weigering is gesignaleerd in het Schengeninformatiesysteem, de signalerende overeenkomstsluitende staat in overleg dient te treden met de overeenkomstsluitende staat die de verblijfstitel heeft afgegeven.
35 Voorts bepaalt artikel 25, lid 2, tweede alinea, SUO dat eerstgenoemde staat overgaat tot intrekking van de signalering ter fine van weigering wanneer de verblijfstitel niet wordt ingetrokken.
36 Hieruit volgt dat de overlegprocedure van artikel 25, lid 2, SUO in beginsel pas moet worden gestart nadat de betrokken derdelander in het Schengeninformatiesysteern is gesignaleerd ter fine van weigering van toegang, en dus nadat het hem betreffende terugkeerbesluit dat gepaard gaat met een inreisverbod is vastgesteld.
37 Volledigheidshalve moet hier ten behoeve van de verwijzende rechter aan worden toegevoegd dat artikel 25, lid 2, SUO niet verbiedt dat de overeenkomstsluitende staat die een dergelijke derdelander wil uitzetten en hem de toegang tot en het verblijf in het Schengengebied wil weigeren. de in deze bepaling neergelegde overlegprocedure reeds start voordat een hem betreffend terugkeerbesluit dat gepaard gaat met een inreisverbod wordt
vastgesteld.
38 Gelet op het met artikel 25, lid 2, SUO beoogde doel, namelijk het voorkomen van een tegenstrijdige situatie waarin een derdelander enerzijds beschikt over een door een overeenkomstsluitende staat afgegeven geldige verblijfstitel en anderzijds ter fine van weigering van toegang gesignaleerd staat in het Schengeninformatiesysteem, alsmede op het beginsel van loyale samenwerking van artikel 4, lid 3. VEU, is het immers wenselijk dat de overlegprocedure zo snel mogelijk wordt gestart.
39 Op de tweede vraag dient dan ook te worden geantwoord dat artikel 25, lid 2, SUO aldus moet worden uitgelegd dat de overeenkomstsluitende staat die jegens een derdelander met een door een andere overeenkomstsluitende staat afgegeven geldige verblijfstitel over wil gaan tot vaststelling van een terugkeerbesluit dat gepaard gaat met een weigering van toegang tot en verblijf in het Schengengebied. weliswaar de mogelijkheid heeft om de in die
bepaling neergelegde overlegprocedure reeds te starten voordat het terugkeerbesluit wordt vastgesteld, maar dat de overlegprocedure in elk geval moet worden gestart zodra dat besluit wordt vastgesteld.
[…]
42 Blijkens artikel 1 van Pro richtlijn 2008/115 worden in die richtlijn de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen. Zoals in overweging 14 van die richtlijn is aangegeven, krijgt het effect van nationale terugkeermaatregelen een Europese dimensie, door middel van een inreisverbod dat de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle lidstaten ontzegt.
43 Uit al het voorgaande volgt dat er bij een door een lidstaat overeenkomstig verordening nr. 562/2006 genomen besluit met betrekking tot toegang en verblijf van een derdelander en bij een besluit waarbij een lidstaat krachtens richtlijn 2008/115 de terugkeer van een derdelander gelast en hem een inreisverbod oplegt, gevolgen zijn voor de andere lidstaten en de andere overeenkomstsluitende staten van de SUO.
[…]
48 Met betrekking tot de mogelijkheid voor de Finse autoriteiten om in dergelijke omstandigheden jegens E een terugkeerbesluit vast te stellen dat gepaard gaat met een inreisverbod. blijkt uit de bewoordingen van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2008/115 dat die autoriteiten verplicht waren een dergelijk terugkeerbesluit uit te vaardigen en daar overeenkomstig artikel 11 van Pro die richtlijn een inreisverbod aan te verbinden, mits de openbare orde en nationale veiligheid dit vereisen, hetgeen evenwel door de nationale rechter moet worden beoordeeld in het licht van de relevante rechtspraak van het Hof (zie in die zin arrest van 11juni 2015, Zh. en 0., C-554/13, EU:C:2015:377. punten 50-52 en 54).
[…]
50 Wat voorts de vraag betreft of de Finse autoriteiten het terugkeerbesluit uit kunnen voeren in omstandigheden als in het hoofdgeding, moet worden vastgesteld dat deze autoriteiten krachtens artikel 8 van Pro richtlijn 2008/115 het recht hebben onverwijld tot verwijdering van E over te gaan, onverminderd de mogelijkheid die E heeft om vervolgens naar Spanje te gaan
en zich te beroepen op de rechten die voortvloeien uit de verblijfsvergunning die hij van de Spaanse autoriteiten heeft gekregen. Aan deze uitlegging doet niet af de omstandigheid dat de overlegprocedure van artikel 25, lid 2. SUO nog gaande is.
51 Tevens staat artikel 25, lid 2, SUO er niet aan in de weg dat een derdelander ter fine van weigering van toegang in het Schengeninformatiesysteem wordt gesignaleerd hoewel de in deze bepaling neergelegde overlegprocedure nog gaande is, zoals blijkt uit punt 39 van het onderhavige arrest. Artikel 25. lid 2, tweede alinea, SUO bepaalt echter dat de signalering wordt ingetrokken wanneer de verblijfstitel niet wordt ingetrokken.
52 In herinnering moet worden geroepen dat met artikel 25. lid 2, SUO wordt beoogd om middels de daarin neergelegde overlegprocedure te voorkomen dat ten aanzien van een derdelander tegelijk sprake is van een door een overeenkomstsluitende staat verrichte signalering ter fine van weigering van toegang en een door een andere overeenkomstsluitende staat afgegeven geldige verblijfstitel.
[…]
55 Gelet op een en ander dient op de derde en de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 25, lid 2, SUO aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een terugkeerbesluit dat gepaard gaat met een inreisverbod en door een overeenkomstsluitende staat is vastgesteld jegens een derdelander met een door een andere overeenkomstsluitende staat afgegeven geldige verblijfstitel, ten uitvoer wordt gelegd, ook al is de in die bepaling neergelegde overlegprocedure nog gaande, wanneer de derdelander door de signalerende overeenkomstsluitende staat als een gevaar voor de openbare orde of nationale veiligheid wordt beschouwd, onverminderd de mogelijkheid die de derdelander heeft om zich vervolgens naar het grondgebied van de andere overeenkomstsluitende staat te begeven en zich te beroepen op de rechten die voortvloeien uit die verblijfstitel. Is een redelijke termijn verstreken sinds de start van de overlegprocedure en heeft de geraadpleegde overeenkomstsluitende staat niet gereageerd, dan dient de signalerende overeenkomstsluitende staat evenwel de signalering ter fine van weigering van toegang in te trekken en indien nodig de derdelander op zijn nationale signaleringslijst op te nemen.
[…]
57 Artikel 25, lid 2. SUO regelt weliswaar de tussen de autoriteiten van de
overeenkomstsluitende staten te doorlopen procedure, maar kan concrete gevolgen voor de rechten en belangen van particulieren hebben.
58 Deze bepaling voorziet immers duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk in een overlegprocedure die verplicht moet worden gestart door een overeenkomstsluitende staat die de toegang tot het Schengengebied wil weigeren aan een derdelander met een door een andere overeenkomstsluitende staat afgegeven geldige verblijfstitel. Als volgens
laatstgenoemde staat de door hem afgegeven verblijfstitel dient te worden gehandhaafd, is bovendien sprake van een even duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting voor eerstgenoemde staat om de signalering ter fine van weigering van toegang in te trekken en indien nodig om te zetten naar een signalering op zijn nationale lijst.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 66a
1 Onze Minister vaardigt een inreisverbod uit tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is, op wie artikel 64 niet Pro van toepassing is en die Nederland:
a. onmiddellijk moet verlaten ingevolge artikel 62, tweede lid, of
b. niet uit eigen beweging binnen de daarvoor geldende termijn heeft verlaten, in welk laatste geval het inreisverbod slechts door middel van een zelfstandige beschikking wordt uitgevaardigd dan wel een beschikking die mede strekt tot wijziging van het reeds gegeven terugkeerbesluit.
2 Onze Minister kan een inreisverbod uitvaardigen tegen de vreemdeling, die geen gemeenschapsonderdaan is en die Nederland niet onmiddellijk moet verlaten.
3 De vreemdeling tegen wie een inreisverbod is uitgevaardigd wordt ter fine van weigering van de toegang en het verblijf gesignaleerd in de daartoe bij of krachtens een verdrag, een EU-verordening, -richtlijn, of -besluit of een algemene maatregel van bestuur aangewezen informatie- dan wel signaleringssystemen.
[…]
Artikel 67
1 Tenzij afdeling 3 van toepassing is, kan Onze Minister de vreemdeling ongewenst verklaren:
a. indien hij niet rechtmatig in Nederland verblijft en bij herhaling een bij deze wet strafbaar gesteld feit heeft begaan;
b. indien hij bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem ter zake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd;
c. indien hij een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid en geen rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e dan wel l;
[…]