Uitspraak
202105012/1/V3.
Datum uitspraak: 23 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 27 juli 2021 in zaak nr. NL21.11744 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2021 heeft de staatssecretaris de vreemdeling in bewaring gesteld.
Bij uitspraak van 27 juli 2021 heeft de rechtbank het met een kennisgeving vanwege de staatssecretaris daartegen aanhangig gemaakte beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S.T.C. Rebergen, advocaat te Arnhem, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling stelt de Marokkaanse nationaliteit te hebben. De staatssecretaris heeft hem aansluitend op een strafrechtelijke detentie op 22 juni 2021 vreemdelingenrechtelijk overgenomen en opgehouden op grond van artikel 50a van de Vw 2000 en hem vervolgens op diezelfde dag om 19.10 uur op grond van artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000 in bewaring gesteld. Volgens de staatssecretaris is de bewaring noodzakelijk omdat de vreemdeling eerder geen medewerking heeft verleend aan zijn overdracht aan Duitsland en er een significant risico bestaat dat hij zich aan het toezicht zal onttrekken.
1.1. Op 28 juni 2021, de zevende dag van de bewaring, heeft de staatssecretaris het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) gevraagd of er bezwaar bestaat tegen de overdracht van de vreemdeling en een eerste vertrekgesprek met hem gehouden. Op 29 juni 2021, de achtste dag van de bewaring, heeft de staatssecretaris een vlucht aangevraagd. Daarna zijn twee geplande vluchten niet doorgegaan, omdat de vreemdeling een coronatest weigerde.
2. Deze uitspraak gaat over het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris tijdens de bewaring onvoldoende voortvarend heeft gehandeld.
Oordeel van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat het karakter van vrijheidsbeneming met zich brengt dat de staatssecretaris tijdens de bewaring steeds zo voortvarend mogelijk moet handelen. Zij verwijst daarvoor onder meer naar artikel 28, derde lid, van de Dublinverordening en de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1156, onder 3.1. Hoewel die uitspraak over een bewaring op grond van artikel 59b, eerste lid, van de Vw 2000 gaat, geldt het daarin genoemde uitgangspunt naar het oordeel van de rechtbank ook voor vreemdelingen die op grond van artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000 in bewaring zijn gesteld. Dat uitgangspunt houdt in dat de staatssecretaris binnen de maximale bewaringstermijn voldoende voortvarend moet handelen om de bewaring zo kort mogelijk te houden. Een bewaringstraject waarin standaardmatige termijnen voor overdrachtshandelingen worden toegepast, verhoudt zich niet tot de verplichting van de staatssecretaris om steeds zo voortvarend mogelijk te handelen.
4. De rechtbank heeft op basis van de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden (onder 1.1) en het genoemde uitgangspunt (onder 3) geoordeeld dat de staatssecretaris tijdens de eerste periode van de bewaring onvoldoende voortvarend heeft gehandeld en de maatregel van aanvang af onrechtmatig is. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de staatssecretaris op het moment van inbewaringstelling van de vreemdeling al bekend was met een overdrachtsbesluit en een claimakkoord van 25 januari 2021. De staatssecretaris had daarom eerder dan op de achtste dag van de bewaring een vlucht kunnen aanvragen en hij had bovendien voorafgaand aan die bewaring al contact moeten opnemen met het OM over mogelijke bezwaren tegen een overdracht.
Hoger beroep
5. De eerste grief van de staatssecretaris is gericht tegen de onder 3 en 4 weergegeven overwegingen van de rechtbank.
Wettelijk kader en beoordeling van de eerste grief
6. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, moet de staatssecretaris ook tijdens een bewaring op grond van artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000 steeds voortvarend handelen en mag het tijdsverloop van de overdrachtsprocedure in zijn geheel geen inbreuk vormen op de bij iedere overdracht te betrachten voortvarendheid.
6.1. Anders dan de rechtbank heeft verondersteld, gaat de Afdeling er niet onverkort van uit dat steeds binnen een vast aantal dagen een eerste handeling moet worden verricht voor de conclusie dat de staatssecretaris voldoende voortvarend heeft gewerkt aan een uitzetting of overdracht. De Afdeling verwijst ter vergelijking onder meer naar haar uitspraken van 6 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1855, onder 3.1, en 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:989, onder 2.2. Bij de beoordeling of de staatssecretaris voldoende voortvarend heeft gehandeld, bestaat steeds ruimte voor het meewegen van de relevante feiten en omstandigheden van het geval.
6.2. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat feiten en omstandigheden van voor de vreemdelingenrechtelijke bewaring geen zelfstandige betekenis hebben bij de beoordeling van het voortvarend handelen tijdens de bewaring. De Afdeling wijst daarvoor op onder meer haar uitspraak van 15 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BP0367, onder 2.1.2.
6.3. Maar dat betekent niet dat de staatssecretaris geen rekening hoeft te houden met relevante feiten en omstandigheden van voor de bewaring. Het Unierecht verlangt namelijk dat lidstaten de overdrachtsprocedure zorgvuldig uitvoeren en de bewaring niet langer laten duren dan de termijn die voor deze procedure noodzakelijk is. Om zich hiervan te vergewissen, moet de rechter de betreffende situatie concreet toetsen en daarbij rekening houden met alle factoren die relevant zijn om te beoordelen of de duur van een bewaring gerechtvaardigd is. De Afdeling verwijst daarvoor naar het arrest van het Hof van Justitie van 13 september 2017, Amayry, ECLI:EU:C:2017:675, punt 44, in onderlinge samenhang gelezen met het arrest van het Hof van 16 juli 2015, Lanigan, ECLI:EU:C:2015:474, punten 58-59. Hier betekent dit concreet dat (1) de staatssecretaris tijdens de bewaring steeds voldoende voortvarend moet handelen gericht op de overdracht van een vreemdeling, (2) bij de beoordeling daarvan gekeken moet worden naar de daadwerkelijke handelingen gericht op de overdracht en het moment waarop die zijn verricht en (3) bij die beoordeling zowel relevante feiten en omstandigheden van voor als na de inbewaringstelling, in onderlinge samenhang bezien, relevant zijn. Daarbij kunnen relevante feiten en omstandigheden van voor de bewaring aanleiding zijn om van de staatssecretaris te verlangen dat hij tijdens de bewaring meer dan gebruikelijk voortvarend handelt gericht op de overdracht van een vreemdeling (zie bijvoorbeeld de onder 6.1 genoemde uitspraak van 6 juni 2019).
Wat betekent dit voor het voortvarend handelen in deze zaak?
7. Bij de beoordeling van de vraag of de rechtbank terecht tot haar oordeel onder 4 is gekomen, zijn drie aspecten van belang, die hierna onder (A), (B) en (C) afzonderlijk zijn uitgewerkt.
7.1. Daaraan voorafgaand eerst nog het volgende. De staatssecretaris klaagt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het geval van de vreemdeling er geen sprake is van een geplande bewaring. Die kwalificatie is in zoverre van belang dat een geplande bewaring een bijzondere omstandigheid kan vormen waardoor de staatssecretaris tijdens de bewaring bepaalde handelingen ter voorbereiding van de uitzetting of overdracht van een vreemdeling sneller moet verrichten of achterwege moet laten dan de gebruikelijke voortvarendheid die hij in acht moet nemen. De Afdeling wijst ter vergelijking op de onder 6.1 genoemde uitspraken. Uit het proces-verbaal van aanhouding blijkt dat de vreemdeling op 21 juni 2021 om 14.34 uur op heterdaad strafrechtelijk is aangehouden als verdachte van een winkeldiefstal. Uit het proces-verbaal van voorgeleiding blijkt dat hij op diezelfde dag om 15.25 uur is voorgeleid aan de hulpofficier van justitie. Verder blijkt uit het proces-verbaal van ophouding en onderzoek dat hij de volgende dag, op 22 juni 2021 om 14.00 uur, vreemdelingenrechtelijk is overgenomen en opgehouden. De aanhouding op heterdaad van de vreemdeling in combinatie met het betrekkelijk korte tijdsverloop tussen die aanhouding en de vreemdelingenrechtelijke overname impliceert al dat de staatssecretaris onverwachts met de vreemdeling werd geconfronteerd en alleen al om die reden niet heeft kunnen of moeten anticiperen op de vreemdelingenrechtelijke bewaring.
(A) Verschillende (administratieve) handelingen en betrokken diensten
7.2. De Afdeling wijst erop dat de staatssecretaris tijdens een bewaring tot aan een feitelijke overdracht geconfronteerd wordt met verschillende handelingen en diensten die al dan niet onder zijn verantwoordelijkheid betrokken zijn bij de uitvoering van de Vw 2000. Bij die handelingen moet onder meer gedacht worden aan het onderzoek of van een claimakkoord gebruik kan worden gemaakt, het beoordelen van mogelijke medische aspecten, het beoordelen of escortes ingezet moeten worden tijdens een overdracht en daarnaast administratieve handelingen zoals het vervoer van een vreemdeling, het tijdig informeren van de verantwoordelijke lidstaat over een voorgenomen overdracht en het aanvragen van een Dublin laissez-passer. Bij de verschillende diensten moet worden gedacht aan de samenwerking tussen onder meer de Immigratie- en Naturalisatiedienst (Unit Dublin), de Dienst Terugkeer en Vertrek, de Dienst Vervoer en Ondersteuning en de Koninklijke Marechaussee die onderling de hiervoor genoemde handelingen op elkaar moeten afstemmen.
7.2.1. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 8 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI1548, onder 2.1.2, waarin zij is ingegaan op een overzicht van de staatssecretaris met handelingen die de staatssecretaris in het algemeen verricht in de periode tussen de ontvangst van een claimakkoord en de feitelijke overdracht van een vreemdeling. De Afdeling acht die handelingen in het algemeen in bewaringszaken nog steeds relevant en herhaalt daarom haar eerdere oordeel dat, mede gelet op het algemeen belang van een ordelijke afwikkeling van een overdracht, met die handelingen een redelijk doel is gediend.
7.2.2. Een of meerdere van de onder 7.2 en 7.2.1 bedoelde handelingen en de tijd die daarmee gemoeid is, brengen met zich dat van de staatssecretaris niet standaardmatig verlangd kan worden dat hij bij elke bewaring al meteen op de eerste dagen een eerste daadwerkelijke handeling gericht op de overdracht verricht, zoals het voeren van een vertrekgesprek of het plannen van een vlucht. Ook in het geval dat er voorafgaand aan de bewaring al een overdrachtsbesluit of claimakkoord ligt, moet de staatssecretaris tijdens de bewaring namelijk nog nagaan of een vreemdeling daadwerkelijk op basis van dat overdrachtsbesluit en claimakkoord - mede gelet op de actuele en persoonlijke omstandigheden van een vreemdeling - kan worden overgedragen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Daarnaast is de staatssecretaris bij het effectueren van een overdrachtsbesluit en het uitvoering geven aan een claimakkoord mede afhankelijk van de eisen die een aangezochte lidstaat stelt. De situatie waarin de staatssecretaris voorafgaand aan de bewaring al bekend is met een overdrachtsbesluit of claimakkoord is daarom op zichzelf nog geen relevante omstandigheid waardoor hij bepaalde handelingen gericht op de overdracht sneller moet verrichten of achterwege moet laten. Ook in zo’n situatie moet per geval en op basis van de relevante feiten en omstandigheden beoordeeld worden of de staatssecretaris voldoende voortvarend heeft gehandeld met als uiteindelijk doel om de bewaringsperiode zo kort mogelijk te laten duren.
(B) Daadwerkelijke handelingen gericht op overdracht
7.3. De staatssecretaris heeft in het geval van de vreemdeling niet pas op dag acht van de bewaring een eerste daadwerkelijke handeling verricht, maar hij heeft de dag ervoor een vertrekgesprek met de vreemdeling gehouden en het OM gevraagd of er bezwaar bestond tegen de overdracht van de vreemdeling. De staatssecretaris had misschien op onderdelen sneller kunnen handelen, maar dat betekent niet dat hij in dit geval onvoldoende voortvarend heeft gewerkt aan de overdracht van de vreemdeling.
7.3.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, had de staatssecretaris namelijk niet al voorafgaand aan de bewaring het OM hoeven vragen naar eventuele bezwaren tegen een overdracht. Hij hoeft dat pas te doen op het moment dat een uitzettingsdatum, of in dit geval een overdrachtsdatum, bekend is. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraken van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1504, in samenhang gelezen met die van 20 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3820.
7.3.2. Uit de stukken die op de zaak betrekking hebben, blijkt verder niet dat er relevante feiten en omstandigheden zijn waardoor de staatssecretaris vanaf de eerste dag van de bewaring tot aan de zevende dag van de bewaring onvoldoende voortvarend heeft gehandeld. De vreemdeling heeft ook geen relevante feiten en omstandigheden gesteld waaruit dat blijkt.
(C) Tijdsverloop in het geheel geen inbreuk op voortvarendheid
7.4. Ook het tijdsverloop in het geheel vormt geen inbreuk op de bij iedere overdracht te betrachten voortvarendheid, mede omdat het om een gecontroleerd vertrek gaat en de vreemdeling tijdens zijn vertrekgesprekken steeds heeft geweigerd om een voor de overdracht aan Duitsland noodzakelijke coronatest te ondergaan. Daarmee heeft hij twee geplande vluchten van 7 juli 2021 en 21 juli 2021 gefrustreerd.
Tussenconclusie over het voortvarend handelen
8. Gelet op wat hiervoor onder 7.2 tot en met 7.2.2 is overwogen, acht de Afdeling het redelijk dat de staatssecretaris enige tijd nodig heeft gehad om onderzoek en administratieve handelingen te verrichten. Om die reden en gelet op wat hiervoor onder 7.3 tot en met 7.4 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend dat de staatssecretaris tijdens de bewaring voldoende voortvarend heeft gewerkt aan het realiseren van de overdracht van de vreemdeling en daarmee het beperken van de duur van de bewaring.
8.1. De grief slaagt.
Beoordeling van de tweede grief
9. Het is niet nodig te bespreken wat de staatssecretaris in zijn tweede grief heeft aangevoerd over het vertrekgesprek van 20 juli 2021 en de uitleg van het verslag ervan. Aan haar oordeel daarover heeft de rechtbank geen gevolgen verbonden.
Conclusie in hoger beroep
10. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist. Ook toetst zij de rechtmatigheid van de bewaring ambtshalve.
Beroep
11. De vreemdeling heeft in beroep nog aangevoerd dat het zicht op overdracht aan Duitsland binnen een redelijke termijn ontbreekt. Deze beroepsgrond slaagt niet, omdat de termijn van zes weken bedoeld in artikel 28, derde lid, van de Dublinverordening nog niet was verstreken en de vreemdeling nog kon worden overgedragen op basis van het claimakkoord op het moment dat de rechtbank uitspraak heeft gedaan. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:85, onder 1.1, is de enkele weigering van een coronatest hierbij niet van belang. Bovendien volgt uit het arrest van het Hof van 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland t. MA e.a., ECLI:EU:C:2022:709, punten 62 e.v., dat de overdrachtstermijn niet vanwege corona kan worden gestuit, onderbroken dan wel verlengd.
Slotconclusies en proceskosten
12. De Afdeling ziet ook ambtshalve geen reden om de bewaring onrechtmatig te achten. Het beroep is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen. De staatssecretaris moet wel de proceskosten in beroep vergoeden.
12.1. In beroep was tussen partijen namelijk niet in geschil dat de grondslag van de ophouding onjuist was. Net als de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris vanwege dat gebrek in de ophouding in de proceskosten moet worden veroordeeld. De Afdeling verwijst daarvoor naar haar uitspraak van 3 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1498, onder 2.2. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling echter van oordeel dat op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht geen punt kan worden toegekend voor het instellen van het beroep, omdat sprake is van een kennisgeving door de staatssecretaris. De gemachtigde van de vreemdeling heeft dus zelf geen beroep ingesteld. In zoverre is er geen sprake van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Nu bovendien de gronden van het beroep eerst ter zitting naar voren zijn gebracht, kan in deze zaak alleen een punt worden toegekend voor de aanwezigheid van de gemachtigde op de zitting. Naar de huidige waarde per punt levert dat een bedrag op van € 875,00. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten in hoger beroep te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 27 juli 2021 in zaak nr. NL21.11744;
III. verklaart het beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Nouta, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Nouta
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2024
18-922