Uitspraak
16.5467 PW
Datum uitspraak: 24 april 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
19 juli 2016, 16/822 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.W.P.A. Bink, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 januari 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Bink. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Guliker.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 1 januari 2010 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). De ouders van appellante hebben een bloemenkraam in [woonplaats]. De naam van de bloemenkraam is [naam bloemenkraam].
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme melding op 1 juni 2015, die onder meer inhield dat appellante werkzaamheden verrichtte in de bloemenkraam van haar ouders, heeft een consulent van het Bureau JZ-Handhaving van de gemeente Zwolle (consulent handhaving) een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In het kader van dat onderzoek heeft de consulent handhaving met een collega op 2 juni 2015 een huisbezoek afgelegd aan het adres van appellante. Vervolgens hebben deze consulenten appellante uitgenodigd voor een gesprek op 11 juni 2015 en haar in de gelegenheid gesteld nadere bewijsstukken over te leggen. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 6 oktober 2015.
1.3.
De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit
van 6 oktober 2015 (besluit 1) de bijstand over de periodes van 1 juli 2014 tot en met
2 december 2014 en van 5 januari 2015 tot en met 31 mei 2015 te herzien op de grond dat appellante in deze periodes gedurende elf uren per week werkzaamheden heeft verricht in de bloemenkraam van haar ouders en hiervan geen melding heeft gemaakt bij het college. Het college heeft bij het vaststellen van het recht op bijstand rekening gehouden met de gewerkte uren en het minimumloon. Tevens heeft het college de bijstand van appellante over de periode van 1 januari 2015 tot en met 4 januari 2015 ingetrokken op de grond dat zij, zonder het college hierover te informeren, langer dan vier weken in het buitenland heeft verbleven. Bij hetzelfde besluit heeft het college de gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van
€ 5.380,26 van appellante teruggevorderd.
1.4.
Bij besluit van 29 oktober 2015 (besluit 2) heeft het college appellante een boete opgelegd van € 2.110,- (50% van het benadelingsbedrag, naar boven afgerond) wegens schending van de inlichtingenverplichting. Daarbij is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
1.5.
Bij besluit van 3 november 2015 (besluit 3) heeft het college aan appellante medegedeeld dat van de nog openstaande vordering van € 5.380,26 met ingang van 1 november 2015 maandelijks een bedrag van € 96,26 zal worden verrekend met de bijstand.
1.6.
Bij besluit van 8 februari 2016 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen besluiten 1 en 3 ongegrond verklaard. Het college heeft het bezwaar tegen besluit 2 gegrond verklaard en de boete, rekening houdend met de financiële draagkracht van appellante, verlaagd tot € 1.160,- [12 x (10% x € 962,63), naar boven afgerond].
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellante heeft daartoe aangevoerd dat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden omdat zij geen werkzaamheden heeft verricht waarvoor zij redelijkerwijs een vergoeding had kunnen bedingen of moeten ontvangen. Het onderzoek van het college is niet zorgvuldig geweest, in de eerste plaats omdat de herziening uitsluitend is gebaseerd op haar eigen verklaring en in
de tweede plaats omdat het verhoor op 11 juni 2015 niet door de sociale recherche heeft plaatsgevonden, maar door consulenten handhaving. Het verhoor was dus niet met de nodige waarborgen omkleed en daarom kan zij niet aan haar verklaring worden gehouden. Haar verklaring was ook niet juist, omdat de bloemenkraam als gevolg van weersomstandigheden en dergelijke gedurende 39 weken dicht is geweest. Zij heeft voldoende tegenbewijs geleverd om aannemelijk te maken dat haar verklaring niet juist kan zijn. Zij verwijst hiervoor naar de verklaring van 3 oktober 2016 van de boekhouder van haar ouders, [naam boekhouder], en naar kopieën van pagina’s uit haar agenda. Zij heeft bij het verhoor verklaard niet structureel aanwezig te zijn geweest en ook niet te hebben gewerkt, maar alleen haar moeder te hebben gesteund in de uren dat haar vader afwezig was in verband met zijn ziekte. Appellante heeft betwist dat zij heeft verklaard gedurende de hele periode elf uren per week werkzaamheden te hebben verricht. Uit de verklaring die zij op 11 juni 2015 heeft afgelegd blijkt ook niet wat de aard van de werkzaamheden was. Ter zitting heeft appellante nog aangeboden nader bewijs te leveren voor het geval het geleverde bewijs onvoldoende zou zijn. Appellante heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit ook niet in stand kan blijven vanwege haar geestesgesteldheid. Haar aanwezigheid in de bloemenkraam had een therapeutische werking. Ten slotte heeft appellante betoogd dat de ziekte van haar vader een dringende reden is in verband waarmee het college geheel of gedeeltelijk van terugvordering af had moeten zien en dat het college daarom ook geen boete mocht opleggen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in geschil of appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden omdat zij, zonder het college hierover informeren, in de periode van
1 juli 2014 tot en met 2 december 2014 en de periode van 5 januari 2015 tot en met
31 mei 2015 werkzaamheden heeft verricht in de bloemenkraam van haar ouders. Vaststaat dat appellante van 3 december 2014 tot en met 4 januari 2015 op vakantie was in het buitenland en niet in geschil is dat de intrekking over de periode van 1 januari 2015 tot en met 4 januari 2015 vanwege verblijf in het buitenland langer dan vier weken terecht is. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college verklaard dat bij besluit van 5 december 2016 de aflossingscapaciteit van appellante is vastgesteld op € 30,- per maand. Appellante heeft te kennen gegeven dat besluit 3 daarmee niet meer in geschil is.
Herziening en terugvordering
4.2.
Een besluit tot herziening of intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening of intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
De onderzoeksbevindingen bieden voldoende feitelijke grondslag voor de conclusie van het college dat appellante in de hier te beoordelen periodes gedurende elf uren per week werkzaamheden heeft verricht in de bloemenzaak van haar ouders. Daarbij wordt doorslaggevende betekenis toegekend aan de verklaring die appellante op 11 juni 2015 heeft afgelegd ten overstaan van de consulenten handhaving. Appellante is, zoals blijkt uit de rapportage van 6 oktober 2015, uitgenodigd voor een gesprek op 11 juni 2015 om 12.00 uur en bovenaan de hiervoor bedoelde verklaring staat dat zij de verklaring heeft afgelegd op die datum om 12.10 uur. Zij heeft toen onder meer verklaard dat haar vader in december 2013 een hartoperatie heeft gehad, dat haar ouders een half jaar later in juni 2014 weer zijn begonnen en dat appellante vanaf juli 2014 haar moeder is gaan helpen in de bloemenzaak, dat zij dit deed op vrijdagmiddag van ongeveer 12.30 tot 16.30 uur, op zaterdagmiddag vanaf 13.00 uur tot 17.00 uur en op zondagmiddag van 13.00 tot 16.00 uur. Ook heeft zij verklaard dat
’s ochtends haar vader samen met haar moeder in de kraam staat, dat haar vader ’s middags rust, dat zij dan haar moeder helpt, en dat haar vader aan het eind van de dag weer komt om de kraam op te ruimen. Tevens heeft zij verklaard dat zij vanaf 1 juni 2015 niet meer in de kraam van haar ouders heeft gestaan. Appellante heeft aldus uitvoerig en gedetailleerd verklaard over haar aanwezigheid in de bloemenkraam van haar ouders. Haar verklaring houdt onder meer in dat zij daar was om, ter vervanging van haar vader, haar moeder te helpen. Het college heeft dit, gelet op de verklaring van appellante, terecht aangemerkt als op geld waardeerbare activiteiten. Ook heeft appellante de precieze tijden genoemd waarop zij in de periode van juli 2014 tot 1 juni 2015 heeft gewerkt. De verklaring die appellante ten overstaan van de consulenten handhaving heeft afgelegd is door hen handgeschreven op schrift gesteld. Ter zitting heeft het college verklaard dat de tekst van de verklaring aan appellante is voorgehouden. Appellante heeft vervolgens direct na het gesprek op
11 juni 2015 deze handgeschreven verklaring ondertekend. De tekst van de verklaring is daarna in het gemeentelijk registratiesysteem DIS en vervolgens in de rapportage van
6 oktober 2015 opgenomen. De beroepsgrond van appellante dat niet uitsluitend op de door haar afgelegde verklaring mag worden afgegaan, dat deze niet klopt en dat de verklaring buiten beschouwing moet blijven omdat zij is gehoord door consulenten handhaving en niet door sociaal rechercheurs, slaagt niet. De verklaring is aan appellante voorgehouden en zij heeft die ondertekend. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) kan in het algemeen van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan, en komt weinig betekenis toe aan het achteraf intrekken of ontkennen van een dergelijke verklaring. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt. Appellante moet zich ervan bewust zijn geweest dat zij door de ondertekening instemde met de vastgelegde tekst.
4.4.
Wat appellante later ter ontkrachting van de onder 4.3 bedoelde verklaring naar voren heeft gebracht, is onvoldoende om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Niet is gebleken dat zij als gevolg van haar geestelijke gesteldheid niet in staat was een juiste verklaring af te leggen. Daarvoor heeft zij geen bewijs overgelegd. Anders dan appellante heeft betoogd, heeft zij voorts niet aannemelijk gemaakt dat zij een deel van de periode geen werkzaamheden kan hebben verricht, onder meer omdat de bloemenkraam in bepaalde weken was gesloten. Appellante heeft ter onderbouwing van dit standpunt op geen enkele wijze concreet en verifieerbaar bewijs aangedragen. De achteraf opgestelde verklaringen van haar ouders zijn niet onderbouwd met controleerbare gegevens. De uitdraai van haar agenda betreft een door appellante zelf ingevulde agenda, waarin niet haar werkzaamheden maar andere activiteiten staan vermeld die ook niet altijd zonder meer uitsluiten dat zij op diezelfde dag nog werkzaamheden heeft verricht. Bovendien kan niet worden vastgesteld wanneer deze agenda is ingevuld. Ook de verklaring van de boekhouder van 3 oktober 2016 kan niet tot bewijs strekken. Deze berust op een eigen opgave van de ouders en ook deze verklaring wordt niet met objectieve gegevens onderbouwd. Bovendien sluit de verklaring van de boekhouder niet aan op eerder overgelegde gegevens. Volgens het door de boekhouder opgestelde overzicht van 3 oktober 2016 is in de betrokken periode gedurende zeventien weken geen kraamverkoop geweest. In die weken zijn begrepen de weken 34 en 38 van het jaar 2014. In het door appellante in bezwaar overgelegde overzicht van haar ouders, zoals opgenomen in een e-mailbericht van 3 december 2015, ontbreken deze weken. Van het ter zitting gedane bewijsaanbod maakt de Raad geen gebruik. Appellante heeft bij de rechtbank en ook voorafgaand aan de zitting in hoger beroep ruimschoots gelegenheid gehad om tijdig ontlastend bewijs naar voren te brengen.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5646) is het verrichten van op geld waardeerbare activiteiten een omstandigheid die voor het recht op bijstand van belang kan zijn, ongeacht de intentie waarmee die werkzaamheden worden verricht en ongeacht of uit die werkzaamheden daadwerkelijk inkomsten worden genoten. Van betekenis is in dit verband dat voor de verlening van bijstand, gelet op het bepaalde in artikel 32, eerste lid, van de PW, in verbinding met artikel 31, eerste lid, van de PW, niet alleen van belang is het inkomen waarover de betrokkene daadwerkelijk beschikt, maar ook het inkomen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Het betoog van appellante dat zij haar ouders slechts heeft geholpen, daarvoor geen beloning heeft ontvangen en haar aanwezigheid in de bloemenkraam voor haar een therapeutische werking had, slaagt derhalve niet. Dat niet gevraagd is welke werkzaamheden appellante heeft verricht, is evenmin van belang.
4.6.
Nu appellante de door haar verrichte werkzaamheden in de bloemenkraam van haar ouders niet heeft gemeld aan het college, heeft zij de op haar rustende inlichtingenverplichting op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW geschonden. Het college heeft zodoende terecht de bijstand van appellante met toepassing van artikel 54, derde lid, van de PW over de hier te beoordelen perioden herzien en de gemaakte kosten van bijstand over die perioden terecht op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW van appellante teruggevorderd.
4.7.
Indien na een schending van de inlichtingenverplichting de door de betrokkene gestelde en aannemelijk gemaakte feiten geen grondslag bieden voor een precieze vaststelling van het recht op bijstand, dan is het bijstandverlenend orgaan gehouden schattenderwijs vast te stellen tot welk bedrag de betrokkene in ieder geval wel recht op bijstand zou hebben, op basis van de vaststaande feiten. Het eventuele nadeel voor de betrokkene, voortvloeiende uit de resterende onzekerheden, mag daarbij wegens schending van de inlichtingenverplichting voor diens rekening worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852. Uit de verklaring van appellante van 11 juni 2015 blijkt dat zij van 1 juli 2014 tot en met 31 mei 2015 van vrijdag tot en met zondag gedurende elf uren in de bloemenkraam van haar ouders werkzaamheden verrichtte. Het college heeft het recht op bijstand van appellante in overeenstemming daarmee vastgesteld. Daarbij is het college uitgegaan van het wettelijk minimumloon. Dat is in overeenstemming met vaste rechtspraak (uitspraak van 10 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:246).
4.8.
Appellante heeft aangevoerd dat sprake is van dringende redenen om van terugvordering af te zien. In dat verband heeft appellante verwezen naar haar eigen gezondheid en de gezondheid van haar vader. Dringende redenen om van terugvordering af te zien kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van de terugvordering voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In wat appellante heeft aangevoerd, liggen geen dringende redenen besloten als in voornoemde zin.
Boete
4.9.
Op grond van artikel 18a van de PW legt het college een bestuurlijke boete op ter hoogte van ten hoogste het benadelingsbedrag indien belanghebbende de inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, van de PW heeft geschonden. In het zevende lid daarvan is bepaald dat het college kan afzien van het opleggen van een boete als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.10.
Appellante heeft in de eerste plaats aangevoerd dat het college geen boete had mogen opleggen, omdat zij de op haar rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.11.
Uit 4.3 tot en met 4.6 volgt dat het college ook heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de werkzaamheden die zij heeft verricht in de bloemenkraam. Appellante kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was verplicht een boete op te leggen en heeft daarbij terecht als uitgangspunt genomen dat sprake is van normale verwijtbaarheid en dat de hoogte van de boete daarom moet worden vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag.
4.12.
Appellante heeft ook ten aanzien van de boete aangevoerd dat dringende redenen aanwezig zijn op grond waarvan het college niet had mogen overgaan tot het opleggen van een boete. Ook hier heeft appellante verwezen naar haar gezondheid en de gezondheid van haar vader. Verder heeft zij gewezen op de financieel moeilijke situatie waarin zij verkeert. Dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, aanhef en onder b, van de PW moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële consequenties van de boete voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In wat appellante heeft aangevoerd, liggen geen dringende redenen besloten als in voornoemde zin.
4.13.
Het college heeft de boete van appellante in verband met haar financiële draagkracht met inachtneming van de uitgangspunten die door de Raad zijn geformuleerd in de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1, en artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit sociale verzekeringswetten (Boetebesluit), zoals dat luidde tot 1 januari 2017, vastgesteld op
€ 1.160,-. Met ingang van 1 januari 2017 is artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit echter vervallen. Als gevolg daarvan wordt de boete niet meer naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Met inachtneming van artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet bij een voor de betrokkene relevante wijziging in het recht de voor betrokkene meest gunstige bepaling worden toegepast. Dat betekent dat in het geval van appellante, een boete van € 1.153,44 passend en geboden is.
4.14.
Uit 4.13 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden vernietigen voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 1.160,-. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het boetebedrag vaststellen op € 1.153,44.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in bezwaar, € 1.002,- in beroep en
€ 1.002,- in hoger beroep, dus in totaal € 3.006,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 februari 2016 gegrond en vernietigt dit besluit
voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 1.160,-;
- herroept het besluit van 29 oktober 2015;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.153,44 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in
de plaats treedt van het besluit van 8 februari 2016;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.006,-;
- bepaalt dat het college het door appellante in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door Y.J. Klik als voorzitter en M. Hillen en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 april 2018.
(getekend) Y.J. Klik
(getekend) J.M.M. van Dalen