ECLI:NL:PHR:2024:225

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer23/02277

Datum1 maart 2024

BelastingkamerA

Onderwerp/tijdvakOmzetbelasting

Nr. Gerechtshof 22/00773

Nr. Rechtbank 21/2451

CONCLUSIE

R.J. Koopman

In de zaak van

[X]

tegen

staatssecretaris van Financiën

1.Inleiding

1.1

Deze zaak gaat over de vraag of een verzoek om een proceskostenvergoeding in de bezwaarfase een beschikking op aanvraag is. Als zo’n verzoek een aanvraag is, komt aan de orde of de inspecteur op grond van art. 4:17 Awb Pro een dwangsom verschuldigd kan worden als hij niet tijdig op die aanvraag beslist.

1.2

Belanghebbende in deze zaak heeft bezwaar gemaakt tegen een verzuimboete en bij het bezwaar verzocht om een kostenvergoeding. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur de verzuimboete vernietigd maar niet uitdrukkelijk beslist op het verzoek om de kostenvergoeding. Belanghebbende heeft vervolgens de Inspecteur in gebreke gesteld en verzocht om alsnog te beslissen over de kostenvergoeding op last van dwangsom.

1.3

In hoofdstuk 2 van deze conclusie zal ik de feiten en het geding in feitelijke instanties behandelen. In hoofdstuk 3 komt het geding in cassatie aan bod. Daarna schets ik in hoofdstuk 4 het wettelijk kader van zowel een beschikking op aanvraag als de proceskostenvergoeding in bezwaar. In hoofdstuk 5 komt de relevante jurisprudentie op dit vlak aan bod. Ten slotte geef ik in hoofdstuk 6 mijn beoordeling en analyse van de zaak.

1.4

Naar mijn mening betoogt belanghebbende terecht dat het verzoek om een vergoeding van de kosten van het bezwaar een aanvraag tot het geven van een beschikking is. De beslissing op dat schriftelijk verzoek is namelijk een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is. Daarmee voldoet deze beslissing aan alle elementen uit de in art. 1:3(1) en (2) Awb opgenomen definitie van een beschikking.

1.5

Toch meen ik dat aan belanghebbende geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen toekomt. De beslissing op het verzoek om een kostenvergoeding moet worden genomen bij de uitspraak op bezwaar. In die uitspraak is in dit geval geen vergoeding toegekend. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat de aanvraag niet is gehonoreerd. Want met de uitspraak op bezwaar is de bezwaarfase geëindigd. De Inspecteur had geen nadere beslissing mogen nemen, maar nu hij dat toch heeft gedaan, mag belanghebbende daar niet de dupe van worden. De nadere beslissing moet ‘op een lijn’ worden besteld met een uitspraak op bezwaar, zodat een nieuwe termijn gaat lopen voor het instellen van beroep. Maar dit alles neemt niet weg dat de echte uitspraak op bezwaar al was gedaan, en bij die uitspraak is de aangevraagde kostenvergoeding niet toegekend. Daarmee is beslist op de aanvraag.

1.6

Een andere beslissing in deze zaak is juridisch goed verdedigbaar, maar naar mijn overtuiging rechtspolitiek niet verstandig. De belastingrechtspraak zucht namelijk onder formeel geneuzel. In toenemende mate gaat de aandacht van de deelnemers aan fiscale procedures uit naar formeelrechtelijke nevenbeslissingen, in plaats van dat die aandacht uitgaat naar het oorspronkelijke probleem, namelijk de hoogte van een belastingaanslag. Informeel en ook in de vakliteratuur wordt hierover de noodklok geluid. En ondertussen is er een ‘opstand der feitenrechters’^[1]uitgebroken. Zij weigeren nog langer de uitwassen van als de excessief formalistisch ervaren rechtspraak van de Hoge Raad voor hun rekening te nemen.

1.7

Wanneer zou worden beslist dat in een geval als dit een dwangsom verschuldigd is omdat er in de uitspraak op bezwaar geen uitdrukkelijke beslissing is opgenomen over de vergoeding van de bezwaarkosten, laat de Hoge Raad een nieuwe loot ontspringen aan de boom van het excessief formalisme. Die boom is de laatste decennia al zozeer gegroeid dat hij verstikkend werkt voor de groei en bloei van de daadwerkelijke fiscale rechtsbescherming. De effectiviteit van de rechtsbescherming voor belastingbetalers en het gezag van de belastingrechter dreigen teloor te gaan. In het bijzonder is de hiervoor genoemde ‘opstand der feitenrechters’ fnuikend voor het gezag van de Hoge Raad. Het is daarom naar mijn overtuiging rechtspolitiek nodig dat de Hoge Raad optreedt om dit excessief formalisme een halt toe te roepen. Precies het tegenovergestelde zou gebeuren als in een geval als dit een dwangsom wegens niet tijdig beslissen werd toegekend.

1.8

Gelet op dit alles meen ik dat het niet verstandig is de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb Pro toepasbaar te achten in gevallen waarin ten onrechte in een uitspraak op bezwaar een uitdrukkelijke beslissing ontbreekt op een onderwerp waarover bij die beslissing op bezwaar (al dan niet bij voor bezwaar of beroep vatbaar besluit) moet worden beslist. Met de beslissing op bezwaar is een einde gekomen aan de bezwaarfase en eventuele omissies in die beslissing moeten liefst informeel, maar als dat niet lukt in beroep worden hersteld.

1.9

De conclusie strekt tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie.

2.De feiten en het geding in feitelijke instanties

De feiten

2.1

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen een verzuimboete wegens het niet doen van aangifte behorend bij een reeds vernietigde naheffingsaanslag in de omzetbelasting. Belanghebbende heeft bij het bezwaar verzocht om een kostenvergoeding. Bij uitspraak op bezwaar van 20 november 2020 heeft de Inspecteur de verzuimboete vernietigd, maar niet uitdrukkelijk beslist op het verzoek om een kostenvergoeding.

2.2

Belanghebbende heeft de Inspecteur op 26 november 2020 in gebreke gesteld en verzocht om alsnog te beslissen over de kostenvergoeding. Belanghebbende heeft de Inspecteur erop gewezen dat de Inspecteur een dwangsom verschuldigd is indien de beslissing niet binnen twee weken plaatsvindt.

2.3

Middels een (aanvullende) beslissing op bezwaar van 18 februari 2021 heeft de Inspecteur alsnog beslist op het verzoek om een kostenvergoeding, waarbij een kostenvergoeding aan belanghebbende is toegekend. Nadat belanghebbende op 26 februari 2021 had verzocht om verbeurdverklaring van een dwangsom, heeft de Inspecteur bij kennisgeving van 2 maart 2021 belanghebbende medegedeeld dat hij geen recht heeft op een dwangsom omdat het verzoek tot vergoeding van de bezwaarkosten is binnengekomen nadat al uitspraak op bezwaar was gedaan. Belanghebbende heeft beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen door de Inspecteur op zijn verzoek om een kostenvergoeding voor de bezwaarfase.

Rechtbank Den Haag^[2]

2.4

Bij de Rechtbank Den Haag was in geschil of belanghebbende recht heeft op een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwaarfase. De Rechtbank heeft in de eerste plaats vastgesteld dat de Inspecteur al uitspraak op bezwaar had gedaan vóórdat het beroep was ingediend. Daarom is er volgens de Rechtbank geen processueel belang bij (de behandeling van) het beroep wegens het niet-tijdig beslissen op bezwaar. In zoverre is het beroep volgens de Rechtbank niet-ontvankelijk.

2.5

De Rechtbank heeft vervolgens overwogen dat het beroep geacht moet worden mede te zijn gericht tegen de uitspraak op bezwaar. Hoewel de uitspraak op bezwaar van 18 februari 2021 over de kostenvergoeding appellabel is, wil dat volgens de Rechtbank niet zeggen dat het een volledig op zichzelf staand besluit is. De uitspraak op bezwaar van 18 februari 2021 maakt (een appellabel) onderdeel uit van de al gedane uitspraak op bezwaar van 20 november 2020. De Rechtbank heeft vervolgens overwogen:

“11. Verweerder heeft eerst op 20 november 2020 uitspraak op bezwaar gedaan, waarbij opmerking verdient dat dit besluit eveneens appellabel is. De noodzaak om verweerder in gebreke te stellen en gebruik te maken van de dwangsomregeling om een besluit bij verweerder uit te lokken, is hiermee komen te vervallen. Eiser had immers tegen de uitspraak op bezwaar van 20 november 2020 beroep kunnen instellen vanwege het uitblijven van een (deel)beslissing op zijn verzoek om kostenvergoeding. Een beslissing over de kostenvergoeding had dus ook via die weg kunnen worden afgedwongen. Er is in deze situatie geen reden om te oordelen dat er een afzonderlijk recht op een dwangsom bestaat.”

2.6

Op deze gronden heeft de Rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het niet-tijdig beslissen op bezwaar, het beroep ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de uitspraak op bezwaar, en de Inspecteur opgedragen het griffierecht aan belanghebbende te vergoeden.

Gerechtshof Den Haag^[3]

2.7

Belanghebbende heeft tegen de beslissing van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Belanghebbende betoogde daartoe dat hem wel een dwangsom toekomt omdat niet tijdig is beslist op zijn verzoek om een vergoeding van de kosten van de bezwaarfase. Het Hof heeft overwogen dat op grond van art. 7:15(3) Awb de Inspecteur bij de uitspraak op bezwaar beslist op een verzoek tot vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Volgens het Hof staat vast dat de Inspecteur dat in dit geval heeft nagelaten. Indien de Inspecteur in een zodanig geval later alsnog, afzonderlijk, beslist op het verzoek om vergoeding van kosten dient die beslissing volgens het Hof op één lijn te worden gesteld met een (afzonderlijke) beslissing op bezwaar, waartegen afzonderlijk beroep bij de Rechtbank kan worden ingesteld.^[4]

2.8

Uit het arrest van de Hoge Raad van 14 november 2014^[5]volgt niet dat een latere beslissing op een verzoek om een kostenvergoeding een uitspraak op bezwaar is. De beslissing wordt met het oog op de gewenste rechtsbescherming op één lijn gesteld met een uitspraak op bezwaar, zodat een vergeten beslissing via beroep kan worden afgedwongen, aldus het Hof.

2.9

Uit het arrest van 14 november 2014 volgt evenmin dat de beslissing op een verzoek om een kostenvergoeding een beslissing op een aanvraag is. Volgens het Hof volgt ook uit de Awb niet dat een beslissing op verzoek om een kostenvergoeding een beslissing op een aanvraag is. De verwijzing naar de Circulaire wet dwangsom en beroep bij het niet tijdig beslissen (de Circulaire) maakt dit niet anders. De Circulaire is tot stand gekomen na de inwerkingtreding van de artikelen 4:17 tot en met 4:20 Awb en kan naar het oordeel van het Hof niet worden geacht uitdrukking te geven aan hetgeen de wetgever bij de totstandkoming van die artikelen voor ogen heeft gestaan.^[6]

2.1

Het Hof heeft tot slot overwogen dat het met de Rechtbank concludeert dat met de uitspraak op bezwaar van 20 november 2020 de noodzaak om de Inspecteur in gebreke te stellen om een beslissing bij de Inspecteur uit te lokken, is komen te vervallen. Belanghebbende had immers tegen deze uitspraak op bezwaar beroep kunnen instellen vanwege het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om een kostenvergoeding. Een beslissing over de kostenvergoeding had dus ook via die weg kunnen worden afgedwongen, aldus het Hof.

2.11

Op deze gronden heeft het Hof het hoger beroep ongegrond verklaard.

3.Het geding in cassatie

3.1

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.

3.2

Belanghebbende stelt in cassatie dat het Hof het recht heeft geschonden door te oordelen dat 1) een verzoek om kostenvergoeding geen aanvraag is in de zin van art. 1:3 Awb Pro, 2) de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb Pro niet van toepassing is, en 3) de Circulaire relevantie mist.

3.3

Belanghebbende beroept zich op het arrest van 3 februari 2023^[7]waarin uw Raad heeft geoordeeld dat onder een aanvraag ingevolge art. 1:3 Awb Pro moet worden verstaan een verzoek tot het nemen van een besluit. Verder beroept belanghebbende zich op de parlementaire geschiedenis van art. 4:17 Awb Pro en de Circulaire waarin staat dat de dwangsomregeling geldt voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben.

3.4

Belanghebbende stelt verder dat de Circulaire op zijn minst het vertrouwen opwekt dat voor de wijze van uitvoering van de dwangsomregeling gebonden zijn aan de Circulaire.

3.5

De door de Rechtbank en het Hof gesignaleerde alternatieve weg, inhoudende dat belanghebbende een beslissing op het verzoek om een proceskostenvergoeding had kunnen afdwingen door het instellen van beroep wegens het uitblijven van een beslissing op dat verzoek, getuigt volgens belanghebbende van een beperking in de toepassing van de dwangsomregeling die geen steun vindt in het recht.

3.6

De Staatssecretaris schrijft in zijn verweer dat het Hof terecht overweegt dat de gelijkstelling van een beslissing op het verzoek om een proceskostenvergoeding aan een beslissing op bezwaar uit het arrest van 14 november 2014^[8]alleen tot doel heeft dat beroep kan worden ingesteld, niet dat ook de dwangsomregeling van toepassing is.

3.7

De Staatssecretaris leidt uit het gebruik van het woord ‘completeren’ af dat de beslissing op een verzoek om een proceskostenvergoeding niet zelf een beslissing op bezwaar is maar een accessoir karakter heeft. Zonder een bezwaar tegen de beschikking kan geen verzoek om een proceskostenvergoeding worden gedaan. Volgens de Staatssecretaris geldt de dwangsomregeling enkel voor het afdwingen van een beslissing in het materiële geschil.

3.8

Het beroep op het vertrouwensbeginsel van belanghebbende kan volgens de Staatssecretaris niet slagen aangezien belanghebbende voor het eerst in cassatie een beroep doet op het vertrouwensbeginsel.

3.9

Belanghebbende stelt in zijn conclusie van repliek dat het argument van de Staatssecretaris dat de dwangsomregeling uitsluitend tot doel heeft het afdwingen van een beslissing in het materiële geschil geen steun vindt in de parlementaire geschiedenis van de invoering van de dwangsomregeling.

4.Wettelijk kader

De dwangsom bij niet tijdig beslissen

4.1

De dwangsom waar belanghebbende aanspraak op maakt, is geregeld in art. 4:17 Awb Pro. In het eerste lid van dit wetsartikel staat:

“Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.”

4.2

Deze dwangsomregeling is in 2009 opgenomen in de Awb bij de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen^[9]. In het kader van de parlementaire behandeling van art. 4:17 Awb Pro is het volgende opgemerkt:

“Voorgesteld is de dwangsomregeling op te nemen als een aparte paragraaf in afdeling 4.1.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aansluitend bij de daar al opgenomen termijnbepalingen, en deze paragraaf tevens van toepassing te verklaren op beslissingen op bezwaar (zie artikel I, onderdelen C en D). Gevolg daarvan is dat de regeling zal gelden voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben.

(…)

De dwangsomregeling beoogt een financiële prikkel in de Awb op te nemen voor bestuursorganen om te besluiten binnen de geldende beslistermijnen. Een aanvrager van een beschikking krijgt de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat verzuimt tijdig te beslissen, aan te sporen dit binnen een periode van twee weken alsnog te doen. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verbeurt het een dwangsom voor elke dag dat een beslissing nog langer uitblijft.”^[10]

4.3

Voor het verschuldigd worden van een dwangsom ex art. 4:17 Awb Pro is dus nodig dat het bestuursorgaan niet tijdig een beschikking op aanvraag heeft genomen.

De begrippen ‘beschikking’ en ‘aanvraag’

4.4

In art. 1:3 Awb Pro zijn de definities van de begrippen ‘besluit, ‘beschikking’ en ‘aanvraag’ opgenomen. Art. 1:3 Awb Pro luidt (voor zover hier van belang) als volgt:

“1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

(…).”

4.5

In de parlementaire geschiedenis van art. 1:3 Awb Pro is over de begrippen ‘beschikking’ en ‘aanvraag’ het volgende terug te lezen:

“Voor de duidelijkheid wordt er hier op gewezen dat het in deze wet gehanteerde begrip beschikking, evenals het in de Wet Arob gehanteerde begrip, inhoudelijk van aard is. Dat wil zeggen dat de voor beschikkingen gestelde regels gelden voor alle rechtshandelingen die aan de inhoudelijke omschrijving van beschikking voldoen. Niet de benaming beschikking in een specifieke wet of boven een bepaald besluit is dus doorslaggevend, maar de inhoud van de rechtshandeling. Op enkele gebieden van het bestuursrecht, zoals het belastingrecht, wordt een afwijkend beschikkingsbegrip gehanteerd. Zo is de term beschikking in artikel 23 van Pro de AWR gereserveerd voor die beslissingen die aanleiding kunnen geven tot het indienen van een bezwaarschrift bij de inspecteur. De voorschriften over beschikkingen in de Awb zullen echter ook voor de andere beslissingen op het terrein van het belastingrecht gelden, voor zover die het karakter van een beschikking in de zin van de Awb hebben.

(…)

In ieder geval dienen die aanvragen eronder te vallen, die krachtens een uitdrukkelijk wettelijk voorschrift kunnen worden ingediend. Als willekeurige voorbeelden kunnen genoemd worden artikel 3, eerste lid, van de Wet rijonderricht motorrijtuigen, inhoudende dat een instructeursbewijs door de minister op aanvraag kan worden afgegeven, artikel 26b, eerste lid, van de Hinderwet, op grond waarvan een belanghebbende een verzoek kan doen tot het intrekken van een vergunning. Ook dienen die aanvragen eronder te vallen, waarvan misschien niet met zoveel woorden sprake is in de specifieke wet, maar die in de praktijk wel benodigd zijn om te kunnen komen tot een beschikking: dat zijn derhalve alle aanvragen van vergunningen, ontheffingen, verklaringen van geen bezwaar en vergelijkbare beschikkingen die een situatie toelaten, zonder welke toelating de situatie verboden zou zijn. Vervolgens dienen de aanvragen van bij voorbeeld subsidiebeschikkingen onder het toepassingsbereik gebracht te worden: veelal niet op wettelijk voorschrift gebaseerde, begunstigende beschikkingen die in het algemeen slechts op aanvraag worden genomen. Ten slotte dienen aanvragen gedaan door derde-belanghebbenden eronder te vallen. Te denken valt aan een aanschrijving bestuursdwang die tot stand is gekomen naar aanleiding van het verzoek van een derde.”^[11]

4.6

Over de beschikking op aanvraag is nog het volgende opgemerkt:

“Zoals gezegd bevat onderdeel c van artikel 1.3 een omschrijving van het begrip aanvraag. Gemeenschappelijk aan vele besluiten is, dat de burger als vragende partij optreedt. Hij verlangt iets van het bestuur, en is veelal in bepaalde activiteiten of zelfs voor zijn bestaanszekerheid van het bestuur afhankelijk. Een van de onderwerpen die bij deze besluiten steeds spelen, is de termijn waarbinnen zij genomen moeten worden. Het bestuur moet voldoende tijd hebben om tot zorgvuldige besluitvorming te komen, maar moet niet langer wachten met een beslissing dan nodig is, omdat de burger hierdoor sterk benadeeld kan worden en omdat langdurige onzekerheid over een beslissing in het algemeen gesproken bezwaarlijk is.”^[12]

4.7

Uitdrukkelijk geconstateerd werd al dat ook een bezwaarschrift en een beroepschrift aanvragen zijn in de zin van art. 1:3 Awb Pro:

“Vermeld zij nog dat onder het niet tijdig beslissen op een aanvraag is begrepen het niet tijdig beslissen op bezwaar of administratief beroep. Een bezwaarschrift en - bij administratief beroep - een beroepschrift zijn immers aanvragen in de zin van artikel 1.3.”^[13]

De vergoeding van de kosten van de bezwaarfase

4.8

In deze zaak maakt belanghebbende aanspraak op een dwangsom, omdat volgens hem niet tijdig is beslist op zijn verzoek om een vergoeding van de kosten van de bezwaarfase.

4.9

In art 7:15 Awb Pro is de vergoeding van de kosten voor de behandeling van het bezwaar opgenomen. Dit artikel luidt als volgt:

“1. Voor de behandeling van het bezwaar is geen recht verschuldigd.

2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

3. Het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.

4. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.

5. Indien aan de belanghebbende in verband met het bezwaar een toevoeging is verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand, betaalt het bestuursorgaan de toe te kennen vergoeding aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.”

4.1

Van Suilen schreef in het volgende over de geschiedenis van de kostenvergoeding in bezwaar:

“Bij de invoering van de Awb in 1994 heeft de wetgever bewust ervan afgezien om een regeling te treffen voor vergoeding van de bezwaarkosten. Deze kosten moesten in de regel voor rekening van de belanghebbende blijven. Vergoeding van bezwaarkosten zou uitzondering moeten zijn.^[14]De niet-fiscale bestuursrechter volgde deze opvatting van de wetgever. Slechts bij uitzondering kon op de voet van art. 8:73 Awb Pro een schadevergoeding worden toegekend voor de bezwaarkosten. Van een dergelijke uitzondering kon sprake zijn indien de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoonde, dat gezegd moest worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig primair besluit had genomen.^[15]Dit strenge ‘tegen beter weten in’-criterium werd niet gevolgd door de civiele rechter.^[16]De Hoge Raad oordeelde namelijk dat indien het primaire besluit berustte op een onjuiste uitleg van de wet, de onrechtmatigheid van dat besluit was gegeven. Dit onrechtmatig handelen moest altijd aan het betrokken bestuursorgaan worden toegerekend.^[17]De eventuele pleitbaarheid van het standpunt van het bestuursorgaan deed niet ter zake. Op grond van art. 6:162 BW Pro diende het bestuursorgaan de kosten van de bezwaarprocedure dan volledig te vergoeden. Het bestuursorgaan was alleen dan niet aansprakelijk voor een onjuist besluit indien deze onjuistheid een gevolg was van een onjuist of onvolledig inzicht in de feiten omdat de belanghebbende geen of onjuiste informatie had verstrekt. Het civiele recht bood de belanghebbende dus meer aanspraken dan het niet-fiscale bestuursrecht.”^[18]

4.11

Op 12 maart 2002 werd het recht op vergoeding van de kosten van de bezwaarfase wettelijk geregeld in art. 7:15(2),(3) en (4) Awb^[19]. Door de procedure over de vergoeding van de kosten van het bezwaar in te bedden in de bezwaarfase en door uitsluitend de bestuursrechter bevoegd te verklaren, wilde de wetgever een concentratie tot stand brengen, waardoor er minder losse procedures gevoerd zouden hoeven te worden.

“In de opzet van het wetsvoorstel neemt het bestuursorgaan – desverzocht – in beginsel (eerst) zelf een beslissing omtrent vergoeding van kosten, en wel in de beslissing op het bezwaar- of beroepschrift. Daarom is het criterium voor vergoeding ook in de eerste plaats neergelegd in de artikelen 7:15 en 7:28, die zien op de bezwaarschriftprocedure respectievelijk het administratief beroep. Op het eerste gezicht lijkt het wellicht onwaarschijnlijk, dat het bestuursorgaan zelf tot vergoeding zou besluiten, omdat het daarmee zichzelf ernstige onzorgvuldigheid zou verwijten. Men bedenke echter, dat het gros van de besluiten in mandaat door ambtenaren wordt genomen. Het is denkbaar dat het bestuursorgaan zelf dan wel een hoger geplaatste ambtenaar, bij de toetsing van zo’n besluit in bezwaar tot de conclusie komt dat de gemandateerde niet alleen onjuist, maar ook ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld. Een belangrijk uitgangspunt is voorts dat – evenals bij artikel 8:75 van Pro de Awb het geval is – het wettelijk stelsel voorziet in concentratie van rechtsgangen en leidt tot beperking van procedures. Daartoe stellen wij een stelsel voor waarin het toekennen van een vergoeding voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure alleen mogelijk is indien de belanghebbende in de voorprocedure daarom verzoekt. In dat geval zal daarop door het bestuursorgaan bij de beslissing op het bezwaar of administratief beroep een uitdrukkelijke beslissing moeten worden gegeven. De beslissing op een dergelijk verzoek is daarmee onderdeel van de beslissing op bezwaar of beroep. Tegen die beslissing kan vervolgens desgewenst op de gewone wijze beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.”^[20]

4.12

In een eerdere versie van het wetsvoorstel waren andere processuele keuzes genomen. Een van deze verschillen was dat een belanghebbende ook na afsluiting van de voorprocedure nog kon verzoeken om vergoeding van de proceskosten. In de memorie van toelichting wordt uitgelegd waarom dit de uiteindelijke versie niet heeft gehaald:

“Tenslotte kon een belanghebbende die gedurende de voorprocedure niet om vergoeding van de kosten had verzocht, ook na afsluiting van de voorprocedure nog een dergelijk verzoek tot het bestuursorgaan richten. Zo’n «nagekomen» verzoek zou neerkomen op een verzoek tot het nemen van een zogenoemd zuiver schadebesluit (de schade vloeit immers voort uit het primaire besluit), waartegen vervolgens op de gewone wijze bezwaar en beroep openstaan. De mogelijkheid om na afloop van de voorprocedure alsnog om een vergoeding te vragen was niet aan een uitdrukkelijke wettelijke termijn gebonden. Omdat het belastingrecht de figuur van het zuiver schadebesluit niet kent, zou een afzonderlijke bepaling in de Algemene wet inzake rijksbelastingen nodig zijn. In het licht van het uitgangspunt van concentratie van rechtsgangen en beperking van procedures is in het wetsvoorstel gekozen voor een minder open stelsel.”^[21]

4.13

De veroordeling in de kosten als bedoeld in art. 8:75 Awb Pro en de vergoeding van de kosten als bedoeld in art. 7:15 Awb Pro is verder uitgewerkt in het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Circulaire Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen

4.14

In deze procedure wordt door partijen onder meer gestreden over de betekenis die toekomt aan de Circulaire Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen^[22]. Deze Circulaire is uitgevaardigd door de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties en gepubliceerd in de Staatscourant. In de Circulaire staat onder het kopje ‘Algemeen’ het volgende vermeld:

“Op 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (hierna: Wet dwangsom) in werking getreden. Deze wet biedt burgers meer doeltreffende rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen door de overheid. In deze circulaire wordt de betekenis van deze wet voor bestuursorganen van zowel het Rijk als de decentrale overheden toegelicht. Deze versie is geschikt voor juristen werkzaam bij bestuursorganen.”

4.15

In de Circulaire is vervolgens het volgende opgenomen over de dwangsom bij niet tijdig beslissen:

“De dwangsomregeling geldt voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben, voor zover deze niet expliciet door de wetgever zijn uitgesloten (zie ABRvS 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1669). Bij beslissingen op bezwaar is het niet van belang of die primaire beschikkingen al of niet op aanvraag zijn gegeven. Het bezwaarschrift is immers zelf een aanvraag in de zin van de Awb (zie
Kamerstukken II2004/05, 29 934, nr. 6, p. 16).”

5.Jurisprudentie

De beschikking op aanvraag

5.1

In het arrest van 3 februari 2023^[23]heeft uw Raad een oordeel gegeven over de vraag of de dwangsomregeling van toepassing is op een op aanvraag genomen besluit tot ambtshalve vermindering van een aanslag waartegen geen bezwaar en beroep open stond. De heffingsambtenaar had niet binnen de in art. 4:13 Awb Pro genoemde termijn van acht weken beslist op een verzoek om ambtshalve vermindering. De kantonrechter had de vordering tot betaling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen afgewezen. Op de vordering tot cassatie in belang der wet ingesteld tegen deze beslissing, oordeelde de civiele kamer van uw Raad in een zogenaamde gemengde zetel, bestaande uit twee leden van de civiele kamer, twee leden van de belastingkamer en een raadsheer in buitengewone dienst, afkomstig van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Hoge Raad overwoog dat de dwangsomregeling van toepassing is op iedere beschikking op aanvraag in de zin van art. 1:3 Awb Pro.

“3.2.3 De dwangsomregeling van art. 4:17 e.v. Awb is van toepassing op iedere beschikking op een aanvraag in de zin van art. 1:3 lid 3 Awb Pro. Het verzoek van [X] van 15 oktober 2019 is zo’n aanvraag. Uit art. 4:17 Awb Pro volgt niet dat deze bepaling alleen betrekking heeft op besluiten in de vorm van een voor bezwaar vatbare beschikking. De wetsgeschiedenis geeft ook geen aanwijzing dat de wetgever een dergelijke beperking heeft gewenst. In dit verband komt geen betekenis toe aan de in het vonnis van de kantonrechter genoemde ‘Circulaire Wet dwangsom’.^[24]Dit document, dat tot stand is gekomen na de inwerkingtreding van de art. 4:17 tot Pro en met 4:20 Awb, kan niet worden geacht uitdrukking te geven aan hetgeen de wetgever bij de totstandkoming van die artikelen voor ogen heeft gestaan.”

5.2

Voordien had de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 20 februari 2013^[25]al overwogen dat de Wet dwangsom van toepassing is op niet expliciet door de wetgever uitgesloten gevallen.

“10.1 De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende. Het besluit van 5 april 2011 is een zuiver schadebesluit. Tegen een dergelijk besluit staat slechts bezwaar bij het bevoegde bestuursorgaan en beroep op de bestuursrechter open, indien verzocht wordt om vergoeding van schade ten gevolge van een bij de bestuursrechter beroepbaar besluit.

De brieven van de Belastingdienst van 4 maart 2010 en 2 april 2010 behelzen mededelingen over de uitvoering van het in rechte onaantastbare besluit van 16 februari 2010. Zij zijn niet gericht op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg of het weigeren daarvan en kunnen daarom niet als besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb worden aangemerkt. Gelet hierop, diende de Belastingdienst het door [appellant] tegen het besluit van 5 april 2011 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hoger beroep slaagt dan ook in zoverre.

11. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (hierna: de Wet dwangsom) niet van toepassing heeft geacht op zijn aanvraag van 12 april 2010, zijn bezwaar van 14 juni 2011 en zijn nieuwe aanvraag van 14 juni 2011.

11.1.

Ingevolge artikel XVI van Overige fiscale maatregelen 2009 (Stb. 2008, 566), zoals gewijzigd door artikel XXV, onderdeel B, van Overige fiscale maatregelen 2011 (Stb. 2010, 873), vindt paragraaf 4.1.3.2 van de Awb voor het eerst toepassing met betrekking tot ingevolge de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) te nemen of genomen beschikkingen met betrekking tot het berekeningsjaar 2012.

11.2.

De wetgever heeft, blijkens artikel XVI van Overige fiscale maatregelen 2009, slechts besluiten die zijn gebaseerd op de Awir en besluiten op bezwaar tegen zodanige besluiten tot het berekeningsjaar 2012 buiten het toepassingsbereik van de Wet dwangsom gebracht. Dit brengt met zich dat de Wet dwangsom van toepassing is op niet expliciet door de wetgever uitgesloten gevallen, waaronder ook de besluiten van 5 april 2011 en 3 oktober 2011.”

De incomplete uitspraak op bezwaar

5.3

Zoals in 4.11 van deze conclusie bleek, is het uitgangspunt van de door de wetgever in art. 7:15 Awb Pro neergelegde regeling dat het bestuursorgaan bij de beslissing op bezwaar een uitdrukkelijke beslissing neemt op het verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwaarfase. Maar dat is in dit geval dus niet gebeurd. Daarin is deze zaak niet uniek. Het is vaker voorgekomen dat in de uitspraak op bezwaar een uitdrukkelijke beslissing op een dergelijk verzoek ontbrak. In de zaak die leidde tot het arrest van 14 november 2014^[26]had de heffingsambtenaar, net als de Inspecteur in de zaak die nu voorligt, later alsnog een vergoeding toegekend voor de kosten van de bezwaarfase. De belanghebbende vond die vergoeding te laag en stelde beroep in. In de cassatieprocedure die daar uiteindelijk uit voortkwam, stelde het college van burgemeester en wethouders dat het beroep niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Uw Raad overwoog daarop:

“2.4.2. Op grond van artikel 7:15, lid 3, Awb beslist het bestuursorgaan op een verzoek tot vergoeding van de kosten voor de behandeling van het bezwaar bij beslissing op het bezwaar. Vast staat dat de heffingsambtenaar dat in dit geval heeft nagelaten. Verder staat vast dat belanghebbende geen beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op het bezwaar.

2.4.3.

Indien de heffingsambtenaar in een zodanig geval later alsnog, afzonderlijk, beslist op het verzoek om vergoeding van kosten – zoals in dit geval is geschied bij de brief van de heffingsambtenaar van 11 juni 2012 -, dient die beslissing op één lijn te worden gesteld met een (afzonderlijke) beslissing op bezwaar, waartegen afzonderlijk beroep bij de Rechtbank kan worden ingesteld.

2.4.4.

Opmerking verdient dat in een geval waarin wel (tijdig) beroep is ingesteld tegen het besluit op bezwaar, dat beroep geacht wordt mede gericht te zijn tegen een nadien genomen beslissing op het verzoek om vergoeding van kosten, dat de beslissing op het bezwaar completeert. In een dergelijk geval is het dus niet nodig afzonderlijk beroep in te stellen tegen de later alsnog genomen beslissing over vergoeding van kosten.”

5.4

In zijn conclusie voor dat arrest schreef A-G Hammerstein het volgende:

“4.11 Gesteld zou kunnen worden dat de onderhavige uitspraak op bezwaar pas compleet is geworden op het moment dat de heffingsambtenaar zich ook over de bezwaarkostenvergoeding uitsprak. In dat geval zou de termijn pas op 11 juni 2012 zijn gaan lopen. Deze benadering acht ik echter minder zuiver. Weliswaar moet het bestuursorgaan op het verzoek om vergoeding van bezwaarkosten beslissen bij de beslissing op het bezwaar. Dat neemt niet weg dat het gaat om twee afzonderlijke beslissingen.”^[27]

5.5

De zaak die leidde tot het arrest van 14 november 2014 en de zaak die nu voorligt kenmerken zich erdoor dat het bestuursorgaan het bezwaar gegrond had verklaard, maar zweeg over het verzoek om vergoeding van de kosten van het bezwaar. Omdat bij een gegrond bezwaar normaliter de kosten van de bezwaarfase worden vergoed, doet dit zwijgen de gedachte postvatten dat het bestuursorgaan het verzoek om een kostenvergoeding over het hoofd heeft gezien. Die gedachte ligt minder voor de hand als het bezwaar ongegrond is verklaard.

5.6

Dat was aan de orde in de zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 maart 2020^[28]. De Afdeling overwoog als volgt:

“4.1. De ingebrekestelling van 11 september 2017 strekt ertoe dat [het bestuursorgaan] alsnog een besluit zou nemen op het bezwaarschrift van 19 mei 2017. Met het besluit van 26 september 2017 is alsnog een inhoudelijke beslissing genomen op dit bezwaarschrift. Hiermee is aan de verplichting een besluit op bezwaar te nemen, voldaan. Dat het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten niet uitdrukkelijk is afgewezen, betekent niet dat een beslissing op bezwaar is uitgebleven. Het verzoek om vergoeding van proceskosten maakt deel uit van het bezwaar. De beslissing op dat verzoek ligt in de beslissing op bezwaar besloten. Tegen het uitblijven van een uitdrukkelijke beslissing op het verzoek om vergoeding van de proceskosten bij de beslissing van 26 september 2017, kon daarom niet afzonderlijk beroep worden ingesteld. Van het verbeuren van een dwangsom kan reeds hierom geen sprake zijn.”

5.7

De Centrale Raad van Beroep heeft in 2019 overwogen dat er geen aanspraak bestaat op een dwangsom in verband met het niet tijdig beslissen op “verzoeken om schade die appellante in diverse gedingstukken heeft gedaan”. In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep wordt niet geëxpliciteerd om wat voor schade het zou gaan, en wanneer de appellante die verzoeken zou hebben gedaan. Uit het feit dat de Centrale Raad van Beroep in het hierna opgenomen citaat verwijst naar art. 8:90 Awb Pro maak ik echter op dat het niet ging om de kosten van het bezwaar, maar om andere schade. De appellante in die zaak had een aanvraag ingediend om bijstand. Het bestuursorgaan had dit verzoek afgewezen. Na bezwaar werd het verzoek om bijstand alsnog toegewezen. Drie maanden na die beslissing op bezwaar verzocht appelante dwangsommen toe te kennen wegens het niet tijdig beslissen op haar verzoeken om vergoeding van haar schade. De Centrale Raad van Beroep overwoog het volgende:

“5.17. Appellante kan, anders dan zij ter zitting heeft aangevoerd, aan artikel 4:17 van Pro de Awb geen aanspraak ontlenen op een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op haar verzoeken om schadevergoeding. Gelet op de toelichting op artikel 8:90, tweede lid, van de Awb moet worden aangenomen dat de wetgever niet heeft beoogd gevolgen te verbinden aan het niet of niet tijdig reageren op een verzoek om schadevergoeding door het bestuursorgaan. De wetgever betitelt een schadevergoedingsverzoek immers als een kennisgeving aan het bestuursorgaan en merkt op dat daaraan geen verdere eisen zijn gesteld en dat het doel ervan is om partijen in de gelegenheid te stellen te overleggen over een oplossing (
Kamerstukken II, 32621, 3, p. 49-50). Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:990), is een schadevergoedingsverzoek gericht aan het bestuursorgaan daarom niet aan te merken als een aanvraag in de zin van artikel 4:1 van Pro de Awb, zodat de dwangsomregeling in artikel 4:17 van Pro de Awb niet van toepassing is. Dit betekent dat het college de dwangsomverzoeken terecht heeft afgewezen."^[29]

5.8

In zijn noot in AB 2019/393 bij bovenstaande uitspraak schreef Koenraad^[30]het volgende:

“Uit het vorenstaande blijkt dat met het begrip ‘aanvraag’ in art. 4:1 Awb Pro wordt bedoeld: een verzoek van een belanghebbende tot het nemen van een besluit (art. 1:3 lid 3 Awb Pro), met andere woorden: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3 lid 1 Awb Pro). Laten wij eens zien of de drie bestanddelen — verzoek, belanghebbende en besluit — van art. 1:3 lid 3 Awb Pro besloten liggen in een verzoek ex art. 8:90 lid 2 Awb Pro (hierna: schadeverzoek).

(…)

Het vorenstaande moet leiden tot de conclusie dat een schadeverzoek een aanvraag als bedoeld in art. 1:3 lid 3 Awb Pro — en dus ook een aanvraag in de zin van art. 4:1 Awb Pro — behelst. Alle bestanddelen — verzoek, belanghebbende en besluit — zijn immers aanwezig. Dit wordt niet anders doordat het besluit niet vatbaar is voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming, aangezien art. 1:3 lid 3 Awb Pro die eis niet stelt om een verzoek te transformeren tot een bestuursrechtelijk relevante aanvraag.”

5.9

Een uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 27 februari 2018^[31]ging over een geschil over een vergoeding voor de kosten van de bezwaarprocedure. Tevens was in geschil of de inspecteur een dwangsom verschuldigd was wegens niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift. De belanghebbende in die zaak had verzuimd om aangifte omzetbelasting te doen en had ook geen omzetbelasting voldaan. Er was nageheven en er waren verzuimboetes opgelegd, maar na bezwaar waren zowel de naheffing als de boetes verminderd tot nihil. In de uitspraak op bezwaar werd niet uitdrukkelijk beslist op het verzoek om vergoeding van de kosten van het bezwaar. Hof Amsterdam overwoog het volgende:

“5.10. Aan voormeld oordeel staat niet in de weg dat in de uitspraak op bezwaar niet is ingegaan op het verzoek van belanghebbend tot toekenning van een vergoeding van zijn proceskosten, nu een dergelijke nevenbeslissing weliswaar bij de beslissing op het bezwaar behoort te worden genomen (artikel 7:15 Awb Pro), maar geen aanvraag tot het verkrijgen van een beschikking vormt, noch de heroverweging van een bestreden besluit. Tegen het uitblijven van een beslissing inzake de vergoeding van kosten van de bezwaarfase staat daarom geen beroep wegens niet-tijdig beslissen open, noch de mogelijkheid van een dwangsom.”

5.1

Uitspraken op bezwaar kunnen ook op andere manieren incompleet zijn. Bekend in het belastingrecht is het verschijnsel dat de motivering van de uitspraak op bezwaar (eigenlijk: de gronden van de beslissing op bezwaar) langs andere weg (en vaak pas later) aan de belanghebbende bekendgemaakt wordt, dan de beslissing zelf. Uw Raad oordeelde daarover:

“3.4. Centraal staat de klacht dat de "Uitspraak op bezwaarschrift", nu deze niet de door de wet - belanghebbende verwijst hier naar het met ingang van 1 januari 1994 vervallen, door artikel 7:12, lid 1, eerste volzin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vervangen, artikel 25, lid 4, AWR - voorgeschreven motivering bevat, niet als uitspraak kan gelden, zodat de dagtekening van dat geschrift - 12 april 1994 - door het Hof ten onrechte bepalend is geacht voor de aanvang van de beroepstermijn.

3.5.

Bij de beoordeling van deze klacht moet de regel van artikel 6:8, lid 1, Awb, dat de bezwaar- of beroepstermijn aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, tot uitgangspunt worden genomen. Blijkens het in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 5.1. opgenomen citaat uit de parlementaire stukken, heeft de wetgever beoogd daarmee onduidelijkheden te voorkomen omtrent het begin van de termijn die met name zouden kunnen ontstaan als bij de bekendmaking niet werd voldaan aan de wettelijke motiveringsplicht, en is in artikel 6:8, lid 1, Awb onder "besluit" te verstaan: de enkele beslissing of "blote" beschikking. De dag waarop die wordt bekendgemaakt is derhalve bepalend voor het ingaan van de bezwaar- of beroepstermijn.

3.6.

Artikel 22a, aanhef en onder a, AWR houdt, voor zover hier van belang, in afwijking van het bepaalde in artikel 6:8, lid 1, Awb in dat de termijn voor het instellen van beroep tegen een uitspraak van de inspecteur op een bezwaarschrift aanvangt met ingang van de dag na die van de dagtekening van het afschrift van de uitspraak. Onder uitspraak moet in dit verband worden verstaan de beslissing in de zin van artikel 7:12 Awb Pro. Er bestaat geen grond aan te nemen dat de met de Awb beoogde eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving hier ook in die zin wordt doorbroken dat een geschrift dat, gelijk de onderhavige "Uitspraak op bezwaarschrift", wel de beslissing inhoudt maar niet de daaraan ten grondslag liggende motivering op zichzelf beschouwd voor het ingaan van de beroepstermijn zonder betekenis is. De dagtekening van een dergelijk geschrift is, tenzij deze is gelegen voor die van de bekendmaking, steeds bepalend voor het ingaan van de beroepstermijn. Het (tijdelijk) ontbreken van de motivering kan onder omstandigheden slechts leiden tot toepassing van artikel 6:11 Awb Pro.”^[32]

5.11

Verder kunnen uitspraken op bezwaar impliciete beslissingen bevatten, zoals de beslissing dat er geen verlies is geleden. Uw Raad oordeelde daarover in 2005:

“3.3.2. Artikel 20a, lid 1, van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (tekst 1997) bepaalt dat de inspecteur het bedrag van een verlies van een jaar vaststelt bij voor bezwaar vatbare beschikking (hierna: de verliesvaststellingsbeschikking), gelijktijdig met het vaststellen van de aanslag over dat jaar. In een geval waarin de inspecteur een aanslag oplegt naar een positief belastbaar bedrag, ligt in die aanslag besloten de beschikking dat het verlies van dat jaar nihil bedraagt. Wordt tegen een dergelijke aanslag bezwaar gemaakt en wordt die aanslag bij uitspraak op bezwaar gehandhaafd of verminderd tot een lager positief bedrag, dan ligt in die uitspraak op dat bezwaar ook de beslissing besloten om de in de aanslag besloten liggende beschikking inzake het verlies te handhaven. De verliesvaststellingsbeschikking komt in een dergelijk geval pas vast te staan zodra de aanslag onherroepelijk is geworden. Dat brengt mee dat de belastingplichtige ook in beroep nog kan aanvoeren dat het verlies op een ander bedrag moet worden vastgesteld, ook als hij in bezwaar slechts een vermindering van het belastbaar bedrag tot een lager - positief - bedrag heeft bepleit.”^[33]

5.12

In 2012 oordeelde uw Raad over een geval waarin de inspecteur het bezwaar niet-ontvankelijk had verklaard omdat de gronden van het bezwaar niet zouden zijn verstrekt. De belanghebbende protesteerde hiertegen bij de inspecteur, en liet zien dat hij die gronden wel had verstrekt. Daarop nam de inspecteur het bezwaar alsnog in behandeling en verklaarde het ongegrond. Uw Raad oordeelde dat zo’n tweede uitspraak op bezwaar niet kan:

“Het stelsel van wettelijke bepalingen die het beroep in belastingzaken regelen, brengt mee dat met het doen van uitspraak op een bezwaarschrift de behandeling van het bezwaar eindigt. Dit betekent dat een nadere beslissing die de inspecteur - zonder tussenkomst van de rechter - neemt met betrekking tot de belastingaanslag waartegen bezwaar is gemaakt, niet is aan te merken als een beslissing waartegen op grond van artikel 7:1, lid 2, Awb beroep kan worden ingesteld.”^[34]

5.13

De beslissing dat de inspecteur die uitspraak op bezwaar heeft gedaan niet meer bevoegd is nogmaals uitspraak te doen, is in lijn met de vaste rechtspraak van uw Raad. Zo oordeelde uw Raad in 2006 over een zaak waarin de inspecteur in de uitspraak op bezwaar van 9 april 2004 had geschreven

“De aanslag zal worden vernietigd. Binnenkort ontvangt u vanuit het computercentrum te Apeldoorn een beschikking waarin om technische redenen het premie-inkomen WAZ op nihil gesteld is. (...) De boete zal eveneens vervallen.”

Ruim twee weken daarna ontving de belanghebbende echter een bericht van de inspecteur gedagtekend 28 april 2004 waarin de aanslag weliswaar werd teruggebracht tot nihil, maar de boete slechts werd verminderd met € 600, waardoor een boete van € 150 resteerde. Uw Raad overwoog:

“3.2. Het wettelijk stelsel brengt mede dat met het doen van uitspraak op een bezwaarschrift de behandeling van het bezwaar eindigt. In het onderhavige geval is op 9 april 2004 uitspraak gedaan op het bezwaarschrift van belanghebbende. Daarmede eindigde de bezwaarfase. De beschikking van 28 april 2004 kan derhalve niet worden aangemerkt als een (tweede) uitspraak op het bezwaarschrift van belanghebbende. De beschikking is ook niet op grond van enige andere wettelijke bepaling aan te merken als een uitspraak als bedoeld in artikel 26, lid 1, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (tekst tot 1 januari 2005; hierna: de AWR). Aangezien volgens die bepaling slechts beroep bij de belastingrechter mogelijk is tegen uitspraken van de inspecteur - het zogenoemde gesloten stelsel van rechtsbescherming -, is 's Hofs oordeel (onderdeel 4.2) dat de beschikking van 28 april 2004 niet kan worden aangemerkt als een voor beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 26, lid 1, van de AWR, juist.”^[35]

6.Beoordeling van de klachten

6.1

De klacht van belanghebbende valt uiteen in drie onderdelen. Deze zijn achtereenvolgens 1) een verzoek om kostenvergoeding is een aanvraag in de zin van art. 1:3 Awb Pro, 2) de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb Pro is van toepassing, en 3) de Circulaire wet dwangsom en beroep bij het niet tijdig beslissen is van toepassing.

Beoordeling van het derde klachtonderdeel

6.2

Ik zal beginnen bij het derde en laatste klachtonderdeel. Volgens belanghebbende heeft het Hof miskend dat met de Circulaire bij belanghebbende vertrouwen is gewekt ten aanzien van de wijze van uitvoering van de dwangsomregeling. Belanghebbende betoogt dat bestuursorganen, waaronder de Belastingdienst, bij de uitvoering van de dwangsomregeling op grond van het vertrouwensbeginsel gebonden zijn aan hetgeen in de Circulaire staat vermeld^[36]. Belanghebbende verwijst hierbij naar de volgende passage uit de Circulaire:

“De dwangsomregeling geldt voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben, voor zover deze niet expliciet door de wetgever zijn uitgesloten (zie ABRvS 20februari 2013, ECLI:NL:R VS:2013:BZ1669). Bij beslissingen op bezwaar is het niet van belang of die primaire beschikkingen al of niet op aanvraag zijn gegeven. Het bezwaarschrift is immers zelf een aanvraag in de zin van de Awb (zie Kamerstukken II2004/05, 29934, nr. 6, p. 16)”.^[37]

6.3

In zijn arrest van 3 februari 2022^[38]is de Hoge Raad ook ingegaan op de betekenis van de Circulaire en heeft daar geoordeeld:

“in dit verband komt geen betekenis toe aan de in het vonnis van de kantonrechter genoemde ‘Circulaire Wet dwangsom’. Dit document, dat tot stand is gekomen na de inwerkingtreding van de art. 4:17 tot Pro en met 4:20 Awb, kan niet worden geacht uitdrukking te geven aan hetgeen de wetgever bij de totstandkoming van die artikelen voor ogen heeft gestaan.”

6.4

Belanghebbende ontkent niet dat de Circulaire geen rol kan spelen als bron voor een wetshistorische interpretatie van art. 4:7 Awb Pro. In plaats daarvan wil belanghebbende dat de Circulaire wordt beschouwd als een bron voor in rechte te beschermen vertrouwen.

6.5

Die stelling kan naar mijn mening niet slagen. De Circulaire is opgesteld door de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties. Deze minister heeft geen bestuursbevoegdheid op het gebied van de heffing van Rijksbelastingen en/of het optreden van ambtenaren van de Belastingdienst. Daarom kan een beleidsopvatting van die minister de Inspecteur niet binden.^[39]Een nuancering zou wellicht op zijn plaats zijn als een aan de wèl bevoegde bewindspersoon toerekenbare schijn van bevoegdheid zou zijn gewekt. Maar ik heb geen aanwijzingen gevonden die erop duiden dat de Staatssecretaris op enigerlei wijze de indruk zou hebben gewekt dat hij wil dat zijn ambtenaren zich op dit terrein voegen naar de beleidsopvattingen van de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties.

6.6

Het derde klachtonderdeel kan mijns inziens niet slagen.

Beoordeling van het eerste en tweede klachtonderdeel

6.7

De eerste en tweede klachtonderdelen zal ik samen behandelen. De kern van het betoog van belanghebbende is dat een verzoek om een vergoeding van de kosten van het bezwaar een aanvraag is tot het geven van een beschikking, zodat de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb Pro van toepassing is.

6.8

Naar mijn mening heeft belanghebbende met eerste deel van zijn stelling gelijk. Op zichzelf bezien is de beslissing op een verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwaarfase een schriftelijke publiekrechtelijke rechtshandeling die niet van algemene strekking is. Daarmee is die beslissing een beschikking op aanvraag in de zin van art. 1:3(2) en (3) Awb. De beslissing is
schriftelijkomdat hij moet worden genomen bij de uitspraak op bezwaar, welke uitspraak moet worden bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan degene tot wie de uitspraak is gericht^[40]. De beslissing is
publiekrechtelijkomdat de verplichting tot het vaststellen van de kostenvergoeding in de bezwaarfase in art. 7:15(3) Awb uitdrukkelijk is opgedragen aan het bestuursorgaan dat op de onderliggende aanvraag (in dit geval: het bezwaar) moet beslissen. De beslissing is een
rechtshandelingomdat zij zijn gericht op het tot stand brengen van een rechtsgevolg, namelijk de creatie van de rechtsgrond voor een uitbetaling van een kostenvergoeding van een bepaalde omvang. En tot slot is de beslissing
niet van algemene strekkingomdat de kostenvergoeding wordt toegekend aan een individuele belastingplichtige met betrekking tot een concrete zaak.

6.9

Van geen betekenis is dat de beslissing op een verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten niet uitdrukkelijk in de wet is omschreven als ‘voor bezwaar vatbare beschikking’. Zie het arrest van de Hoge Raad van 3 februari 2023^[41], geciteerd in 5.1 van deze conclusie.

6.1

Uit het voorgaande volgt dat naar mijn mening het verzoek om toekenning van een kostenvergoeding voor de bezwaarfase moet worden geduid als een aanvraag tot het geven van een beschikking^[42].

6.11

De wetgever heeft niet expliciet uitgesloten dat een dwangsom kan worden opgelegd wegens het niet tijdig beslissen op een verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwaarfase. Dat levert, in lijn met hetgeen de Afdeling overwoog in haar uitspraak van 20 februari 2013^[43], een extra argument op om de dwangsomregeling van toepassing te achten.

6.12

Daarmee staat naar mijn mening echter nog niet vast dat belanghebbende een dwangsom toekomt. Er zijn twee redenen waarom hierover kan worden getwijfeld, een zuiver juridische en een meer rechtspolitieke reden.

6.13

De zuiver juridische reden voor aarzeling is dat de bezwaarfase met de uitspraak op bezwaar is geëindigd.^[44]Volgens art. 7:15(3) Awb beslist het bestuursorgaan bij de uitspraak op bezwaar op het verzoek om een vergoeding van de kosten van de bezwaarfase. In dit stelsel past het om in de uitspraak op bezwaar waarin wordt gezwegen over zo’n verzoek, te lezen dat het verzoek is afgewezen. Dat ligt ook voor de hand in gevallen waarin het bezwaar ongegrond of niet-ontvankelijk is verklaard. Weliswaar behoort ook in dergelijke gevallen bij de bekendmaking van de beslissing op bezwaar uitdrukkelijk te worden vermeld dat en waarom het verzoek om een vergoeding van de kosten van het bezwaar is afgewezen, maar het gaat mij te ver om een dergelijk bekendmakingsgebrek te ‘upgraden’ naar een beslissingsverzuim. De belanghebbende vroeg om toekenning van een vergoeding. De vergoeding is niet toegekend. En dus is zijn aanvraag niet gehonoreerd. Dat betekent dat de belanghebbende in beroep kan gaan als hij tegen die afwijzing van zijn aanvraag wil protesteren. Het is niet reëel dat een belanghebbende wiens bezwaar ongegrond of niet-ontvankelijk is verklaard, rustig blijft wachten totdat de inspecteur alsnog expliciet iets zal gaan zeggen over het verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten.

6.14

Als het bezwaar gegrond wordt verklaard, is wel verklaarbaar dat de belanghebbende zich afvraagt wat er aan de hand is als in de uitspraak op bezwaar wordt gezwegen over het verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten. Iets vergelijkbaars kan zich voordoen als de gegrondverklaring van een bezwaar gevolgen moet hebben voor andere op het aanslagbiljet vermelde voor bezwaar vatbare beschikkingen. Uit art. 24a(2) AWR volgt dat een bezwaar tegen een belastingaanslag geacht wordt mede te zijn gericht tegen de overige op het biljet vermelde voor bezwaar vatbare beschikkingen. Volgens de memorie van toelichting bij de Fiscale verzamelwet 2023 (waarin de huidige tekst van art. 24a AWR is opgenomen) gaat het onder andere om de volgende beschikkingen:

“een bestuurlijke boete, de belastingrente, de revisierente, het verzamelinkomen, de betalingskorting, de vaststelling van een verlies, de verrekening van een verlies, de vaststelling van een voort te wentelen saldo aan renten, het voortgewentelde saldo aan renten dat bij het bepalen van de winst in aftrek komt, de beschikking bedrag rendementsgrondslag en de beschikking bedrag groen beleggen”^[45].

6.15

Naar mijn mening moet als uitgangspunt worden gehanteerd dat ook met een gebrekkige of incomplete uitspraak op bezwaar de bezwaarfase is geëindigd. Alles wat de belastingplichtige ten onrechte niet toegekend kreeg in die bezwaarfase, kan hij in beroep vorderen, ongeacht of die niet-toekenning expliciet of impliciet is geweest. Hetzelfde geldt in de beroepsfase. Als in de uitspraak van een rechtbank een klacht niet wordt behandeld, of op een bepaald punt (bijvoorbeeld de proceskosten) een beslissing ontbreekt, staat die uitspraak bloot aan vernietiging in hoger beroep. Die uitspraak van de rechtbank kan niet worden gezien als een deelbeslissing, waarop nog een of meer nadere uitspraken zullen volgen.

6.16

Als zou worden aanvaard dat bij dergelijke incomplete uitspraken op bezwaar of beroep de bezwaar- of beroepsfase niet is afgerond en nog gewacht moet worden op de bekendmaking van alle mogelijke aanvullende beslissingen van de inspecteur of de rechtbank, levert dat onbedoelde en onwenselijke complicaties op in het vervolg van de procedure. Ik denk hierbij aan vragen over de aanvang van de beroeps- of hogerberoepstermijn, vragen over toepassing van art. 6:12 Awb Pro^[46]in evenzoveel losse delen als er vergeten beslissingen zijn, en praktische complicaties die door art. 6:20 Awb Pro ontstaan bij de behandeling van een (hoger) beroep dat gedeeltelijk ziet op de ‘echte’ uitspraak en gedeeltelijk op een heel aantal ‘fictieve weigeringen’.

6.17

Daarbij komt dat dan de vraag rijst hoeveel dwangsommen er verschuldigd worden als de bijkomende beslissingen niet expliciet staan vermeld in een uitspraak op bezwaar. Ik tel 11 met het bezwaar meeliftende beschikkingen in het citaat in 6.14 van deze conclusie. Daar komt nog de beslissing op een verzoek om een kostenvergoeding bij. Betekent dit dat er 12 dwangsommen verschuldigd worden als de inspecteur daarover niet expliciet iets schrijft in de uitspraak op bezwaar? Ik kan mij niet voorstellen dat dit de bedoelding van de wetgever is.

6.18

Ik zou in dit verband geen onderscheid willen maken tussen gevallen waarin het begrijpelijk is dat een vergoeding van de kosten van de bezwaarfase achterwege blijft (bijvoorbeeld omdat het primaire besluit niet is herroepen^[47]) en gevallen waarin daarvoor niet onmiddellijk een verklaring voorhanden is. Een dergelijk onderscheid is voor insiders wellicht in de meeste gevallen wel te hanteren, maar het is veel minder duidelijk voor burgers die maar een enkele keer in een belastinggeschil verzeild raken. Bovendien blijft er een vrij ruim grensgebied bestaan. Dat grensgebied beslaat in de eerste plaats de gevallen waarin ondanks de gegrondheid van het bezwaar, toch geen plaats is voor een kostenvergoeding omdat de herroeping van het primaire besluit niet voortkomt uit een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. En in de tweede plaats beslaat dit grensgebied de bijzondere gevallen waarin het besluit in bezwaar niet wordt herroepen, maar waarin de uitsluiting van art. 7:15(2) Awb buiten toepassing moet blijven wegens ‘niet verdisconteerde omstandigheden’^[48]. De uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023^[49]hebben ingescherpt dat een bestuursorgaan voor de burger belastend voorschriften niet slaafs mag toepassen. Dat bestuursorgaan zal indien daartoe aanleiding bestaat moeten nagaan “of sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle in de afweging van de wetgever zijn verdisconteerd”^[50]. Dit betekent dat niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat een ongegrond bezwaar toch tot een kostenvergoeding moet leiden.

6.19

Wel zou ik een onderscheid willen maken tussen het geval waarin is vergeten een uitdrukkelijke beslissing te nemen op een bepaalde klacht of een bijkomend verzoek, en het geval waarin bij de bekendmaking van een deelbeslissing op het bezwaar al wordt aangekondigd dat nadere beslissingen zullen volgen. Ik zou in dat laatste geval zeggen dat de ‘echte’ uitspraak op bezwaar pas is gedaan als de laatst aangekondigde beslissing is genomen. Dan pas eindigt de aan het bestuursorgaan toekomende termijn voor het beslissen op het bezwaar en dan pas gaat de beroepstermijn lopen.

6.2

Mijn opvatting dat met de uitspraak op bezwaar een einde komt aan de bezwaarfase en dat in die uitspraak een beslissing als bedoeld in art. 7:15(2) Awb besloten ligt, ook als die uitspraak over de kosten zwijgt, lijkt te schuren met hetgeen uw Raad oordeelde in het arrest van de Hoge Raad van 14 november 2014^[51]. Maar ik meen dat dit arrest ook zo gelezen kan worden dat het past in mijn hiervoor omschreven opvatting.

6.21

In de zaak die leidde tot het arrest van 14 november 2014 stond vast dat de heffingsambtenaar had gedaan wat hij eigenlijk niet mocht doen: hij had op 8 mei 2012 uitspraak op bezwaar gedaan, en – nadat de belanghebbende op 15 mei 2012 had gevraagd hoe het zat met de kostenvergoeding – had hij in een brief van 11 juni 2012 alsnog een uitdrukkelijke beslissing opgenomen inzake het verzoek om een kostenvergoeding. De belanghebbende was op 17 juli 2012 tegen die nadere beslissing in beroep gekomen en in cassatie lag de vraag voor of het beroep wel tijdig was ingesteld. Het college van burgemeester en wethouders betoogde namelijk in cassatie dat de beroepstermijn was gaan lopen op 8 mei 2012, en dat het beroepschrift van 17 juli 2012 dus te laat was. Dat was uw Raad te grijs. Het kan niet zo zijn dat de burger zijn toegang tot de rechter verliest door een formele fout van het bestuursorgaan. Uw Raad koos voor een simpele en elegante oplossing: de nadere beslissing moet op één lijn worden gesteld met een beslissing op bezwaar, waartegen afzonderlijk beroep kan worden ingesteld. De woorden ‘op één lijn stellen’ zijn hier van belang. De nadere beslissing is niet écht een uitspraak op bezwaar. Dat zou niet kunnen, want er is maar één uitspraak op bezwaar en met die uitspraak eindigt de bezwaarfase. Maar omdat de heffingsambtenaar toch een nadere beslissing had genomen, moet die beslissing voor de vaststelling van de aanvang van de beroepstermijn dan maar ‘op één lijn’ worden gesteld met een uitspraak op bezwaar, om zo de toegang tot de rechter te verzekeren. Dit alles laat mijns inziens onverlet dat de heffingsambtenaar eigenlijk al in de uitspraak op bezwaar een beslissing over de kosten had moeten nemen, en dat de beroepsprocedure de koninklijke weg is naar herstel van die fout. De heffingsambtenaar had naar aanleiding van het bericht van de belanghebbende van 15 mei 2012 contact moeten opnemen met de belanghebbende om informeel tot een oplossing te komen. Die informele oplossing zou moeten bestaan uit overeenstemming over een alsnog, ambtshalve, toe te kennen kostenvergoeding. En voor het geval daarover geen overeenstemming zou kunnen worden bereikt, had de heffingsambtenaar het bericht van 15 mei 2012 als beroepschrift moeten doorsturen naar de rechtbank.

6.22

Ik meen dat mijn opvatting ook niet strijdig is met hetgeen uw Raad heeft geoordeeld in het arrest van 3 februari 2023^[52]. De in dit arrest neergelegde beslissing dat de dwangsomregeling van toepassing is op iedere beschikking op een aanvraag in de zin van art. 1:3(3) Awb, zegt niets over de wijze waarop moet worden beoordeeld of al op de aanvraag is beslist. In het bijzonder heeft uw Raad in dit arrest niet geoordeeld dat een beslissing op aanvraag niet impliciet kan zijn.

6.23

Over het voorgaande kan ook anders worden gedacht. Juridisch goed verdedigbaar is de opvatting dat een tijdig gegeven beschikking op aanvraag alleen een expliciet gegeven en bekend gemaakte beslissing kan zijn. Maar beoordeling van de zaak langs die lijn zou mijns inziens rechtspolitiek onverstandig zijn.

6.24

De belastingrechtspraak zucht namelijk onder formeel geneuzel. In toenemende mate gaat de aandacht van de deelnemers aan fiscale procedures uit naar formeelrechtelijke nevenbeslissingen, in plaats van dat die aandacht uitgaat naar het oorspronkelijke probleem, namelijk de hoogte van een belastingaanslag. Informeel maar ook in de vakliteratuur wordt hierover de noodklok geluid. Hummel, voorzitter van de sectoren civiel en fiscaal van het gerechtshof Amsterdam, liet optekenen:

“(…) ’fiscaal geneuzel’ [komt] in de rechtspraak bij uitstek tot uitdrukking in zaken zonder een daadwerkelijk fiscaal geschil en waarin enkel wordt geprocedeerd met het oog op vergoedingen zoals de proceskosten[…], vergoedingen voor immateriële schade (…) en dwangsommen. (…) formeel recht [moet] dienend zijn aan het materiële recht, maar helaas is fiscaal geneuzel in een groeiend aantal zaken niet langer het voorgerecht maar de hoofdschotel geworden”.^[53]

Verhagen schreef:

“Ook binnen de belastingrechtspraak lopen de doorlooptijden op als gevolg van de hoeveelheid te behandelen zaken. Daarbij valt niet alleen op dat zaken gemiddeld genomen complexer zijn, maar ook dat het aantal aangebrachte zaken toeneemt. Bij een steeds groter deel van die zaken valt op dat het financiële belang bij het primaire besluit relatief gering is en onevenredig veel aandacht wordt besteed aan formele beroepsgronden. (…) Dit laat echter onverlet dat dit soort zaken een enorm beslag leggen op de toch al schaarse capaciteit van de Rechtspraak. Om ervoor te zorgen dat de Rechtspraak haar rol binnen de trias politica op adequate wijze kan blijven vervullen, zou het dan ook goed zijn als – naast de door de NVvR bepleite investeringen in de Rechtspraak – wordt gekeken naar aanpassingen van bestaande wetgeving die eraan kunnen bijdragen dat (belasting)-rechters hun tijd kunnen besteden aan zaken die er vanuit maatschappelijk oogpunt echt toe doen. Op die manier blijft het prachtige ambt van rechter aantrekkelijk voor nieuwe generaties juristen die zo hun steentje kunnen bijdragen aan het onderhouden van de democratische rechtsstaat. Dat is in ons aller belang!”^[54]

Van Walderveen betoogde:

“(…) Voor alle duidelijkheid: los van welke theoretische discussie dan ook, ik heb alle begrip dat een belastingplichtige die lang op de beslissing in zijn zaak moet wachten en daardoor aan spanning en frustratie wordt onderworpen, aanspraak kan maken op een financiële compensatie. Maar de huidige rechtspraktijk is aan het verworden en raakt steeds verder af van het primaire punt dat de Hoge Raad, zo meen ik, voor ogen heeft gestaan bij het vergoeden van de ondervonden frustratie. Ik licht dit toe. (…)

Ik zou de stelling willen poneren dat het de hoogste tijd is voor de wetgever om tot codificatie van het rechtersrecht over te gaan. Het gaat vaak om bagatelzaken, zowel in fiscaal als in financieel opzicht voor belanghebbenden. Een recent voorbeeld is de uitspraak van rechtbank Zeeland-West-Brabant 29 september 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:4928. Dat betrof twee rentebeschikkingen van € 2 respectievelijk € 6, welke ongegrond werden verklaard. Wel werd een bedrag aan imsv^[55]toegekend van € 1500. Onder omstandigheden neigt procederen dan naar misbruik van procesrecht.

(…)Het toekennen van imsv is tot een mandarijnenwetenschap verworden en het kost de rechtspraktijk onevenredig veel tijd. Ik herhaal: de echte gedupeerden ontvangen niets.

Ingrijpen geeft de wetgever de budgettaire ruimte om te bezuinigen op de toegevoegde rechtsbijstand via de bureaus voor rechtshulp en de sociale advocatuur om te buigen. Met dit alles is een groter maatschappelijk belang gediend.”^[56]

En F.J.P.M. Haas schreef in zijn annotatie bij het arrest van de Hoge Raad van 28 januari 2022, ECLI:NL:HR:2022:89, in BNB 2022/39:

“Het heeft mij (…) de nodige moeite en tijd gekost om de beslissingen van de Hoge Raad te doorgronden. Dit is vrees ik tekenend voor de toegenomen en nog steeds toenemende complexiteit van het formele belastingrecht. Het formele belastingrecht dreigt een mandarijnenwetenschap te worden waarin alleen deskundigen hun weg nog (denken te) kunnen vinden. Met name als het gaat om allerlei nevenvorderingen^[57]komt de vraag op of die ontwikkeling – en in dit verband de keuzes die de Hoge Raad daarbij heeft gemaakt (…) – echt nodig is in het belang van de rechtsbescherming. Is het niet veeleer zo dat alle aandacht die inmiddels moet worden besteed aan een reeks van nevenvorderingen het zicht vertroebelt op de hoofdzaak?”

Ook de Raad voor de Rechtspraak luidde de noodklok in zijn jaarbericht 2022:

“Ncnp-bureaus zoeken echter steeds vaker de marges van het vergoedingensysteem op, waarbij met name de hoogte van vergoedingen en dwangsommen een stimulans zijn om de procedure te benutten voor het behalen van financieel voordeel voor de eigen onderneming. De werkwijze van deze bureaus en de grote toename van het aantal ncnp-zaken leidt tot steeds meer verstopping van de belastingrechtspraak en daarmee tot steeds langere doorlooptijden en hogere kosten.

Minstens 70 procent van de WOZ-zaken en 95 procent van de bpm-zaken bij de rechtbanken is afkomstig van ncnp-bureaus. Omdat het aandeel in de afgelopen jaren is toegenomen, is het de verwachting dat dit de komende jaren verder zal stijgen. Gemiddeld kostten deze zaken in de jaren 2018 tot en met 2022 de Rechtspraak circa acht miljoen euro per jaar, waarbij door de jaren heen een stijgende trend te zien is. In 2022 lag het bedrag dan ook (ver) boven dit gemiddelde.

Deze kosten komen in de periode 2018-2022 voor de Rechtspraak neer op ongeveer een kwart van de totale kosten van de belastingrechtspraak. Daarnaast verdringen deze zaken in toenemende mate andere zaken die vanuit maatschappelijk oogpunt van groter belang zijn.

Het is van belang dat burgers en bedrijven toegang houden tot de belastingrechter. Door de dreigende verstopping als gevolg van de hoeveelheid zaken die ncnp-bureaus starten, komt de toegang tot de belastingrechter voor alle andere burgers en bedrijven onder druk te staan. Het duurt immers (veel) langer voordat zij voor een zitting worden uitgenodigd en een uitspraak krijgen.”

En ondertussen is er een ‘opstand der feitenrechters’^[58]uitgebroken. Zij weigeren nog langer de uitwassen van de als excessief formalistisch ervaren rechtspraak van uw Raad voor hun rekening te nemen.

6.25

Wanneer uw Raad zou beslissen dat in een geval als dit een dwangsom verschuldigd is omdat in de uitspraak op bezwaar geen uitdrukkelijke beslissing is opgenomen over de vergoeding van de bezwaarkosten, laat u een nieuwe loot ontspringen aan de boom van het excessief formalisme. Die boom is de laatste decennia al zozeer gegroeid dat hij de daadwerkelijke fiscale rechtsbescherming verstikt. De effectiviteit van de rechtsbescherming voor belastingbetalers en het gezag van de belastingrechter dreigen teloor te gaan. In het bijzonder is de hiervoor genoemde ‘opstand der feitenrechters’ fnuikend voor het gezag van uw Raad. Het is daarom naar mijn overtuiging rechtspolitiek nodig dat uw Raad optreedt om dit excessief formalisme een halt toe te roepen. Precies het tegenovergestelde zou uw Raad doen als u in een geval als dit een dwangsom verschuldigd acht.

6.26

Gelet op dit alles meen ik dat het niet verstandig is de dwangsomregeling van art. 4:17 Awb Pro toepasbaar te achten in gevallen waarin ten onrechte in een uitspraak op bezwaar een uitdrukkelijke beslissing ontbreekt op een onderwerp waarover bij die beslissing op bezwaar (al dan niet bij voor bezwaar of beroep vatbaar besluit) moet worden beslist. Met de beslissing op bezwaar is een einde gekomen aan de bezwaarfase en eventuele omissies in die beslissing moeten liefst informeel^[59], maar als dat niet lukt in beroep worden hersteld.

6.27

Daarom falen naar mijn mening de eerste en tweede klachtonderdelen. Ik geef de Hoge Raad in overweging om het cassatieberoep te verwerpen.

7.Conclusie

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond wordt verklaard.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Hoge Raad over toepassing dwangsomregeling bij verzoek om kostenvergoeding in bezwaarfase