Uitspraak
201901423/1/V2.
Datum uitspraak: 3 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 5 februari 2019 in zaak nr. NL19.1600 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij mondelinge uitspraak van 5 februari 2019, waarvan het proces-verbaal is verzonden op 12 februari 2019, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. I. Wudka, advocaat te Maastricht, hoger beroep ingesteld.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding en leeswijzer
1. De vreemdeling betoogt dat hij in zijn hogerberoepschrift grieven aanvoert met vragen die uit het oogpunt van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin door de Afdeling beantwoord moeten worden. Dit zou betekenen dat de Afdeling zijn hoger beroep niet met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) kan afdoen.
2. Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 bepaalt dat, als de Afdeling van oordeel is dat de aangevoerde grieven niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank kunnen leiden, zij zich bij de vermelding van de gronden van haar uitspraak kan beperken tot dit oordeel. Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 houdt dus een mogelijkheid in om een verkorte motivering te gebruiken, als het hogerberoepschrift grieven bevat die niet slagen. Een verkorte uitspraak met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 is niet mogelijk als de grieven slagen.
3. Met het oog op de discussie die binnen de rechtspraktijk wordt gevoerd (zie noot 1) over de betekenis en toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, gaat de Afdeling in deze uitspraak nader in op deze bepaling en de manier waarop zij deze toepast. Ook gaat zij in op de manier waarop een uitspraak waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast tot stand komt. De Hoge Raad heeft voor een soortgelijke aanpak gekozen in de arresten over toepassing van artikel 80a van de Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: de Wet RO; zie de arresten van 11 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0146, en 7 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1005).
4. Deze uitspraak gaat niet alleen over de uitspraken met een verkorte motivering. De Afdeling geeft ook inzicht in de soort zaken waarin zij artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 juist níet toepast. In deze uitspraak wordt ook in algemene zin en ter voorlichting van de rechtspraktijk ingegaan op de verschillende soorten van motiveringen die de Afdeling in haar uitspraken gebruikt.
5. De manier waarop de Afdeling haar uitspraken motiveert, kan alleen goed uitgelegd worden tegen de achtergrond van de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 en het systeem van die wet. Daarom zal daarop eerst worden ingegaan (r.o. 6 tot en met 9.1). Daarbij zal nadrukkelijk worden stilgestaan bij het grievenstelsel van de Vw 2000 (r.o. 7 tot en met 7.4).
Na de beschrijving van de totstandkomingsgeschiedenis en het systeem van de Vw 2000 zal de Afdeling ingaan op de verschillen in motivering die zij in haar uitspraken gebruikt en de redenen die zij daarvoor heeft (r.o. 10 tot en met 13). Vervolgens legt zij uit voor welke categorieën van zaken artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 niet is bedoeld en waarin zij die bepaling dus niet toepast (r.o. 14 tot en met 16.4). Vervolgens wordt inzicht gegeven in de categorieën van zaken waarin de Afdeling artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wél vaak toepast (r.o. 17 tot en met 27.3) en wordt ingegaan op de betekenis van een uitspraak waarin de Afdeling deze bepaling toepast (r.o. 29 tot en met 29.2).
Ook wordt ingegaan op de vraag of het Unierecht en het EVRM toestaan verkorte motiveringen te gebruiken, zoals in de uitspraken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast (r.o. 30 tot en met 30.6). Vervolgens wordt ook de manier waarop een uitspraak intern tot stand komt uiteengezet (r.o. 31 tot en met 33.2). Aan het eind van de uitspraak geeft de Afdeling een samenvatting van de algemene overwegingen in deze uitspraak (r.o. 34 tot en met 34.5).
De beslissing op het hoger beroep van de vreemdeling staat in r.o. 35 en 36.
De totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000
6. De komst van de Vw 2000 hield een herziening van het Nederlandse vreemdelingenrecht in (Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10). Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat leidde tot de Vw 2000 (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3) blijkt dat de bij die wet opengestelde mogelijkheid om ook in vreemdelingenzaken hoger beroep in te stellen, was verbonden met de wens van de wetgever om verblijfsprocedures te verkorten en de zogenoemde vreemdelingenketen efficiënter en doelmatiger te laten functioneren. Het verzekeren van de rechtseenheid was naast de rechtsbescherming een belangrijk doel (zie ook Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 3, p. 10, 11, 80 en 85, en Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 23, 66, 69 en 224).
6.1. De wetgever heeft uit een oogpunt van efficiëntie en doelmatigheid gekozen voor een vorm van hoger beroep die op belangrijke punten afwijkt van het algemeen bestuursrechtelijk hoger beroep. De memorie van toelichting vermeldt over het hoger beroep in vreemdelingenzaken in dit kader de volgende punten (zie p. 11 en verder):
"Tegen deze achtergrond is in dit wetsvoorstel gekozen voor een beperkte vorm van hoger beroep. Deze beperking is niet primair gezocht in het type zaken waarin hoger beroep openstaat. De behoefte aan rechtseenheid bestaat in beginsel op het hele terrein van het vreemdelingenrecht, in reguliere zaken evenzeer als in asielzaken. Daarom is, met enkele uitzonderingen die hierna worden toegelicht, in alle zaken op grond van de Vreemdelingenwet hoger beroep opengesteld. (…) Als al deze zaken met inachtneming van het algemene bestuursprocesrecht zouden moeten worden behandeld, zou dit nog steeds een voor het appèlcollege onhanteerbare werklast en onaanvaardbare verlenging van de procedure meebrengen. Daarom is een procedure ontworpen die enerzijds recht doet aan de eisen van artikel 6 EVRM Pro, maar anderzijds de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in staat stelt om de te verwachten grote aantallen zaken, waarin geen vragen spelen die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, op een zeer snelle en doelmatige wijze af te doen. De gewone behandeling wordt dan gereserveerd voor zaken waarin wel vragen als hiervoor bedoeld zijn gerezen. Dit betekent, dat de procedure op nogal wat punten afwijkt van het algemene bestuursprocesrecht. De belangrijkste afwijkingen houden in, dat ten opzichte van het algemene bestuursprocesrecht zowel de mogelijkheid om zaken in hoger beroep enkelvoudig af te doen als de mogelijkheid om zaken in hoger beroep buiten zitting af te doen, belangrijk worden verruimd, dat in hoger beroep een grievenstelsel zal gelden, alsmede dat de Afdeling bestuursrechtspraak de bevoegdheid krijgt om verkorte uitspraken te doen. Alleen langs die weg kunnen de werklast voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de duur van de procedure binnen aanvaardbare proporties worden gehouden."
"[…] Niet kan worden ontkend, dat de voorgestelde regeling meebrengt dat in hoger beroep in vreemdelingenzaken minder processuele waarborgen bestaan dan in andere bestuursrechtelijke zaken. Dit onderscheid is echter niet rechtstreeks gekoppeld aan de hoedanigheid van vreemdeling, maar aan de aard van de zaak: een vreemdeling die in beroep gaat tegen een besluit dat geen vreemdelingenrechtelijk karakter heeft, geniet precies dezelfde waarborgen als een Nederlander. Dit neemt natuurlijk niet weg dat juist de vreemdelingrechtelijke zaken voor de vreemdeling het belangrijkst zijn. Voor het onderscheid tussen vreemdelingenzaken en andere bestuursrechtelijke zaken bestaat echter een objectieve rechtvaardigingsgrond. Vreemdelingenzaken hebben enkele unieke eigenschappen, waardoor zij zich onderscheiden van alle andere bestuursrechtelijke zaken. In de eerste plaats doet zich uitsluitend in vreemdelingenzaken - meer bepaald in asielzaken - het verschijnsel voor dat in veel gevallen reeds het enkele indienen van een aanvraag de belanghebbende materiële aanspraken - namelijk op verblijf in Nederland gedurende de procedure en op opvang - geeft. In de tweede plaats werkt in asielzaken de tijd veelal in het voordeel van de vreemdeling. Deze twee omstandigheden brengen mee, dat zich in vreemdelingenzaken nog een uniek verschijnsel voordoet: rechtsmiddelen worden in bijna 100% van de daarvoor in aanmerking komende gevallen ook daadwerkelijk aangewend. Dat leidt tot zeer grote aantallen zaken, en daarmee tot een lange gemiddelde procedureduur. Dit kost niet alleen veel geld, maar benadeelt juist ook de vreemdelingen die daadwerkelijk aanspraak op verblijf in Nederland kunnen maken. In onderling verband bezien rechtvaardigen deze omstandigheden een afwijkende behandeling van vreemdelingenzaken, waarin vanzelfsprekend een adequate rechtsbescherming gewaarborgd moet zijn, maar tegelijk ook het belang van het zo kort mogelijk houden van de duur van de gemiddelde procedure zeer zwaar moet wegen."
6.2. Uit deze citaten blijkt de ingewikkelde belangenafweging waarvoor de wetgever stond bij de vormgeving van het vreemdelingenrechtelijke hoger beroep en waarvan onder meer de bevoegdheid om artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toe te passen het resultaat is. Aan de ene kant is er het belang van een vreemdeling om binnen een redelijke termijn én binnen een met rechtswaarborgen omklede rechtsgang zekerheid te krijgen over zijn verblijfsrecht in Nederland. Maar aan de andere kant is er het maatschappelijk belang om te voorkomen dat vreemdelingen die uiteindelijk niet in Nederland mogen blijven, door de lange proceduretijd geworteld raken en om de kosten die met verblijfsprocedures gepaard gaan beheersbaar te houden. De kosten worden gemaakt door inzet van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de rechterlijke organisatie en de rechtsbijstand, inzet van tolken, het bieden van gezondheidszorg en opvang aan vreemdelingen (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, p. 2, 6, 12 en 104).
6.3. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 blijkt verder dat een ander uitgangspunt van de wetgever was dat individuele rechtsbescherming van een vreemdeling ook binnen de bijzondere vormgeving van het hoger beroep in vreemdelingenzaken gegarandeerd moet zijn. Daarvoor was in het bijzonder belangrijk dat er, ook na invoering van het hoger beroep, bij de rechtbanken een volledige behandeling van de zaak plaatsvindt waarbij partijen op een zitting hun standpunten kunnen toelichten. Verder werd in asielzaken ook de mogelijkheid gecreëerd van ex-nunctoetsing van een besluit door die rechtbank. Dat wil zeggen dat die rechtbank bij haar toetsing van het besluit ook feiten en omstandigheden meeneemt die pas in de beroepsgronden of daarna werden aangevoerd en dus bij het nemen van het besluit over de asielaanvraag bij het bestuursorgaan nog niet bekend hoefden te zijn. Volgens de wetgever vormde de komst van het hoger beroep juist een uitbreiding van de rechtsbescherming van een vreemdeling ten opzichte van de situatie vóór de Vw 2000 en geen beperking. Die vreemdeling kan nu immers mogelijke misslagen van een rechtbank in hoger beroep aan de orde stellen in een procedure die aan de eisen van het EVRM voldoet (Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 69, Handelingen I 2000/01, 26 732, nr. 4, p. 123, en Kamerstukken I 2000/01, 26 732 en 26 975, nr. 5d, p. 27 en 28).
Het grievenstelsel in de Vw 2000
7. Vanuit de hiervoor beschreven wens van de wetgever tot een doelmatige afdoening van vreemdelingenzaken is in hoger beroep een grievenstelsel ingevoerd. Dit is neergelegd in artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000. Deze bepaling vereist in afwijking van de Awb dat de insteller van een hoger beroep een 'grief' aanvoert tegen de aangevallen uitspraak. In artikel 85, tweede lid, van de Vw 2000 wordt bepaald waaraan een grief moet voldoen. Volgens die bepaling moet een vreemdeling of een bestuursorgaan in het hogerberoepschrift omschrijven met welke onderdelen van de rechtbankuitspraak hij zich niet kan verenigen en de redenen waarom hij zich daarmee niet kan verenigen. De memorie van toelichting vermeldt in dit kader (p. 82 en 85):
"In vreemdelingenzaken daarentegen beschikt de vreemdeling in de praktijk doorgaans over professionele rechtsbijstand. Van professionele - en in de praktijk vaak gespecialiseerde - rechtshulpverleners mag worden verwacht dat zij in staat zijn nauwkeurig aan te geven op welke punten zij zich niet met de uitspraak van de rechtbank of de president kunnen verenigen. Daarom stelt het eerste lid twee extra eisen aan het beroepschrift. In de eerste plaats moet het beroepschrift aangeven met welke overwegingen of onderdelen van de beslissing van de uitspraak van de rechtbank de appellant zich niet kan verenigen. In de tweede plaats moet het beroepschrift motiveren waarom de appellant zich met die overwegingen of onderdelen niet kan verenigen. Deze motivering moet concreet zijn en zijn toegesneden op de aangevallen overwegingen of onderdelen; de enkele bewering dat de overwegingen of onderdelen onjuist, dan wel in strijd met het recht zijn, is dus niet voldoende. Indien geen grieven worden aangevoerd, of het beroepschrift anderszins niet aan de wettelijke vereisten voldoet, dient de Afdeling het hoger beroep niet ontvankelijk te verklaren. In verband met de noodzaak van een snelle voortgang van de procedure is de verplichting om de gelegenheid te geven het ontbreken van grieven te herstellen (artikel 6:6 Awb Pro), buiten toepassing verklaard. Aangenomen moet immers worden, dat bij handhaving van die verplichting een zeer groot aantal pro forma hoger beroepschriften zou worden ingediend. Men bedenke voorts, dat in de fase van het hoger beroep reeds een compleet dossier voorligt, dat geacht moet worden bekend te zijn bij de appellanten en hun rechtshulpverleners. De geschilpunten zullen in deze fase zodanig zijn uitgekristalliseerd, dat het mogelijk moet worden geacht in relatief korte tijd adequate grieven te formuleren."
"[Het grievenstelsel] is een belangrijke bijdrage aan de beperking van de werklast van de Afdeling en daarmee aan het voorkomen van onnodige verlenging van de procedure."
De nota naar aanleiding van het verslag vermeldt op p. 66:
"In hoger beroep is het mogelijk de resterende punten van geschil nauwkeurig te formuleren, omdat reeds een volwaardige rechterlijke behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden. In eerste aanleg is het geschil niet altijd al zo ver uitgekristalliseerd. Bovendien stelt een grievenstelsel hoge eisen aan de motivering van de beslissing waartegen grieven moeten worden geformuleerd."
7.1. In dit grievenstelsel staat de rechtbankuitspraak centraal. Het dwingt procespartijen, zowel een vreemdeling als een bestuursorgaan, scherpe klachten over de rechtbankuitspraak en de overwegingen en oordelen daarin te formuleren. Dit heeft tot gevolg dat het in eerste aanleg bij de rechtbank gevoerde debat over feitelijke stellingen en de toepassing van het recht in hoger beroep wordt toegespitst en verdiept over de band van de oordelen die de rechtbank al heeft gegeven.
Als het hogerberoepschrift geen grieven bevat, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 14 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:701 en van 2 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:830).
De Afdeling laat niet-ontvankelijkverklaring achterwege als er zeer bijzondere feiten en omstandigheden zijn als bedoeld in het arrest van het EHRM van 19 februari 1998, Bahaddar tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:1998:0219JUD002589494 (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2091).
7.2. Door het grievenstelsel is in vreemdelingenzaken de uitspraak van de rechtbank in eerste aanleg - meer nog dan in andere delen van het bestuursrecht - onderwerp van geschil in hoger beroep. Met de invoering van het grievenstelsel heeft de wetgever in de Vw 2000 de controlefunctie van het hoger beroep vooropgesteld. Uit de memorie van toelichting (p. 85) en de nota naar aanleiding van het verslag (p. 66) blijkt ook de relatie tussen het grievenstelsel en de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000:
"[…] De bepaling is zo geformuleerd, dat zij betrekking heeft op afzonderlijke grieven. Het is dus ook mogelijk dat in een zaak waarin vijf grieven zijn aangevoerd, in dezelfde uitspraak bijvoorbeeld één grief «gewoon» en de andere vier verkort worden afgedaan."
"Er is immers een nauwe samenhang tussen verkorte uitspraak en grievenstelsel: de kern van de verkorte uitspraak is namelijk, dat de aangevoerde grieven geen aanleiding geven tot vernietiging."
7.3. Ook blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis dat de wetgever voor ogen stond dat de Afdeling zich bij de beoordeling van het hoger beroep als regel beperkt tot een oordeel over de aangevoerde grieven. De memorie van toelichting beschrijft op p. 85:
"In het eerste lid [van artikel 91 van Pro de Vw 2000] is neergelegd dat de Afdeling bestuursrechtspraak zich bij de beoordeling van het hoger beroep kan beperken tot een beoordeling van de aangevoerde grieven. Dit komt een snelle en efficiënte afdoening van het hoger beroep ten goede. Niettemin is deze bevoegdheid bewust als een «kan-bepaling» geformuleerd. De Afdeling kan, binnen de uit het algemeen bestuursprocesrecht voortvloeiende grenzen, dus ook vernietigen op gronden buiten de aangevoerde grieven. Dit kan bijvoorbeeld van belang zijn, indien de uitspraak van de rechtbank op punten waarover niet is geklaagd, niettemin in strijd is met bepalingen die van openbare orde zijn. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het - zeldzame maar niet ondenkbare - geval dat de rechtbank bij de behandeling van de zaak in strijd met de regels van een goede procesorde heeft gehandeld."
7.4. De Afdeling heeft er de laatste jaren steeds vaker voor gekozen om, uit een oogpunt van rechtsbescherming, minder streng te zijn waar het gaat om artikel 85 van Pro de Vw 2000 en de eisen waaraan het hoger beroep moet voldoen. Vereist is nog slechts dát er uit het hogerberoepschrift is af te leiden met welk oordeel van de rechtbankuitspraak een vreemdeling het niet eens is en waarom hij het daarmee niet eens is. Hij moet een argument aanvoeren tegen de rechtbankuitspraak maar daarbij niet louter herhalen wat hij eerder heeft aangevoerd en waarop de rechtbank heeft beslist. Hij kan ook niet met geheel nieuwe gegevens komen waarmee de rechtbank geen rekening kon of behoorde te houden en waarop de rechtbank niet kón of behoorde te beslissen. Buiten dat worden geen inhoudelijke eisen gesteld aan het weergeven van de redenen waarop de insteller van het hoger beroep zich niet met de aangevallen uitspraak kan verenigen. Wel is het zo dat hogerberoepschriften die maar net de ontvankelijkheidsdrempel van artikel 85 van Pro de Vw 2000 halen, in de praktijk niet snel zullen leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Zij zullen ook eerder worden afgedaan met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 (vergelijk in dit opzicht het arrest van de Hoge Raad van 11 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0146, r.o. 2.4.2).
De behandeling zonder zitting en geen mogelijkheid van verzet
8. Uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt dat de wetgever behalve het grievenstelsel een tweede beperking op de behandeling van de zaak in hoger beroep heeft willen aanbrengen die uit een oogpunt van doelmatigheid belangrijk werd geacht. Dit is de bevoegdheid van de Afdeling om als uitgangspunt te hanteren dat zaken met toepassing van artikel 8:54 van Pro de Awb door een enkelvoudige kamer buiten zitting worden afgedaan, omdat het hoger beroep kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk gegrond of kennelijk ongegrond is. De mogelijkheid van het doen van verzet tegen zo'n uitspraak is uitgesloten. De memorie van toelichting vermeldt hierover (p. 11, 83 en 84):
"De belangrijkste afwijkingen houden in, dat ten opzichte van het algemene bestuursprocesrecht zowel de mogelijkheid om zaken in hoger beroep enkelvoudig af te doen als de mogelijkheid om zaken in hoger beroep buiten zitting af te doen […]"
"De Algemene wet bestuursrecht biedt in artikel 8:54 de Pro mogelijkheid om beroepen buiten zitting af te doen, indien het beroep kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond is. Artikel 8:55 bepaalt Pro vervolgens dat de belanghebbende tegen een dergelijke afdoening verzet kan doen. In het onderhavige artikel wordt de mogelijkheid van verzet uitgesloten. Immers, aangenomen moet worden dat dit verzet in alle gevallen waarin de vreemdeling in het ongelijk is gesteld, zal worden gedaan, zelfs al is het volstrekt kansloos. Dat zou een onaanvaardbare vergroting van de werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meebrengen en de procedure weer met een aantal weken verlengen. De uitsluiting van verzet betekent, dat in zaken die vereenvoudigd worden afgedaan de procedure in hoger beroep een louter schriftelijke wordt."
"Het onderhavige wetsvoorstel biedt echter ruime mogelijkheden om zaken buiten zitting en met een verkorte uitspraak af te doen."
De nota naar aanleiding van het verslag vermeldt (p. 69 en 72 en 223 en 224):
"Voorts blijven wij van oordeel, dit mede in antwoord op een vraag van de leden van de fracties van de RPF en het GPV, dat de mogelijkheden van enkelvoudige afdoening buiten zitting en verkorte uitspraken enerzijds uit een oogpunt van werklast niet kunnen worden gemist, anderzijds uit een oogpunt van adequate rechtsbescherming aanvaardbaar zijn, mede in het licht van het gegeven dat in eerste aanleg reeds een volledige behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden."
"Anders dan de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks achten wij de bevoegdheid om naar aanleiding van een voorlopige voorziening de hoofdzaak buiten zitting af te doen uit een oogpunt van rechtsbescherming verantwoord in het licht van de rechtsgang in vreemdelingenzaken als geheel. Nogmaals benadrukken wij, dat in het onderhavige wetsvoorstel de rechtsbescherming van de vreemdeling wordt uitgebreid: naast de bestaande rechtsgang in eerste en enige aanleg wordt een, zij het sobere, vorm van hoger beroep ingevoerd. Wij achten deze bevoegdheid voorts absoluut noodzakelijk om de werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak en daarmee de duur van het hoger beroep en van de totale procedure binnen aanvaardbare grenzen te houden."
"Anders dan de leden van de fractie van de SGP veronderstellen, staat tegen de afdoening van het hoger beroep buiten zitting geen verzet open.
In artikel 86, eerste lid, is artikel 8:55 Awb Pro immers uitdrukkelijk niet van overeenkomstige toepassing verklaard (vergelijk ook de memorie van toelichting, pagina 83)."
Tussenconclusie over het hoger beroep in de Vw 2000
9. Uit de rechtsoverwegingen hiervoor blijkt dat de afwijkingen van het algemene bestuursprocesrecht die het hoger beroep in vreemdelingenzaken kent, samenhangen met de keuze van de wetgever om het instellen van hoger beroep mogelijk te maken in vrijwel alle vreemdelingenzaken. De inschatting was dat mogelijke rechtsmiddelen in bijna alle gevallen ook daadwerkelijk zouden worden aangewend. Dat de wetgever spreekt over een beperkte vorm van hoger beroep, moet in deze context worden bezien. De beperking van het hoger beroep is niet gelegen in het type zaak dat in hoger beroep kan worden voorgelegd, maar in de vormgeving van het hoger beroep. Daarvan vormen het grievenstelsel, de mogelijkheid een zaak te beslissen zonder zitting én zonder verzetmogelijkheid en de mogelijkheid uitspraken te doen met een verkorte motivering de belangrijkste onderdelen. Die geven de Afdeling de mogelijkheid om ook aanzienlijke aantallen hoger beroepen snel en efficiënt te behandelen.
9.1. De in de totstandkomingsgeschiedenis genoemde grote aantallen zaken waarin hoger beroep zou worden ingesteld, zijn in de praktijk - nog - niet gerealiseerd. De ervaringen van de afgelopen jaren, waarin de Afdeling zeker niet in alle gevallen binnen de daarvoor gestelde termijn uitspraak heeft kunnen doen, hebben wel geleerd dat het voor de Afdeling onmogelijk zou zijn geweest om zonder de instrumenten die de Vw 2000 haar biedt de wel gerealiseerde aantallen van rond de 8.000 vreemdelingenzaken per jaar binnen een redelijke termijn af te handelen. Hierbij kan de toegenomen werkdruk door de toenemende ingewikkeldheid van zaken niet onvermeld blijven. Met name de steeds groter wordende invloed van het Unierecht en de rechtspraak van het EHRM hebben bijgedragen aan die ontwikkeling.
De motivering van uitspraken in hoger beroep
10. Zoals hiervoor opgemerkt, zijn het beschreven grievenstelsel en het kunnen doen van uitspraak zonder zitting en zonder mogelijkheid van verzet twee belangrijke kenmerken van het hoger beroep in vreemdelingenzaken die de Afdeling de mogelijkheid geven grote aantallen hoger beroepen doelmatig, snel en efficiënt te behandelen. Een derde belangrijk kenmerk is de bevoegdheid van de Afdeling om in veel gevallen in uitspraken een verkorte motivering te hanteren. Daarover en over de verschillende vormen van motivering gaan de volgende overwegingen.
10.1. Enerzijds is er de mogelijkheid om in hoger beroepen waarin de grieven slagen of waarin de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling dan wel de rechtsbescherming in algemene zin in het geding zijn, een uitspraak uitvoeriger te motiveren, vooral met het oog op een groot aantal andere zaken waarin diezelfde vragen spelen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3735). Anderzijds is er de mogelijkheid om in zaken waarin de grieven falen artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toe te passen. De wetgever heeft de keuze om deze bepaling toe te passen als de grieven in een hogerberoepschrift niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank kunnen leiden, uitdrukkelijk aan de Afdeling gelaten.
10.2. Toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 is voor de Afdeling dus geen verplichting, maar vindt plaats in het spanningsveld waarin de Afdeling zich als bestuursrechtelijke hogerberoepsrechter met een bijzondere wettelijke taak moet bewegen. De Afdeling weegt aan de hand van het dossier steeds de belangen van enerzijds de rechtspraktijk als geheel en anderzijds de belangen van individuele procespartijen. De mogelijkheid die de wetgever aan de Afdeling heeft gegeven om een hoger beroep met een verkorte motivering af te doen, moet dan ook in samenhang worden gezien met de hoger beroepen waarin de Afdeling een uitgebreidere motivering geeft. Deze opties houden allebei verband met de taak die de wetgever de Afdeling heeft opgedragen en staan ten dienste van elkaar (vergelijk in dit opzicht r.o. 1.1, 1.2 en 12.6 van de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3735).
10.3. De afstemming tussen enerzijds de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 in bepaalde categorieën zaken en anderzijds het uitgebreider motiveren van uitspraken waarin de grieven slagen of waarin vragen aan de orde zijn die in het belang van de rechtseenheid, de rechtszekerheid of de rechtsbescherming in algemene zin moeten worden beantwoord, draagt bij aan heldere rechtspraaklijnen van de Afdeling. Door de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 en omdat de uitgebreider gemotiveerde uitspraken zich vaak zullen lenen voor herhaalde toepassing in een groot aantal gelijksoortige zaken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3176), zal zowel een vreemdeling, als een bestuursorgaan in veel gevallen in staat zijn de uitkomst van een procedure goed in te schatten.
10.4. Die voorspelbaarheid dient de rechtszekerheid en komt tegemoet aan de wens van de wetgever om vreemdelingen snel uitsluitsel te geven over hun vooruitzicht op verblijf in Nederland. Ook de rechtspraktijk in vreemdelingenzaken is er bij gebaat dat het aantal zaken waarin de Afdeling uitvoerig motiveert, beperkt blijft. Daarmee is het belang van die uitspraken voor de rechtspraktijk op voorhand duidelijk. Naar het oordeel van de Afdeling zou een te grote hoeveelheid aan uitgebreider gemotiveerde uitspraken over grote aantallen individuele casusposities met daarbij komende nuanceverschillen, dat effect teniet doen. Daarmee zouden niet alleen de rechtszekerheid, maar ook de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin juist niet zijn gediend. Ten slotte moet de werklast van de Afdeling hanteerbaar blijven. Zaken waarin de Afdeling een uitgebreider gemotiveerde uitspraak doet, zijn mede door de interne coördinatie en afstemming en de veelheid en ingewikkeldheid van Europese regelgeving en bijbehorende rechtspraak, of de afstemming met zustercolleges als de Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep, vaak erg arbeidsintensief.
10.5. De Afdeling kan zich goed indenken dat een hogerberoepsprocedure die eindigt in een uitspraak met een verkorte motivering, zonder dat de zaak op een zitting is behandeld, als onbevredigend kan worden ervaren voor degenen die bij die zaak zijn betrokken. Het grote aantal zaken waarin de Afdeling toepassing kan geven aan artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt echter in belangrijke mate bepaald door de hoge kwaliteit waarmee rechtbanken individuele rechtsbescherming bieden binnen de mogelijkheden van de Awb en de Vw 2000 (vergelijk in dit opzicht r.o. 8.3 van de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890). Het aantal gevallen waarin de Afdeling zich genoodzaakt ziet een uitspraak van een rechtbank te corrigeren, is dan ook beperkt. (zie noot 2)
De uitspraken met een uitgebreidere motivering
11. Zaken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 niet wordt toegepast en waarin de uitspraak van de Afdeling dus uitgebreider wordt gemotiveerd, kunnen grofweg worden verdeeld in twee categorieën. Ten eerste zijn er de zaken waarin de grieven slagen en het hoger beroep leidt tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Ten tweede zijn er de zaken waarin de grieven niet slagen, maar vragen bevatten die in het kader van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven. De uitgebreidere motivering in deze zaken wordt gegeven vanuit de wens de rechtspraktijk voor te lichten. De motivering van de Afdeling zal in die zaken dus vaak een zaaksoverstijgend karakter hebben. Dat wil zeggen dat de Afdeling in uitspraken een motivering gebruikt die zich leent voor toepassing in een groot aantal andere zaken. Daarop zal hierna worden ingegaan. Voor een goed begrip van de categorieën zaken waarop hier wordt gedoeld en waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 dus niet wordt toegepast, zal de Afdeling hieronder ingaan op wat er naar haar oordeel wordt bedoeld met de 'rechtseenheid', de 'rechtsontwikkeling' en de 'rechtsbescherming in algemene zin' in de zin van de Vw 2000.
11.1. De term 'rechtseenheid', zo wordt duidelijk uit de geciteerde passages uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000, gaat over de eenheid van rechtspraak en rechtsbedeling bij de verschillende zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag, die in eerste aanleg met vreemdelingenrechtspraak zijn belast. Zo kan er uiteenlopende rechtspraak over hetzelfde of een vergelijkbaar onderwerp bestaan, of kunnen zittingsplaatsen wet- en regelgeving of beleid verschillend uitleggen, of verschillende feitelijke waarderingen geven over de (algemene) veiligheidssituatie in landen van herkomst. Het moet voor een vreemdeling of de staatssecretaris immers niet uitmaken bij welke zittingsplaats van de rechtbank Den Haag een beroep wordt behandeld, net zomin als het moet uitmaken door wie een besluit wordt genomen of welk IND-kantoor een aanvraag behandelt.
Rechtseenheid kan ook tussen de Afdeling en de Hoge Raad spelen, bijvoorbeeld als het gaat over de vraag naar de verhouding tussen het uitleveringsrecht en het asielrecht (de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2377). Rechtseenheid kan verder ook aan de orde zijn tussen de Afdeling en de Centrale Raad van Beroep, zoals over de opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen, de zogenoemde 'bed-bad-brood-opvang' (de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3415).
11.2. De term 'rechtsontwikkeling' gaat over de uitleg van nieuwe regelgeving, bijvoorbeeld over digitaal procederen onder de Awb (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:999), of over de inpassing van de rechtspraak van het Hof van Justitie of het EHRM in het Nederlandse vreemdelingenrecht. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1759, waarin de Procedurerichtlijn en ontwikkelingen in de rechtspraak van het Hof van Justitie en het EHRM leidden tot het verlaten van het ne-bisbeoordelingskader van de Afdeling.
11.3. Bij de 'rechtsbescherming in algemene zin' moet worden gedacht aan rechtsbeschermingsvragen die niet alleen voor een concreet geval van belang zijn, maar die zich ook in veel andere zaken voor (kunnen) doen. Het gaat dan vaak om onderwerpen die met de zorgvuldigheid van de bestuurlijke of rechterlijke procedure te maken hebben en waar rechtsbeginselen als 'fair play', het verdedigingsbeginsel en effectieve rechtsbescherming aan de orde zijn. Dit zijn bijvoorbeeld zaken waarin het gaat om bewijsnood in de zaken over Eritrese nareizende gezinsleden van asielzoekers (de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1508). Het kan ook gaan om zaken waarin de besluitvorming of de rechterlijke fase op een manier is verlopen die volgens de Afdeling niet voldoet aan de eisen van de artikelen 6 en 13 van het EVRM en artikel 47 van Pro het EU Handvest (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1785). Maar het kan ook gaan over de rechtsbescherming die de Afdeling in hoger beroep kan bieden, omdat het hoger beroep geen automatisch schorsende werking heeft en de wetgever zou moeten ingrijpen (zie de uitspraken van de Afdeling van 20 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3350, en van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:457).
12. De Afdeling zal hierna in r.o. 14 en verder meer voorbeelden geven van zaken waarin de termen 'de rechtseenheid', 'de rechtsontwikkeling' en 'de rechtsbescherming in algemene zin' aan de orde waren. Dat met de term rechtsbescherming in algemene zin in dit kader wordt gedoeld op zaaksoverstijgende kwesties, betekent niet dat de Afdeling geen oog heeft voor individuele rechtsbescherming (zie direct hierna in r.o. 13). Het betekent ook niet dat partijen verplicht zijn dergelijke kwesties in de grieven aan te wijzen. Partijen hoeven alleen een grief te formuleren tegen de rechtsoverweging of het rechtsoordeel in een rechtbankuitspraak in hun zaak waarmee zij het niet eens zijn. Als die grief slaagt en de uitspraak moet worden vernietigd, dan kan de Afdeling geen uitspraak doen met een verkorte motivering (zie de uitspraak van de Afdeling over een Yezidi-vrouw uit Irak van 22 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:580).
13. Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt niet toegepast als de individuele rechtsbescherming in gevaar komt. De Afdeling wijst ter vergelijking op Kamerstukken II 2010/11, 32 576, nr. 6, p. 2, waarin in het wetsvoorstel over artikel 80a van de Wet RO, dat de Hoge Raad de bevoegdheid geeft om cassatieberoepen niet-ontvankelijk te verklaren wegens onvoldoende belang, ook wordt ingegaan op het belang van individuele rechtsbescherming, naast de belangen van rechtseenheid en rechtsontwikkeling. Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt evenmin toegepast als met de rechtbankuitspraak de individuele rechtsbescherming tekort wordt gedaan. In die gevallen slaagt de grief en doet de Afdeling uitspraak met een uitgebreidere motivering (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2706). Die motivering kan er ook uit bestaan dat de Afdeling volstaat met een verwijzing naar een andere uitspraak over hetzelfde onderwerp. Daarop wordt hierna in r.o. 15 tot en met 16.4 verder ingegaan.
Voorbeelden van zaken met een uitgebreidere motivering
14. Veel vreemdelingenzaken die bij de Afdeling in dezelfde periode aanhangig zijn, gaan over dezelfde of vergelijkbare onderwerpen. In die zaken spelen dan vaak dezelfde vragen over feiten of het recht die op dat moment in veel verschillende dossiers actueel en relevant zijn. Die vragen kunnen door verschillende rechtbanken verschillend worden beantwoord. Dit zijn bijvoorbeeld zaken over de actuele veiligheidssituatie in Afghanistan, Irak, Somalië of Eritrea. Of zaken over de manier waarop de staatssecretaris asielaanvragen van een bepaalde groep moet beoordelen, zoals Dublinclaimanten die naar een bepaalde lidstaat moeten terugkeren (zie bijvoorbeeld de uitspraak over Italië van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4131). Het kan ook gaan om zaken die gaan over het beleid over nareizende gezinsleden van asielzoekers (uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1509) of over de manier waarop de staatssecretaris de situatie van bepaalde kwetsbare groepen asielzoekers zoals verwesterde vrouwen moet onderzoeken en beoordelen.
15. De Afdeling hanteert in dit soort zaken (zie hiervoor in r.o. 11 tot en met 11.3) al enkele jaren een aanpak die vergelijkbaar is met de pilot judgments procedure van het EHRM. Op die manier kunnen deze zaken op een voortvarende en efficiënte manier worden behandeld, waarbij goede en snelle voorlichting aan de rechtspraktijk de belangrijkste overweging is. De aanpak bestaat eruit dat de Afdeling aan de hand van de aangevoerde grieven, de overwegingen in de aangevallen uitspraak en het besluit van de staatssecretaris één of meer zaken selecteert. Dit zijn zaken waarin bedoelde problematiek speelt en die als 'pilot' kunnen dienen voor het afdoen van soortgelijke zaken. Bij de voorbereiding van de 'pilot' wordt ook betrokken hoe de 'follow up' van de 'pilot' op een voortvarende en efficiënte manier kan worden behandeld. Daarom wordt in de voorbereidingsfase van de pilot-uitspraken nagedacht over de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 in die soortgelijke zaken of over het doen van een uitspraak met een korte verwijzing naar de pilot-uitspraak in die andere zaken.
15.1. Met het oog daarop wordt in de pilot-zaak, vaak op een zitting, een rechtsvraag uitgebreid aan de orde gesteld en behandeld en in een uitspraak uitgebreid gemotiveerd beantwoord. Zittingen worden in vreemdelingenzaken ook vooral belegd om onduidelijkheden over de relevante feiten, het toepasselijke recht of beleid(sregels) of de uitvoeringspraktijk op te helderen. Het houden van een zitting staat in zoverre ten dienste van het beantwoorden van vragen van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin. In de gevallen dat er een zitting wordt gehouden, is uitgangspunt dat partijen voor de zitting schriftelijk vragen worden gesteld over het onderwerp dat ter zitting wordt behandeld, dat zij genoeg tijd hebben die schriftelijk te kunnen beantwoorden en dat zij kennis kunnen nemen van het standpunt van de andere partij.
In sommige gevallen wordt in dergelijke zaken ook een organisatie als de UNHCR als amicus curiae in de gelegenheid gesteld mee te denken over het onderwerp dat aan de orde is. Ook kan de Commissie Strategisch Procederen vanuit VluchtelingenWerk Nederland een bijdrage leveren aan dat meedenken (zie bijvoorbeeld de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890, 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1759, en 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3735).
16. Een voorbeeld van zaken waarin deze aanpak is gevolgd is de kwestie over veilige landen van herkomst. Die kwestie was in 2016 actueel door de grote aantallen vreemdelingen afkomstig uit landen als Marokko en Albanië die in Nederland om een asielvergunning vroegen en door het feit dat de staatssecretaris die landen aanwees als 'veilige landen van herkomst', waardoor die vreemdelingen in Nederland in beginsel niet voor bescherming in aanmerking kwamen.
16.1. In de uitspraak van de Afdeling over Albanië van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, en de uitspraken van de Afdeling van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:209 en ECLI:NL:RVS:2017:210, over Marokko heeft de Afdeling aan de hand van een conclusie van een staatsraad advocaat-generaal en een door de UNHCR ingenomen standpunt de vraag beantwoord wat het rechtskarakter is van de aanwijzing van een veilig land van herkomst en in hoeverre die aanwijzing appellabel is en in rechte komt vast te staan. De uitspraken bevatten algemene overwegingen over hoe de staatssecretaris moet onderzoeken en beoordelen of een land van herkomst kan worden beschouwd als veilig en of in de aanwijzing bepaalde delen van een land kunnen worden uitgesloten of dat het mogelijk is het land voor bepaalde groepen als onveilig aan te merken. De uitspraken bevatten ook handvatten voor de manier waarop een vreemdeling dat onderzoek en die beoordeling ter toetsing aan de bestuursrechter kan voorleggen en welke toetsingsmaatstaf de bestuursrechter moet aanleggen. De algemene overwegingen in deze uitspraken dienen ter voorlichting van de rechtspraktijk en lenen zich naar hun aard ook voor toepassing in zaken over andere door de staatssecretaris als veilig aangemerkte landen van herkomst. Uiteraard heeft de Afdeling de algemene overwegingen over 'veilige landen van herkomst' in de uitspraken ook toegepast in de zaken van de desbetreffende vreemdelingen.
16.2 Een ander voorbeeld van zaken waarin de Afdeling een zaaksoverstijgende aanpak kiest, zijn de asielzaken waarin het gaat over de algemene veiligheidssituatie in bepaalde landen van herkomst of de situatie van bepaalde kwetsbare groepen in bepaalde landen. Het gaat dan om landen als Afghanistan, Irak, Somalië of Libië en om groepen als LHBTI uit Cuba, politiek opposanten uit Iran, christenen uit Pakistan of Oeigoeren uit China. In de pilot-uitspraken in zulke zaken wordt de laatste jaren de meest recente informatie uit stukken van invloedrijke bronnen als UNHCR, het Ministerie van Buitenlandse zaken, EASO of VluchtelingenWerk Nederland in de uitspraak betrokken. Dit kan ook informatie zijn die dateert van na de rechtbankuitspraak waartegen het hoger beroep zich richt. Aan de hand van die informatie geeft de Afdeling in een pilot-uitspraak een oordeel over de algemene veiligheidssituatie in een land, de asielrechtelijke bescherming onder het Vluchtelingenverdrag, het Unierecht en het EVRM en de vraag of de staatssecretaris terecht van een vreemdeling verwacht dat hij naar dat land terugkeert. In veel gevallen heeft de rechtspraak van de Afdeling hierover er toe geleid dat de staatssecretaris zijn asielbeleid voor bepaalde groepen vreemdelingen heeft moeten aanpassen. Als ontwikkelingen in het land van herkomst daartoe aanleiding geven, gaat de Afdeling over tot een herijking. Dit betreft met name landen waaruit veel vreemdelingen afkomstig zijn of groepen vreemdelingen die in veel landen een kwetsbare positie innemen, zoals LHBTI, bekeerlingen en afvalligen of politiek opposanten.
16.3. Ten slotte kan gewezen worden op de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:353. Daarin is onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling geoordeeld dat concentratie van rechtsbescherming onder artikel 3 van Pro het EVRM vereist dat een rechtsmiddel dat is gericht tegen de feitelijke uitzetting van een vreemdeling uit Nederland moet worden ingediend bij de rechterlijke instantie, die oordeelt of nog kan oordelen in de verblijfsprocedure van die vreemdeling (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2815). Dit zal vaak de voorzieningenrechter van de Afdeling zijn, maar in voorkomend geval kan het ook de voorzieningenrechter van de zittingsplaats van de rechtbank Den Haag zijn waar de verblijfsprocedure loopt.
16.4. Op hogerberoepschriften waarin vragen aan de orde worden gesteld die in de pilot-uitspraak zijn beantwoord, waarin dezelfde informatie over dezelfde periode aan de orde is en waarin de grieven niet slagen, wordt vervolgens door de Afdeling onder verwijzing naar de pilot-uitspraak beslist. Vaak zal dat met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 met een verkorte motivering gebeuren. Op de keuze dat wel of niet te doen zal de Afdeling hieronder nader ingaan.
Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000
17. Gelet op het grote aantal zaken dat de Afdeling in de Vreemdelingenkamer behandelt en die gaan over toelating, opvang, inbewaringstelling en uitzetting van vreemdelingen, is het onmogelijk om een volledig overzicht te geven van zaken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 sinds de inwerkingtreding op 1 april 2001 is toegepast of zal worden toegepast. Het toepassen van die bepaling is afhankelijk van vele factoren die zich in een bepaalde periode kunnen voordoen. Toch probeert de Afdeling in deze uitspraak een overzicht van categorieën van zaken te geven, waarin zij artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toepast. Dit overzicht is uitdrukkelijk niet uitputtend bedoeld. Het noemen van categorieën en het geven van voorbeelden betekent bovendien niet dat het niet kan voorkomen dat een zaak die tot een bepaalde categorie lijkt te behoren toch met een uitgebreidere motivering wordt beslist, omdat de rechtsbescherming dat vereist. Het kan ook voorkomen dat een zaak toch met een verkorte motivering wordt beslist, ook al lijkt de zaak niet tot een van de in deze uitspraak beschreven categorieën te behoren.
Categorieën van zaken en voorbeelden
18. Bij zaken waarin de Afdeling artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toepast, moet in eerste instantie worden gedacht aan de categorie zaken waarin een vreemdeling stelt dat de overwegingen van de rechtbank onjuist zijn, maar dit slechts met zwakke argumenten toelicht of waarin hij maar net de grievendrempel van artikel 85 van Pro de Vw 2000 haalt. Deze categorie is eerder in deze uitspraak ook al genoemd in het kader van de schets van het vreemdelingenrechtelijke hoger beroep. In dat geval is het hoger beroep zonder meer kennelijk ongegrond, zeker als de overwegingen van de rechtbank evident juist en deugdelijk gemotiveerd zijn.
19. Een volgende categorie is die van de zaken waarin de grieven vragen bevatten die de Afdeling al in een andere uitspraak gemotiveerd heeft beantwoord (zie hierover ook al r.o. 16.4). Door in een gemotiveerde uitspraak in te gaan op vragen die over een bepaald onderwerp spelen en een motivering te geven die zich voor herhaalde toepassing leent, kan een groot aantal gelijksoortige zaken onder verwijzing naar de desbetreffende pilot-uitspraak of met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 worden beslist (zie r.o. 12.6 van de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3735).
20. Een volgende categorie zaken ligt in het verlengde van de categorie die in r.o. 19 is genoemd. Het gaat om zaken waarin partijen opkomen tegen een rechtbankoordeel waarin vaste rechtspraak van de Afdeling wordt toegepast, zonder dat partijen duidelijk maken waarom die toepassing door de rechtbank onjuist of gebrekkig is of in het licht van recente ontwikkelingen niet langer houdbaar is. Het nogmaals of opnieuw uitgebreid motiveren waarom zulke hoger beroepen wel of niet slagen, heeft dan geen toegevoegde waarde.
21. Toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 ligt ook in de rede in de categorie zaken, waarin een besluit of de rechtbankuitspraak berust op verschillende afwijzingsgronden of zelfstandige rechtsoordelen en het beroep of het hoger beroep deze gronden of oordelen slechts ten dele aan de orde stelt en het andere deel het besluit of de uitspraak kan dragen. Een voorbeeld hiervan is een zaak waarin de aanvraag om een reguliere verblijfsvergunning is afgewezen, omdat een vreemdeling niet aan het inburgeringsvereiste voldoet en hij ook onvoldoende middelen van bestaan of geen geldig paspoort heeft. Als het hoger beroep alleen gaat over de vraag of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat die vreemdeling onvoldoende middelen van bestaan heeft, terwijl in rechte onbestreden is dat die vreemdeling niet aan het inburgeringsvereiste voldoet of geen paspoort heeft, heeft het gemotiveerd afdoen van die zaak hoe dan ook geen toegevoegde waarde ook al is een klacht van een vreemdeling over één van de gronden terecht voorgedragen. Dit omdat het voor de uitkomst van de zaak geen verschil maakt.
Een ander voorbeeld is een zaak, waarin de rechtmatigheid van een maatregel van bewaring aan de orde is. Als een vreemdeling een deel van de bewaringsgronden niet heeft bestreden en dit niet bestreden deel de maatregel zelfstandig kan dragen, dan heeft het gemotiveerd afdoen van die zaak ook geen toegevoegde waarde, zeker niet als er al vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat en de rechtbank die rechtspraak in haar overwegingen heeft genoemd en bij haar oordeel heeft betrokken.
22. De Afdeling ziet ook relatief veel hogerberoepschriften van vreemdelingen in asielzaken waarin wordt betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris hun asielrelaas niet ten onrechte ongeloofwaardig heeft geacht. Een vreemdeling stelt dan bijvoorbeeld uitsluitend dat de rechtbank heeft miskend dat zijn asielrelaas wel is voorgevallen zoals hij heeft verklaard of dat zijn verklaringen over het land van herkomst wel naar waarheid zijn. Of dat hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel uitgebreid, gedetailleerd, concreet en consistent heeft verklaard over bepaalde gebeurtenissen. De grieven zijn dan vaak herhalingen van betogen die eerder zijn gevoerd en berusten in die gevallen sterk op "welles-nietes-stellingen" waarop de rechtbank aan de hand van wat uit het dossier bekend is geworden, meestal met voorbeelden in de verklaringen zoals die tijdens de gehoren zijn afgelegd en de beroepsgronden en het verhandelde ter zitting, gemotiveerd heeft beslist.
22.1. Omdat een vreemdeling met die enkele stellingen niet concretiseert wat er mis is met de overwegingen van de rechtbank, zullen deze grieven slechts in uitzonderlijke gevallen kunnen slagen en leiden tot vernietiging van de rechtbankuitspraak. Meestal echter leidt zo'n hogerberoepschrift niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Omdat het vreemdelingenrechtelijke hoger beroep niet primair bedoeld is als herkansingsmogelijkheid en omdat "welles-nietes-stellingen" geen vragen bevatten die uit een oogpunt van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, zal toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 in de rede liggen. Dit soort grieven wordt ook vaak aangevoerd in andere zaken waarin de verklaringen van een vreemdeling een belangrijke rol spelen, zoals zaken waarin het gaat over de feitelijke gezinsband in het land van herkomst of de vraag of een vreemdeling heeft aangetoond een duurzame en exclusieve relatie te hebben met de partner bij wie hij verblijf beoogt.
23. Een andere categorie hoger beroepen waarin toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 in de rede ligt, zijn zaken waarin de klachten terecht worden voorgedragen, maar de Afdeling toch oordeelt dat de grieven niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kunnen leiden, omdat de uitkomst niet anders zou zijn als de uitspraak van de rechtbank de in het hogerberoepschrift genoemde gebreken niet zou hebben. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken waarin grieven worden aangevoerd over het ten onrechte niet juist weergeven van een beroepsgrond of het niet kenbaar bespreken van een beroepsgrond door de rechtbank of over een redenering van de rechtbank die niet zonder meer begrijpelijk is. Het kunnen ook grieven zijn over het niet geheel juist of compleet weergeven van de personalia van een vreemdeling of bepaalde data in de procedure of het niet of niet geheel juist weergeven van een asielrelaas.
24. Als de Afdeling naar aanleiding van de grieven niet tot een andere conclusie komt dan de rechtbank over het slagen van het bij de rechtbank ingediende beroep - waarbij de Afdeling de beroepsgronden en het verhandelde ter zitting bij de rechtbank betrekt -, zal zij er vaak voor kiezen om de aangevallen uitspraak te bevestigen, hoewel op de motivering van de aangevallen uitspraak mogelijk het een en ander valt af te dingen (vergelijk in die zin r.o. 2.3.1 en 2.3.2 van het arrest van de Hoge Raad van 11 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0146, en punt 5.8 en verder van de conclusie van A-G Niessen van 28 maart 2017, ECLI:NL:PHR:2017:198).
Hoger beroepen bestuursorgaan en artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000
25. Ook hoger beroepen van de staatssecretaris en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers worden met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 afgedaan. Daarbij kan in eerste instantie worden gedacht aan de zaken waarin de staatssecretaris in hoger beroep klaagt over een door de rechtbank geconstateerd zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek dat zich ook eenvoudig laat herstellen bij hernieuwde besluitvorming.
Er kan ook worden gedacht aan hogerberoepschriften van de staatssecretaris waarin hij klaagt over het oordeel van de rechtbank over de toepassing van inmiddels door hemzelf aangepast beleid. In die zaken heeft de staatssecretaris van de rechtbank al de opdracht gekregen om zijn besluit opnieuw te motiveren. Dat moet hij in de regel doen met inachtneming van het ten tijde van het nieuwe besluit geldende recht. Als de staatssecretaris na het instellen van hoger beroep zijn beleid wijzigt, is er voor de Afdeling geen taak meer weggelegd om een oordeel te geven over een door de staatsecretaris ingesteld hoger beroep over de uitleg van het oude beleid. De Afdeling zal in die gevallen het hoger beroep met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 afdoen. Hierbij speelt ook een rol dat vreemdelingen na de bekendmaking van het nieuwe beleid vaak al een nieuwe asielaanvraag hebben ingediend, waarop de staatssecretaris aan de hand van zijn nieuwe beleid zal moeten beslissen. Dit is eind 2018 bijvoorbeeld gebeurd in enkele tientallen zaken waarin de staatssecretaris hoger beroep had ingesteld tegen rechtbankuitspraken die gingen over de beoordeling van de geloofwaardigheid van een seksuele gerichtheid of een bekering. Omdat ten tijde van het hoger beroep nieuwe werkinstructies van kracht werden (WI 2018/9 en WI 2018/10), heeft de Afdeling in veel van die zaken artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toegepast en het hoger beroep van de staatssecretaris met een verkorte motivering kennelijk ongegrond verklaard.
26. Ook voor bestuursorganen geldt dat het hoger beroep in vreemdelingenzaken niet bedoeld is als herkansing van de beroepsfase bij de rechtbank. Daarbij geldt te meer dat afdoening van een hoger beroep dat door de staatssecretaris is ingesteld met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 in de rede ligt, wanneer hij in beroep geen verweerschrift heeft ingediend en ook niet ter zitting bij de rechtbank is verschenen en dus vaak in hoger beroep argumenten aanvoert die hij ook al bij de rechtbank had kunnen en dus had moeten aanvoeren.
26.1. Toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 ligt ook in de rede in het geval dat de staatssecretaris geen gebruik maakte van een door de rechtbank uitdrukkelijk geboden gelegenheid (de bestuurlijke lus uit de Awb of artikel 83, vijfde lid, van de Vw 2000) om een geconstateerd gebrek in het besluit te herstellen, maar in plaats daarvan probeert het gebrek in hoger beroep alsnog te herstellen. Vaak verzoekt de staatssecretaris dan ook om op basis daarvan het geschil finaal te beslechten, eventueel door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand te laten. Met deze handelwijze gaat de staatssecretaris voorbij aan de plicht voor procespartijen om zorgvuldig en doelmatig om te gaan met rechtsmiddelen en zo min mogelijk een beroep te doen op schaarse rechterlijke capaciteit. Deze handelwijze acht de Afdeling onwenselijk en zij is daarop, vooral recent, strenger gaan toezien. Dit heeft ertoe geleid dat in deze situaties nu vaker artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast.
Rechtbankuitspraken en artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000
27. Ontwikkelingen in de rechtspraak en een toename van het aantal bewerkelijke zaken hebben ertoe geleid dat de Afdeling artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 ook toepast als de rechtbank tot een onjuiste beslissing (het 'dictum') is gekomen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 en het aanwijzen van de Afdeling als hogerberoepsrechter in vreemdelingenzaken, blijkt dat de Afdeling in de keuze voor toepassing van dit artikellid een zekere beoordelingsruimte is gelaten, waarbinnen zij zelf beslist hoe een individuele zaak wordt behandeld (zie Handelingen I 2000/01, 26 732, nr. 4, p. 131, en Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 223).
27.1. Deze keuze om een hoger beroep tegen een rechtbankuitspraak met een onjuiste beslissing toch kennelijk ongegrond te verklaren, maakt de Afdeling bijvoorbeeld in de situatie dat in hoger beroep blijkt dat de rechtbank het beroepschrift inhoudelijk heeft beoordeeld en het beroep ongegrond heeft verklaard, terwijl het beroep eigenlijk niet-ontvankelijk was. Hierbij kan worden gedacht aan de situatie waarin een vreemdeling, achteraf gezien, zijn beroepschrift te laat had ingediend of de situatie dat hij geen belang had bij zijn beroep tegen het besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2058). Het kan ook voorkomen dat de rechtbank door de Afdeling inmiddels verlaten rechtspraak heeft toegepast (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1759), maar toepassing van de nieuwe lijn voor de insteller van het hoger beroep geen gunstiger resultaat oplevert.
27.2 De Afdeling kiest er dus soms voor om in een uitspraak artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toe te passen, ook al is de beslissing van de rechtbank niet of niet geheel juist. In die gevallen is het doen van een gemotiveerde uitspraak om twee redenen niet van toegevoegde waarde. Ten eerste niet omdat de insteller van het hoger beroep bij de rechtbank al (on)gelijk heeft gekregen en hij er dus materieel niet beter van wordt als de Afdeling de rechtbankuitspraak zou corrigeren. Ten tweede heeft een uitgebreider gemotiveerde uitspraak voor de rechtspraktijk geen toegevoegde waarde, omdat moet worden aangenomen dat die in het algemeen bekend is met de geldende rechtspraaklijnen van de Afdeling.
27.3. Dit neemt niet weg dat de Afdeling zich ervan bewust is dat het in sommige gevallen onbevredigend kan zijn dat een onjuistheid in een rechtbankuitspraak niet wordt gecorrigeerd. De keuze van de Afdeling heeft echter te maken met het spanningsveld waarin zij zich beweegt, met een weging van de belangen van enerzijds de rechtspraktijk als geheel en anderzijds de belangen van individuele procespartijen. De mogelijkheid om ook deze categorieën van zaken verkort af te doen, stelt de Afdeling in staat zich meer te richten op de haar door de wetgever primair toegewezen taak om de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin te waarborgen.
Om evenwel aan de rechtspraktijk tegemoet te komen zal de Afdeling met ingang van vandaag in de gevallen waarin de klachten over een onjuistheid in een uitspraak terecht zijn voorgedragen, maar de Afdeling toch artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toepast, per geval gaan beoordelen of vergoeding van proceskosten voor het instellen van het hoger beroep is aangewezen.
28. De vraag die zich vervolgens opdringt, is wat de betekenis is van een uitspraak van de Afdeling waarin het hoger beroep met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt afgedaan. Daarop wordt hieronder ingegaan.
Betekenis van een uitspraak met artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000
29. Zoals hiervoor is overwogen, beziet de Afdeling aan de hand van de grieven in een hogerberoepschrift of de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Als zij tot de conclusie komt dat de aangevallen uitspraak niet hoeft te worden vernietigd, past zij meestal artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toe. Daaruit kan niet worden afgeleid dat de Afdeling een door de rechtbank geformuleerde lijn, conclusie of overweging deelt. Die oordelen kunnen alleen worden ontleend aan uitspraken waarin de Afdeling haar antwoord op een bepaalde rechtsvraag voorziet van een uitgebreidere en daarop toegespitste motivering. Omdat de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 soms voor onduidelijkheid kan zorgen bij de rechtspraktijk, probeert de Afdeling te voorkomen dat een aangevallen uitspraak waarin de rechtbank principiële overwegingen doet waarmee de Afdeling zich niet onverkort kan verenigen, met toepassing van dit artikellid wordt bevestigd. In bijzondere gevallen heeft de rechtsontwikkeling er echter baat bij om de rechtbanken ruimte te bieden tot verdere rechtspraak te komen (zie r.o. 2 van de uitspraak van 30 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2483). In die gevallen zal de Afdeling een principiële rechtbankuitspraak niet corrigeren, als de individuele rechtsbescherming niet in geding is.
29.1. De Afdeling bevestigt in een uitspraak met de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 slechts dat het hogerberoepschrift geen aanleiding geeft de rechtbankuitspraak te corrigeren. In de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 66) staat: "de kern van de verkorte uitspraak is namelijk, dat de aangevoerde grieven geen aanleiding geven tot vernietiging."
29.2. Toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 is een gevolg van de keuze van de wetgever voor een beperkt hoger beroep, waarbij de uitspraak in eerste aanleg, ook in termen van individuele rechtsbescherming, het vertrekpunt is. Die uitspraak is tot stand gekomen na een proces waarbij partijen in de gelegenheid zijn gesteld schriftelijk over en weer op elkaars standpunten te reageren en die standpunten op een zitting hebben kunnen toelichten (vergelijk r.o. 2 van de uitspraak van de Afdeling 30 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2483; zie ook r.o. 1.1 van de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3760). Opmerking verdient ook dat de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 weinig zegt over de inhoudelijke kwaliteit van het ingediende hogerberoepschrift of van de kwaliteit van de bestuurlijke besluitvorming of de verleende rechtsbijstand. Zoals hiervoor in r.o. 10.5 is overwogen, zegt het wel veel over het niveau van rechtsbescherming dat de rechtbanken bieden.
Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 en het Unierecht en het EVRM
30. De Afdeling is in haar uitspraak van 5 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:785, al ingegaan op de vraag of artikel 6 van Pro het EVRM, gelezen in samenhang met artikel 13 van Pro het EVRM en artikel 47 van Pro het EU Handvest, ertoe verplicht dat zij een afwijzing van een verzoek om het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie motiveert. De Afdeling heeft in die uitspraak, onder verwijzing naar rechtspraak van het EHRM, overwogen dat de in vreemdelingenzaken van overeenkomstige toepassing verklaarde algemene motiveringsplicht die uit artikel 6, eerste lid, van het EVRM voortvloeit zich er niet tegen verzet dat een rechter met toepassing van een specifieke wettelijke bepaling volstaat met een verkorte motivering. Uit het gegeven dat de motiveringsplicht bij verzoeken om prejudiciële verwijzing een specifiek onderdeel vormt van de algemene motiveringsplicht van artikel 6, eerste lid, van het EVRM, volgt dat die bepaling zich ook niet verzet tegen het afwijzen van een dergelijk verzoek met een verkorte motivering. In die uitspraak is verder overwogen dat toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 als een verzoek om prejudiciële verwijzing is gedaan, ook niet in strijd is met artikel 13 van Pro het EVRM en artikel 47 van Pro het EU Handvest.
De Hoge Raad is tot eenzelfde oordeel gekomen waar het gaat om de toepassing van de artikelen 80a en 81 van de Wet RO en het motiveren van de afwijzing van een verzoek prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie (zie de arresten van 26 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1332, over artikel 80a van de Wet RO, en 25 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2796, over artikel 81 van Pro de Wet RO).
30.1. De Afdeling ziet in rechtspraak van het Hof van Justitie en EHRM van daarna en de discussie in de rechtspraktijk geen reden aan te nemen dat de artikelen 6 en 13 van het EVRM of artikel 47 van Pro het EU Handvest zich nu wel zouden verzetten tegen toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 op hoger beroepen waarin de Afdeling door een partij wordt gevraagd prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
30.2. De Afdeling wijst in dit kader op het arrest van 15 maart 2017 van het Hof van Justitie, Aquino, ECLI:EU:C:2017:209. Daarin heeft het Hof van Justitie nogmaals benadrukt dat artikel 267, derde alinea, van het VWEU zo moet worden uitgelegd dat een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie over dezelfde beoordelingsbevoegdheid beschikt als elke andere nationale rechterlijke instantie bij de beantwoording van de vraag of een beslissing op een punt van Unierecht noodzakelijk is voor het wijzen van een vonnis (punt 43). Een instantie hoeft het Hof geen prejudiciële vraag te stellen wanneer het antwoord op een vraag, hoe het ook luidt, geen invloed kan hebben op de oplossing van het geschil (punt 45).
Het Hof heeft verder overwogen dat het in overeenstemming is met het Unierecht als een hoogste nationale rechter geen prejudiciële vragen stelt in een zaak die volgens het nationale recht niet-ontvankelijk moet worden verklaard (punten 47-55). Het ging in het arrest Aquino meer specifiek (zie punt 54) om een niet-ontvankelijkverklaring van een beroep in een situatie die in het Nederlandse vreemdelingenrecht voor de Afdeling aanleiding kan vormen uitspraak te doen met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, namelijk dat niet-aangevochten onderdelen van een uitspraak volstaan voor afwijzing van een rechtsmiddel (zie wat hiervoor in r.o. 21 is overwogen).
30.3. De Afdeling wijst ook op het arrest van 24 april 2018, Baydar tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2018:0424JUD005538514, van het EHRM, waarin ook het arrest Aquino is betrokken. Het arrest Baydar gaat over de toepassing van de artikelen 80a en 81 van de Wet RO door de Hoge Raad. Het EHRM oordeelt daarin dat afdoening van zaken met een verkorte motivering niet in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM, ook niet als in het cassatiemiddel wordt voorgesteld het Hof van Justitie prejudiciële vragen te stellen. Het EHRM heeft overwogen dat de wetgever bij de totstandkoming van de artikelen 80a en 81 van de Wet RO er uitdrukkelijk voor heeft gekozen de Hoge Raad de bevoegdheid te geven uitspraken met een verkorte motivering te doen, onder meer zodat de doorlooptijd van de procedure binnen een redelijke termijn blijft en de rechterlijke instantie zich kan concentreren op haar kerntaak, waaronder het bewaken van de rechtseenheid en de rechtsbescherming in algemene zin die wordt gediend door de juiste toepassing van het recht (paragraaf 47 van het arrest Baydar). Verder heeft het EHRM van belang geacht dat in het oordeel van de Hoge Raad in een uitspraak met een verkorte motivering op de voet van artikel 80a of artikel 81 van Pro de Wet RO, al besloten ligt dat het stellen van prejudiciële vragen niet tot een andere uitkomst in de zaak leidt (paragraaf 48 en 49). Na het arrest Baydar heeft het EHRM op 28 augustus 2018 het arrest Somorjai tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2018:0828JUD006093413, gewezen. Ook daarin oordeelt het EHRM dat de verwijzende rechter artikel 6 van Pro het EVRM niet heeft geschonden door een verzoek een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie te weigeren en die weigering niet te motiveren.
30.4. De Afdeling ziet in deze rechtspraak steun voor haar oordeel gegeven in de in r.o. 30 genoemde uitspraak van 5 maart 2015. Een uitspraak waarin het hoger beroep met toepassing van en onder verwijzing naar artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 kennelijk ongegrond wordt verklaard, bevat een verkorte motivering van die beslissing. Zo'n uitspraak bevat per definitie ook het oordeel dat geen vragen aan de orde zijn die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven. Aangezien prejudiciële vragen op de voet van artikel 267 van Pro het VWEU de uitleg van het Unierecht betreffen en daarmee rechtsvragen zijn, ligt in een dergelijke uitspraak besloten dat geen aanleiding bestaat tot het stellen van een prejudiciële vraag. De uitspraak waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast, betekent daarmee dat zich in die zaak één van de situaties van het arrest van 6 oktober 1982, Cilfit, van het Hof van Justitie ECLI:EU:C:1982:335; zie de punten 13, 14 en 16, voordoet waarin van het stellen van prejudiciële vragen kan worden afgezien, te weten dat de opgeworpen vragen niet relevant zijn voor de oplossing van het geschil of dat deze kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie of dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop deze vragen over de betrokken Unierechtelijke rechtsregel moeten worden opgelost.
30.5. Dit neemt niet weg dat de Afdeling zich ervan bewust is dat het verkort afdoen van een gemotiveerd verzoek om het stellen van een prejudiciële vraag bij rechtszoekenden tot ontevredenheid kan leiden. Maar dit is niet anders dan in andere zaken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast. Hierbij kan worden gedacht aan zaken waarin het gaat over de uitleg van andere wet- en regelgeving dan het Unierecht of over de beoordeling of een vreemdeling bij uitzetting een behandeling in strijd met het Vluchtelingenverdrag of met artikel 2, 3 of 8 van het EVRM te wachten staat.
30.6. Dat betekent niet dat de Afdeling het belang van het Unierecht voor vreemdelingenzaken onderschat. Die belangrijke rol van het Unierecht is in deze uitspraak benoemd in het kader van het begrip 'rechtsontwikkeling'. Verder blijkt het belang van het Unierecht uit het gegeven dat de Vreemdelingenkamer van de Afdeling relatief vaak prejudiciële vragen stelt aan het Hof van Justitie (in 2018 bijvoorbeeld zes keer). Uitgangspunt blijft echter dat het doen van een uitspraak met een uitgebreidere motivering alleen in de rede ligt wanneer er in een concrete zaak slagende grieven worden aangevoerd of wanneer de grieven vragen bevatten die uit een oogpunt van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven. In r.o. 33.1 zal de Afdeling in het kader van een beschrijving van de interne werkwijze nog terugkomen op het belang van Unierecht.
Interne voorbereiding en behandeling van zaken bij de Afdeling
31. De mate waarin de Afdeling artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toepast wordt ook voor een belangrijk deel bepaald door het aantal zaken dat de Afdeling ter behandeling voorgelegd krijgt. In 2018 heeft de Vreemdelingenkamer van de Afdeling 8.558 zaken afgedaan. Dat is ongeveer 60% van de 13.481 zaken die de Afdeling als geheel in dat jaar heeft afgedaan. In voorgaande jaren was die verhouding in grote lijnen hetzelfde. (zie noot 3) Deze hoeveelheid vreemdelingenzaken behandelt de Afdeling met een beperkt aantal staatsraden en de hun adviserende juristen.
32. Staatsraden beoordelen een zaak aan de hand van het hogerberoepschrift, de schriftelijke uiteenzetting, de aangevallen uitspraak en het procesdossier met de stukken van de behandeling van het beroep bij de rechtbank en de bestuurlijke fase. De staatsraden worden bij hun werkzaamheden geadviseerd en bijgestaan door één of meer juristen van de directie Bestuursrechtspraak (waarvan er ten minste één ambtenaar van Staat is; zie de artikelen 11 en 12 van de Wet op de Raad van State), die in elke zaak een schriftelijk advies geven over hoe het hoger beroep kan worden behandeld. Als de jurist voorstelt een hoger beroep met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 af te doen, beschrijft hij in een toelichting op de zaak waarom de grieven niet nopen tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en waarom er geen vragen uit een oogpunt van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin moeten worden beantwoord. In de praktijk zal die toelichting uitgebreider zijn als een zaak complexe vraagstukken bevat, dan wanneer dit niet het geval is. Als de jurist tot de conclusie komt dat toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 niet mogelijk is, stelt hij, eventueel in samenwerking met één of meer andere juristen, een uitgebreider gemotiveerde concept-uitspraak op, zo nodig met een voorstel om een zitting te houden.
33. Ingevolge artikel 83c, eerste lid, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 8:10, eerste lid, van de Awb, worden vreemdelingenzaken door een enkelvoudige kamer, dat wil zeggen één staatsraad, behandeld. Ingevolge artikel 8:10, tweede lid, van de Awb kan deze staatsraad de zaak verwijzen naar een meervoudige kamer, als hij tot de conclusie komt dat de zaak zich niet leent voor enkelvoudige afdoening. Hieruit volgt dat in hoger beroepen die geen complexe materie bevatten en die met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 worden afgedaan, door één staatsraad wordt beslist (zie ook Kamerstukken I 2000/01, 26 732 en 26 975, nr. 5d, p. 28).
In zaken die juridisch of feitelijk complexer zijn, maar niet zo complex dat zij door een meervoudige kamer moeten worden behandeld, wordt meegelezen door ten minste één andere staatsraad. Meelezen houdt in dat een andere staatsraad zijn oordeel geeft over de zaak, maar de uitspraak niet (mede) ondertekent. Daarbij kan worden gedacht aan zaken over kwetsbare vreemdelingen, zoals alleenstaande vrouwen, minderjarigen of vreemdelingen met medische of psychische problemen, zoals suïcidedreiging. Onder omstandigheden kunnen die aanleiding geven voor afdoening met een verkorte motivering door een meervoudige kamer, om daarmee de complexiteit van de zaak ook voor de rechtspraktijk tot uitdrukking te brengen, zonder daarmee afbreuk te doen aan de bevoegdheid van de Afdeling in dergelijke zaken artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toe te passen.
33.1 Een voorbeeld hiervan vormen de zaken waarin betogen over de uitleg van het Unierecht zijn vervat, waarvan niet op het eerste gezicht helder is dat de opgeworpen vragen niet relevant zijn voor de oplossing van het geschil. Deze zaken zullen door een meervoudige kamer met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 worden afgedaan, als bij nadere bestudering blijkt dat die vragen toch kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie of dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de vraag over de betrokken Unierechtelijke rechtsregel moet worden opgelost (vergelijk wat hiervoor onder 30.4 is overwogen). Een ander voorbeeld zijn de zaken waarin de tegenwerping aan een vreemdeling van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag aan de orde is of de vraag of een vreemdeling een 'settled migrant' is in de zin van de rechtspraak van het EHRM over artikel 8 van Pro het EVRM.
Over dit soort zaken wordt vaak ook intern collegiaal overleg gevoerd of zij worden in raadkamer besproken. Een raadkamer wordt in de regel voorbereid aan de hand van een notitie, waarin alle kanten van de zaak nog eens worden belicht tegen de achtergrond van een analyse van (internationale) rechtspraak en toepasselijke wet- en regelgeving en beleid(sregels).
33.2. Daarmee kan het ook voorkomen dat een zaak die met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt afgedaan, een lang voorbereidingstraject heeft gehad. Onderdeel van dat voorbereidingstraject kan ook zijn dat een zaak in de binnen de Afdeling bestaande verschillende overlegstructuren wordt besproken, zoals het beraad waarin alle staatsraden die met vreemdelingenrechtspraak zijn belast (het 'Vreemdelingenberaad'), het beraad over het Unierecht en het beraad over het EVRM en constitutionele vraagstukken. Als een zaak elementen bevat die ook voor de andere kamers van de Afdeling of voor de zustercolleges (de Hoge Raad, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven) gevolgen kunnen hebben, wordt die zaak met die colleges afgestemd.
Samenvatting van deze algemene overwegingen
34. De Afdeling is in deze uitspraak in algemene zin ingegaan op de verschillende manieren waarop zij haar uitspraken in het hoger beroep in vreemdelingenzaken motiveert. Daarvoor is gekozen, omdat er in de rechtspraktijk al enige tijd over die motiveringen wordt gediscussieerd en omdat over bepaalde zaken onduidelijkheid bestaat. Ook is gebleken dat het in de rechtspraktijk als onbevredigend wordt ervaren dat een zaak waarin in beroep of hoger beroep veel tijd en kennis is gestoken, bij de hoogste rechter eindigt in een uitspraak met een verkorte motivering. In deze uitspraak is geprobeerd die onduidelijkheid weg te nemen en wordt uitgelegd waarom de Afdeling in verschillende zaken verschillende soorten motiveringen gebruikt.
34.1. Tegen de achtergrond van de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 en het systeem van die wet heeft de Afdeling uiteengezet hoe zij probeert via haar uitgebreider gemotiveerde uitspraken de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin te dienen. Dat is de bijzondere taak die de wetgever de Afdeling heeft opgedragen in de Vw 2000. In de andere zaken, waarin de hoger beroepen niet slagen, maakt de Afdeling vaak gebruik van haar wettelijke bevoegdheid om uitspraken te doen met een verkorte motivering. Dat zijn de uitspraken waarin de Afdeling artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toepast. Dan beslist zij dat het hogerberoepschrift niet leidt tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. In de uitspraak staat dan dat zij dit oordeel niet verder hoeft te motiveren, omdat in het hogerberoepschrift geen vragen worden opgeworpen die uit het oogpunt van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden.
34.2. Voor een goed begrip van de manier waarop de Afdeling haar uitspraken in vreemdelingenzaken motiveert en hoe de verschillende manieren waarop dat gebeurt met elkaar samenhangen, is inzicht in de keuzes die de wetgever bij de inrichting van het stelsel van vreemdelingenrechtelijk hoger beroep in de Vw 2000 heeft gemaakt, van belang. Daarom zijn aan het begin van de uitspraak (r.o. 6 tot en met 8) aan de hand van citaten van de totstandkomingsgeschiedenis van de Vw 2000 die keuzes toegelicht en heeft de Afdeling een schets van het systeem van het hoger beroep in de Vw 2000 gegeven. Daarbij is stilgestaan bij het grievenstelsel van deze wet; dat speelt in het vreemdelingenrechtelijke hoger beroep een belangrijke rol.
34.3. Tegen de achtergrond van het systeem van de Vw 2000 en de keuzes van de wetgever is de Afdeling (r.o. 10 tot en met 10.5) ingegaan op de verschillende typen van motivering die zij in haar uitspraken gebruikt. Zij heeft daarbij (r.o. 11 tot en met 11.3) de begrippen 'de rechtseenheid', 'de rechtsontwikkeling' en 'de rechtsbescherming in algemene zin' behandeld. Zij heeft daarbij ook voorbeelden gegeven van zaken waarin die begrippen spelen (r.o. 14 tot en met 16.4). In dat kader is de Afdeling ingegaan op de vraag hoe rechtsvragen die aan die begrippen raken worden beantwoord in de uitspraken met een uitgebreidere motivering, ook met het oog op de grote aantallen zaken waarin soortgelijke vragen spelen. Daarom is ook stilgestaan bij de manier waarop in de voorbereiding van die uitspraken - het systeem van de pilot-uitspraken - over de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 in andere zaken waarin vergelijkbare problemen spelen, wordt nagedacht.
34.4. Vervolgens heeft de Afdeling in de uitspraak enkele categorieën van zaken benoemd waarin zij artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toepast en toegelicht waarom zij dit doet (r.o. 17 tot en met 27.3). Daarbij is stilgestaan bij de gevallen waarin zij hogerberoepschriften van het bestuursorgaan met toepassing van dit artikellid afdoet en dat soms ook hoger beroepen tegen rechtbankuitspraken met onjuiste beslissingen met een verkorte motivering worden afgedaan. In dat kader heeft de Afdeling aangekondigd dat zij met ingang van vandaag in de gevallen waarin de klachten over onjuistheden in een uitspraak terecht zijn voorgedragen, maar zij toch artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 toepast, per geval gaat beoordelen of vergoeding van proceskosten voor het instellen van het hoger beroep is aangewezen.
34.5. Bij de bespreking van de categorieën van zaken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast, is ook stilgestaan bij de belangrijke vraag of toepassing van deze bepaling ook mogelijk is in zaken waarin om prejudiciële verwijzing naar het Hof van Justitie wordt verzocht (r.o. 30 tot en met 30.6). Ten slotte is in de uitspraak beschreven hoe uitspraken bij de Afdeling intern tot stand komen, in het bijzonder als zij met een verkorte motivering met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 worden afgedaan (r.o. 31 tot en met 33.2).
34.6. De Afdeling komt nu toe aan een beoordeling van de aangevallen uitspraak in het licht van de door de vreemdeling aangevoerde grieven.
Het hoger beroep van de vreemdeling
35. Het hoger beroep leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000).
36. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Tot slot
37. De in r.o. 35 en 36 gebruikte overwegingen voor de toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 zijn nieuw. Deze zal de Afdeling met ingang van vandaag gebruiken in zaken waarin artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt toegepast.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Bosma, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Bosma
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
572/284.
(1) Zie bijvoorbeeld: E.T.P. Scheers: 'Afdeling: speel open kaart en motiveer!', A&MR 2018, nr. 4, p. 172-179.
(2) Zie het artikel van de voormalig voorzitter van de Vreemdelingenkamer van de Afdeling, mr. H.G. Lubberdink in het NRC Handelsblad van 30 oktober 2014.
(3) Zie de jaarverslagen van de Raad van State van 2017, 2016, 2015 en 2014, te raadplegen via www.raadvanstate.nl.