Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer24/03962
Datum6 februari 2026
BelastingkamerB
Onderwerp/tijdvakParkeerbelasting
Nr. Gerechtshof 23/1195
Nr. Rechtbank 22/5082
CONCLUSIE
M.R.T. Pauwels
In de zaak van
[X] (belanghebbende)
tegen
het college van burgemeester en wethoudersvan de gemeente Rotterdam (het College)
1.Inleiding en overzicht
Waar gaat de zaak over?
1.1
Deze zaak gaat over kosten van € 8 die aan belanghebbende in rekening zijn gebracht in verband met de aanmaning om een naheffingsaanslag parkeerbelasting te betalen. Deze naheffingsaanslag was geplaatst in de berichtenbox van MijnOverheid. In hoger beroep heeft belanghebbende gesteld dat hij van die plaatsing niet op de hoogte was gebracht via een e-mailnotificatie. Het Hof heeft deze stelling zo geduid dat het standpunt is dat aangezien de naheffingsaanslag niet op de juiste wijze is bekendgemaakt, de aanmaningskosten ten onrechte in rekening zijn gebracht. Het Hof is vervolgens tot het oordeel gekomen dat de naheffingsaanslag wél op de juiste wijze is bekendgemaakt. Daartoe heeft het geoordeeld dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen e-mailnotificatie naar hem is verzonden. Belanghebbende draagt volgens het Hof geen feiten en omstandigheden aan op grond waarvan kan worden geoordeeld dat aannemelijk is dat de functie om e-mailnotificaties te ontvangen ten tijde van het opleggen van de naheffingsaanslag was uitgeschakeld.
1.2
Belanghebbende heeft beroep in cassatie ingesteld. Het middel stelt schending van art. 3:40 en Pro 3:41 Awb. Het eerste onderdeel van de toelichting klaagt over de bewijslastverdeling. Het tweede onderdeel klaagt erover dat het Hof heeft miskend dat, gelet op CRvB AB 2022/270, een e-mailnotificatie verplicht is.
Reden om deze zaak (toch) te selecteren voor conclusie
1.3
Op het eerste gezicht lijkt deze zaak niet in aanmerking te komen voor het nemen van een conclusie. Afgemeten aan het in geding zijnde bedrag gaat het om een bagatelzaak. Daarnaast is de uitspraak van het Hof gebaseerd op bewijsoordelen.
1.4
Ik heb niettemin deze zaak toch geselecteerd voor conclusie omdat de Hoge Raad zich nog niet eerder over de berichtenbox van MijnOverheid heeft uitgelaten, en daarmee evenmin over de betekenis die een notificatiebericht heeft bij de bekendmaking van een besluit door plaatsing ervan in de berichtenbox.
Zaaksoverstijgend belang
1.5
Het te wijzen arrest kan een zaaksoverstijgend belang hebben voor andere, vergelijkbare geschillen. Ik merk daarbij op dat ik op basis van mijn onderzoek naar feitenrechtenspraak de indruk heb gekregen dat in toenemende mate wordt geprocedeerd (ogenschijnlijk met rechtsbijstand op
no cure no pay-basis) over geschillen betreffende aanmaningskosten waarbij het verweer van de belanghebbende is dat geen notificatie is ontvangen van plaatsing van de belastingaanslag in de berichtenbox (zie 7.19-7.26). Er kan daarnaast sprake zijn van een uitstralingseffect naar een aanpalende kwestie namelijk of een overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is indien geen notificatie is ontvangen.
no cure no pay-basis) over geschillen betreffende aanmaningskosten waarbij het verweer van de belanghebbende is dat geen notificatie is ontvangen van plaatsing van de belastingaanslag in de berichtenbox (zie 7.19-7.26). Er kan daarnaast sprake zijn van een uitstralingseffect naar een aanpalende kwestie namelijk of een overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is indien geen notificatie is ontvangen.
1.6
Daartegenover staat dat in temporeel opzicht het mogelijke zaaksoverstijgende belang beperkt kan zijn. Per 1 januari 2026 is namelijk afdeling 2.3 Awb – die specifiek betrekking heeft op elektronisch bestuurlijk verkeer, zoals verkeer via de berichtenbox – ingrijpend aangepast door de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (WMEBV). Een van de aanpassingen is dat in diverse regels is voorzien betreffende notificaties in het kader van vergroting van de rechtsbescherming (zie 6.31-6.42). Dit roept overigens voor de Hoge Raad de rechtsvorming-strategische vraag op of het geraden is om op deze nieuwe regelgeving anticiperend vooruit te lopen dan wel om terughoudend te zijn juist omdat de wetgever voor de toekomst al in een nieuw rechtsbeschermend kader heeft voorzien.
(Verantwoording van) brede opzet conclusie
1.7
In deze zaak is het verweer van belanghebbende tegen het in rekening gebracht krijgen van aanmaningskosten dat hij geen notificatie heeft gehad van plaatsing van de naheffingsaanslag in de berichtenbox. Beoordeling van zo’n verweer heeft een feitelijke kant (is geen notificatie ontvangen?) en een juridische kant (is het überhaupt relevant of een notificatie is ontvangen?).
1.8
Het grootste deel van deze conclusie is gericht op de juridische kant. Ik heb daarbij gekozen voor een brede opzet. Die keuze hangt samen met de zojuist in 1.4 genoemde reden voor selectie van deze zaak voor conclusie. De keuze houdt ook ermee verband dat in de uitspraak van het Hof een rechtskader ontbreekt, zowel een kader waaruit volgt waarom de stelling over de niet-ontvangst van een notificatie relevant is voor het geschil over de aanmaningskosten, als een kader waaruit volgt waarom het Hof die stelling heeft geplaatst in de sleutel van de vraag of de naheffingsaanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
1.9
Uiteindelijk heeft de conclusie een nog veel bredere opzet gekregen dan ik bij aanvang voor ogen had. Dat heeft ten eerste te maken met de bevinding dat de relevante regels betreffende de berichtenbox verspreid over verschillende regelingen zijn te vinden, die bovendien in de loop van de tijd zijn gewijzigd. Ik heb uiteindelijk gekozen voor een gelaagde structuur om overzicht te bieden: eerst onderdeel 5 met een algemeen overzicht van de ontwikkeling in de tijd van het juridisch kader van de berichtenbox, en daarna onderdeel 6 met specifieke aandacht voor de betekenis die aan het notificeren wordt toegekend in de verschillende regelingen en/of toelichtingen. Nadeel van deze structuur is wel dat veelvuldig met vooruit- en terugwijzingen wordt gewerkt. Gezamenlijk zijn beide onderdelen betrekkelijk lang – taaie kost, aldus een van mijn medewerkers.
1.1
Het heeft ten tweede te maken met de beschouwing. Ik heb namelijk ervoor gekozen om een algemene beschouwing op te nemen (in onderdeel 8), die voorafgaat aan de zaakspecifieke beschouwing (in onderdeel 9). Die algemene beschouwing is bovendien breed ingestoken; zij bevat een stapsgewijze analyse van wat het beoordelingskader is voor geschillen over aanmaningskosten waarbij het verweer is dat geen notificatie is ontvangen. Ik liep daarbij tegen meer vraagpunten aan dan ik had verwacht. Verder heb ik ervoor gekozen om bij die algemene beschouwing een zijstap te maken naar de eerder in 1.5 genoemde aanpalende kwestie wat de relevantie is van de niet-ontvangst van een notificatie in het kader van overschrijding van de bezwaartermijn. Die zijstap leek mij namelijk aangewezen voor de gedachtevorming over de vraag naar die relevantie in het kader van geschillen over aanmaningskosten.
Maatschappelijke context
1.11
Hoewel deze zaak slechts gaat over € 8 aan aanmaningskosten, heeft de juridische thematiek (de juridische betekenis van een notificatie bij verzending van een besluit via de berichtenbox) een duidelijk maatschappelijke component. Zo wijs ik in 8.2-8.5 op rapporten van de Nationale ombudsman over de berichtenbox, op de omstandigheid dat begin 2025 ongeveer 900.000 gebruikers van de berichtenbox nog geen e-mailadres hebben opgegeven, en op een recent onderzoek waaruit blijkt dat mensen die een ‘parkeerboete’ toegestuurd krijgen via de berichtenbox twee keer zo vaak een aanmaning krijgen dan mensen die een boete per post ontvangen.
Opbouw
1.12
In onderdeel 4 geef ik kort het algemene juridisch kader weer voor beoordeling van geschillen over aanmaningskosten die op grond van de Kostenwet invordering rijksbelastingen (Kw) in rekening zijn gebracht. Onderdeel 5 geeft een overwegend chronologisch overzicht van de inbedding van de berichtenbox van MijnOverheid in de regelgeving. Onderdeel 6 behandelt welke (juridische) betekenis aan een notificatie wordt toegekend in diverse regelingen en/of toelichtingen. Daarbij komt ook aan bod de aanpassing per 1 januari 2026 van afdeling 2.3 Awb door de WMEBV. Onderdeel 7 behandelt rechtspraak over de betekenis van (de niet-ontvangst van) een notificatie, te weten rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters, fiscale feitenrechtspraak daarover in het algemeen en fiscale feitenrechtspraak daarover specifiek in het kader van geschillen over aanmaningskosten. Onderdeel 8 bevat de eerdergenoemde algemene beschouwing, waarna in onderdeel 9 de zaakspecifieke beschouwing volgt.
Hoofdlijnen beschouwingen
1.13
Ik kom in de algemene beschouwing tot de volgende opvattingen:
- Als een belanghebbende kenbaar heeft gemaakt ‘bereikbaar’ te zijn voor het ontvangen van berichten in de berichtenbox in de zin van art. 2(2) Regeling GDI, dan heeft de belanghebbende daarmee kenbaar gemaakt ‘voldoende bereikbaar’ te zijn in de zin van art. 2:14 (oud) Awb. Tussen ‘bereikbaar’ en ‘voldoende bereikbaar’ bestaat dus niet een verschil dat is gelegen in de aanmelding om notificaties te ontvangen van plaatsing van een bericht in de berichtenbox. (8.9-8.13)
- Linksom (“hetzelfde systeem”) of rechtsom (“systeem waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt”): het tijdstip van plaatsing van een besluit in de berichtenbox heeft op grond van art. 2:17(1) (oud) Awb te gelden als tijdstip van elektronische verzending van dat besluit. (8.14-8.24)
- Het moment van plaatsing van het besluit in de berichtenbox geldt daarmee ook als moment van bekendmaking van dat besluit in de zin van art. 3:41 Awb Pro. Het is dus voor de bekendmaking niet relevant of een notificatie van de plaatsing is verstuurd en/of ontvangen. (8.25)
- In het kader van een zijstap: de niet-ontvangst van een notificatie kan wel meebrengen dat een daardoor veroorzaakte overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is op grond van art. 6:11 Awb Pro. Dat zal als uitgangspunt zo zijn in het geval de belanghebbende zich heeft aangemeld voor notificaties, maar de notificatie niet is verstuurd (8.30-8.33). In het geval de notificatie wél is verstuurd maar niet is ontvangen, kan afhankelijk van de oorzaak van de niet-ontvangst en van de overige omstandigheden van het geval de termijnoverschrijding verschoonbaar zijn (8.34). In het geval geen notificatie is ontvangen omdat de belanghebbende zich daarvoor niet heeft aangemeld, kan de termijnoverschrijding niettemin verschoonbaar zijn, waarbij ik niet zozeer CRvB AB 2022/270 zou willen volgen maar de algemene, meer holistische, benadering van HR BNB 2024/61, in welk kader moet worden beoordeeld of de verwijtbaarheid bij de termijnoverschrijding als gering moet worden beschouwd (8.35-8.40).
- Hetgeen voor overschrijding van de bezwaartermijn geldt, is niet zonder meer
mutantis mutandisvan toepassing in het kader van de beoordeling of aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht, aangezien de Kw niet een met art. 6:11 Awb Pro vergelijkbare bepaling kent (8.42).
mutantis mutandisvan toepassing in het kader van de beoordeling of aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht, aangezien de Kw niet een met art. 6:11 Awb Pro vergelijkbare bepaling kent (8.42).
- In een geval waarin de belanghebbende zich heeft aangemeld om notificaties te ontvangen, maar er geen notificatie van plaatsing van de belastingaanslag is verstuurd aan de belanghebbende waardoor deze de aanslag niet tijdig betaalt, mogen als uitgangspunt geen aanmaningskosten in rekening worden gebracht. In zo’n geval is er namelijk aanleiding om een uitzondering te aanvaarden op de regel dat een belastingplichtige in de gelegenheid is om kennis te nemen van een belastingaanslag als die op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Aanvaarding van die uitzondering voor dat geval betekent dat niet wordt voldaan aan het vereiste in art. 1 Kw Pro dat de belastingschuldige “in gebreke is gebleven”. Daarnaast verzetten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zich ertegen om in zo’n geval aanmaningskosten in rekening te brengen. De bewijslast van verzending van een notificatie rust op het bestuursorgaan. De verweerbeperking van art. 7(2) Kw brengt daarin geen verandering. (8.43-8.48)
- Wat betreft het geval waarin wel een notificatie is verstuurd maar deze niet is ontvangen, vind ik het lastiger liggen of er een grond is om te kunnen oordelen dat geen aanmaningskosten in rekening mogen worden gebracht. Met enige creativiteit is zo’n grond wellicht te construeren, maar ik neig ertoe dat het verstandig is voor de Hoge Raad om voor de overgangsperiode tot het nieuwe regime per 1 januari 2026 terughoudend te zijn met rechtsvorming op dit punt, in aanmerking genomen dat art. 2:22(2) (nieuw) Awb in een specifieke regeling voorziet wat betreft de gevolgen van het niet-ontvangen van een notificatie. (8.49-8.53)
- Wat betreft het geval waarin geen notificatie is ontvangen omdat de belanghebbende zich daarvoor niet heeft aangemeld, zie ik nog minder aanknopingspunten voor een grond om te kunnen oordelen dat geen aanmaningskosten in rekening mogen worden gebracht. Een aanknopingspunt zou wellicht wel gevonden kunnen worden in het zorgvuldigheidsbeginsel althans indien de benadering van de CRvB AB 2022/270 wordt gevolgd én wordt doorgetrokken naar aanmaningskosten. Na een weging van argumenten adviseer ik daartoe echter niet. (8.54-8.60)
- De bewijs(leverings)last of de belanghebbende zich al dan niet had aangemeld om notificaties te ontvangen, rust op het bestuursorgaan, niet alleen in het kader van de vraag of overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is (8.41), maar ook in het kader van de vraag of aanmaningskosten in rekening mogen worden gebracht (8.61).
1.14
De zaakspecifieke beschouwing houdt in hoofdlijnen het volgende in:
- Gelet op de vaststaande feiten is het oordeel van het Hof juist dat de naheffingsaanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, al zijn ’s Hofs overwegingen daartoe in rov. 5.3 over de e-mailnotificatie niet relevant. Het middel als zodanig faalt dan ook. (9.1-9.3)
- Ik zou de klachten over die overwegingen van het Hof niettemin wel inhoudelijk willen behandelen, omdat het niet-ontvangen van een notificatie wel anderszins relevant kan zijn voor de beoordeling of terecht aanmaningskosten in rekening zijn gebracht. (9.4-9.5)
- Complicatie daarbij is hoe de bewijsoverwegingen van het Hof moeten worden gelezen. Ik sta de lezing voor dat het bewijsoordeel van het Hof niet alleen omvat het oordeel over het niet-uitgeschakeld zijn van de functie om e-mailnotificaties te ontvangen, maar ook een oordeel inhoudt over de verzending als zodanig van een e-mailnotificatie. (9.7-9.13)
- De klacht van belanghebbende over de bewijslastverdeling slaagt. Het Hof heeft miskend dat het aan de Invorderingsambtenaar is om gegevens aan te dragen op basis waarvan kan worden vastgesteld of de notificatiefunctie was ingeschakeld, en, zo dat het geval is, om bewijs te leveren dat een notificatie is verstuurd. (9.14-9.16)
- Cassatie kan niet achterwege blijven in verband met de omstandigheid dat belanghebbende een schriftelijke betalingsherinnering heeft ontvangen. Die omstandigheid brengt niet mee dat de aanmaningskosten hoe dan ook in rekening mochten worden gebracht, dus ook als geen notificatie zou zijn verstuurd hoewel daarvoor wel is aangemeld. (9.17-9.18)
- De klacht die is gebaseerd op CRvB AB 2022/270, kan niet tot cassatie leiden omdat zij berust op een verkeerde lezing van de uitspraak van het Hof. (9.19)
- De zaak moet verwezen worden voor onderzoek in volle omvang of de aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht. Het kan dienstig zijn voor de verwijzingsrechter indien de Hoge Raad daarbij handvatten geeft wat betreft de juridische kant. (9.20-9.21)
Slotsom
1.15
Naar mijn oordeel is het beroep in cassatie gegrond en dient verwijzing te volgen.
2.De feiten en het geding in feitelijke instanties
De feiten
2.1
De heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam heeft aan belanghebbende een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting (de naheffingsaanslag) opgelegd. De naheffingsaanslag is op 11 mei 2022 in belanghebbendes berichtenbox van MijnOverheid geplaatst. [1] Belanghebbende heeft eerder kenbaar gemaakt langs deze weg voldoende bereikbaar te zijn. [2] Met dagtekening 5 juli 2022 is aan belanghebbende een betalingsherinnering gestuurd, die als uiterste betaaldatum 19 juli 2022 vermeldt.
2.2
Omdat belanghebbende de naheffingsaanslag niet binnen de gestelde termijn heeft betaald, heeft de invorderingsambtenaar van de gemeente Rotterdam (de Invorderingsambtenaar) hem met dagtekening 26 juli 2022 schriftelijk aangemaand om uiterlijk 9 augustus 2022 de naheffingsaanslag te betalen. De Invorderingsambtenaar heeft daarbij een bedrag van € 8 aan aanmaningskosten in rekening gebracht (de kostenbeschikking).
2.3
De Invorderingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar de kostenbeschikking gehandhaafd.
Rechtbank Rotterdam [3]
2.4
De Rechtbank verklaart het beroep van belanghebbende ongegrond.
2.5
Voor de Rechtbank heeft belanghebbende in de kern betoogd dat er onvoldoende bewijs is dat de naheffingsaanslag is verzonden. De Rechtbank oordeelt in de kern dat dit betoog niet ter zake doet, omdat de naheffingsaanslag is bekendgemaakt via MijnOverheid.
Gerechtshof Den Haag [4]
2.6
Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
2.7
Vooruitlopend op de beschouwing merk ik hier reeds op dat ik niet zo goed grip kreeg op de hierna in 2.10 geciteerde kernoverweging van het Hof en dat ik daarom bij de vraag hoe die kernoverweging zou moeten worden gelezen ook heb betrokken wat belanghebbende voor het Hof heeft aangevoerd (zie 9.7 e.v.). Daarom geef ik hier eerst dat laatste weer.
2.8
In hoger beroep is niet in geschil dat de naheffingsaanslag is geplaatst in de berichtenbox van MijnOverheid. Belanghebbendes grief in het hogerberoepschrift houdt in dat hij van de naheffingsaanslag niet op de hoogte is gebracht via een e-mailnotificatie, en dat – gelet op CRvB AB 2022/270 [5] – daarom niet kan worden gezegd dat de naheffingsaanslag hem heeft bereikt:
“Belanghebbende is niet op de hoogte gebracht via een e-mailnotificatie of vergelijkbare melding. Daarom kan niet zonder meer worden volgehouden dat de aanslag belanghebbende heet bereikt (CRvB 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174). Overigens kan van burgers niet verwacht worden dat zij elke dag inloggen, wél dat zij hun e-mail raadplegen.”
2.9
Uit het proces-verbaal van de zitting van het Hof volgt dat belanghebbende heeft verklaard dat “[u]istluitend in geschil is dat geen e-mailnotificatie of vergelijkbare melding aan belanghebbende is verzonden”. Verder volgt daaruit dat belanghebbende zich in het bijzonder beroept op CRvB AB 2022/270:
“- In het verweerschrift in hoger beroep schrijft de Invorderingsambtenaar ten onrechte: “Gemachtigde ' lijkt onder verwijzing naar de; door hem genoemde uitspraak van de CRvB te insinueren dat wij een pushmelding via de mail zouden moeten versturen, dit door bij zijn gronden in hoger beroep aan te geven dat er via de mail een pushmelding zou moeten komen, maar zo is het systeem van digitale verzending via MijnOverheid niet ingericht.” Ik verwijs naar rechtsoverweging 4.4.6. van de uitspraak van de CRvB van 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174.
- De Invorderingsambtenaar stelt ten onrechte dat de zaak in de uitspraak van de CRvB van 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174 niet vergelijkbaar is met het onderhavige geval, omdat de uitspraak van de CRvB geen fiscale zaak betreft. De zaken zijn wel vergelijkbaar, omdat beide gevallen bestuursrechtelijke procedures zijn.
- De Invorderingsambtenaar stelt ten onrechte dat geen verschil bestaat tussen fysieke en digitale verzending. In r.o. 4.4.3 van de uitspraak van de CRvB van 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174 is als vólgt geoordeeld: “Niet alleen moet de burger ervan op de hoogte worden gebracht dat een bericht in zijn Berichtenbox is geplaatst. Bij de notificatie moet ook informatie over aard en rechtsgevolgen van het besluit en een reactietermijn worden gegeven. Als reden voor de invoering hiervan is genoemd, dat de meeste mensen niet een zo frequent contact met de overheid hebben dat het voor de hand ligt dat zij hun elektronische postbussen nét zó vaak ‘legen’ als hun fysieke brievenbus thuis of hun privémailbox." Ik verwijs tevens naar r.o. 4.4.4.”
2.1
Het Hof heeft het betoog van belanghebbende aldus begrepen dat het uitmondt in het standpunt dat aangezien de Invorderingsambtenaar de naheffingsaanslag niet op de juiste wijze heeft bekendgemaakt, de aanmaningskosten ten onrechte in rekening zijn gebracht (rov. 5.1). Het Hof komt evenwel tot het oordeel dat de naheffingsaanslag wél op de juiste wijze is bekendgemaakt. Het overweegt daartoe als volgt:
“5.3. Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende, op wie in deze de bewijslast rust, niet aannemelijk gemaakt dat geen e-mailnotificatie of vergelijkbare melding naar hem is verzonden. Zoals de Invorderingsambtenaar onweersproken heeft gesteld, kan uitsluitend belanghebbende zelf via MijnOverheid instellen of het systeem automatisch e-mailnotificaties naar een door belanghebbende opgegeven e-mailadres verzendt. Belanghebbende stelt dat hij geen e-mailnotificatie heeft ontvangen. Belanghebbende draagt echter geen feiten en omstandigheden aan op grond waarvan kan worden geoordeeld dat aannemelijk is dat de functie om e-mailnotificaties te ontvangen ten tijde van het opleggen van de naheffingsaanslag was uitgeschakeld. Belanghebbende heeft daarmee niet voldaan aan zijn stelplicht. Voor zover belanghebbende verwijst naar CRvB 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174, overweegt het Hof dat de zaak van deze uitspraak niet vergelijkbaar is met de onderhavige zaak, nu in die zaak, anders dan in de onderhavige zaak, is vast komen te staan dat geen e-mailnotificatie over de plaatsing van het in die zaak aan de orde zijnde besluit in de Berichtenbox van MijnOverheid is verzonden (r.o. 4.5.1 van de voornoemde uitspraak). Gelet op het voorgaande komt het Hof tot de conclusie dat de naheffingsaanslag op de juiste wijze aan belanghebbende is bekendgemaakt.”
3.Het geding in cassatie
3.1
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft geen verweerschrift ingediend.
3.2
Belanghebbende stelt één middel tot cassatie voor. Het middel stelt schending van art. 3:40 en Pro 3:41 Awb. De toelichting bestaat inhoudelijk uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel houdt in dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat belanghebbende de bewijslast draagt ter zake van het niet-ontvangen van een e-mailnotificatie (punt 2-4). Het tweede onderdeel betoogt dat gelet op CRvB AB 2022/270, anders dan het Hof heeft overwogen, een e-mailnotificatie verplicht is (punt 5-6).
4.Juridisch kader geschil over aanmaningskosten
4.1
Het geschil over de vraag of de aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht, heeft zich uiteindelijk gericht zich op het door belanghebbende gestelde niet-ontvangen van een e-mailnotificatie van het plaatsen van de naheffingsaanslag in de berichtenbox van MijnOverheid. Het Hof heeft echter niet met zoveel woorden aandacht besteed aan de relevantie van dat geschilpunt voor de beantwoording van die vraag. Ik schets daarom hier eerst kort op hoofdlijnen het juridisch kader voor die beantwoording.
4.2
Invordering van gemeentelijke belastingen, zoals de onderhavige parkeerbelasting, geschiedt op grond van art. 231 Gemeentewet Pro met toepassing van de Invorderingswet 1990 (hierna: IW), met dien verstande dat enige in art. 249 Gemeentewet Pro genoemde artikelen van de IW buiten toepassing blijven bij de invordering op grond van dat art. 249.
4.3
Een belastingaanslag, zoals de naheffingsaanslag parkeerbelasting, is invorderbaar zes weken na dagtekening van het aanslagbiljet (art. 9(1) IW). Art. 11 IW Pro schrijft voor dat een belastingschuldige die de belastingaanslag niet binnen de gestelde termijn betaalt, schriftelijk wordt aangemaand om binnen twee weken na dagtekening van de aanmaning te betalen.
4.4
Ter zake van de aanmaning worden ingevolge art. 1 in Pro verbinding met art. 2 Kostenwet Pro invordering rijksbelastingen (Kw) kosten in rekening worden gebracht. De Kw is op grond van art. 231(1) Gemeentewet. ook van toepassing op de invordering van gemeentelijke belastingen. Dit betekent ook dat – anders dan waarvan de Rechtbank (rov. 4.3) is uitgegaan gelet op haar verwijzing naar art. 4:113 Awb Pro – dat titel 4.4 en 4.5 Awb niet van toepassing zijn (art. 1 Kw Pro). Voor de verzending van een aanmaning is in 2022 op grond van art. 2 Kw Pro een bedrag van € 8,- verschuldigd bij een gevorderde som tot € 454,-. Uit art. 1 Kw Pro volgt dat voor het in rekening brengen van die kosten vereist is dat de belastingschuldige “in gebreke is gebleven het verschuldigde tijdig te betalen”.
4.5
In HR BNB 2022/140 heeft de Hoge Raad het volgende overwogen over het in gebreke zijn met de betaling van een belastingschuld: [6]
“2.4.2 (…).De belastingschuldige kan pas in gebreke zijn met de betaling van zijn belastingschuld nadat (i) die schuld is geformaliseerd door het vaststellen van een belastingaanslag, en (ii) hij in de gelegenheid is geweest van die aanslag kennis te nemen.
2.4.3
De belastingschuldige is in de regel in de gelegenheid om kennis te nemen van een belastingaanslag als die aanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (…).”
4.6
Tegen het in rekening brengen van aanmaningskosten staan rechtsmiddelen bij de belastingrechter open. Dit volgt uit art. 7(1) Kw. Onder de in dat artikel bedoelde ‘kosten van vervolging’ vallen namelijk onder meer de aanmaningskosten. [7] Voor zover hier van belang sluit art. 7(2) Kw het verweer uit dat het aanslagbiljet niet is ontvangen. Dat is anders indien aannemelijk wordt gemaakt dat de ontvangst van het aanslagbiljet redelijkerwijs moet worden betwijfeld:
“2. Het bezwaar- of beroepschrift kan niet zijn gegrond op de stelling dat het aanslagbiljet (…) niet is ontvangen, tenzij degene van wie de kosten worden gevorderd aannemelijk maakt dat ontvangst redelijkerwijs moet worden betwijfeld.”
4.7
Dit artikellid luidt zo sinds 1 januari 2011. [8] Het voeren van een niet-ontvangstverweer was vóór 1 januari 2011 volledig uitgesloten in de wet. [9] De tenzij-formule is per 1 januari 2011 in art. 7(2) Kw opgenomen naar aanleiding van HR BNB 2009/246. [10] In dat arrest heeft de Hoge Raad in een geschil over betekeningskosten geoordeeld dat de categorische uitsluiting in art. 7 Kw Pro van het verweer dat de aanmaning niet is ontvangen, in strijd is met art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM. [11]
4.8
Uit HR BNB 2023/102 [12] maak ik op dat de in art. 7(2) Kw opgenomen verweerbeperking niet ruim wordt uitgelegd. In die zaak overweegt de Hoge Raad namelijk onder meer (i) dat indien de belanghebbende stelt dat een aanmaning tot betaling van een belastingaanslag hem niet heeft bereikt, in die stelling een betwisting van de verzending van die aanmaning ligt begrepen (rov. 4.3.2), en (ii) dat art. 7(2) Kw “geen betrekking heeft op een verweer voor zover dat inhoudt dat de aanmaning niet is verzonden” (rov. 4.5.1).
4.9
In deze zaak heeft het Hof het betoog van belanghebbende in hoger beroep over de niet-ontvangst van het notificatiebericht geplaatst in het kader van de vraag of de naheffingsaanslag op de juiste wijze heeft bekendgemaakt (zie 2.10), hoewel belanghebbende zijn betoog niet expliciet in dat kader heeft geplaatst (zie 2.8-2.9). In cassatie gaat belanghebbende kennelijk mee in de opvatting over het juridisch kader, want het middel stelt dat het Hof art. 3:41 en Pro 3:42 Awb heeft geschonden (zie 3.2). De vraag is of het Hof en belanghebbende uitgaan van een juiste opvatting over de betekenis van de (niet-)ontvangst van een notificatiebericht voor de bekendmaking van een besluit zoals een belastingaanslag via de berichtenbox.
5.Ontwikkeling in de tijd juridisch kader berichtenbox
5.1
Voordat ik op de betekenis van een notificatiebericht inga, schets ik op hoofdlijnen de juridische inbedding van MijnOverheid – waarvan de berichtenbox onderdeel is (zie 5.10) – in de loop van de tijd. Dat doe ik om overzicht te geven, want ik miste dat aanvankelijk door de wirwar aan regelingen die van toepassing zijn of zijn geweest. Ik concentreer me gelet op deze zaak op MijnOverheid, maar ik merk wel op dat overheidsinstanties ook gebruik maken van andere, vergelijkbare berichtenboxen. [13]
Tot 1 november 2015
5.2
De eerste contouren van MijnOverheid zijn geschetst bij brief van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing in Koninkrijksrelaties van 10 april 2006. [14] Daarin kondigde de minister de ontwikkeling van een Persoonlijke Internet Pagina (PIP) aan. Deze PIP werd enige tijd later (ook) bekend “onder de merknaam MijnOverheid.nl”. [15] Met de PIP werd beoogd één persoonlijke online omgeving te creëren voor digitaal contact met de overheid. De PIP zou onder meer de mogelijkheid moeten bieden om “berichten van de overheid voortaan niet meer verspreid maar op één plek elektronisch te ontvangen.” [16] Bij besluit van 25 mei 2007 (Besluit beheer Persoonlijke Internetpagina) is de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna ook: BZK) belast met de zorg voor de ingebruikneming en instandhouding van de PIP. [17] Bij besluit van 4 december 2007 (Besluit aansluitvoorwaarden MijnOverheid) zijn de Aansluitvoorwaarden MijnOverheid.nl en Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl vastgesteld. [18] Dit besluit bepaalt in art. 3 dat Pro toekomstige wijzigingen van de voorwaarden worden bekendgemaakt door het opnemen van een herziene versie met een doorlopend volgnummer op mijnoverheid.nl. Dergelijke wijzigingen hebben ook plaatsgevonden (zie voor een voorbeeld 6.5-6.6). [19] Op de juridische grondslag van MijnOverheid c.q. de berichtenbox is kritiek geleverd in de literatuur. [20]
5.3
Voor de bestuursrechtelijke aspecten van berichtenverkeer via de berichtenbox van MijnOverheid is niet in specifieke regelgeving voorzien. Het algemene kader van de Awb is daarvoor leidend, waaronder begrepen de afdeling in de Awb die ziet op elektronisch bestuurlijk verkeer, te weten afdeling 2.3 Awb. Deze afdeling is ingevoerd in de Awb bij de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer per 1 juli 2004. [21] Dat er een algemeen kader is, wil overigens nog niet zeggen dat zonder meer duidelijk is hoe dat kader moet worden toegepast op berichtenverkeer via de berichtenbox. Hierna in 6.2 e.v. komt kort het kader voor bekendmaking van een besluit langs elektronische weg aan bod. In de beschouwing ga ik in 8.6-8.25 dieper in op de vraag hoe de berichtenbox in dat kader past. Tot slot merk ik op deze plaats reeds op dat afdeling 2.3 Awb per 1 januari 2026 ingrijpend is aangepast (zie 5.34 en uitgebreid in 6.26 e.v.).
Per 1 november 2015: art. X Wet elektronisch berichtenverkeer belastingdienst
5.4
Een wettelijke grondslag voor MijnOverheid is er gekomen met de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst (WEBB), die – voor zover hier van belang – op 1 november 2015 in werking is getreden. [22] In regels voor (verplicht) elektronisch verkeer met de Belastingdienst, waarbij de berichtenbox een centrale rol zou hebben, was aanvankelijk voorzien in het wetsvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst. [23] Dat wetsvoorstel is uiteindelijk ingetrokken [24] en de onderdelen die zien op dat elektronische verkeer zijn uiteindelijk opgenomen in het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de WEBB. [25] De WEBB voorziet in invoering van bepalingen in de AWR, de Invorderingswet 1990 en de Algemene wet inkomensafhankelijke regeling, die meebrengen dat in afwijking van art. 2:14 Awb Pro in het verkeer tussen de belanghebbende en het desbetreffende bestuursorgaan van de Belastingdienst een bericht uitsluitend elektronisch wordt verzonden. Ik laat die bepalingen verder inhoudelijk onbesproken. [26] Hier is vooral van belang dat samenhangend met de invoering van die bepalingen de WEBB in art. X een meer algemene bepaling kent wat betreft, kort gezegd, de infrastructuur voor elektronisch berichtenverkeer met de overheid.
5.5
Art. X(1) WEBB draagt de zorg voor die infrastructuur op aan de Minister van BZK. Het tweede en het derde lid voorzien in het stellen van nadere regels bij lagere regelgeving: [27]
“1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties draagt zorg voor de inrichting, beschikbaarstelling, instandhouding, werking, beveiliging en betrouwbaarheid van voorzieningen voor elektronisch berichtenverkeer en informatieverschaffing alsmede van voorzieningen voor elektronische authenticatie en elektronische registratie van machtigingen.
2. Bij regeling van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden regels gesteld met betrekking tot de werking, beveiliging en betrouwbaarheid van de voorzieningen, bedoeld in het eerste lid.
3. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verwerkt persoonsgegevens, waaronder het burgerservicenummer, bedoeld in artikel 1, onder b, van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer, voor zover dit noodzakelijk is voor de goede vervulling van de taak, bedoeld in het eerste lid. Bij algemene maatregel van bestuur wordt nader bepaald welke persoonsgegevens worden verwerkt, aan wie deze worden verstrekt en hoe lang deze worden bewaard.”
5.6
De wettelijke grondslag voor de infrastructuur van elektronisch berichtenverkeer met de overheid in art. X WEBB is niet alleen van belang voor berichtenverkeer met de Belastingdienst, maar ook voor berichtenverkeer met andere overheden. Dat houdt ermee verband dat MijnOverheid een uniforme, overheidsheidsbreed bruikbare voorziening is, waarmee niet zou sporen dat verschillende regels zouden gelden: [28]
“De reden dat artikel X van het wetsvoorstel niet beperkt is tot de fiscaliteit, maar de gehele generieke digitale infrastructuur in relatie tot burgers bestrijkt, is dat het alleen voorzien in een grondslag voor verplicht gebruik door de Belastingdienst, tot gevolg zou hebben dat verschillende toegangsregimes zouden gelden voor MijnOverheid en DigiD, afhankelijk van de groep gebruikers. Een dergelijke differentiatie zou betekenen, dat een splitsing binnen de voorzieningen zou moeten worden aangebracht: burgers waarvoor de verplichting zal gelden zouden dan toegang hebben tot hun eigen Belastingdienstberichten en -gegevens, maar toegang tot andere onderdelen van MijnOverheid – of toegang door andere burgers – zou afhankelijk zijn van de acceptatie van gebruiksvoorwaarden. Dit is niet duidelijk voor burgers en kan onzekerheid oproepen over hun rechtspositie. Het zou bovendien afbreuk doen aan het karakter van MijnOverheid als uniforme, overheidsheidsbreed bruikbare voorziening en als onderdeel van de GDI. Wil het fiscale deel van het voorstel dus uitvoerbaar zijn, dan is het noodzakelijk deze bredere regeling te treffen. In het tweede lid is een delegatiegrondslag opgenomen.”
5.7
Op grond van art. XI(3) WEBB vervalt art. X op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. In de memorie van toelichting is daarover opgemerkt dat deze bepaling is opgenomen in afwachting van een wet waarin de generieke digitale infrastructuur wordt geregeld. [29] Die wet is uiteindelijk pas ingevoerd op 1 juli 2023, te weten de Wet digitale overheid, waarna art. X WEBB is vervallen (zie 5.16-5.17).
Regeling GDI
5.8
Van de in art. X(2) WEBB gegeven bevoegdheid om regels te stellen heeft de Minister gebruik gemaakt met de Regeling Voorzieningen GDI (Regeling GDI), die in werking is getreden op 1 november 2015. [30] Art. 8 Regeling Pro GDI voorziet in intrekking van onder meer het Besluit beheer Persoonlijke Internetpagina en Besluit aansluitvoorwaarden MijnOverheid (zie 5.2 voor die besluiten). Bepaalde zaken uit de voormalige Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl zijn opgenomen in art. 2 Regeling Pro GDI. [31] Ik kom daarop terug (6.8-6.9). De Regeling GDI is per 1 juli 2023 ingetrokken en opgevolgd door de Regeling voorzieningen Wdo (zie 5.20 hierna).
Besluit verwerking persoonsgegevens generieke digitale infrastructuur
5.9
Op grond van art. X(3) WEBB is het Besluit verwerking persoonsgegevens generieke digitale infrastructuur (Besluit persoonsgegevens) vastgesteld, aan welk besluit terugwerkende kracht is verleend tot 1 november 2015. [32]
5.1
Het Besluit persoonsgegevens bepaalt welke gegevens in het kader van MijnOverheid worden verwerkt en aan wie gegevens worden verstrekt. In de nota van toelichting komt kernachtig naar voren wat de verhouding tussen MijnOverheid en de berichtenbox is en wat de berichtenbox inhoudt: [33]
“De voorziening MijnOverheid bevat drie diensten, namelijk de Berichtenbox, Lopende Zaken en Persoonlijke gegevens. Er wordt één account aangemaakt dat al deze drie diensten omvat. Deze drie diensten worden mogelijk in de toekomst uitgebreid met nieuwe, vergelijkbare diensten.
De Berichtenbox is een persoonlijke, beveiligde postbus voor digitale berichten van de overheid en rechtspersonen met een wettelijke taak. In de Berichtenbox kan de gebruiker berichten ontvangen, bewaren en beheren. De gebruiker kan zelf aangeven van welke overheidsorganisaties hij berichten wil ontvangen. Deze keuzemogelijkheid is er niet ten aanzien van de overheidsorganisaties waarvoor de Berichtenbox is aangewezen als verplicht kanaal voor elektronisch berichtenverkeer.”
5.11
Uit de nota van toelichting volgt ook dat MijnOverheid in beheer is bij Logius, een dienst die onder verantwoordelijkheid van de Minister van BZK valt. [34]
5.12
Op grond van art. 4 Besluit Pro persoonsgegevens verwerkt de Minister (lees: Logius) gegevens over het aanmaken en wijzigen van het MijnOverheid-account waaronder het e-mailadres waarop een gebruiker (een burger [35] ) notificaties ontvangen. Ook verwerkt hij gegevens over de verzending van notificaties en de berichtenvoorkeuren van MijnOverheid waarmee een gebruiker kenbaar maakt voor welke organisaties hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is voor het ontvangen van elektronische berichten in de berichtenbox:
“Onze Minister verwerkt voor de inrichting, beschikbaarstelling, instandhouding, werking, beveiliging en betrouwbaarheid van MijnOverheid de volgende persoonsgegevens:
(…)
b. over gebruikers van MijnOverheid:
(…)
3°. (…) het e-mailadres of ander kanaal waarop de gebruiker van MijnOverheid notificaties ontvangt, en gegevens over de verificatie daarvan, de schermnaam, en de door de gebruiker van MijnOverheid geselecteerde afnemer of afnemers van MijnOverheid ten aanzien van wie de gebruiker van MijnOverheid in de berichtenvoorkeuren van MijnOverheid kenbaar heeft gemaakt dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is voor het ontvangen van elektronische berichten in de Berichtenbox, meta-gegevens die horen bij berichten of zaaksgegevens, inloghistorie, en overige gegevens of wijzigingen daarvan die bij het account horen.
4°. de gebruiksgegevens, waaronder gegevens over de navigatie en handelingen van de gebruiker van MijnOverheid in de voorziening, inclusief het opvragen, tonen of wijzigen van gegevens of het falen van functies, gegevens over de verzending van notificaties en het eventueel falen daarvan, en overige gegevens met betrekking op het soort, tijdstip en kenmerken van het gebruik;”
5.13
Art. 8 Besluit Pro persoonsgegevens bepaalt verder dat de Minister aan een afnemer, dat is een overheidsorgaan dat gebruik maakt van MijnOverheid [36] , (i) gegevens over de status van de toepasselijke berichtenvoorkeur van de gebruiker van MijnOverheid verstrekt, en (ii) informatie of een gebruiker van een MijnOverheid-account zijn account wel of niet in gebruik heeft genomen verstrekt:
“Onze Minister verstrekt aan een afnemer van MijnOverheid:
a. (…) de status van de toepasselijke berichtenvoorkeur van de gebruiker van MijnOverheid, voorafgaand aan het aanleveren en ter bevestiging van het afleveren van berichten en gegevens, of het falen daarvan, ten behoeve van de werking van de diensten van MijnOverheid;
b. op verzoek van een afnemer die de Berichtenbox van MijnOverheid als verplicht kanaal voor elektronisch berichtenverkeer heeft aangewezen, informatie of een gebruiker van een MijnOverheid-account waarop de uitvoering van die taak betrekking heeft, zijn account wel of niet in gebruik heeft genomen en het bijbehorende burgerservicenummer.”
b. op verzoek van een afnemer die de Berichtenbox van MijnOverheid als verplicht kanaal voor elektronisch berichtenverkeer heeft aangewezen, informatie of een gebruiker van een MijnOverheid-account waarop de uitvoering van die taak betrekking heeft, zijn account wel of niet in gebruik heeft genomen en het bijbehorende burgerservicenummer.”
5.14
Uit de nota van toelichting volgt dat MijnOverheid uitgaat van een opt-in-regime voor de keuze van gebruikers en dat accountgegevens blijven opgeslagen: [37]
“[Na activering] wordt de gebruiker gevraagd of hij elektronisch bereikbaar wil zijn voor alle andere afnemers, uitgezonderd de Belastingdienst (de elektronische bereikbaarheid voor de Belastingdienst is een gegeven onder de Wet EBV). Deze keuze wordt na het eerste keer inloggen geboden en kan vervolgens te allen tijde worden aangepast door de gebruiker in de «berichtvoorkeuren» door de gewenste afnemers aan te vinken en andere uit. De naam en deze accountgegevens (zoals aanmaakdatum, wijzigingsdatum, e-mailadres, berichtvoorkeuren) blijven opgeslagen voor zolang als het account bestaat. Bij het wijzigen van deze gegevens, zoals het opgeven van een alternatief e-mailadres, blijft de originele invoer ook bewaard ten behoeve van gebruikersondersteuning, het waarborgen van de betrouwbaarheid en voor foutanalyse.”
5.15
Het Besluit persoonsgegevens is thans nog steeds van toepassing, zij het inmiddels onder een andere naam/citeertitel en zij het dat het is gewijzigd (zie 5.24 e.v.).
Per 1 juli 2023: Wet digitale overheid
5.16
De Wet digitale overheid (Wdo) is op 1 juli 2023 in werking getreden. [38] De Wdo voorziet onder meer in een regeling betreffende de verantwoordelijkheid voor het beheer van de voorzieningen en diensten binnen de generieke digitale overheidsinfrastructuur. Het gaat om de wet die is aangekondigd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel WEBB (zie 5.7). Art. 5(1)(f) Wdo verankert onder meer wat in art. X WEBB is opgenomen. [39] De bepaling luidt voor zover hier van belang als volgt:
“1. Onze Minister draagt zorg voor de inrichting, beschikbaarstelling, instandhouding, werking en beveiliging van de generieke digitale infrastructuur, waaronder infrastructuur:
(…)
f. voor elektronisch berichtenverkeer met en informatieverschaffing aan natuurlijke personen, ondernemingen en rechtspersonen.
(…)”
5.18
Art. 10(2) Wdo bepaalt dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld met betrekking tot het gebruik van publieke identificatiemiddelen en de voorzieningen, bedoeld in art. 5(1) Wdo.
5.19
De Wdo zelf voorziet niet in waarborgen die zien op de verzending van notificaties. Dat volgt ook uit een reactie van de staatssecretaris van BZK naar aanleiding van vragen van de PVV-Eerste Kamerfractie. De Wdo geeft regels voor het geval er digitaal met de overheid wordt gecommuniceerd. Een Awb-wetsvoorstel (NB dat is het hierna in 6.26 e.v. behandelde wetsvoorstel WMEBV) introduceert nieuwe waarborgen voor het geval de burger de digitale weg kiest, zoals een notificatieplicht: [42]
“In reactie op het bovenstaande merk ik in de eerste plaats op, dat het wetsvoorstel niet verplicht tot digitale communicatie met de overheid; het geeft slechts regels voor het geval er digitaal met de overheid wordt gecommuniceerd. De papieren weg blijft open. Dat volgt niet uit de WDO, maar (sinds 2004) uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Afdeling 2.3 van de Awb, inzake elektronisch bestuurlijk verkeer, wordt momenteel gemoderniseerd. Hiertoe is wetvoorstel bij de Tweede Kamer nr. 35 261 ingediend. In dit Awb-wetsvoorstel wordt de gelijkschakeling van de papieren en digitale weg gehandhaafd; de burger kan kiezen of hij digitaal of op papier met de overheid communiceert. Het Awb-wetsvoorstel introduceert nieuwe waarborgen (rechtsbescherming) voor het geval de burger de digitale weg kiest, zoals een notificatieplicht voor het bevoegd gezag, de digitale ontvangstbevestiging en verlengde termijnen bij storing. Ook bevat het wetsvoorstel, los van digitalisering, een zorgplicht voor het bevoegd gezag tot passende ondersteuning bij bestuurlijk verkeer.”
Regeling Wdo
5.21
Art. 5 Regeling Pro Wdo bevat diverse bepalingen met betrekking tot het gebruik door burgers van MijnOverheid. Het tweede lid bepaalt onder meer dat de gebruiker die zijn MijnOverheid-account in gebruik neemt, zijn e-mailadres verstrekt voor de ontvangst van een kennisgeving dat voor hem een bericht toegankelijk is geworden, tenzij hij heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen:
“2. De gebruiker neemt door het activeren van zijn MijnOverheid-account dit account in gebruik. Hij maakt tevens kenbaar dat hij langs elektronische weg bereikbaar is voor het ontvangen van berichten in de Berichtenbox van door hem geselecteerde afnemers en verstrekt zijn e-mailadres voor de ontvangst van een kennisgeving dat voor hem een bericht toegankelijk is geworden, tenzij hij heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen.”
5.22
Volgens de toelichting sluit art. 5 Regeling Pro Wdo nauw aan bij de Regeling GDI en een voorgenomen wijziging van de Awb (NB dat is het hierna in 6.26 e.v. behandelde wetsvoorstel WMEBV):
“Inhoudelijk wijkt dit artikel weinig af van het bepaalde inzake MijnOverheid in de Regeling voorzieningen GDI, die door deze regeling is vervangen. Geregeld worden de doelgroep – omwille van de duidelijkheid wordt, evenals bij DigiD, de term ‘rechthebbende’ gebruikt –, het aanvraag- en activeringsproces en het gebruik. De gebruiker geeft bij het activeren van zijn MijnOverheid-account aan van welke afnemers (publieke dienstverleners, zoals de Belastingdienst en de gemeente) hij berichten in de Berichtenbox wil ontvangen (tweede lid) en kan deze keuze nadien altijd wijzigen (vierde lid). (…) Artikel 5 sluit Pro aan bij de voorgenomen wijziging van Algemene wet bestuursrecht inzake modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer.”
5.24
In 2023 zijn twee besluiten genomen en gepubliceerd tot wijziging van het in 5.9 genoemde Besluit persoonsgegevens. Het gaat om een besluit van 28 juni 2023, dat in werking is getreden op 12 juli 2023, [47] en een besluit van 30 oktober 2023, dat in werking is getreden op 1 januari 2024. [48] Bij dat laatste besluit is onder meer de citeertitel van het besluit gewijzigd in het Besluit digitale overheid. [49] Die wijziging houdt verband met de inwerkingtreding van de Wdo en de daarmee samenhangende bredere werking van het besluit. [50] Ik gebruik hierna deze citeertitel.
5.25
Beide in 2023 gepubliceerde besluiten voorzien in een wijziging van art. 8 Besluit Pro digitale overheid, dat een grondslag biedt voor het verstrekken van gegevens door de Minister (feitelijk: Logius) aan een afnemer (een overheidsorgaan). Na deze wijzigingen luidt de geconsolideerde tekst van art. 8 als Pro volgt:
“Onze Minister verstrekt aan een afnemer van MijnOverheid:
a. het burgerservicenummer, waar van toepassing de status van de toepasselijke berichtenvoorkeur van de gebruiker van MijnOverheid, voorafgaand aan het aanleveren en ter bevestiging van het afleveren van berichten en gegevens, of het falen daarvan, ten behoeve van de werking van de diensten van MijnOverheid, en op verzoek van een afnemer informatie over het openen van een bericht door de gebruiker van MijnOverheid, teneinde de gebruiker te attenderen op een eerder aan hem gezonden bericht;
b. op verzoek van een afnemer die de Berichtenbox van MijnOverheid als verplicht kanaal voor elektronisch berichtenverkeer heeft aangewezen, informatie of een gebruiker van een MijnOverheid-account waarop de uitvoering van die taak betrekking heeft, zijn account wel of niet in gebruik heeft genomen en het bijbehorende burgerservicenummer;
c. op verzoek van een afnemer, informatie of voor een gebruiker van MijnOverheid een emailadres of ander kanaal is verwerkt waarop die gebruiker van MijnOverheid notificaties ontvangt als bedoeld in artikel 4, onderdeel b, subonderdeel 3°, en het bijbehorende burgerservicenummer;
c. op verzoek van een afnemer inlichtingen die benodigd zijn om aflevering van een bericht te kunnen bevestigen;
d. op verzoek van een afnemer, gegevens over het ontvangen door een gebruiker van een notificatie over een bericht waarop het verzoek ziet of het eventueel falen daarvan, de bijbehorende datum en de tijd en het bijbehorende burgerservicenummer.”
5.26
Deze geciteerde tekst is afkomstig van wetten.overheid.nl. Dat tweemaal een onderdeel c is opgenomen, lijkt mij overigens geen redactionele fout van de beheerder van die site te zijn, maar een regelgevingstechnische fout. [51]
5.27
Ten opzichte van de twee onderdelen kennende tekst van art. 8 Besluit Pro digitale overheid bij invoering (zie 5.13) is alleen onderdeel b ongewijzigd gebleven. Het besluit van 28 juni 2023 heeft geleid tot toevoeging van het eerste onderdeel c en van onderdeel d. [52] Het besluit van 30 oktober 2023 heeft geleid tot een nieuwe tekst van onderdeel a en toevoeging van het tweede onderdeel c. [53]
5.28
Uit de nota van toelichting bij het besluit van 28 juni 2023 volgt dat de besluitgever de toevoeging van het eerste onderdeel c en van onderdeel d noodzakelijk heeft geacht in verband met de hierna in 7.5 aan de orde komende uitspraak CRvB AB 2022/270. Deze uitspraak brengt volgens de besluitgever met zich dat het noodzakelijk is dat bestuursorganen kunnen nagaan of een ontvanger heeft ingesteld dat een notificatie wordt verzonden bij het plaatsen van een bericht in de Berichtenbox en of een verzonden notificatie is ontvangen. Met de wijziging wordt voorzien in een grondslag voor de verstrekking van deze gegevens aan een bestuursorgaan: [54]
“
2.4 Notificaties Berichtenbox MijnOverheid
2.4 Notificaties Berichtenbox MijnOverheid
Op 9 september 2021 heeft de Centrale Raad van Beroep uitspraak gedaan in een procedure over de betekenis van de e-mailnotificaties die worden verstuurd voor berichten in de Berichtenbox van MijnOverheid (ECLI:NL:CRVB:2021:2174). In die uitspraak is bepaald dat bestuursorganen zich ervan moeten vergewissen dat de e-mailnotificatie verloopt conform de opgegeven notificatievoorkeuren van de geadresseerde. Dit vindt de rechter van belang, omdat de burger erop moet kunnen vertrouwen dat de Berichtenbox inclusief notificatieservice functioneert zoals aangegeven en dat hij dit niet zelf hoeft te controleren.
Om onder deze randvoorwaarden het gebruik van de Berichtenbox door bestuursorganen mogelijk te blijven maken is het noodzakelijk dat bestuursorganen kunnen nagaan of een ontvanger heeft ingesteld dat een notificatie wordt verzonden bij het plaatsen van een bericht in de Berichtenbox en of een verzonden notificatie is ontvangen. Tot het moment van inwerkingtreden van dit besluit was het verstrekken aan bestuursorganen van deze gegevens uit MijnOverheid over de notificatieinstellingen en het al dan niet succesvol ontvangen van een notificatie niet voorzien van een verstrekkingsgrondslag. Met dit wijzigingsbesluit wordt voorzien in een basis voor die verstrekkingen.”
5.29
De nota van toelichting geeft in aanvulling daarop nog de volgende uiteenzetting, waarbij onder meer ingegaan op de verhouding met de hierna (6.26) te behandelen Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer. Ook wordt melding gemaakt van bepaalde voorzieningen in MijnOverheid om te waarborgen dat degene die heeft geregistreerd dat hij geen e-mailnotificatie wenst te ontvangen, op de hoogte is van de consequenties daarvan: [55]
“4.3 Verstrekking van persoonsgegevens over notificatie door de Berichtenbox van MijnOverheid
(…) Op grond van de reeds geldende tekst (artikel 8, onderdeel a) mogen al persoonsgegevens worden verstrekt over het al dan niet ontvangen van het bericht waarop de notificatie betrekking heeft en de relevante berichtvoorkeuren ten aanzien van het gebruik van de Berichtenbox. Een verzendend bestuursorgaan kan met die gegevens vaststellen of het bericht succesvol in de Berichtenbox is geplaatst en of een geadresseerde de Berichtenbox als voorkeurskanaal heeft ingesteld. Met dit besluit wordt het ook mogelijk om het verzendende bestuursorgaan op de hoogte te stellen van de verzending van een notificatie en van de instellingen van die gebruiker voor het ontvangen van notificaties.
Deze gegevens zijn noodzakelijk voor afnemers van MijnOverheid om vast te kunnen stellen dat een bericht daadwerkelijk is ontvangen. Als gevolg daarvan mag worden aangenomen dat het bericht bij de gebruiker van MijnOverheid voldoende kenbaar is gemaakt en dat daarmee aan de verzending gevolgen mogen worden verbonden. Wanneer een afnemer van MijnOverheid gebruik wil maken van de Berichtenbox zijn de notificatieinstellingen van belang om te bepalen of dat gebruik voor verzending van het desbetreffende bericht opportuun is. Wanneer een gebruiker van MijnOverheid geen notificaties ontvangt kan dat bijvoorbeeld aanleiding zijn om het bericht op andere wijze te verzenden. Wanneer die gebruiker heeft aangegeven wel notificaties te willen ontvangen is het, gelet op de jurisprudentie over dit onderwerp, tevens van belang dat een afnemer van MijnOverheid kan vaststellen of het notificeren succesvol verlopen is. Dit besluit voorziet derhalve in een basis voor gegevensverstrekkingen die noodzakelijk zijn voor het functioneren van de Berichtenbox.
Om vast te stellen dat het geregistreerde gegeven «ik wens geen emailnotificatie te ontvangen» daadwerkelijk de bedoeling van de gebruiker is- waarschuwt MijnOverheid de gebruiker bij het aanvinken van «ik wens geen emailnotificatie te ontvangen» wat hier de consequenties van zullen zijn. Ook wordt dit een aantal keren herhaald bij bezoek aan de berichtenbox, om ook op deze manier de gebruiker erop te wijzen wat de consequenties zijn.
Uit het beginsel van dataminimalisatie volgt dat niet meer gegevens mogen worden verstrekt dan noodzakelijk is. In dat licht wordt met dit besluit mogelijk gemaakt om op verzoek van afnemers van MijnOverheid aan die afnemers kenbaar te maken óf een notificatiekanaal is gekozen, maar niet welk kanaal dat is. Daarmee is het voor deze afnemers mogelijk om vast te stellen of een gebruiker van MijnOverheid op de hoogte wordt gesteld van verzenden van een bericht via de Berichtenbox.
Met artikel 2.10 en 2.11 van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer wordt het verzenden van een notificatie aan ontvangers van een bericht via de Berichtenbox van MijnOverheid verplicht. Ook in die context is het noodzakelijk om te voorzien in een grondslag voor het verstrekken van persoonsgegevens over notificaties aan bestuursorganen.”
5.3
De toelichtende nota bij het besluit van 30 oktober 2023 vermeldt in verband met de nieuwe tekst van onderdeel a van art. 8 Besluit Pro digitale overheid dat daarmee mogelijk wordt gemaakt dat dat desgevraagd aan afnemers informatie wordt verschaft over het al dan niet afleveren en openen (aanklikken) van berichten door gebruikers. Deze informatie stelt een afnemer in staat om een gebruiker eraan te herinneren dat bij hem eerder een bericht is bezorgd: [56]
“Het aangevulde onderdeel a van artikel 8 maakt Pro mogelijk dat op hun verzoek aan afnemers van MijnOverheid informatie wordt verschaft over het al dan niet afleveren en openen (aanklikken) van berichten door gebruikers, opdat een dergelijk signaal wordt benut om de gebruiker te rappelleren over het feit dat bij hem eerder een bericht is bezorgd. Dit is in het belang van de gebruiker zelf, het voorkomt problemen voor hem. Deze gegevensverstrekking, die alleen geschiedt wanneer een afnemer hierom verzoekt gelet op aard en belang van het desbetreffend bericht, moet daarom proportioneel en gerechtvaardigd worden geacht. Benadrukt zij dat de Minister van BZK het bericht niet inhoudelijk beziet. De informatie wordt verstrekt met als doel dat de afnemer daadwerkelijk contact zoekt met de burger. De afnemer kan deze gegevens dus alleen opvragen om vervolgens de burger (alsnog) te bereiken en kan geen rechten ontlenen aan het feit dat een bericht wel of niet gelezen is.”
5.31
De toelichtende nota vermeldt over de toevoeging van (het tweede) onderdeel c dat dit onderdeel het mogelijk maakt om aan een afnemer inlichtingen te verstrekken om de aflevering van een bericht te kunnen bevestigen. Daarbij wordt onder meer als voorbeeld genoemd het verzenden van notificaties. Dergelijke inlichtingen kunnen van belang zijn in gevallen waarin een geschil bestaat tussen de afnemer en gebruiker: [57]
“Het nieuwe onderdeel c van artikel 8 maakt Pro het mogelijk inlichtingen aan een afnemer te verstrekken om de aflevering van een bericht te kunnen bevestigen. Het bezorgen van het bericht (of het überhaupt gebruiken van MijnOverheid) wordt soms betwist, waardoor sprake is van een geschil tussen afnemer en gebruiker. Het kan dan nodig zijn, bijvoorbeeld voor gebruik in een rechtszaak, dat afnemers inlichtingen ontvangen om de ontvangst van een bericht te kunnen bevestigen (zoals moment van activeren account, aanpassen mailvoorkeuren door de gebruiker of verzenden notificaties).”
5.32
De voornoemde wijzigingen zijn niet gepaard gegaan met overgangsrecht. Dat betekent dat ze onmiddellijke werking hebben na hun inwerkingtreding. Dit betekent ook dat de grondslag voor gegevensverstrekking ook geldt voor gegevens van vóór de inwerkingtreding. Dat ligt ook in de rede, gelet op de reden voor de wijzigingen (zie bijv. 5.28 en 5.31).
5.33
Het Besluit digitale overheid is op dit moment nog steeds van toepassing. [58] Het is na de wijzigingen bij voornoemde besluiten nog gewijzigd bij besluit van 15 februari 2024, [59] maar die wijziging is hier niet relevant.
Per 1 januari 2026: Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (WMEBV)
5.34
In dit overwegend chronologisch overzicht van relevante regelgeving betreffende de berichtenbox kan tot slot niet onvermeld blijven de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, welke wet het juridisch kader in afdeling 2.3 Awb voor elektronisch verkeer substantieel wijzigt. Ik laat het echter op deze plaats bij de enkele vermelding van die wet, omdat ik er veel uitgebreider op terugkom in 6.26 en verder.
6.Juridische betekenis notificatiebericht: regelgeving en toelichting
6.1
In verband met de vraag wat de betekenis van de (niet-)ontvangst van een notificatiebericht is voor de bekendmaking van een besluit, ga ik in dit onderdeel eerst (kort) in op het algemene kader in de Awb (tot 1 januari 2026) voor bekendmaking van een besluit langs elektronische weg. Vervolgens behandel ik welke betekenis voor die bekendmaking wordt toegekend aan een notificatiebericht in relevante regelgeving en/of haar toelichting. Dat doe ik aan de hand van de regelgeving die in het vorige onderdeel 5 aan bod kwam. Daarbij maak ik een onderscheid in drie perioden: (i) de periode tot 1 november 2015, (ii) de periode 1 november 2015 tot 1 januari 2026, en (iii) de periode vanaf 1 januari 2026.
Bekendmaking langs elektronische weg: algemeen kader (tot 1 januari 2026)
6.2
Art. 3:41 Awb Pro bepaalt voor zover hier van belang dat bekendmaking van een besluit geschiedt door toezending of uitreiking (art. 3:41(1) Awb). Op grond van art. 2:14(1) Awb (tekst tot 1 januari 2026) kan een bestuursorgaan een bericht langs elektronische weg verzenden, mits de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is (kenbaarmakingsvereiste). Gelet op de systematiek van de Awb en de wetsgeschiedenis, geldt deze mogelijkheid van verzending langs elektronische weg ook voor de bekendmaking van een besluit door toezending. Zie daarover mijn conclusie van 28 februari 2025. [60] Het is ook impliciet uitgangspunt in het arrest van de Hoge Raad van 21 november 2025 na die conclusie. [61]
6.3
Art. 2:17(1) Awb (tekst tot 1 januari 2026) bepaalt dat als tijdstip waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden, geldt het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarover het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt of, indien het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking, het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde. In het geval van verzending van een besluit langs elektronische weg, geldt het door art. 2:17(1) Awb bepaalde tijdstip dus als tijdstip van bekendmaking van het besluit als bedoeld in art. 3:41 Awb Pro. Dit volgt ook uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot invoering van art. 2:17 Awb Pro. [62]
6.4
Wat betreft het tijdstip van bekendmaking van een besluit via een berichtenbox, merk ik op deze plaats reeds op dat (i) in de nota naar aanleiding van het verslag van het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de WEBB, is uiteengezet dat op grond van art. 2:17 Awb Pro als tijdstip van verzending heeft te gelden het moment waarop het besluit in de berichtenbox wordt geplaatst (zie 6.15), en/maar dat (ii) de opvolger van art. 2:17 Awb Pro per 1 januari 2026, te weten art. 2:19 (nieuw) Awb een aangepaste tekst kent naar aanleiding van vraagtekens in de literatuur bij de opvatting dat het plaatsen van een bericht in een berichtenbox wel onder art. 2:17 Awb Pro valt (zie 6.27-6.28). Ik kom daar vervolgens op terug in de beschouwing (8.14 e.v.).
Status notificatiebericht: periode tot 1 november 2015
6.5
In de periode tot 1 november 2015 zijn de in 5.2 genoemde Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl van belang. Zie ik het goed dan is in de eerste, in de Staatscourant gepubliceerde, versie van die voorwaarden nog geen bepaling opgenomen over notificatie. [63] Op enig moment is dat gewijzigd. Omdat versies na de eerste versie niet in de Staatscourant zijn gepubliceerd maar op mijnoverheid.nl (zie 5.2) en die versies thans niet (meer?) goed te vinden zijn op die website, kon ik niet zo snel achterhalen – ook niet op de website van Logius – wanneer dat is gebeurd en wat de inhoud van de bepaling(en) was. Uit een publicatie van Overkleeft-Verburg maak ik op dat in elk geval de versie van 23 april 2014 bepalingen over notificatie bevat. [64] Het rapport ‘Hoezo
MijnOverheid’ van de Nationale ombudsman bevat een deel van de tekst van “versie 2.9 van 24 september 2014 (geldend tot 1 november 2015)”, [65] waaronder de tekst van art. 2, dat in de leden vijf tot en met zeven bepalingen over notificaties bevat. Ik citeer een deel van dat artikel:
MijnOverheid’ van de Nationale ombudsman bevat een deel van de tekst van “versie 2.9 van 24 september 2014 (geldend tot 1 november 2015)”, [65] waaronder de tekst van art. 2, dat in de leden vijf tot en met zeven bepalingen over notificaties bevat. Ik citeer een deel van dat artikel:
1. Door het registreren bij MijnOverheid maakt de Gebruiker kenbaar dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is voor het ontvangen van elektronische berichten van de geselecteerde Afnemers in de Berichtenbox.
2. De Gebruiker ontvangt van de geselecteerde Afnemers mogelijk geen papieren post meer.
3. De Gebruiker kan de selectie van Afnemers waarvan hij berichten in zijn Berichtenbox kan ontvangen, wijzigen.
4. De Gebruiker raadpleegt regelmatig zijn Berichtenbox om te kijken of er nieuwe berichten in zijn geplaatst.
5. De Gebruiker kan er voor kiezen Notificaties per e-mail te ontvangen als een nieuw bericht in zijn Berichtenbox is geplaatst of een wijziging in Lopende Zaken heeft plaatsgevonden. Voor nieuwe berichten waarvoor een Gebruiker een Gemachtigde heeft aangewezen, ontvangt alleen de Gebruiker een Notificatie en niet de Gemachtigde.
6. De Gebruiker die ervoor kiest Notificaties te ontvangen zorgt ervoor dat zijn actuele e-mailadres bij MijnOverheid geregistreerd staat.
7. Logius garandeert niet dat verzonden Notificaties ook daadwerkelijk het emailadres bereiken dat door de Gebruiker is opgegeven.
8. De Notificatie is een service van Logius en is geen bekendmaking of onderdeel van bekendmaking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
(…)”
6.6
Voor deze zaak is vooral van belang dat het achtste lid bepaalt dat de notificatie geen (onderdeel van) bekendmaking in de zin van de Awb is. Uit de voormelde publicatie van Overkleeft-Verburg begrijp ik dat de tekst van dat achtste lid alsook die van het zevende lid voor het eerst zijn opgenomen in de versie van 23 april 2014 en wel naar aanleiding van de hierna in 7.2 aan de orde komende uitspraak CRvB AB 2013/328. [66] Het is mij niet duidelijk of in een of meer eerdere versies van de Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl een bepaling over notificaties is opgenomen die in andere zin bepaalde wat betreft de betekenis van een notificatie voor de bekendmaking in de zin van de Awb. Dat heb ik niet verder uitgezocht.
Status notificatiebericht: periode 1 november 2015 tot 1 januari 2026
Notificatiebericht in de regelgeving per 1 november 2015?
6.7
Met art. X WEBB kreeg MijnOverheid.nl (en de berichtenbox) een wettelijke grondslag per 1 november 2015 (5.4). Zoals eerder opgemerkt (5.8) is tegelijk met art. X WEBB de Regeling GDI ingevoerd en zijn in art. 2 van Pro die regeling bepaalde zaken uit de (voormalige) Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl opgenomen.
6.8
Uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel WEBB lijkt te volgen dat de wetgever ervan uitging dat tot die zaken zou behoren “de wijze waarop aan burgers desgewenst wordt gemeld dat er een bericht in hun Berichtenbox is bezorgd (notificatie)”. [67] Maar geen van de bepalingen in art. 2 Regeling Pro GDI ziet op notificatie. De Regeling GDI kent dus ook geen bepaling zoals het in 6.5 geciteerde art. 2(8) Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl over de betekenis van notificatie voor de bekendmaking in de zin van de Awb. Wel bevat art. 2 Regeling Pro GDI een bepaling over het kenbaar maken bereikbaar te zijn voor berichten in de berichtenbox:
“2. De gebruiker neemt door het activeren van zijn MijnOverheid-account dit account in gebruik. Hij maakt tevens kenbaar dat hij langs elektronische weg bereikbaar is voor het ontvangen van berichten in de Berichtenbox van door hem geselecteerde afnemers.”
6.9
Uit de toelichting op art. 2 Regeling Pro GDI meen ik te kunnen opmaken waarom dat artikel niets regelt over notificaties, namelijk dat de reden daarvoor is dat de Awb al de rechtsgevolgen bepaalt van plaatsing van een bericht in de berichtenbox. Daarbij wordt opmerkt dat het sturen van een notificatie geen (onderdeel van de) bekendmaking in de zin van de Awb is: [68]
“Artikel 2
Dit artikel bevat de voor de gebruiker belangrijkste bepalingen uit de voormalige gebruiksvoorwaarden MijnOverheid: aangegeven wordt op welke wijze gebruik kan worden gemaakt van de voorziening MijnOverheid. (…)
De gebruiksvoorwaarden zijn niet letterlijk overgenomen in de deze regeling. Bezien is welke gebruiksvoorwaarden geen plek in de regeling behoeven als gevolg van regulering elders. (…) Voor wat betreft de rechtsgevolgen van het plaatsen van een bericht in de Berichtenbox is afdeling 2.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Het sturen van notificaties (attenderingen) met betrekking tot plaatsing van berichten in de Berichtenbox naar het e-mailadres van een gebruiker, die hiervoor heeft gekozen bij activering van zijn MijnOverheid-account, is geen (onderdeel van de) bekendmaking in de zin van de Awb, maar een bestaande praktijk, die wordt gecontinueerd.
(…)
Als een burger zijn MijnOverheid-account in gebruik heeft genomen, wordt er van hem verwacht dat hij de Berichtenbox regelmatig raadpleegt om te kijken of er nieuwe berichten zijn geplaatst. Ook wordt van hem verwacht dat dat hij, om notificaties te kunnen ontvangen, een actueel e-mailadres doorgeeft en ook een eventuele wijziging van dat adres.”
6.1
Ik merk op dat de opvatting dat de notificatie geen onderdeel van de bekendmaking in de zin van de Awb is, aansluit bij uitlatingen van de regering tijdens de (eerdere) parlementaire behandeling van het wetsvoorstel WEBB; zie vooral 6.13, 6.15 en 6.20 hierna.
6.11
Het in 5.9 vermelde Besluit persoonsgegevens kent zoals gezien een bepaling over de verwerking van onder meer gegevens betreffende notificaties (zie 5.10). Vermeldingswaardig op deze plaats is vooral dat de nota van toelichting op dit besluit kernachtige passages bevat over de praktische kant van het notificeren. Een notificatie wordt per e-mail aan de gebruiker verzonden als een nieuw bericht in de berichtenbox is geplaatst, mits de gebruiker heeft gemeld een dergelijk notificatiebericht te willen ontvangen en hiervoor zijn e-mailadres opgeeft – er wordt dus voor het ontvangen van notificaties uitgegaan van een opt-in-systeem: [69]
“Als er een nieuw bericht in de Berichtenbox is aangekomen, verstuurt MijnOverheid hierover een notificatie, mits de gebruiker aan heeft gegeven een dergelijk notificatiebericht te willen ontvangen en hiervoor een digitaal adres heeft opgegeven. Op dit moment wordt voor het versturen van notificaties e-mail gebruikt. Deze verzending vindt pas plaats nadat de gebruiker de geldigheid van het door hem opgegeven digitale adres heeft bevestigd door middel van een verzonden verificatiecode.”
6.12
Al meteen bij het activeren van het account kan de gebruiker zijn e-mailadres opgeven als hij notificaties wil ontvangen: [70]
“Na de eerste keer inloggen op MijnOverheid volgt het personaliseren van het account, deels automatisch, deels door de gebruiker zelf. (…). Ook wordt de gebruiker tijdens dit proces gevraagd om zijn e-mailadres op te geven als hij notificaties per e-mail wil ontvangen (…). Met een per e-mail toegezonden verificatiecode of door middel van een andere veilige en betrouwbare (toekomstige) techniek kan de gebruiker de werking van het opgegeven e-mailadres bevestigen. In de toekomst kan een gebruiker naast het e-mailadres waarschijnlijk ook kiezen voor andere notificatiekanalen.”
Wetsgeschiedenis WEBB over de functie en status van een notificatiebericht
6.13
De Afdeling advisering van de Raad van State was naar aanleiding van de vermelding in de (concept) memorie van toelichting dat een ministeriële regeling zal voorzien in de wijze van notificatie (zie 6.8), kritisch over diverse punten. [71] In de reactie daarop van de staatssecretaris van Financiën komt onder meer naar voren (i) dat een notificatie niet relevant is voor het moment van bekendmaking van het bericht, omdat daarvoor doorslaggevend is het bezorgen van het bericht in de Berichtenbox, (ii) dat het de verantwoordelijkheid van de burger is om regelmatig zijn berichtenbox te controleren, (iii) dat e-mailnotificatie optioneel is en dat daarbij een opt-in-systeem geldt en (iv) dat voor een ministeriële regeling is gekozen opdat de wijze van notificeren vlot kan worden aangepast aan nieuwe technische ontwikkelingen: [72]
“Met notificatie wordt in het wetsvoorstel niet gedoeld op het ontvangen van het bericht zelf; dit wordt aan de belanghebbende bezorgd door gebruik te maken van de Berichtenbox van MijnOverheid. Burgers kunnen bij het activeren van hun MijnOverheidaccount en de Berichtenbox die daarvan onderdeel uitmaakt, kiezen voor het ontvangen van e-mailnotificatie zodra een bericht in hun Berichtenbox is bezorgd. Deze e-mailnotificatie is optioneel: het bezorgen van het bericht in de Berichtenbox is doorslaggevend voor het moment van bekendmaking van het bericht. In het activeringsproces wordt gewezen op de voordelen van een e-mailnotificatie en worden burgers gestimuleerd om hiervoor te kiezen. Dat laat onverlet dat het ook een verantwoordelijkheid van de burger is om regelmatig op eigen initiatief zijn Berichtenbox te controleren op berichten, zoals hij dat ook met zijn fysieke brievenbus normaal gesproken doet.
(…)
Een notificatie heeft bij het gebruik van een berichtenbox een signaleringsfunctie, verhoogt het gebruiksgemak en biedt daarmee een extra waarborg; de belanghebbende wordt er via e-mail op geattendeerd dat er een bericht in zijn berichtenbox is afgeleverd. Deze mogelijkheid wordt ook nu al in MijnOverheid aangeboden. Omdat het wenselijk is dat de wijze van notificeren vlot kan worden aangepast aan technische ontwikkelingen (bijvoorbeeld in de toekomst het gebruik van apps of andere media), ligt het in de rede de wijze van notificatie in een ministeriële regeling op te nemen.”
6.14
In verband met het feit dat het bezorgmoment doorslaggevend is voor de bekendmaking heeft de staatssecretaris in een Kamerbrief de vergelijking gemaakt met bekendmaking per post en is opgemerkt dat e-mailnotificaties de functie hebben te attenderen dat een nieuw bericht is bezorgd: [73]
“Wanneer een papieren beschikking per post in de brievenbus van een belanghebbende wordt bezorgd, maakt het voor de rechtsgeldigheid van het bezorgmoment niet uit of de belanghebbende de brief heeft opengemaakt of niet. Hetzelfde geldt voor een elektronisch bezorgd bericht. Het is dus inderdaad van belang dat een belastingplichtige of toeslaggerechtigde regelmatig inlogt in MijnOverheid om te bekijken of berichten zijn ontvangen, zoals men ook de fysieke brievenbus controleert. Belanghebbenden kunnen zich echter laten attenderen op nieuwe berichten door bij MijnOverheid een e-mailadres op te geven waarop zij een zogenoemde e-mailnotificatie willen ontvangen. Het invullen van dit e-mailadres is niet verplicht maar wordt wel aangeraden; burgers worden zoveel mogelijk gestimuleerd om van deze optie gebruikt te maken. Het is ook mogelijk een e-mailadres van een andere persoon in te vullen, zodat mensen eventueel door die ander op de hoogte kunnen worden gesteld dat er berichten zijn, bijvoorbeeld indien zij zelf niet over een mailadres beschikken. Daarnaast wordt onderzocht welke andere media gebruikt kunnen voor de notificatie, bijvoorbeeld apps of sociale media.”
6.15
In de nota naar aanleiding van het verslag zet de staatssecretaris onder meer uiteen (i) dat het moment waarop de Belastingdienst een bericht in de berichtenbox plaatst heeft te gelden als tijdstip van elektronische verzending als bedoeld in art. 2:17 Awb Pro en daarmee – in het geval van een besluit – het moment van bekendmaking is, (ii) dat het de verantwoordelijkheid van de belastingplichtige is om kennis te nemen van het bericht (net zoals bij een bericht dat per post wordt verzonden) en (iii) dat als service wordt aangeboden een notificatie toegezonden te krijgen, maar dat het aan belastingplichtige is om al dan niet van die service gebruik te maken: [74]
“Op grond van artikel 3:41 van Pro de Awb wordt een besluit bekendgemaakt door toezending aan de belanghebbende. Bij elektronisch berichtenverkeer is het tijdstip van verzenden het moment waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt (artikel 2:17 van Pro de Awb). Dit is het moment waarop de Belastingdienst een bericht in de Berichtenbox plaatst. Evenals bij papieren berichten komen onvolkomenheden in de verzending van elektronische berichten in beginsel voor rekening van de Belastingdienst, in die zin dat indien het bericht een besluit bevat, dit besluit niet in werking treedt (artikel 3:40 van Pro de Awb). Het is de verantwoordelijkheid van de belastingplichtige om kennis te nemen van het bericht, net zoals de belastingplichtige ook regelmatig zijn fysieke brievenbus dient te controleren. Bij elektronisch berichtenverkeer wordt de belastingplichtige daarbij een extra service aangeboden. Hij kan namelijk een notificatie naar zijn persoonlijke e-mailadres laten zenden indien er een bericht in de Berichtenbox wordt geplaatst. Het is aan de belastingplichtige om al dan niet van die service gebruik te maken. Overigens zal, indien onverhoopt sprake is van storingen in de systemen (ofwel bij de Belastingdienst, ofwel bij MijnOverheid) coulance betracht worden ten aanzien van termijnoverschrijdingen.”
6.16
Op vragen van leden van de fractie van het CDA of gebreken in de e-mailnotificatie voor risico van belastingplichtige komen, antwoordt de staatssecretaris dat de e-mailnotificatie de eigen verantwoordelijkheid van de burger in zijn contacten met de overheid niet volledig kan vervangen: [75]
“De e-mailnotificatie is een service aan de burger. De burger wordt vanzelfsprekend aangemoedigd van deze service gebruik te maken, maar de e-mailnotificatie kan de eigen verantwoordelijkheid van de burger in zijn contacten met de overheid niet volledig vervangen. Het is daarom wenselijk dat de burger regelmatig zijn berichtenbox bezoekt om te zien of er berichten zijn. Anders dan de leden van de fractie van het CDA zie ik geen wezenlijk verschil tussen de verzending van berichten per post en verzending op elektronische wijze. Het risico dat burgers niet tijdig kennisnemen van een bericht neemt naar mijn mening bij verzending op elektronische wijze eerder af dan toe. Zoals ik hiervoor heb aangegeven kunnen belastingplichtigen zichzelf namelijk laten notificeren als er een bericht in de Berichtenbox wordt geplaatst, zodat zij er altijd en overal van op de hoogte kunnen zijn dat zij een bericht hebben ontvangen. Dit geldt dus zelfs als mensen vanwege een vakantie of om andere redenen niet in staat zijn hun fysieke brievenbus te controleren.”
6.17
Zoals eerder opgemerkt is art. X WEBB ingevoerd in samenhang met de invoering van bepalingen in (para-)fiscale wetgeving – waaronder art. 3a AWR – die ertoe strekken dat elektronisch berichtenverkeer met de Belastingdienst verplicht plaatsvindt (zie 5.4). Op deze plaats opmerkingswaardig is dat gedurende het wetgevingsproces een amendement met betrekking tot die bepalingen is voorgesteld door Tweede Kamerlid Omtzigt dat betrekking heeft op het notificeren bij plaatsing van een bericht door de Belastingdienst in de berichtenbox. [76] Dat amendement houdt in de kern in dat (i) bij ministeriële regeling wordt geregeld dat op verzoek notificatie plaatsvindt, en (ii) dat de ontvangst van een notificatie bepalend is voor de inwerkingtreding van een besluit. Ik citeer het amendement voor zover dat betrekking heeft op het (voorgestelde) art. 3a AWR:
“4. In de ministeriële regeling, bedoeld in het tweede lid, wordt in elk geval bepaald dat de belastingplichtige of inhoudingsplichtige op zijn verzoek door middel van een elektronisch bericht per e-mail op de hoogte wordt gesteld van het feit dat een elektronisch bericht is verzonden door de inspecteur of het bestuur van ’s Rijksbelastingen.
5. In afwijking van artikel 3:40 van Pro de Algemene wet bestuursrecht treedt een besluit dat door middel van een elektronisch bericht bekend is gemaakt, niet in werking dan nadat de notificatie als bedoeld in het vierde lid is ontvangen door de belastingplichtige of inhoudingsplichtige.”
6.18
Als toelichting geeft het Tweede Kamerlid in de kern dat de notificatie van groot belang is en een formele status verdient: [77]
“De regering regelt met deze wet dat belastingplichtigen berichten van de Belastingdienst uitsluitend ontvangen via een digitale berichtenbox. (…) Daarbij wordt als zogenoemde service een e-mailbericht verstuurd dat er een nieuw bericht is in de berichtenbox, indien de belastingplichtige een e-mailadres opgeeft. Indien de notificatie om wat voor reden dan ook niet functioneert, is dit op grond van onderhavig wetsvoorstel het probleem van de belastingplichtige. Het is dus van groot belang dat de belastingplichtige zelf zo vaak mogelijk inlogt in de berichtenbox om belangrijke berichten en beschikkingen zo snel mogelijk tot zich te kunnen nemen. (…) Indiener is daarom van mening dat de notificatie van groot belang is en een formele status verdient.
Dit amendement regelt daarom dat bij ministeriële regeling in elk geval wordt bepaald dat de belastingplichtige op zijn verzoek per e-mail op de hoogte wordt gesteld van het feit dat een elektronisch bericht is verzonden door Belastingdienst. Voorts regelt dit amendement dat indien is verzocht om een e-mailnotificatie, een besluit dat bekend is gemaakt door middel van een elektronisch bericht niet eerder in werking treedt dan nadat de e-mailnotificatie is ontvangen door de belastingplichtige.”
6.19
Ik merk op dat, gelet op zowel de tekst als op de toelichting, impliciet uitgangspunt van het amendement is dat plaatsing van een besluit in de berichtenbox ertoe leidt dat het besluit is bekendgemaakt in de zin van art. 3:41 Awb Pro, onafhankelijk of de belastingplichtige heeft gemeld notificaties te willen ontvangen en onafhankelijk of een notificatie van plaatsing van dat besluit is ontvangen.
6.2
De staatssecretaris heeft het amendement ontraden, omdat het voor de Belastingdienst niet uitvoerbaar is. Bovendien zou het van doorslaggevende betekenis maken van het moment van ontvangst van de e-mailnotificatie voor de inwerkingtreding van een besluit (a) het fundament onder de berichtenbox wegtrekken, (b) het uitgangspunt van art. 2:17 Awb Pro ondergraven, en (c) tot veel onzekerheid en discussies leiden over de inwerkingtreding van een besluit: [78]
“Dit amendement houdt in dat in de ministeriële regeling wordt bepaald dat door de Belastingdienst op verzoek een e-mail-notificatie wordt verzonden en dat, indien is verzocht om zo’n notificatie, een besluit dat is verzonden door middel van een elektronisch bericht niet eerder in werking treedt dan nadat de e-mailnotificatie is ontvangen. Dit amendement is voor de Belastingdienst onuitvoerbaar. De Belastingdienst kan weliswaar van Logius (de beheerder van de Berichtenbox) informatie ontvangen over het tijdstip waarop een e-mailnotificatie is verzonden, maar kan niet zien wanneer die notificatie door de burger is ontvangen. Daarnaast is – juist vanwege de veranderlijkheid van mailadressen – bewust gekozen voor de Berichtenbox als elektronisch postadres van de burger. Dit verzekert dat berichten de burger ook daadwerkelijk bereiken. Het moment van ontvangst van de e-mailnotificatie van doorslaggevende betekenis maken voor de inwerkingtreding van een besluit zou het fundament onder de Berichtenbox wegtrekken. Tot slot ondergraaft dit amendement het uit de Algemene wet bestuursrecht voortvloeiende uitgangspunt dat het tijdstip van verzending bij elektronisch berichtenverkeer het moment is waarop het bericht het systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt. Het amendement zou daardoor tot veel onzekerheid en discussies leiden over de vraag of een besluit in werking is getreden.”
6.21
Hoewel diverse fracties voor het amendement van Omtzigt hebben gestemd, is het verworpen. [79]
6.22
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris onder meer gemeld dat de Belastingdienst de burger stimuleert om de notificatiefunctie in te stellen en dat Logius de inhoud van de notificatieberichten per oktober 2025 verbetert. [80] Tijdens de plenaire behandeling in de Eerste Kamer zijn door verschillende fracties zorgen geuit over het niet-ontvangen of niet-lezen van een notificatiebericht. [81] Op de vraag waarom burgers niet automatisch een notificatie-e-mail ontvangen, antwoordt de staatssecretaris: [82]
“Ten slotte maken we gebruik van een slimme notificatie. Dit betekent dat er notificatiemails zijn. Mevrouw Gerkens vroeg waarom we die niet automatisch aanzetten. Als je jezelf kenbaar maakt op MijnOverheid en je activeert dat, dan wordt meteen aan je gevraagd op welk mailadres je bereikbaar bent. Dan staat dat automatisch aan. Dit betekent dat je daar je berichten kunt vinden. Er komen automatisch notificatiemails. De ervaring leert — de nudgingspecialisten vertellen dat ook — dat als je "you've got mail" stuurt (…) mensen niet getriggerd worden om te kijken naar die mail. Je moet een inhoudsvolle notificatiemail sturen. Men moet nieuwsgierig worden naar waarover het gaat en het belangrijk vinden om die mail te openen.”
Notificatiebericht in de WDO-regelgeving vanaf 1 juli 2023
6.23
De invoering van de WDO per 1 juli 2023 (zie 5.16) heeft niet gezorgd voor een wijziging van de juridische betekenis van een notificatiebericht. Dit hangt ermee samen dat een voorstel tot wijziging van de Awb aanhangig was dat voorziet in nieuwe waarborgen, waaronder een notificatieplicht (zie 5.19). Het gaat om het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de WEMBV, welke wet hierna (6.26 e.v.) aan de orde komt.
6.24
Wel kent de Regeling WDO, anders dan haar voorganger de Regeling GDI (zie 6.8-6.9), een bepaling over het notificeren. Het gaat om art. 5(2) Regeling WDO, dat onder meer voorschrijft dat de gebruiker, die zijn MijnOverheid-account in gebruik neemt, zijn e-mailadres verstrekt voor de ontvangst van een kennisgeving dat voor hem een bericht toegankelijk is geworden, tenzij hij heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen (zie 5.21). Uit de toelichting volgt dat dit aansluit bij de voorgenomen wijziging van de Awb door het wetsvoorstel WEMBV (zie 5.22). Daarmee wordt gedoeld op de invoering van art. 2:10 (nieuw) Awb, waarin als uitgangspunt geldt de verplichting tot verzending van notificaties en dat uitgaat van een opt-out-systeem wat betreft het ontvangen van notificaties (zie 6.31).
6.25
Verder zijn zoals eerder gezien (5.24-5.31) na 1 juli 2023 aanvullende bepalingen in art. 8 van Pro (inmiddels) het Besluit digitale overheid opgenomen die een grondslag bieden om aan een afnemer gegevens te verstrekken over de notificatie-instellingen van een gebruiker en of het notificeren succesvol is verlopen.
Status notificatiebericht per 1 januari 2026 na invoering van de WMEBV
6.26
De Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (WMEBV) treedt grotendeels in werking met ingang van 1 januari 2026. [83] Zij wijzigt afdeling 2.3 Awb om de daarin opgenomen regels te moderniseren in verband met de technologische en maatschappelijke ontwikkelingen sinds invoering van die afdeling in 2004. [84] Voor deze conclusie zijn in het bijzonder twee wijzigingen noemenswaardig. [85] In verband met het feit dat zowel in de teksten van de wetsartikelen als in de parlementaire stukken geregeld wordt gesproken over “een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht”, merk ik op dat deze formulering onder meer de berichtenbox van MijnOverheid omvat. [86]
6.27
De
eerstebetreft de bepaling over wat als tijdstip van verzending heeft te gelden bij digitale verzending van een bericht door het bestuursorgaan. Die bepaling was opgenomen in art. 2:17 Awb Pro (zie 6.3). Zij is na invoering van de WMEBV opgenomen in art. 2:19 Awb Pro, zij het met enige aanpassingen. Hier is vooral relevant de in onderdeel b verwerkte tekstuele aanpassing die erin bestaat dat gesproken wordt over “een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht” in plaats van “hetzelfde systeem voor gegevensverwerking”. Verder zijn in onderdeel a de woorden “of een ander bestuursorgaan” ingevoegd. Art. 2:19 (nieuw) Awb luidt voor zover van belang als volgt:
eerstebetreft de bepaling over wat als tijdstip van verzending heeft te gelden bij digitale verzending van een bericht door het bestuursorgaan. Die bepaling was opgenomen in art. 2:17 Awb Pro (zie 6.3). Zij is na invoering van de WMEBV opgenomen in art. 2:19 Awb Pro, zij het met enige aanpassingen. Hier is vooral relevant de in onderdeel b verwerkte tekstuele aanpassing die erin bestaat dat gesproken wordt over “een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht” in plaats van “hetzelfde systeem voor gegevensverwerking”. Verder zijn in onderdeel a de woorden “of een ander bestuursorgaan” ingevoegd. Art. 2:19 (nieuw) Awb luidt voor zover van belang als volgt:
“Als tijdstip waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden, geldt:
a. het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan of een ander bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt;
b. indien het bestuursorgaan gebruikmaakt van een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht: het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde;
c. (…)”
6.28
Uit de memorie van toelichting volgt dat de hiervoor als eerste genoemde tekstuele aanpassing specifiek is gedaan met het oog op een berichtenbox zoals MijnOverheid en als achtergrond heeft dat er vraagtekens in de literatuur zijn gezet bij de opvatting dat – zoals in de jurisprudentie is geoordeeld – het plaatsen van een bericht in een berichtenbox is te beschouwen als verzending in de zin van art. 2:17 (oud) Awb. De tweede genoemde aanpassing houdt ook verband met MijnOverheid. Het invoegen van de woorden “of een ander bestuursorgaan” dient om duidelijk te maken dat van verzending (als bedoeld in onderdeel a) pas sprake is indien een bericht een systeem bereikt waarvoor noch het verzendende bestuursorgaan verantwoording draagt, noch een ander bestuursorgaan: [87]
“(…) Bij de totstandkoming van het huidige artikel 2:17 eerste Pro lid, werd primair gedacht aan een intern systeem van gegevensverwerking. Sinds de inwerkingtreding van de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer zijn er diverse nieuwe manieren van verzenden ontwikkeld waarbij berichten niet van het ene systeem voor gegevensverwerking naar een ander worden verplaatst. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de introductie van berichtenboxen (zoals MijnDUO of MijnOverheid) waarbij berichten voor de geadresseerde worden klaargezet in een systeem voor gegevensverwerking van een bestuursorgaan of meerdere bestuursorganen. Thans wordt het plaatsen van een bericht in een berichtenbox van een belanghebbende in de jurisprudentie beschouwd als een verzending als bedoeld in het huidige artikel 2:17, eerste lid, Awb en daarmee ook een bekendmaking als bedoeld in artikel 3:41 Awb Pro.25 Er zijn echter vraagtekens gezet bij deze jurisprudentie.26 Zo is de vraag gesteld of het inloggen door de geadresseerde in zijn berichtenbox wel gelijk te stellen is met het gebruikmaken van «hetzelfde systeem voor gegevensverwerking» als bedoeld in het huidige artikel 2:17. Gesteld kan worden dat het bestuursorgaan in zijn eigen systeem voor gegevensverwerking het bericht opstelt en het vervolgens in de berichtenbox plaatst, alwaar het door de geadresseerde kan worden ingezien of gedownload. Tegen deze achtergrond, wordt voorgesteld om het huidige artikel 2:17, eerste lid, te wijzigen. Er wordt in artikel 2:19 niet Pro meer gesproken over «hetzelfde systeem voor gegevensverwerking», maar over «een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht». Dit systeem hoeft overigens geen onderdeel te zijn van de ict-voorzieningen van het bestuursorgaan dat het bericht erin plaatst. Het bestuursorgaan kan ook gebruikmaken van een extern systeem. Een voorbeeld van een dergelijk extern systeem is MijnOverheid, waarvoor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk is. In verband hiermee wordt voorts voorgesteld om in het eerste lid «of een ander bestuursorgaan» toe te voegen. Op deze wijze wordt duidelijk dat van verzending pas sprake is indien een bericht een systeem bereikt waarvoor noch het verzendende bestuursorgaan verantwoording draagt, noch een ander bestuursorgaan. Overigens is niet van belang of via het systeem (ook) berichten aan het bestuursorgaan kunnen worden gezonden (hetgeen (nog) niet kan in MijnOverheid/burgers, maar wel bijvoorbeeld in de berichtenbox als bedoeld in de Dienstenwet (de berichtenbox voor bedrijven).
26 Zie de noot bij deze uitspraak van G. Overkleeft-Verburg in JB 2013/193 en de paragrafen 10 en 11 van haar artikel «De Belastingdienst en zijn digitale burger: spanning tussen ambities, uitvoeringsrealiteit en het juridisch kader», Maandblad Belasting Beschouwingen, augustus 2014.”
6.29
Omdat beide genoemde tekstuele wijzigingen enerzijds (mede) betrekking hebben op MijnOverheid en anderzijds zijn verwerkt in verschillende onderdelen van art. 2:19 (nieuw) Awb, zou de vraag kunnen rijzen onder welk onderdeel de berichtenbox van MijnOverheid nu valt. Ik begrijp het zo dat de berichtenbox valt onder onderdeel b. De tekst van dat onderdeel is juist aanscherpt met het oog op een systeem zoals de berichtenbox, en de in onderdeel a verwerkte tekstuele wijziging dient er juist mede toe duidelijk te maken dat de berichtenbox niet onder dat onderdeel valt.
6.3
De memorie van toelichting vermeldt in het kader van de berichtenbox ook dat als aan het kenbaarmakingsvereiste is voldaan (art. 2:8 (nieuw) Awb; eerder art. 2:14 Awb Pro), een verzending van een besluit overeenkomstig art. 2:19 (nieuw) Awb als een bekendmaking van het besluit geldt. [88] Dat komt overeen met de wetsgeschiedenis van art. 2.17 (oud) Awb (zie 6.3), alsook met uitlatingen in de parlementaire geschiedenis van de WEBB over bekendmaking van een besluit door plaatsing ervan in de berichtenbox (zie vooral 6.15).
6.31
De
tweedewijziging betreft de invoering van een diverse bepalingen over het notificeren in het geval van een elektronische verzending van een bericht door plaatsing van het bericht in een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft, zoals een berichtenbox. Op grond van art. 2:10 (nieuw) Awb is in zo’n geval verzending van een kennisgeving (notificatie) verplicht, tenzij de geadresseerde heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen. Dit impliceert ook dat, anders dan ten tijde van de invoering van art. X WEBB uitgangspunt was (zie bijv. 6.11 en 6.13), een opt-out-systeem het uitgangspunt is wat betreft het ontvangen van notificaties. Het tweede lid – dat trouwens pas in werking treedt met ingang van 1 januari 2027 [89] – stelt eisen aan de inhoud van de kennisgeving. Het derde lid – dat gedurende het wetgevingsproces is toegevoegd aan het wetsvoorstel [90] – bepaalt, kort gezegd, dat als het bestuursorgaan gebruik maakt van zowel de berichtenbox als een andere voorziening, het bestuursorgaan kan volstaan met kennisgeving van plaatsing van het bericht in de berichtenbox. Ik citeer art. 2:10 (nieuw) Awb volgens de tekst van de WMEBV zoals gepubliceerd in het Staatsblad [91] :
tweedewijziging betreft de invoering van een diverse bepalingen over het notificeren in het geval van een elektronische verzending van een bericht door plaatsing van het bericht in een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft, zoals een berichtenbox. Op grond van art. 2:10 (nieuw) Awb is in zo’n geval verzending van een kennisgeving (notificatie) verplicht, tenzij de geadresseerde heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen. Dit impliceert ook dat, anders dan ten tijde van de invoering van art. X WEBB uitgangspunt was (zie bijv. 6.11 en 6.13), een opt-out-systeem het uitgangspunt is wat betreft het ontvangen van notificaties. Het tweede lid – dat trouwens pas in werking treedt met ingang van 1 januari 2027 [89] – stelt eisen aan de inhoud van de kennisgeving. Het derde lid – dat gedurende het wetgevingsproces is toegevoegd aan het wetsvoorstel [90] – bepaalt, kort gezegd, dat als het bestuursorgaan gebruik maakt van zowel de berichtenbox als een andere voorziening, het bestuursorgaan kan volstaan met kennisgeving van plaatsing van het bericht in de berichtenbox. Ik citeer art. 2:10 (nieuw) Awb volgens de tekst van de WMEBV zoals gepubliceerd in het Staatsblad [91] :
“1. Indien een bestuursorgaan een bericht elektronisch verzendt door het bericht te plaatsen in een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht, wordt aan de geadresseerde binnen 48 uur elektronisch meegedeeld dat voor hem een bericht van het bestuursorgaan toegankelijk is geworden, tenzij de geadresseerde heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen.
2. De kennisgeving ontsluit het bericht of bevat informatie over de aard en de rechtsgevolgen van het bericht en vermeldt, voor zover van toepassing, de termijn voor het verrichten van een handeling door de geadresseerde.
3. Indien het bestuursorgaan gebruikmaakt van zowel een voorziening voor elektronisch berichtenverkeer en informatieverschaffing als bedoeld in artikel X van de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst als een andere voorziening, kan worden volstaan met kennisgeving van het toegankelijk worden van het bericht in de eerste voorziening.”
6.32
Verder is art. 2:11 (nieuw) Awb ingevoerd, dat in het tweede lid voorziet in waarborgen voor het geval een notificatie niet met succes kan worden bezorgd bij de geadresseerde: [92]
“2. Indien een bestuursorgaan een in artikel 2:10 bedoelde Pro kennisgeving niet met succes kan bezorgen bij de geadresseerde, wordt de kennisgeving nogmaals verzonden of spant het bestuursorgaan zich in om geadresseerde langs andere weg te informeren over het niet kunnen bezorgen van de kennisgeving en van de maatregelen die hij kan nemen om kennisgevingen te ontvangen.”
6.33
In aanvulling op art. 2:10 (nieuw) Awb is in art. 2:22 (nieuw) Awb erin voorzien dat een onregelmatigheid bij het notificeren gevolgen kan hebben. Het eerste lid ziet op het geval dat een notificatie niet is verzonden. In dat geval wordt de overschrijding van een termijn die is aangevangen met het bericht waarop de notificatie betrekking heeft, [93] niet aan de geadresseerde tegengeworpen, tenzij de geadresseerde heeft laten weten deze notificatie niet te willen ontvangen. Het tweede lid ziet op het geval dat de geadresseerde de notificatie niet heeft ontvangen. In dat geval wordt de termijnoverschrijding evenmin aan de geadresseerde tegengeworpen, mits redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de geadresseerde in verzuim is geweest.
6.34
In de memorie van toelichting heeft de regering de voorgestelde bepalingen over notificaties geplaatst in het kader van de rechtsbescherming. [94] Ik licht een aantal aspecten uit de toelichting met het oog op de thematiek in deze zaak. [95] Ik merk daarbij in meer algemene zin op dat ik ten opzichte van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel WEBB (hierna: de WEBB-behandeling) een duidelijk andere grondhouding bespeur ten opzichte van de burger.
6.35
Het verplicht stellen van het aanbieden van notificaties in art. 2:10 (nieuw) Awb heeft als doel het voorkomen van termijnoverschrijdingen: [96]
“(…) De hierboven genoemde berichtenboxen werken alle met een dergelijke notificatie. Een dergelijke kennisgeving is facultatief, dat wil zeggen dat de ontvanger kan aangeven dat hij deze niet wil ontvangen. De ontvanger dient bovendien een e-mailadres te hebben opgegeven om dergelijke notificaties te kunnen ontvangen. Notificaties vergroten de kenbaarheid van de door het bestuursorgaan verzonden bericht. De meeste mensen hebben niet zo frequent contact met de overheid, dat het voor de hand ligt dat zij hun elektronische postbussen net zo vaak «legen» als hun fysieke brievenbus thuis of hun privémailbox. Het niet tijdig raadplegen van een bericht kan wel tot gevolg hebben dat termijnen verstrijken. Notificaties kunnen een dergelijke termijnoverschrijding helpen voorkomen. Daarom wordt in het voorgestelde artikel 2:10 het Pro aan de burger aanbieden van notificaties verplicht gesteld. Zelfs als alle bestuursorganen voor hun berichten dezelfde infrastructuur (bijvoorbeeld door een aansluiting op MijnOverheid) zouden gebruiken, zouden veel burgers niet meer dan enkele keren per jaar een bericht in hun berichtenbox ontvangen. Van die burger kan niet worden verwacht dat hij wekelijks zijn berichtenbox raadpleegt als daar mogelijk enkele maanden geen bericht in zal worden geplaatst.”
6.36
Opmerkingswaardig in deze passage ten opzichte van de WEBB-behandeling zijn (i) de verschuiving in opvatting over de verantwoordelijkheid voor het genotificeerd worden (vgl. in contrast 6.15-6.16), (ii) het normatieve uitgangspunt dat van een burger niet kan worden verwacht dat hij wekelijks zijn berichtenbox raadpleegt (vgl. in contrast 6.13-6.14), en (iii) dat wat betreft de vergelijking met fysieke post, juist een verschil – te weten de feitelijk andere wijze van postverwerking – naar voren wordt gebracht, terwijl eerder juist (vanuit normatief opzicht) de overeenkomsten werden benadrukt (vgl. 6.13-6.15).
6.37
In verband met de kritische factor dat het e-mailadres van de burger wel bekend moet zijn om notificatie te kunnen versturen, merk ik terzijde nog op dat de regering in haar reactie op het wetgevingsadvies van de Raad van State heeft vermeld dat bevorderd zal worden dat burgers (alsnog) een e-mailadres doorgeven en dat de regering daarbij diverse concrete maatregelen in MijnOverheid noemt. [97]
6.38
Uit de memorie van toelichting volgt dat de regeling in art. 2:22 (nieuw) Awb over verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding ermee verband houdt dat een burger die heeft aangegeven een notificatie te willen ontvangen, er verder op mag rekenen dat hij notificaties ontvangt. Dit contrasteert met uitlatingen tijdens de WEBB-behandeling over de vraag voor wiens risico onregelmatigheden met notificeren komen (zie 6.16). Opmerkingswaardig zijn verder de uitlatingen in de memorie over de bewijslast: [98]
“(…) Een burger die heeft aangegeven een notificatie te willen ontvangen, mag er verder op rekenen dat hij notificaties ontvangt. Het uitblijven hiervan zou dan een grond voor een verschoonbare termijnoverschrijding zijn. Dit is geregeld in het voorgestelde artikel 2:22 Awb Pro. Van een bestuursorgaan wordt dan verwacht dat hij bewijst, met een logverslag, dat de notificatie is verzonden en geen bericht is ontvangen dat de aflevering is mislukt. Als het bestuursorgaan kan aantonen dat de notificatie is verzonden, zo nodig een tweede keer als de eerste aflevering is mislukt, dient de geadresseerde aan te tonen dat deze niet is ontvangen en dat niet aan hem is te verwijten. Als een burger heeft aangegeven dat hij geen notificaties wil ontvangen, geen e-mailadres heeft opgegeven, of een wijziging van zijn e-mailadres niet heeft doorgegeven, komt een termijnoverschrijding voor zijn rekening. Als het bestuursorgaan een melding krijgt dat de notificatie niet is bezorgd, is het gehouden om het notificatiebericht opnieuw te verzenden.”
6.39
Wat ten opzichte van de WEBB-behandeling (zie 6.13, 6.15 en 6.20) ongewijzigd blijft, is de opvatting dat een notificatie geen onderdeel uitmaakt van de bekendmaking. Een onregelmatigheid bij het notificeren tast de bekendmaking dan ook niet aan volgens de memorie van toelichting. De regering erkent daarbij dat het anders is voor notificaties door de bestuursrechter op grond van art. 8:36c Awb in die zin dat die notificaties wel het tijdstip bepalen waarop een bericht in het digitale systeem van de bestuursrechter is geplaatst, maar zij meent dat onvoldoende grond bestaat om naar aanleiding hiervan de notificatie in afdeling 2.3 Awb onderdeel te maken van de bekendmaking. Als dat laatste wel zou gebeuren, zou dat namelijk een te grote breuk opleveren met de huidige praktijk, waarvan de gevolgen niet kunnen worden overzien: [99]
“Een kennisgeving dat een bericht voor de geadresseerde toegankelijk is geworden (notificatie), maakt geen deel uit van de verzending van dat bericht, en dus ook niet van de bekendmaking ingeval dat bericht een besluit is. De plaatsing in een berichtenbox is het tijdstip waarop de verzending geschiedt en waarmee een besluit is bekendgemaakt. Dit volgt uit artikel 2:19 Awb Pro. De bekendmaking wordt niet aangetast als geen kennisgeving ter notificatie wordt verzonden, of als deze niet wordt ontvangen. Ook de tweede verzending van de notificatie op grond van het voorgestelde artikel 2:11, eerste lid, heeft hierop geen invloed.
Dit is anders dan bij de notificaties op grond van artikel 8:36c, tweede lid, Awb, waarin de notificaties van de bestuursrechter wel het tijdstip bepalen waarop een bericht in het digitale systeem van de bestuursrechter is geplaatst. Er bestaat onvoldoende grond om naar aanleiding hiervan de notificatie in afdeling 2.3 onderdeel te maken van de bekendmaking van een besluit waarop de notificatie betrekking heeft. Een juridische betekenis geven aan de notificatie, anders dan als service of extra waarborg, zou bij besluiten betekenen dat de notificatie onderdeel wordt van de bekendmaking van dat besluit. Anders gezegd, zonder de notificatie zou het besluit dan niet in werking treden. Dat zou een te grote breuk opleveren met de bestaande praktijk waarvan, gelet op de diversiteit van de procedures waarop afdeling 2.3 ziet, de gevolgen niet kunnen worden overzien. Zo is bij de invoering van de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst uitdrukkelijk afgewogen om die stap niet te zetten.23 Notificaties worden thans meestal nog via e-mail verzonden. Die weg is niet probleemloos. E-mailadressen, alsmede andere elektronische adressen, zoals sms, zijn aan wijziging onderhevig. Dat maakt dat aan de bekendmaking gebreken kunnen kleven, waardoor er geen sprake zou zijn van een besluit. Om deze reden is vanuit de uitvoeringspraktijk aangedrongen op handhaving van het bestaande (op het huidige artikel 2:17 Awb Pro gebaseerde) regime.
23 Kamerstukken II 2014/15, 34 196, nr. 18, p. 11.”
6.4
Ik merk tot slot nog op dat art. 2:25 (nieuw) Awb aanvullende bewijsrechtelijke waarborgen biedt. In dat artikel is onder meer bepaald dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust inzake de verzending van aan de geadresseerde gezonden berichten:
“Indien het bestuursorgaan gebruikmaakt van een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht, rust op het bestuursorgaan de bewijslast inzake de ontvangst van aan het bestuursorgaan gezonden berichten en de verzending van aan de geadresseerde gezonden berichten, alsmede inzake gegevens over de kennisneming van deze berichten door de geadresseerde. De afzender of de geadresseerde wordt desgevraagd afschrift van deze gegevens verstrekt.”
6.41
Hoewel art. 2:25 (nieuw) Awb niet ook de term gebruikt waarmee in afdeling 2.3 Awb de notificatie pleegt te worden aangeduid – te weten de term “kennisgeving” (zie art. 2:10, 2:11 en 2:22 (nieuw) Awb) –, lijkt de memorie van toelichting erop te duiden dat de wetgever voor ogen heeft dat de in art. 2:25 Awb Pro bedoelde bewijslast voor het bestuursorgaan zich ook uitstrekt tot de verzending van een notificatie: [100]
“(…) bij geschillen over de elektronische verzending van berichten [kunnen] soms aanzienlijke bewijsproblemen kunnen ontstaan. Daarom wordt in artikel 2:25 voorgesteld Pro dat, in geval gebruik wordt gemaakt van een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht, op bestuursorganen de bewijslast rust om de verzending en ontvangst van elektronische berichten door het bestuursorgaan te aannemelijk te maken en desgevraagd aan de betrokkene de beschikbare gegevens ter zake ter beschikking te stellen. Het kan hierbij onder meer gaan om het tijdstip van verzending of ontvangst, de verzending met de samenhangende ontvangstbevestiging of notificatie, de tijdstippen waarop een geadresseerde heeft ingelogd om kennis te nemen van een aan hem gezonden bericht of ontvangen meldingen van berichten die niet konden worden bezorgd. (…)”
6.42
Hoewel daarbij niet met zoveel woorden naar art. 2:25 (nieuw) Awb wordt verwezen, vindt dit bovendien steun in de hiervoor in 6.38 aangehaalde passage met betrekking tot art. 2:22 (nieuw) Awb. Daarin wordt immers opgemerkt: “Van een bestuursorgaan wordt dan verwacht dat hij bewijst, met een logverslag, dat de notificatie is verzonden en geen bericht is ontvangen dat de aflevering is mislukt.”
7.Rechtspraak over notificatie in het kader van een berichtenbox
7.1
Zie ik het goed dan heeft de Hoge Raad zich nog niet uitgelaten over de betekenis van een notificatiebericht in het kader van een berichtenbox zoals die van MijnOverheid. [101] Er is wel jurisprudentie van andere hoogste bestuursrechters daarover. Die jurisprudentie – en commentaren daarop – behandel ik hierna als eerste (7.2-7.14). Daarna komt fiscale feitenrechtspraak aan bod, eerst rechtspraak in het algemeen over notificatie (7.15-7.17) en daarna over de betekenis van de niet-ontvangst van een notificatie in geschillen over aanmaningskosten (7.18-7.26).
Rechtspraak andere hoogste bestuursrechters
7.2
In CRvB AB 2013/328 [102] heeft de CRvB zich uitgelaten over de status van een notificatiebericht, zij het niet in het kader van elektronische communicatie via (de berichtenbox van) MijnOverheid maar in het kader van elektronische communicatie via ‘Mijn IB-Groep’ (later ‘Mijn DUO’). Voor meer achtergrond wat betreft dit platform, de juridische basis ervan en de verhouding tot MijnOverheid verwijs ik naar de noot van Overkleeft-Verburg bij deze uitspraak. [103] Hier is van belang dat de werkwijze zo was dat als het bestuursorgaan een bericht op ‘Mijn IB-groep’ plaatst, er een e-mailbericht aan de geadresseerde wordt gestuurd waarbij mededeling wordt gedaan van plaatsing van een nieuw bericht op ‘Mijn IB-groep’, een soort notificatiebericht dus. De rechtbank was van oordeel, in de kern, dat de verzending van een dergelijk notificatiebericht het sluitstuk van de bekendmaking is. [104] De CRvB komt tot een ander oordeel, hoewel – naar hij in rov. 6.3 vaststelt – het verzenden van een notificatiebericht volgens de algemene voorwaarden van Mijn IB-groep (‘AV’ in de uitspraak) wordt beschouwd als de verzending en bekendmaking van het op Mijn IB-groep geplaatste bericht. De CRvB overweegt daartoe, in de kern, (i) dat aangezien art. 2:17 Awb Pro een bepaling van openbare orde is, partijen daaraan geen eigen uitleg mogen geven, (ii) dat ‘Mijn IB-Groep’ is aan te merken is als ‘hetzelfde systeem voor gegevensverwerking’ bedoeld in art. 2:17 Awb Pro, (iii) dat daarom op grond van art. 2:17 Awb Pro het tijdstip waarop een bericht is geplaatst op ‘Mijn IB-Groep’, heeft te gelden als tijdstip van verzending van dat bericht, (iv) dat dit meebrengt dat dit tijdstip tevens heeft te gelden als tijdstip van bekendmaking in de zin van art. 3:41 Awb Pro en (v) dat in dit verband geen betekenis toekomt aan de verzending van het notificatiebericht:
“6.2.De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:17 van Pro de Awb geeft aan dat onder een systeem van gegevensverwerking is te verstaan een systeem voor het genereren, verzenden, ontvangen, opslaan of op andere wijze verwerken van gegevens (Kamerstukken II, 2001/02, 28 483, nr. 3, blz. 42). De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:13, eerste lid, van de Awb vermeldt dat onder verzenden langs elektronische weg bijvoorbeeld zowel is te begrijpen het versturen van een e-mailbericht als het plaatsen van een stuk op een website (Kamerstukken II, 2001/02, 28 483, nr. 3, blz. 37).
(…)
6.6.
Artikel 2:17 is Pro evenals de artikelen 6:7 en 6:8 van de Awb een bepaling van openbare orde. Het staat partijen niet vrij hieraan een eigen uitleg te geven. Elektronische berichtgeving door appellant vindt, zoals uit 6.4 en 6.5 volgt, plaats via de website ‘Mijn IB-Groep’ (thans ‘Mijn DUO’). Van dit systeem voor gegevensverwerking wordt zowel door appellant als door de studerende gebruik gemaakt. De studerende kan via dit systeem immers ook zelf aanvragen indienen en wijzigingen doorgeven. Appellant en betrokkene maken dan ook gebruik van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking. Gelet op de duidelijke tekst van artikel 2:17, eerste lid, van de Awb, die overigens in overeenstemming is met wat de wetsgeschiedenis aangeeft over het verzenden langs elektronische weg en systeem van gegevensverwerking, geldt naar het oordeel van de Raad als tijdstip waarop een bericht studiefinanciering door appellant elektronisch is verzonden, het tijdstip waarop dit bericht is geplaatst op ‘Mijn IB-Groep’ of ‘Mijn DUO’. Op dat moment is het bericht studiefinanciering te raadplegen door betrokkene en is het dus toegankelijk voor de geadresseerde als bepaald in artikel 2:17, eerste lid, van de Awb.
6.7.De vaststelling dat een bericht studiefinanciering ingevolge artikel 2:17, eerste lid, van de Awb elektronisch is verzonden op de datum waarop het is geplaatst op ‘Mijn IB-Groep’ respectievelijk ‘Mijn DUO’, leidt vervolgens tot de conclusie dat die datum tevens de datum is waarop het besluit is bekendgemaakt in de zin van artikel 3:41 van Pro de Awb. Ingevolge artikel 6:8 van Pro de Awb vangt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift tegen een bericht studiefinanciering (dat kan worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro, zoals in het onderhavige geval) aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, derhalve met ingang van de dag na plaatsing ervan op de website. Vorenstaande betekent ook dat, anders dan waar de rechtbank in de aangevallen uitspraak en appellant in de AV van ‘Mijn IB-Groep’ respectievelijk ‘Mijn DUO’ vanuit gaan, aan de verzending van het e-mailbericht, waarin betrokkene wordt geattendeerd op een op de website geplaatst nieuw bericht, in dit verband geen betekenis toekomt.”
7.3
AB-annotator Bröring acht weliswaar de opvatting van de rechtbank niet onbegrijpelijk, maar meent dat “[s]trikte lezing van art. 2:17 lid 1 Awb Pro (…) tot de slotsom [leidt] dat de opvatting van de Centrale Raad over het tijdstip van bekendmaking correct is”. [105] Overkleeft-Verburg heeft een andere opvatting en is zeer kritisch over de uitspraak van de CRvB. Volgens haar heeft de CRvB op grond van art. 2:17 Awb Pro “de kennisgeving van plaatsing van een elektronisch bericht – anders dan bedoeld – "gedegradeerd" tot een juridisch niet relevante servicemededeling”. [106] De auteur meent daarbij onder (veel) meer dat de CRvB “zwak [staat] met zijn interpretatie van art. 2:17 Awb Pro”. [107]
7.4
In een vervolgpublicatie werpt Overkleeft-Verburg de vraag op of de uitspraak van de CRvB wel op MijnOverheid kan worden toegepast, omdat MijnOverheid geen interactief transactiesysteem en dat daarmee – zo begrijp ik – er geen sprake van is dat ‘het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking’ als bedoeld in art. 2:17 Awb Pro: [108]
“Het is overigens de vraag of de uitspraak van 6 augustus 2013 van de Centrale Raad van Beroep wel op MijnOverheid kan worden toegepast. Want deze bestuursrechter is in zijn welwillende interpretatie van art. 2:17 Awb Pro op één punt dichter bij de oorspronkelijke betekenis van dit artikel gebleven dan in de uitvoeringspraktijk is opgemerkt. Het gaat om het door de Raad geformuleerde afbakeningscriterium met betrekking tot de gelding van dit artikel in overweging 6.6. van deze uitspraak. Ik herhaal de kernpassage: ‘Van dit systeem voor gegevensverwerking wordt zowel door appellant als door de studerende gebruik gemaakt. De studerende kan via dit systeem immers ook zelf aanvragen indienen en wijzigingen doorgeven. Appellant en betrokkene maken dan ook gebruik van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking.’ Hieruit blijkt dat de Raad de eis stelt dat, wil art. 2:17 Awb Pro van toepassing zijn op een Mijn-domein, c.q. een Berichtenbox, sprake dient te zijn van een interactief transactiesysteem. Dat is bij MijnDUO (…) inderdaad het geval. Mijns inziens voldoet MijnOverheid, gezien de huidige functionaliteiten, echter niet aan dit materiële criterium.”
7.5
CRvB AB 2022/270 [109] gaat wel over de berichtenbox van MijnOverheid, waarvan de Svb gebruik maakt. Hoewel vermeldingswaardig is dat de CRvB in deze uitspraak tot het oordeel komt – onder verwijzing naar een uitspraak van diezelfde dag [110] – dat, kort gezegd, het desbetreffende besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt door de plaatsing ervan in de berichtenbox (rov. 4.3), [111] is deze uitspraak vooral om een andere reden van belang. De uitspraak – die vermelding heeft gekregen in het jaaroverzicht 2021 van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht [112] – betreft namelijk een zeer principiële uitspraak over de situatie “waarin een belanghebbende aangeeft dat hij elektronisch bereikbaar is voor de overheid zonder dat hij de optie heeft aangevinkt een email te willen ontvangen” en met name over wat heeft te gelden indien in zo’n situatie een termijnoverschrijding plaatsvindt. De juridisch relevante kernoverwegingen daarover zijn te vinden in rov. 4.4.6-4.4.9. Daaraan voorafgaand geeft de CRvB overwegingen waarin in wezen gezichtspunten zijn te vinden waarom dit rechtscollege tot het gegeven rechtskader komt. Ik citeer ook en eerst deze voorafgaande overwegingen, mede omdat belanghebbende in de onderhavige zaak naar enige daarvan heeft verwezen (zie 2.9):
“4.4.1. Het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheid heeft in de afgelopen jaren – kort samengevat – vele burgers overvraagd. Het is meer dan incidenteel voorgekomen dat burgers hebben gemeld elektronisch bereikbaar te zijn zonder zich in volle omvang te hebben gerealiseerd wat dit voor gevolgen had. De Raad wijst onder andere op het rapport van de Nationale Ombudsman (Ombudsman) van 17 januari 2017 “Svb: digitaliseren = informeren” met nr. 2017/001 over de communicatie van de Svb over digitalisering, en het rapport van 6 september 2017 “Hoezo MIJNoverheid?” met nr. 2017/098 over knelpunten voor burgers bij MijnOverheid/de Berichtenbox. In zijn rapport van 17 januari 2017 heeft de Ombudsman de Svb onder andere gewezen op de belangrijke rol van de e-mailnotificatie, de actieve rol die van de Svb wordt verwacht als blijkt dat de e-mailnotificatie niet kan worden afgeleverd en de Svb aanbevolen de burger te informeren welke berichten in de Berichtenbox worden geplaatst en welke berichten per post worden verstuurd. In het rapport van 6 september 2017 heeft de Ombudsman het Ministerie van Binnenlandse Zaken geadviseerd om alle mensen die een account hebben en daaraan geen e-mailadres hebben gekoppeld, per brief te benaderen om te monitoren of geactiveerde accounts langere tijd niet worden bezocht, terwijl er nieuwe berichten in staan en via een ander kanaal contact op te nemen met de eigenaars van een dergelijk account om na te gaan of zij ervan op de hoogte zijn dat zij berichten ontvangen in de Berichtenbox. De gesignaleerde problemen hebben ook tot aanpassingen van de regeling van het elektronisch berichtenverkeer geleid, waardoor een aantal van deze problemen inmiddels is opgelost.
4.4.2.
De huidige regeling is echter, ondanks de door de Ombudsman in zijn rapporten van 17 januari 2017 en 6 september 2017 afgegeven signalen omtrent het belang van de emailnotificatie, nog niet zo ingericht dat een burger die meldt dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is, daarmee automatisch aangeeft dat hij via zijn e-mail een melding wil krijgen dat er een bericht in zijn Berichtenbox is geplaatst. De burger moet hiervoor een afzonderlijke handeling (het zetten van een extra vinkje) verrichten. Dat de burger dit soms nalaat en dat dit tot het ongewenste gevolg leidt dat de burger berichten in zijn Berichtenbox ontvangt zonder dat hij hierop is gewezen, wordt inmiddels breed onderkend.
4.4.3.
In het wetsvoorstel Modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer is in artikel 2:10 van Pro de Awb als uitgangspunt een notificatieplicht neergelegd. Niet alleen moet de burger ervan op de hoogte worden gebracht dat een bericht in zijn Berichtenbox is geplaatst. Bij de notificatie moet ook informatie over aard en rechtsgevolgen van het besluit en een reactietermijn worden gegeven. Als reden voor de invoering hiervan is genoemd, dat de meeste mensen niet een zo frequent contact met de overheid hebben dat het voor de hand ligt dat zij hun elektronische postbussen net zo vaak ‘legen’ als hun fysieke brievenbus thuis of hun privémailbox. Doel van de notificatieplicht is termijnoverschrijdingen door het niet tijdig raadplegen van een bericht te voorkomen. Van een burger kan, aldus de memorie van toelichting, niet worden verwacht dat hij wekelijks zijn Berichtenbox raadpleegt als daar mogelijk enkele maanden geen bericht in zal worden geplaatst. Zie Kamerstukken II, 2018/19, 35 261, nr. 3, p 21. Wordt geen notificatie verzonden, dan kan ingevolge het voorgestelde artikel 2:22 van Pro de Awb de termijnoverschrijding niet aan de geadresseerde worden tegengeworpen.
In het wetsvoorstel is wel voorzien in de mogelijkheid om geen notificatie te ontvangen. Een verzoek om geen notificatie te ontvangen moet echter expliciet worden gedaan.
4.4.4.
De voorgestelde notificatieplicht – in wezen een uitwerking van het procedurele zorgvuldigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:2 van Pro de Awb – biedt een oplossing voor het hier aan de orde zijnde probleem in gevallen waarin niet actief een vinkje is geplaatst en de plaatsing in de Berichtenbox wordt gemist. De in het wetsontwerp gekozen oplossing vindt zijn grondslag in de problemen die rijzen wanneer de betrokkene niet merkt dat een bericht in zijn Berichtenbox wordt geplaatst. De daarvoor in het wetsontwerp gegeven motivering is daarom ook voor deze en vergelijkbare zaken van belang. Immers ook ten tijde hier van belang gold dat van een belanghebbende niet kon worden verwacht dat hij wekelijks de Berichtenbox raadpleegde. De vraag is dan wat er, totdat het elektronische bestuurlijk verkeer voor de burger met meer specifieke wettelijke waarborgen is omkleed, van het bestuursorgaan en van de burger mocht en mag worden verwacht.
4.4.5.
Hoewel elektronisch berichtenverkeer in de afgelopen jaren een grote vlucht heeft genomen, kan niet uit het oog worden verloren dat het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheidsorgaan een relatief nieuw fenomeen is. Het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheid is tot op heden niet voor alle aangelegenheden mogelijk. Evenmin kan uit het oog worden verloren dat niet alle burgers digitaal vaardig zijn en ook mogelijkheden hebben om digitaal te communiceren. Dit is extra klemmend als het gaat om burgers die om hun zaken met de overheid te regelen op hulp van derden zijn aangewezen, maar niet altijd voldoende toezicht kunnen houden op de manier waarop die derden zich van hun taak kwijten. Dit terwijl ook de in artikel 6 van Pro het EVRM gewaarborgde toegang tot de rechter aan de orde is.”
7.6
Tegen de achtergrond van deze gezichtspunten overweegt de CRvB vervolgens (i) dat het (procedurele) zorgvuldigheidsbeginsel en het belang van toegang tot de rechter met zich brengen dat in de in 7.5 vermelde situatie het bestuursorgaan controleert of het werkelijk de bedoeling van de belanghebbende is dat hij heeft aangegeven via de berichtenbox bereikbaar te zijn zonder dat hij de optie heeft aangevinkt om een notificatie te willen ontvangen, (ii) dat indien deze controle niet heeft plaatsgevonden, er in het geval van een overschrijding van de bezwaartermijn als uitgangspunt bij de toepassing van art. 6:11 Awb Pro heeft te gelden dat het ontbreken van een notificatie ertoe leidt dat de termijnoverschrijding niet wordt tegengeworpen aan de belanghebbende, mits de belanghebbende binnen zes weken na kennisname van het desbetreffende besluit alsnog bezwaar heeft gemaakt, en (iii) dat het bestuursorgaan aannemelijk kan maken dat er omstandigheden aanwezig zijn waarin aanleiding bestaat voor afwijking van dit uitgangspunt:
“4.4.6. Het zorgvuldigheidsbeginsel genoemd in 4.4.4 en het belang van toegang tot de rechter brengen met zich mee dat, in situaties waarin een belanghebbende aangeeft dat hij elektronisch bereikbaar is voor de overheid zonder dat hij de optie heeft aangevinkt een email te willen ontvangen steeds wanneer een bericht in de Berichtenbox is geplaatst, het bestuursorgaan controleert of dit werkelijk de bedoeling van de belanghebbende is. Dit is immers voor redelijke twijfel vatbaar. Zoals volgt uit de rapporten van de Ombudsman en het wetsontwerp genoemd in 4.4.3 ligt het niet voor de hand, en heeft het ook sedert de invoering van het elektronisch verkeer tussen overheid en burger nooit voor de hand gelegen, dat een burger vrijwel wekelijks controleert of van de zijde van de overheid een bericht is ontvangen. Zonder notificatie zou dit wel moeten gebeuren, omdat de overheid niet enkel in reactie op een verzoek van een burger communiceert, maar ook op eigen initiatief voor de burger ingrijpende – vaak ook belastende – beslissingen kan nemen en in de Berichtenbox plaatsen.
4.4.7.
De in 4.4.6 genoemde controle kan eenvoudig plaatsvinden, bijvoorbeeld door middel van een brief, eventueel voorafgegaan door een telefoongesprek, waarin het bestuursorgaan de burger éénmalig op de hoogte brengt van de gevolgen van zijn melding en de burger de vraag voorlegt of de melding overeenstemt met zijn bedoeling.
4.4.8.
In een situatie dat een controle als bedoeld in 4.4.6 niet heeft plaatsgevonden, is niet voldaan aan de vereiste zorgvuldigheid en moet de rechtsbescherming van de burger prevaleren boven het belang van het bestuursorgaan dat is gemoeid met het vast komen te staan van de rechtsverhouding tussen deze burger en het bestuursorgaan. Artikel 6:11 van Pro de Awb biedt hiertoe ook de mogelijkheid. Als uitgangspunt bij de toepassing van dit artikel heeft – aansluiting zoekend bij wat is neergelegd in het wetsvoorstel genoemd in 4.4.3 – te gelden dat het ontbreken van een notificatie ertoe leidt dat de indiener van een te laat bezwaar de termijnoverschrijding niet wordt tegengeworpen als hij binnen de in de Awb voorgeschreven termijn van zes weken nadat hij kennis heeft genomen van het besluit, alsnog bezwaar maakt. Voor een beperking van de termijn van zes weken tot twee weken als door de Svb bepleit ziet de Raad, gelet op de hiervoor geciteerde toelichting bij het wetsvoorstel Modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, geen aanleiding.
4.4.9.
Het in 4.4.8 genoemde uitgangspunt laat onverlet dat het bestuursorgaan aannemelijk kan maken dat er omstandigheden aanwezig zijn – zoals het willens en wetens afstand hebben gedaan van de ontvangst van een notificatie, of het geopend hebben van de Berichtenbox zonder het bericht van het bestuursorgaan te hebben gelezen – waarin voor afwijking van dit uitgangspunt aanleiding bestaat.”
7.7
De in rov. 4.4.9 vermelde mogelijkheid dat omstandigheden aanwezig kunnen zijn waarin aanleiding bestaat voor afwijking van het uitgangspunt dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, is geen louter theoretische mogelijkheid. De rechtspraak van de CRvB laat daarvan namelijk concrete voorbeelden zien. [113]
7.9
Van den Bogaard is daarentegen kritisch over CRvB AB 2022/270 en de daarmee samenhangende uitspraak van diezelfde dag [116] . [117] De kritiek betreft niet zozeer de benadering van de CRvB wat betreft de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, al meent de auteur dat de CRvB beter een stap verder had gegaan en beter had “geoordeeld dat in alle gevallen waarin geen notificatie heeft plaatsgevonden, de termijnoverschrijding die daarvan het gevolg is, verschoonbaar moet worden geacht”. De kritiek betreft het voorafgaande oordeel dat het desbetreffende besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt door de plaatsing ervan in de berichtenbox. Een eerste kritiekpunt in dit verband is dat de CRvB onvoldoende aandacht eraan besteedt dat art. 2:14 (oud) Awb vereist dat de belanghebbende kenbaar heeft gemaakt ‘voldoende’ bereikbaar te zijn. Daarvan is volgens de auteur namelijk geen sprake indien de belanghebbende bij het activeren van de berichtenbox niet heeft aangegeven van alle nieuwe berichten een notificatie te willen ontvangen:
“9. (…). Dat betrokkenen (…) hebben kenbaar gemaakt voor elektronische verrichten van de SVB bereikbaar te zijn, is duidelijk. Maar waar de CRvB helaas geen aandacht aan besteedt, is de vraag of daaruit volgt dat zij voor die berichten ook voldoende bereikbaar zijn. (…)
(…)
11. De spelregels voor het gebruik van de Berichtenbox op MijnOverheid zijn te vinden in de Regeling voorzieningen GDI. In art. 2 lid 2 van Pro deze regeling is bepaald dat door het activeren van het MijnOverheid-account de gebruiker kenbaar maakt dat hij “langs elektronische weg bereikbaar is voor het ontvangen van berichten in de Berichtenbox van door hem geselecteerde afnemers (…)”. Let wel: bereikbaar en niet voldoende bereikbaar, zoals is bepaald in art. 2:14 lid 1 Awb Pro.
Art. 2:14 lid 1 Awb Pro vraagt dus meer dan alleen het bereikbaar zijn in technische zin: die bereikbaarheid moet zodanig zijn, dat het verantwoord is om het verzenden langs elektronische weg in de plaats te laten komen van verzending per post. En met het enkele kenbaar maken dat de SVB berichten mag plaatsen in de Berichtenbox, is nog niet gegeven dat het ook verantwoord is om die plaatsing volledig in de plaats te stellen van verzending per post. Gelet op het verschil tussen ‘bereikbaar’ als bedoeld in art. 2 lid 2 Regeling Pro voorzieningen GDI en ‘voldoende bereikbaar’ in de zin van art. 2:14 lid 1 Awb Pro, kan pas worden gesteld dat de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is, als hij heeft aangegeven dat hij van iedere plaatsing van een bericht in zijn Berichtenbox een melding wil krijgen.
Kort en goed:
(1) Activering van de Berichtenbox heeft tot gevolg dat de geadresseerde ‘bereikbaar’ is in de zin van art. 2 lid 2 Regeling Pro voorzieningen GDI.
(2) Om ‘voldoende bereikbaar’ in de zin van art. 2:14 lid 1 Awb Pro moet hij bovendien het verzenden van notificaties hebben geactiveerd.
12. Voor onze appellant betekent dit dat hij door het activeren van zijn Berichtenbox kenbaar heeft gemaakt langs elektronische weg bereikbaar te zijn. Maar omdat hij daarbij niet heeft aangegeven van alle nieuwe berichten een notificatie te willen ontvangen, heeft hij niet kenbaar heeft gemaakt langs deze weg ook voldoende bereikbaar te zijn, zodat niet is voldaan aan de in art. 2:14 lid 1 Awb Pro gestelde voorwaarde voor elektronische verzending van berichten.
Het gevolg daarvan is dat met de enkele plaatsing in de Berichtenbox het besluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en de bezwaartermijn niet is aangevangen.
13. Het is jammer dat de CRvB het verschil tussen ‘bereikbaar’ als bedoeld in art. 2 lid 2 Regeling Pro voorzieningen GDI en ‘voldoende bereikbaar’ in de zin van art. 2:14 lid 1 Awb Pro niet in zijn overwegingen heeft betrokken. Het zou een veel eenvoudiger route naar dezelfde uitkomst hebben gegeven.”
7.1
Een tweede kritiekpunt heeft betrekking op art. 2:17 (oud) Awb. De auteur bepleit in dat verband dat het bestanddeel “het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde” wordt gekoppeld aan de notificatie dat het bericht is geplaatst:
“14. Hoewel art. 2:17 lid 1 Awb Pro een ruimere strekking heeft, valt de Berichtenbox op MijnOverheid onder de omschrijving “indien het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking”, zodat moet worden vastgesteld op welk tijdstip het bericht voor de geadresseerde toegankelijk is geworden. Ook deze stap bestaat uit twee deelvragen:
(2a) wanneer is het bericht (technisch gezien) toegankelijk geworden?
(2b) wanneer is de geadresseerde geïnformeerd dat het bericht toegankelijk is?
(…)
16. Ondanks dat (…) niet blijkt dat de betrokkene over de plaatsing in zijn Berichtenbox is geïnformeerd, oordeelt de CRvB dat hieruit volgt dat het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.
Hoewel dit oordeel in overeenstemming lijkt met art. 2:17 lid 1 Awb Pro, valt daar toch wel iets op af te dingen. Immers, hoe toegankelijk is een bericht waarvan de geadresseerde niet weet dat het er is? En hoe wenselijk is het dat de bezwaartermijn gaat lopen zonder dat de betrokkene daarvan op de hoogte is? Ligt het niet meer voor de hand om het toegankelijk worden te koppelen aan de kennisgeving dat er een bericht is geplaatst?”
7.11
Een richtinggevende uitspraak van de CBb is CBb AB 2025/22. [118] In die uitspraak is aan de orde dat de bezwaartermijn is overschreden in de situatie waarin de notificatie van het desbetreffende besluit de belanghebbende niet heeft bereikt omdat belanghebbende een e-mailadres heeft opgegeven waarin een fout was geslopen. De CBb zet eerst in rov. 6.2 uiteen wat de plaats van een dergelijke notificatie e-mail is in het juridisch kader: (i) een notificatie e-mail is niet vereist voor een geldige bekendmaking, en (ii) het zorgvuldigheidsbeginsel kan onder omstandigheden voor het bestuursorgaan de verplichting meebrengen om een notificatie e-mail te versturen:
“6.2 De termijnoverschrijding is in overwegende mate veroorzaakt doordat, als gevolg van een bij de aanvraag om een subsidie door de onderneming verkeerd opgegeven e-mailadres, de notificatie e-mail de onderneming niet heeft bereikt. Dit roept allereerst, en ook in meer algemene zin, de vraag op naar de betekenis van een dergelijke notificatie e-mail. Daarbij stelt het College voorop dat, gelet op artikel 2:14, eerste lid, van de Awb, een notificatie e-mail niet is vereist voor een geldige bekendmaking. Wel kan onder omstandigheden het zorgvuldigheidsbeginsel, dat een ruimere reikwijdte heeft dan de in artikel 3:2 van Pro de Awb geëxpliciteerde opdracht voor het bestuursorgaan om bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen, voor het bestuursorgaan de verplichting meebrengen om de geadresseerde(n) van een besluit door middel van een notificatie e-mail ervan op de hoogte te stellen dat in de digitale omgeving een besluit klaarstaat. (…). Het is dan vervolgens aan de onderneming om kennis te nemen van de notificatie e-mail en daarna van het besluit. Zo kan ook tijdig een rechtsmiddel worden aangewend. In dit stelsel is de notificatie e-mail, anders dan de minister heeft gesteld, dus meer dan een onverplicht servicebericht.
7.12
De CBb signaleert daarna, onder vermelding van diverse voorbeelden, dat de praktijk laat zien dat er situaties zijn waarin rond de verzending of de ontvangst van de notificatie e-mail problemen ontstaan. Het overweegt vervolgens dat een termijnoverschrijding die een gevolg ervan is dat de notificatie e-mail de belanghebbende niet heeft bereikt, verschoonbaar kan zijn op grond van art. 6:11 Awb Pro, afhankelijk van de omstandigheden van het geval:
“6.3 De praktijk laat zien dat er situaties zijn waarin rond de verzending of de ontvangst van de notificatie e-mail problemen ontstaan. Zo komt het bijvoorbeeld voor dat de notificatie e-mail is verzonden aan een ander dan het opgegeven e-mailadres, de notificatie e-mail wel is verzonden aan het opgegeven e-mailadres maar de ontvangst ervan wordt betwist, het een verkeerd opgegeven en niet geldig e-mailadres betreft (zoals in het voorliggende geval) of het opgegeven e-mailadres niet meer in gebruik is en geen vervangend e-mailadres is opgegeven. Dergelijke situaties hebben gemeen dat de notificatie e-mail de geadresseerde van het besluit niet bereikt. Dat kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, leiden tot de conclusie dat een overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn die daarvan het gevolg is, verschoonbaar is. Anders dan de minister heeft bepleit, is het feit dat van een onderneming die een aanvraag heeft gedaan en die heeft ingestemd met uitsluitend digitale communicatie daarover, mag worden verwacht dat zij regelmatig het digitale portaal raadpleegt, geen grond om categorisch voorbij te gaan aan (mogelijke) problemen rond de verzending of de ontvangst van de notificatie e-mail. De hiervoor geduide betekenis van de notificatie e-mail staat daaraan in de weg.”
7.13
In de zaak die voorligt in CBb AB 2025/22 komt de CBb trouwens uiteindelijk tot de conclusie dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is omdat de belanghebbende ter zake slechts een gering verwijt treft (rov. 6.4). De rechtspraak van de CBb laat zien dat het inderdaad van de omstandigheden van het geval afhangt of een termijnoverschrijding verschoonbaar wordt geacht in gevallen waarin de notificatie de belanghebbende niet heeft bereikt. [119]
7.14
Van de ABRvS heb ik niet zo snel een principiële uitspraak kunnen vinden over de juridische status van een notificatiebericht. Vermeldingswaardig is nog wel een uitspraak van 22 januari 2020 inzake een besluit dat is gepubliceerd in de Staatscourant en is bekendgemaakt op www.overheid.nl. Hier is relevant dat dit platform de kennisgevingsservice "berichten over uw buurt" kent. Belanghebbenden hadden zich wel aangemeld voor kennisgevingen voor bepaalde categorieën, maar hadden geen e-mail ontvangen over het desbetreffende besluit omdat die was bekendgemaakt in een andere categorie. De ABRvS achtte de termijnoverschrijding verschoonbaar omdat het de belanghebbenden niet kon worden aangerekend dat zij zich niet hadden aangemeld voor de desbetreffende categorie. [120]
Fiscale feitenrechtspraak algemeen
7.15
De opvatting van bijvoorbeeld de CRvB (7.2 en impliciet 7.5) en de CBb (7.11) dat, kort gezegd, notificatie geen onderdeel van de bekendmaking van een besluit in de zin van art. 3:41 Awb Pro is, wordt naar mijn indruk doorgaans ook in de fiscale feitenrechtspraak gehuldigd. [121] Soms lijkt echter, net zoals in de onderhavige uitspraak, (impliciet) van een andere opvatting te worden uitgegaan. [122]
7.16
Verder heeft de in 7.5-7.6 vermelde opvatting van CRvB AB 2022/270 dat op het bestuursorgaan een controleplicht rust in het geval een belanghebbende heeft aangegeven via de berichtenbox bereikbaar te zijn zonder dat de optie is aangevinkt om notificaties te ontvangen, en dat indien deze controle niet heeft plaatsgevonden, een termijnoverschrijding als uitgangspunt verschoonbaar is, navolging gekregen in fiscale feitenrechtspraak. [123] Wel verschilt de formulering soms. [124] Waar de in CRvB AB 2022/270 bedoelde controle erop ziet of het “werkelijk de bedoeling van de belanghebbende is” dat hij heeft aangegeven via de berichtenbox bereikbaar te zijn zonder dat de optie is aangevinkt om notificaties te ontvangen, ziet de controle bij de net wat andere formulering van bijvoorbeeld gerechtshof Arnhem-Leeuwarden strikt genomen niet op de bedoeling maar op het feitelijke element of de belanghebbende heeft gemeld geen notificatie te willen ontvangen: [125]
“Het zorgvuldigheidsbeginsel en het belang van toegang tot de rechter vereisen dat de overheid bij gebruik van de Berichtenbox zonder notificatie voldoende zeker stelt dat de burger heeft gemeld geen notificatie te willen ontvangen. Dat laatste is immers voor redelijke twijfel vatbaar (zie de uitspraak van de Centrale Raad voor Beroep van 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174).”
Ik merk daarbij op dat ik er evenwel niet zeker van ben of het gerechtshof met deze andere formulering ook werkelijk wat anders heeft bedoeld dan de CRvB. Naast de verwijzing naar CRvB AB 2022/270 is een contra-indicatie dat niet goed valt in te zien hoe zeker kan worden gesteld dat de burger heeft gemeld
geennotificatie te willen ontvangen, terwijl de berichtenbox destijds nog uitging van een opt-in-systeem (en dus niet van een opt-out-systeem) voor notificaties.
geennotificatie te willen ontvangen, terwijl de berichtenbox destijds nog uitging van een opt-in-systeem (en dus niet van een opt-out-systeem) voor notificaties.
7.17
Hoewel CRvB AB 2022/270 dus navolging heeft gevonden in de fiscale feitenrechtspraak, is dat niet steeds het geval. Soms geeft een uitspraak toch nog blijk van de strenge lijn dat als de belanghebbende niet de optie heeft aangevinkt om een notificatie te ontvangen, het voor risico van de belanghebbende komt dat een bericht niet tijdig wordt opgemerkt en niet tijdig bezwaar wordt gemaakt. [126] En soms geeft een uitspraak er blijk van dat de rechter de reikwijdte van CRvB AB 2022/270 wel zeer eng opvat. [127]
Fiscale rechtspraak over aanmaningskosten en het niet-ontvangen van een notificatie
7.18
Ik begin met een uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 24 december 2019. [128] Deze uitspraak is in zeker opzicht een voorloper van CRvB AB 2022/270, in die zin dat zij al een meer burgervriendelijkere benadering laat zien. Aan de orde is dat het gerechtshof aannemelijk acht dat de belanghebbende kenbaar heeft gemaakt om voor berichten van het desbetreffende bestuursorgaan via de berichtenbox bereikbaar te zijn, waarna het tot de conclusie komt dat op basis van de wet de aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht (rov. 4.8). Het oordeelt vervolgens evenwel dat in het voorliggende geval een strikte wetstoepassing moet wijken voor de werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (rov. 4.9). Het gerechtshof gebruikt daarbij als aanknopingspunt par. 75.7 Leidraad invordering 2008, hoewel – naar het hof erkent – de daarin vervatte beleidsregel niet rechtstreeks van toepassing in dit (niet-rijksbelasting)geval (rov. 4.11). Het hof is van oordeel dat in de bijzondere omstandigheden van het geval het in rekening brengen van aanmaningskosten onredelijk en onbillijk is, waarbij het hof onder meer in aanmerking neemt de omstandigheden dat het activeren van de berichtenbox niet bewust door belanghebbende is gedaan en dat de belanghebbende geen notificatieberichten met betrekking tot de desbetreffende aanslagen heeft ontvangen (rov. 4.11). De ‘responsieve’ benadering van het hof is overwegend positief ontvangen in commentaren. [129]
7.19
De meer recente fiscale feitenrechtspraak lijkt niettemin streng te zijn met betrekking tot een verweer tegen aanmaningskosten dat erop gegrond is dat geen notificatie is ontvangen. In het bijzonder valt op dat indien vastgesteld wordt dat de belanghebbende zich niet heeft aangemeld voor notificaties, daarmee het doek reeds valt, waarbij dan dus niet een benadering overeenkomstig CRvB AB 2022/270 (voorafgaande controleplicht) wordt gehanteerd. Ter illustratie van de strenge koers behandel ik hierna enige uitspraken. Het gaat dus niet om een uitputtend overzicht.
7.2
Rechtbank Rotterdam acht het in twee uitspraken van 10 juli 2024 klaarblijkelijk überhaupt niet relevant of een notificatie is ontvangen voor het antwoord op de vraag of terecht aanmaningskosten in rekening zijn gebracht bij een aanmaning om een naheffingsaanslag parkeerbelasting te betalen. [130] Nadat de rechtbank overweegt dat voor een geldige bekendmaking via MijnOverheid niet vereist is dat de belanghebbende een notificatie heeft ontvangen, komt de rechtbank tot het oordeel dat de aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht, dus zonder nog verdere aandacht te besteden aan de stelling van de belanghebbende dat hij geen notificatie heeft ontvangen. Een uitspraak in dezelfde trant – met dezelfde klaarblijkelijke opvatting dus – is gedaan door rechtbank-Zeeland-West-Brabant. [131]
7.21
In twee eerdere uitspraken van 23 februari 2023 overweegt rechtbank Rotterdam dat zij “het wel of niet aan hebben staan van notificaties ook niet echt van belang [vindt]”, met een motivering die ik niet helemaal goed kan doorgronden, maar waarin in elk geval kenbaar een rol speelt dat de invorderingsambtenaar niet kan zien of een ontvanger notificaties heeft aangezet en dat bij verzending van een bericht ook niet kan verifiëren: [132]
“2.2. (…) Gemachtigde van eiser heeft ter zitting aangegeven dat eiser geen notificatie had aanstaan voor berichten die hier aan de orde zijn. Gemachtigde heeft echter verder niet kunnen zeggen waarom eiser dit niet heeft gedaan. De rechtbank vindt het wel of niet aan hebben staan van notificaties ook niet echt van belang. Verweerder heeft ter zitting (onbetwist) aangegeven dat hij niet kan zien of een ontvanger in MijnOverheid notificaties heeft aangezet en dat bij verzending van een bericht dus ook niet kan verifiëren. Omdat alleen de ontvanger van berichten in MijnOverheid notificaties kan aanzetten en controleren komt het dus voor zijn risico dat een bericht bij het ontbreken daarvan niet (tijdig) wordt opgemerkt.”
In een van de twee uitspraken is bovendien nota bene aan de orde dat de belanghebbende had gesteld dat de invorderingsambtenaar “zich ervan moeten verzekeren dat eiseres van een dergelijke notificatie heeft willen afzien”, en dat de rechtbank daarop niet expliciet ingaat, [133] wat toch opmerkelijk is in het licht van de redenering in CRvB AB 2022/270.
7.22
Gerechtshof Den Haag is in een uitspraak van 23 oktober 2024 van oordeel dat nu de belanghebbende kennelijk zelf niet de e-mailmeldingen heeft aangezet, de consequenties van het niet met regelmaat bekijken van de inhoud van de digitale berichtenbox voor haar risico komen: [134]
“5.3.2. Belanghebbende klaagt verder dat zij geen e-mailnotificatie heeft ontvangen van de naheffingsaanslagen. De Invorderingsambtenaar heeft hierover terecht opgemerkt dat e-mailnotificaties via MijnOverheid uitsluitend door belanghebbende zelf kunnen worden ingesteld en dat hij niet kan zien of belanghebbende in MijnOverheid dergelijke notificaties heeft aangezet. De Invorderingsambtenaar wijst erop dat hij bij verzending van een bericht via MijnOverheid niet kan nagaan of een e-mailnotificatie aan de ontvanger is afgeleverd. Nu belanghebbende zich heeft aangemeld voor het ontvangen van berichten via de digitale berichtenbox op MijnOverheid maar kennelijk niet de e-mailmeldingen heeft aangezet, komen de consequenties van het niet met regelmaat bekijken van de inhoud van de digitale berichtenbox voor haar risico.”
7.23
Bij rechtbank Amsterdam is ook een strenge lijn te zien in diverse uitspraken. Ik licht een recente uitspraak van 6 november 2025 eruit, [135] omdat daaruit kenbaar is (zie rov. 1) dat de belanghebbende zich expliciet heeft beroepen op zowel de uitspraak CRvB AB 2022/270 als de uitspraak CBb AB 2025/22. De rechtbank overweegt niettemin dat indien de belanghebbende verzuimt om zijn berichtenbox te controleren op nieuwe e-mailberichten (bedoeld zal zijn: berichten) of om de e-mailnotificatie aan te zetten, dat voor zijn rekening en risico komt: [136]
“4. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de aanslag eiser niet heeft bereikt, omdat de heffingsambtenaar eiser niet van het bestaan van de naheffingsaanslag op de hoogte heeft gebracht via een emailnotificatie of vergelijkbare melding. Zoals verweerder onbetwist heeft toegelicht heeft eiser er namelijk zelf voor gekozen om via de Berichtenbox elektronisch bereikbaar te zijn voor de overheid (de zogenaamde Opt-in). Eiser kan er vervolgens ook zelf in de digitale omgeving voor kiezen om wel of geen emailnotificatie te ontvangen. Het is de verantwoordelijkheid van eiser om, als hij er zelf eenmaal voor kiest zijn berichtenbox open te stellen voor bepaalde berichten, ook zelf te controleren op nieuwe e-mailberichten of de emailnotificatie aan te zetten. Als eiser dat verzuimt, moet dat voor zijn rekening en risico komen.3
3 Vergelijk de uitspraken van het Gerechtshof Den Haag van 23 oktober 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:2091, van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 4 juni 2025, ECLI:NL:GHSHE:2025:1546 en van het Gerechtshof Amsterdam van 8 oktober 2020, ECLI:NL:2020:2891.”
7.24
Uit deze uitspraak volgt niet met zoveel woorden waarom de rechtbank de benadering van CRvB AB 2022/270 (of die van CBb AB 2025/22) niet van dienovereenkomstige toepassing acht. Een uitspraak van een week later geeft daarin wel wat meer inzicht: [137]
“14. De uitspraken waarnaar eiser in dit kader verwijst, maken het voorgaande niet anders. Deze uitspraken gaan namelijk over de vraag of termijnoverschrijding in bezwaar verschoonbaar moet worden geacht. De vraag die hier aan de orde is, is of de naheffingsaanslagen op de juiste wijze zijn bekendgemaakt en of er daarom – bij het uitblijven van betaling – aanmaningskosten en betekeningskosten in rekening kunnen worden gebracht.”
7.25
Die laatste uitspraak is bovendien noemenswaardig omdat de rechtbank ook streng is in die zin dat zij van opvatting is dat in het geval de belanghebbende de e-mailnotificaties wél heeft aangezet, op de belanghebbende een onderbouwingslast rust ter zake van zijn stelling dat een notificatie niet is verzonden: [138]
“13. (…) Voor zover eiser stelt dat een notificatie niet is verzonden ondanks een door hem gegeven toestemming, had het op zijn weg gelegen om dat standpunt nader te onderbouwen. Dat heeft hij echter niet gedaan.”
7.26
Ik noem tot slot nog een uitspraak van gerechtshof Den Haag van 26 juni 2025. [139] Het gaat mij daarbij niet zozeer om het oordeel van het hof dat de klacht van de belanghebbende faalt dat hij geen e-mailnotificatie heeft ontvangen van de naheffingsaanslag (rov. 5.3.2), maar om het bewijs waarop dat oordeel berust, te weten een door de invorderingsambtenaar van gemeente Rotterdam ingebracht bericht van Logius van 19 januari 2024 over onder meer (i) het e-mailadres dat is ingesteld voor notificaties en (ii) het ontvangen zijn van notificaties per e-mail (rov. 5.3.2 en 2.8). Dit illustreert dat een bestuursorgaan dergelijke gegevens kan verkrijgen van Logius, wat spoort met art. 8 Besluit Pro digitale overheid na de wijziging per 12 juli 2023 (zie 5.24-5.29).
8.Algemene beschouwing
Inleiding
8.1
Voordat ik in het volgende onderdeel 9 specifiek inga op de onderhavige uitspraak en de klachten daartegen, geef ik eerst in dit onderdeel een algemene beschouwing over de voorliggende problematiek. De algemene beschouwing gebeurt in de vorm van een stapsgewijze analyse van wat het beoordelingskader is voor geschillen over aanmaningskosten waarbij het verweer van de belanghebbende is dat hij geen notificatie heeft ontvangen van plaatsing van de desbetreffende belastingaanslag in de berichtenbox. Uitgangspunt bij de beschouwing is dat de belanghebbende kenbaar heeft gemaakt voor berichten van het desbetreffende bestuursorgaan bereikbaar te zijn via de berichtenbox.
Vooraf: maatschappelijke context
8.2
In de (te) lange aanloop tot deze beschouwing heb ik me vooral gericht op de juridische aspecten van de berichtenbox waaronder de betekenis die in diverse bronnen wordt toegekend aan notificatieberichten. Een van de maatschappelijke kernpunten van de problematiek is mooi verwoord door Schlössels en Albers in hun JB-noot bij de uitspraak CRvB AB 2022/270: [140]
“Kern van deze problematiek is dat vele burgers, zonder zich de gevolgen hiervan volledig te realiseren, hebben ingestemd met elektronisch verkeer via een zodanig portal. Wanneer dan is nagelaten actief aan te geven (het ‘vinkje’) dat men een notificatie via e-mail wil ontvangen zodra er een bericht in hun ‘box’ wordt geplaatst, kan de zeer onwenselijke situatie ontstaan dat er (ook ‘ambtshalve’) berichten worden geplaatst zonder dat de betrokken burger zich dit realiseert. Hierdoor kunnen belangrijke informatie en ook cruciale rechtsbeschermingsmomenten worden gemist zodra er via de ‘box’ bekendmaking van besluiten plaatsvindt.”
8.3
Veel meer achtergrondinformatie over problemen met de berichtenbox, waaronder de problematiek rond notificaties, in de praktijk is te vinden in twee rapporten van de Nationale ombudsman uit 2017, te weten het rapport ‘Svb: digitaliseren = informeren’ [141] en het rapport met de veelzeggende titel ‘Hoezo
MijnOverheid’. [142] Lezing van beide rapporten is zonder meer aanbevelingswaardig, ook met het oog op de vraag wat het in 8.1 bedoelde beoordelingskader zou moeten inhouden. Niettemin heb ik ervan afgezien om deze rapporten hier uitgebreider op te nemen. Dat is niet alleen om de reden dat de conclusie anders (nog) langer zou worden, maar ook om de reden dat de kern van de inhoud van de rapporten wat betreft notificaties al kernachtig is weergegeven in CRvB AB 2022/270 (zie 7.5). Bovendien kan een kernpunt van de rapporten – te weten in mijn woorden: dat het doenvermogen van burgers met betrekking tot de berichtenbox is overschat [143] – als een gegeven worden beschouwd. Niet voor niets is de regering bij de totstandkoming van de WMEBV van een mijn inziens veel realistischer burgerbeeld uitgegaan wat betreft (de verantwoordelijkheid voor) kennisname van berichten in de berichtenbox dan eerder bij de parlementaire behandeling van de WEBB (zie bijv. 6.36 over enige verschillen).
MijnOverheid’. [142] Lezing van beide rapporten is zonder meer aanbevelingswaardig, ook met het oog op de vraag wat het in 8.1 bedoelde beoordelingskader zou moeten inhouden. Niettemin heb ik ervan afgezien om deze rapporten hier uitgebreider op te nemen. Dat is niet alleen om de reden dat de conclusie anders (nog) langer zou worden, maar ook om de reden dat de kern van de inhoud van de rapporten wat betreft notificaties al kernachtig is weergegeven in CRvB AB 2022/270 (zie 7.5). Bovendien kan een kernpunt van de rapporten – te weten in mijn woorden: dat het doenvermogen van burgers met betrekking tot de berichtenbox is overschat [143] – als een gegeven worden beschouwd. Niet voor niets is de regering bij de totstandkoming van de WMEBV van een mijn inziens veel realistischer burgerbeeld uitgegaan wat betreft (de verantwoordelijkheid voor) kennisname van berichten in de berichtenbox dan eerder bij de parlementaire behandeling van de WEBB (zie bijv. 6.36 over enige verschillen).
8.4
Tot slot maak ik voor de bredere context melding van twee relatief recente berichten. Het eerste is een bericht van Logius van 10 februari 2025. [144] Het bericht vermeldt dat begin 2025 ongeveer 900.000 gebruikers bij het activeren van de berichtenbox nog geen e-mailadres hebben opgegeven, waardoor ze geen e-mailnotificaties ontvangen. Het bericht vermeldt verder dat Logius hen een brief heeft gestuurd om deze gebruikers hierop te wijzen en ze te vragen alsnog een e-mailadres op te geven.
8.5
Het tweede bericht is een nieuwsbericht van de NOS van 25 augustus 2025 dat specifiek over ‘parkeerboetes’ (naar ik uit de context begrijp: naheffingsaanslagen parkeerbelasting) gaat. [145] Dat bericht vermeldt dat uit eigen onderzoek van de NOS bij gemeenten blijkt dat “[m]ensen die een parkeerboete toegestuurd krijgen in hun digitale inbox van MijnOverheid, (…) twee keer zo vaak een aanmaning [krijgen] om te betalen als mensen die hun boete per post ontvangen”. De reden? “Mensen die digitale boetes missen, weten vaak niet dat boetes via MijnOverheid komen, kijken nooit in de berichtenbox of hebben een oud mailadres opgegeven en ontvangen geen notificaties”, aldus het nieuwsbericht.
(Niet-)ontvangst van de notificatie relevant voor bekendmaking in de zin van art. 3:41 Awb Pro?
8.6
Zoals eerder opgemerkt gaat zowel het Hof als belanghebbende kennelijk uit van de opvatting dat de stelling van belanghebbende over de niet-ontvangst van een notificatie relevant is voor de vraag of de naheffingsaanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (zie 4.9).
8.7
Deze opvatting wijkt evenwel af van de opvatting van de CRvB (zie 7.2 en impliciet 7.5) en de CBb (7.11) dat, kort gezegd, een notificatie
geenonderdeel is van de bekendmaking van een besluit in de zin van art. 3:41 Awb Pro. Van die laatste opvatting wordt doorgaans ook in de fiscale feitenrechtspraak uitgegaan (zie 7.15). Die opvatting heeft bovendien ook de regelgever dan wel de regering consequent uitgedragen (zie 6.5-6.6; 6.9; 6.13, 6.15 en 6.20; zie ook 6.39 voor het regime vanaf 1 januari 2026).
geenonderdeel is van de bekendmaking van een besluit in de zin van art. 3:41 Awb Pro. Van die laatste opvatting wordt doorgaans ook in de fiscale feitenrechtspraak uitgegaan (zie 7.15). Die opvatting heeft bovendien ook de regelgever dan wel de regering consequent uitgedragen (zie 6.5-6.6; 6.9; 6.13, 6.15 en 6.20; zie ook 6.39 voor het regime vanaf 1 januari 2026).
8.8
De opvatting dat een notificatie geen onderdeel is van de bekendmaking van een besluit dat elektronisch is verzonden door plaatsing in de berichtenbox, stoelt op de uitgangspunten (i) dat art. 2:14 Awb Pro van toepassing is en (ii) dat als tijdstip van elektronische verzending als bedoeld in art. 2:17 Awb Pro geldt het tijdstip van plaatsing van het besluit in de berichtenbox. Op beide uitgangspunten is kritiek geleverd door auteurs. Die kritiek heeft weliswaar, naar mijn indruk, geen brede aanhang gekregen in de literatuur, maar ik ga er hierna wel op in – een minderheidsopvatting kan immers ook juist zijn. Wel merk ik op dat in de onderhavige zaak niet in geschil is dat art. 2:14 Awb Pro van toepassing is (zie 2.1). Ook merk ik op dat ik uiteindelijk tot de conclusie kom dat de opvatting van de CRvB en de CBb zou moeten worden gevolgd. Degene die meent dat het belang van rechtseenheid daartoe al dwingt, kan de analyse hierna overslaan en verder gaan bij 8.26.
Art. 2:14 Awb Pro niet van toepassing indien niet is aangemeld voor notificaties?
8.9
Op grond van art. 2:14(1) Awb (tekst tot 1 januari 2026) kan een bestuursorgaan een bericht langs elektronische weg verzenden, voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar. Van den Bogaard is van opvatting dat in het geval het gaat om verzending van een bericht door plaatsing in de berichtenbox, pas gesproken kan worden van ‘voldoende bereikbaar’ langs die weg, als de belanghebbende “heeft aangegeven dat hij van iedere plaatsing van een bericht in zijn Berichtenbox een melding wil krijgen” (zie 7.9).
8.1
Begrijp ik het goed dan is het juridische kernpunt in de redenering van Van den Bogaard dat art. 2:14(1) Awb rept over ‘voldoende bereikbaar’, terwijl art. 2(2) Regeling GDI (hier geciteerd in 6.8) in de tweede volzin alleen spreekt over ‘bereikbaar’. Ik meen echter dat de regelgever met ‘bereikbaar’ in de zin van art. 2(2) Regeling GDI de in art. 2:14(1) Awb bedoelde bereikbaarheid op het oog heeft gehad, dus ‘voldoende bereikbaar’. Dit vindt steun in de bewoordingen van de tweede volzin van art. 2(2) Regeling GDI, die namelijk voor het overige aansluiten op die in art. 2:14(1) Awb. Het vindt ook steun in de historische context van art. 2 Regeling Pro GDI. Dat artikel is namelijk de opvolger van de Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid (zie 6.9). De voorganger van de tweede volzin van art. 2(2) Regeling GDI is art. 2(1) van die voorwaarden. Dat artikellid gebruikte wel de terminologie ‘voldoende bereikbaar’ (zie 6.5). Uit de in 6.9 geciteerde toelichting op art. 2 Regeling Pro GDI kan geenszins worden afgeleid dat een inhoudelijke afwijking is beoogd met het gebruik van alleen de term ‘bereikbaar’ in dat artikel. Eerder integendeel, gelet op de passage in die toelichting luidende “Voor wat betreft de rechtsgevolgen van het plaatsen van een bericht in de Berichtenbox is afdeling 2.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Het sturen van notificaties (attenderingen) met betrekking tot plaatsing van berichten in de Berichtenbox naar het e-mailadres van een gebruiker, die hiervoor heeft gekozen bij activering van zijn MijnOverheid-account, is geen (onderdeel van de) bekendmaking in de zin van de Awb (…)”. In die passage ligt naar mij voorkomt het uitgangspunt besloten dat art. 2:14 Awb Pro van toepassing is zodra de belanghebbende kenbaar heeft gemaakt dat hij langs elektronische weg bereikbaar is voor het ontvangen van berichten in de Berichtenbox van door hem geselecteerde afnemers.
8.11
Dit een en ander vindt bovendien steun in de bredere context van de Regeling GDI, te weten art. X WEBB – dat de grondslag is voor de Regeling GDI – en in het bijzonder de parlementaire behandeling van de WEBB. Uit die parlementaire behandeling volgt onmiskenbaar dat de regering van opvatting was dat een e-mailnotificatie optioneel is en niet van betekenis is voor de bekendmaking van een bericht door plaatsing in de berichtenbox (zie vooral 6.13 en 6.15). Daarin ligt besloten de opvatting dat het van toepassing zijn van art. 2:14 Awb Pro voor berichtenverkeer via de berichtenbox niet ervan afhankelijk is of de belanghebbende zich heeft aangemeld voor notificaties. Ik merk overigens op dat deze opvatting zelfs bij het in 6.17 vermelde amendement van Tweede Kamerlid Omtzigt – dat ertoe strekte een notificatie een formele status te geven – impliciet uitgangspunt was (vgl. 6.19).
8.12
Het is naar mijn mening niet anders onder de Regeling Wdo, die de Regeling GDI per 1 juli 2023 heeft vervangen (zie 5.20). Ook art. 5(2) Regeling Wdo – dat de opvolger is van art. 2(2) Regeling GDI – spreekt weliswaar ‘slechts’ over ‘bereikbaar’ (zie 5.21), maar ook ter zake daarvan kan zonder meer worden aangenomen dat de regelgever de in art. 2:14(1) Awb bedoelde bereikbaarheid op het oog heeft gehad. Niet alleen vermeldt de toelichting op art. 5 Regeling Pro Wdo dat het artikel inhoudelijk weinig afwijkt van hetgeen over MijnOverheid is bepaald in de Regeling GDI, ook volgt uit de toelichting dat rekening is gehouden met de (destijds nog: voorgenomen) wijziging van de Awb door de WMEBV (zie 5.22). En die wijziging houdt op het hier relevante punt juist geen wijziging in. Uit het systeem van afdeling 2.3 Awb na de WMEBV en de parlementaire behandeling van de WMEBV volgt mijns inziens namelijk evident dat nog steeds uitgangspunt is dat het van toepassing zijn van art. 2:8 (nieuw) Awb (de opvolger van art. 2:14 Awb Pro) in het geval van de berichtenbox, niet ervan afhankelijk is of de belanghebbende heeft aangegeven notificaties te willen ontvangen. Met het systeem doel ik met name erop dat de regeling over de notificatieplicht in art. 2:10 (nieuw) Awb, waarvan de opt-out-mogelijkheid onderdeel is, is opgenomen ná art. 2:8 (nieuw) Awb. Wat betreft de parlementaire behandeling doel ik in het bijzonder op de passage waarin expliciet is vermeld dat een notificatie geen deel uitmaakt van de bekendmaking van een besluit (bijv. 6.39). Bovendien volgt uit de memorie van toelichting op de WMEVB expliciet dat bij de berichtenbox van MijnOverheid sprake is van kenbaarmaking in de zin van art. 2:8 (nieuw) Awb op grond van het destijds nog geldende art. 2(2) Regeling GDI. [146]
8.13
Kortom: met ‘bereikbaar’ in de zin van art. 2(2) Regeling GDI successievelijk art. 5(2) Regeling Wdo is niet iets anders bedoeld dan ‘voldoende bereikbaar’ in de zin van art. 2:14 (oud) Awb en art. 2:8 (nieuw) Awb. Tussen ‘bereikbaar’ en ‘voldoende bereikbaar’ bestaat dus niet een verschil dat is gelegen in de aanmelding om notificaties te ontvangen van plaatsing van een bericht in de berichtenbox. Let wel, óf een belanghebbende kenbaar heeft gemaakt ‘bereikbaar’ te zijn via de berichtenbox, is een feitelijke kwestie.
Tijdstip van plaatsing van het besluit in de berichtenbox is tijdstip van elektronische verzending als bedoeld in art. 2:17 Awb Pro?
8.14
Art. 2:17(1) Awb (tekst tot 1 januari 2026) regelt wat – voor de toepassing van de Awb – als tijdstip heeft te gelden waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden. Het artikel onderscheidt daarbij tussen (i) het geval dat “het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking”, en (ii) andere gevallen. In geval (i) geldt als tijdstip van elektronisch verzending “het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde”. In de andere gevallen geldt als tijdstip “het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt”.
8.15
De eerste vraag is of de berichtenbox valt onder geval (i) (hierna ook: “hetzelfde systeem”-geval). Zoals eerder gezien (zie 7.4) betoogt Overkleeft-Verburg van niet, althans voor de berichtenbox met de functionaliteiten van destijds. De auteur baseert dat op de uitleg die de CRvB kennelijk aan “gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking” heeft gegeven in de in 7.2 behandelde uitspraak CRvB AB 2013/328 in het kader van ‘Mijn IB-Groep’.
8.16
Het betoog van Overkleeft-Verburg heeft weerklank gevonden bij de wetgever. Ook de WMEBV-wetgever is immers kennelijk van opvatting dat de tekst van 2:17(1) Awb niet helemaal passend was voor een systeem als de berichtenbox, want die tekst is bij de invoering van art. 2:19 (nieuw) Awb aangepast (zie 6.27), waarbij de memorie van toelichting bovendien expliciet verwijst naar de opvatting van Overkleeft-Verburg (zie 6.28).
8.17
Als de berichtenbox niet zou vallen onder “hetzelfde systeem”-geval, is vervolgens de vraag of de berichtenbox is aan te merken als een systeem voor gegevensverwerking waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt (als bedoeld in art. 2:17(1) Awb). Betoogd kan worden dat dit wel het geval is. Dat is namelijk de opvatting waarvan de regering is uitgegaan bij uitlatingen in het kader van het wetsvoorstel WEBB (zie 6.15 en 6.20). Daartegenover staat dat afgevraagd kan worden of dat spoort met de (eerdere) totstandkomingsgeschiedenis van art. 2.17(1) Awb. In de memorie van toelichting is namelijk te lezen: “Een systeem voor gegevensverwerking waarover de verzender geen controle heeft, kan het systeem van de ontvanger zijn. In veel gevallen zal het echter het systeem van een tussenpersoon zijn, zoals een internetserviceprovider.” [147] Volgens HR BNB 2021/113 blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis “dat bij het begrip ‘systeem voor gegevensverwerking’ moet worden gedacht aan het systeem van een internetserviceprovider”. [148]
8.18
Als de berichtenbox niet zou vallen onder “hetzelfde systeem”-geval en evenmin zou zijn aan te merken als een systeem voor gegevensverwerking waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt, dan zou kunnen worden betoogd dat een bericht pas als verzonden kan worden beschouwd op grond van art. 2:17(1) Awb indien van de plaatsing een notificatiebericht is verstuurd. Daartegen kan echter het mijns inziens zwaarwegende argument worden ingebracht dat dit niet verenigbaar is met het opt-in-systeem voor notificaties.
8.19
Opvallend is trouwens dat er (dus) een verschuiving lijkt te hebben plaatsgevonden in opvatting van de verschillende regeringen wat met betreft de kwestie onder welk systeem in art. 2:17(1) Awb de berichtenbox is te scharen. Zoals zojuist opgemerkt is de regering in het kader van het wetsvoorstel WEBB ervan uitgegaan dat de berichtenbox is aan te merken als een systeem voor gegevensverwerking waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt. Maar ik meen de in 6.28 geciteerde memorie van toelichting bij de WMEBV zo te begrijpen dat de regering inmiddels ervan uitging dat de berichtenbox is aan te merken als een “hetzelfde systeem”-geval” in art. 2:17(1) Awb, zij het dat de tekst daarop niet helemaal goed aansloot, wat reden was voor aanpassingen in de tekst van art. 2:19 (nieuw) Awb.
8.2
Wat in het verband met art. 2:17(1) Awb in elk geval wel duidelijk is, is dat de CRvB uitgaat van de opvatting dat op grond van dat artikel het tijdstip van het plaatsen van een bericht in de berichtenbox heeft te gelden als tijdstip waarop het bericht elektronisch is verzonden en daarmee als tijdstip van bekendmaking in de zin van art. 3:41 Awb Pro. Dat volgt uit de in 7.5 behandelde uitspraak CRvB AB 2022/270 en vooral uit een daarmee samenhangende andere uitspraak van diezelfde dag, met een op dit punt veel uitgebreidere motivering. [149] Veel minder duidelijk is echter of de CRvB tot die opvatting komt op de grond dat de berichtenbox een “hetzelfde systeem”-geval” is dan wel op de grond dat de berichtenbox is aan te merken als een systeem voor gegevensverwerking waarvoor de Svb geen verantwoordelijkheid draagt. Ik kan me niet helemaal aan de indruk onttrekken dat de CRvB zijn bewoordingen zo heeft gekozen dat hij dat in het midden heeft willen laten. [150]
8.21
Of het nu linksom (“hetzelfde systeem”) of rechtsom (“systeem waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt”) gebeurt, ik meen dat het hoe dan ook aangewezen is dat de Hoge Raad de opvatting van de CRvB volgt dat plaatsing van een bericht in de berichtenbox onder art. 2:17(1) Awb valt. Dat meen ik om de volgende, deels samenhangende, redenen:
1) De rechtseenheid is ermee gediend.
2) De rechtspraktijk gaat ervan uit dat plaatsing van een bericht in de berichtenbox onder art. 2:17(1) (oud) Awb valt.
3) Een andersluidend oordeel zou (dus) verstorend zijn, omdat het tot onzekerheid zou leiden of besluiten die (reeds) in een berichtenbox zijn geplaatst wel in werking zijn getreden, met name in de gevallen waarin er geen notificatie is verstuurd.
4) Een andersluidend oordeel zou bovendien in die zin verstorend in de tijd zijn dat onder het vanaf 1 januari 2026 geldende art. 2:19 (nieuw) Awb zonder meer duidelijk is dat het moment van plaatsing van een bericht in de berichtenbox heeft te gelden als moment van elektronische verzending.
5) Er zou naar mijn mening geen redelijk belang gediend zijn met een andersluidend oordeel. Voor zover het van toepassing zijn van art. 2:17(1) Awb al problemen oproept in termen van rechtsbescherming omdat burgers niet steeds feitelijk weten dat een bericht in berichtenbox is geplaatst, zijn oplossingen denkbaar die fijnzinniger zijn dan de botte bijl dat plaatsing van een bericht in de berichtenbox niet onder art. 2:17(1) Awb valt.
8.22
Ik noem verder als meer juridische argumenten:
6) Hoewel de berichtenbox wellicht niet perfect is te scharen onder de tekst van art. 2:17(1) Awb, meen ik dat zowel de weg linksom als de weg rechtsom evenmin onverenigbaar is met de tekst. Positief gezegd: de tekst van art. 2:17(1) Awb laat ruimte voor de uitleg dat de berichtenbox eronder valt. Voor de weg linksom laat de term ‘gebruik maken’ ruimte voor de uitleg dat daarvan ook reeds sprake is indien de belanghebbende (louter) berichten kan inzien en/of downloaden. En voor de weg rechtsom kan worden verdedigd dat de berichtenbox een systeem voor gegevensverwerking is waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt, omdat de berichtenbox onder verantwoordelijkheid van de minister van BZK / Logius valt. [151] Dat is ook te verdedigen in het licht van de wetsgeschiedenis, althans als daarbij de nadruk wordt gelegd op de passage “Een systeem voor gegevensverwerking waarover de verzender geen controle heeft (…)”. [152]
7) De opvatting van de CRvB sluit aan bij diverse uitlatingen van de regering in het kader van het wetsvoorstel WEBB waaruit duidelijk volgt dat de regering van opvatting was dat het plaatsen van een bericht in de berichtenbox onder art. 2:17(1) Awb valt (zie 6.15 en 6.20, en impliciet 6.13). Die opvatting werd bovendien (kennelijk) Kamerbreed gedeeld, gelet op de behandeling van het amendement van Omtzigt. Enerzijds stoelt namelijk het verwerpen van dat amendement mede op het argument dat het amendement het uitgangspunt zou ondergraven dat kort gezegd het tijdstip van plaatsing van een besluit in de berichtenbox heeft te gelden als tijdstip van verzending en daarmee bepalend is voor de inwerkingtreding, althans dat was een argument van de staatssecretaris om het amendement te ontraden (zie 6.20). Anderzijds gingen voorstanders van het amendement kennelijk ook uit van de opvatting dat het plaatsen van een bericht in de berichtenbox onder art. 2:17(1) Awb valt, aangezien het impliciete uitgangspunt van het amendement is dat plaatsing van een besluit in de berichtenbox ertoe leidt dat het besluit is bekendgemaakt in de zin van art. 3:41 Awb Pro (zie 6.19).
8.23
Met betrekking tot argument 7) merk ik nog op dat aan mij zou kunnen worden tegengeworpen dat aangezien (i) het hier gaat om de uitleg van art. 2:17 Awb Pro en (ii) de uitlatingen van de regering zijn gedaan (lang) nadat art. 2:17 Awb Pro is ingevoerd, aan die uitlatingen geen bijzonder betekenis toekomt. Die tegenwerping zou als uitgangspunt niet zonder grond zijn. In het kader van een eerdere conclusie heb ik immers geconstateerd dat in jurisprudentie van de Hoge Raad, in verscheidene omschrijvingen, tot uitdrukking komt dat bij de wetsuitlegging geen bijzondere betekenis toekomt aan uitlatingen van de regering anders dan in de totstandkomingsgeschiedenis van de desbetreffende wetsbepaling. [153] Ik meen echter dat in een geval als dit het genuanceerder ligt om meerdere, deels overlappende redenen. Ten eerste, het gaat hier niet om een uitlating over de uitleg van art. 2:17 Awb Pro in abstracto, dus niet een uitlating over bijvoorbeeld wat in het algemeen moet worden verstaan onder “gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking”, maar om een uitlating over de interpretatie van art. 2:17 Awb Pro in concreto op een relatief nieuwe vorm van elektronisch verkeer. Ten tweede, zeker erop gelet dat ten tijde van de invoering van art. 2:17 Awb Pro het elektronisch verkeer volop in ontwikkeling was (en nog steeds is), kan worden aangenomen dat de wetgever ruimte heeft willen laten voor een zekere mate van dynamische interpretatie indien zich een nieuwe vorm van elektronisch verkeer aandient. Als zich vervolgens zo’n nieuwe vorm aandient, i.c. de berichtenbox, en de formele wetgever uiteindelijk voorziet in een wettelijke grondslag, i.c. art. X WEBB, komt in het licht van de dynamische interpretatie naar mijn mening wel in zekere mate een bijzondere betekenis toe aan uitlatingen die de regering heeft gedaan over hoe die nieuwe vorm van elektronisch verkeer past in het bestaande kader, i.c. de toepassing van art. 2:17 Awb Pro. Ten derde, samenhangend, aan de uitlatingen van de regering komt mijn inziens betekenis toe vanuit het oogpunt van het niet-wetgeven door de formele wetgever bij de totstandkoming van de WEBB. Met dat laatste bedoel ik het volgende. Gelet op de diverse uitlatingen van de regering, waaronder de reactie van de staatssecretaris op het amendement van Omtzigt, kan er geen twijfel over zijn dat de regering voor ogen stond dat met plaatsing van een besluit in de berichtenbox dat besluit wordt bekendgemaakt in de zin van art. 3:41 Awb Pro. Het lijdt naar mijn mening daarom evenmin twijfel dat als plaatsing van een bericht in de berichtenbox niet onder art. 2:17 Awb Pro zou vallen, de regering in het wetsvoorstel had voorzien in een wijziging van art. 2:17 Awb Pro. Voor de regering bestond echter geen aanleiding om dat te doen (dus: niet-wetgeven), juist omdat zij van opvatting was dat plaatsing van een besluit in de berichtenbox reeds onder art. 2:17 Awb Pro valt. Die opvatting werd bovendien kennelijk gedeeld door het parlement (zie 8.22, onder 7).
8.24
Ik adviseer dus zonder twijfel aan de Hoge Raad om de opvatting van de CRvB te volgen dat plaatsing van een bericht in de berichtenbox onder art. 2:17 Awb Pro valt. Of dat laatste nu linksom (“hetzelfde systeem”) of rechtsom (“systeem waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt”) het geval is, is een betrekkelijk academische kwestie. Opheldering daarvan draagt bovendien nauwelijks tot niet bij aan de rechtsontwikkeling, aangezien inmiddels art. 2:19 (nieuw) Awb is ingevoerd met een nieuwe tekst, waarbij duidelijk is dat plaatsing van een bericht in de berichtenbox valt onder onderdeel b van dat artikel (zie 6.29). Zou zich niettemin een zaak aandienen die ertoe noopt dat de Hoge Raad duidelijkheid geeft in het kader van art. 2:17 Awb Pro, dan zou ik kiezen voor de weg rechtsom, omdat dit aansluit bij de opvatting van de regering tijdens de parlementaire behandeling van de WEBB en goed verenigbaar is met de tekst.
Conclusie
8.25
Als een belanghebbende kenbaar heeft gemaakt langs elektronische weg ‘bereikbaar’ te zijn voor het ontvangen van berichten in de berichtenbox van een bepaald bestuursorgaan in de zin van art. 2(2) Regeling GDI, dan heeft de belanghebbende daarmee kenbaar gemaakt ‘voldoende bereikbaar’ in de zin van art. 2:14 Awb Pro te zijn voor berichten van dat bestuursorgaan via de berichtenbox. Indien dat bestuursorgaan vervolgens gebruik maakt van zijn bevoegdheid om een besluit te verzenden door plaatsing in de berichtenbox, geldt het tijdstip van plaatsing op grond van art. 2:17(1) Awb als tijdstip van elektronische verzending van dat besluit en daarmee als moment van bekendmaking in de zin van art. 3:41 Awb Pro. Dat geen notificatie van de plaatsing van het besluit is verstuurd of ontvangen, kan daaraan dus niet afdoen. [154]
Zijstap: de relevantie van de niet-ontvangst van een notificatie in het kader van overschrijding van de bezwaartermijn
8.26
Dit laatste betekent dat zowel het Hof als belanghebbende ten onrechte uitgaat van de opvatting dat de stelling van belanghebbende over de niet-ontvangst van een notificatie relevant is voor beantwoording van de vraag of de naheffingsaanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Dit betekent echter nog niet dat die stelling niet anderszins relevant kan zijn voor het geschil of de aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht.
8.27
Voordat ik daarop inga, maak ik eerst een zijstap naar de vraag of en zo ja in welk opzicht de niet-ontvangst van een notificatie relevant is in het geval een belanghebbende te laat bezwaar heeft gemaakt als gevolg van het niet-ontvangen van een notificatie over plaatsing van het aangevochten besluit in de berichtenbox. Ik maak die zijstap om twee redenen. Het past in de brede opzet van deze conclusie. Verder dient het de gedachtevorming voor beantwoording van de vraag of de niet-ontvangst van een notificatie relevant is in het kader van een geschil over aanmaningskosten. Bij deze zijstap ga ik uit van de regelgeving zoals die tot 1 januari 2026 van toepassing was. Ook neem ik als uitgangspunt dat sprake is van een opt-in-regime voor het ontvangen van notificaties.
8.28
De zijstap maak ik aan de hand van drie categorieën gevallen die grofweg kunnen worden onderscheiden indien de belanghebbende feitelijk niet een notificatie van plaatsing van het besluit heeft ontvangen. Die categorieën onderscheid ik op basis van de oorzaak van de niet-ontvangst:
1) De belanghebbende heeft niet gemeld notificaties te willen ontvangen.
2) De belanghebbende heeft wel gemeld notificaties te willen ontvangen, maar er is geen notificatie van plaatsing van het besluit verzonden.
3) De belanghebbende heeft wel gemeld notificaties te willen ontvangen en er is een notificatie van plaatsing van het besluit verzonden, maar de notificatie is niettemin niet ontvangen.
8.29
Bij de behandeling van deze categorieën is relevant dat uit jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat ten aanzien van een overschrijding van de bezwaartermijn een niet-ontvankelijkverklaring op grond van art. 6:11 Awb Pro achterwege blijft, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat (i) de belanghebbende pas na het verstrijken van de termijn een bezwaarschrift heeft ingediend als gevolg van een hem niet toe te rekenen omstandigheid, en tevens (ii) de belanghebbende, nadat die omstandigheid zich niet langer voordeed, het bezwaarschrift heeft ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. [155] Deze ‘zo spoedig’-termijn is in beginsel zes weken. [156]
Categorie 2: wel aangemeld, maar notificatie niet verstuurd
8.3
Ik meen dat in een geval van categorie 2 de termijnoverschrijding als uitgangspunt verschoonbaar is op grond van art. 6:11 Awb Pro, aangezien de feitelijke onbekendheid met het besluit als gevolg van de niet-verzending van de notificatie is aan te merken als een niet aan de belanghebbende toe te rekenen omstandigheid zoals bedoeld in 8.29. Immers, zoals in de memorie van toelichting bij de WMEBV is opgemerkt: “Een burger die heeft aangegeven een notificatie te willen ontvangen, mag er verder op rekenen dat hij notificaties ontvangt” (6.38). De nieuwe bepaling in art. 2:22(1) Awb (zie 6.33) vormt mijns inziens in zoverre slechts een codificatie wat al geldend recht was.
8.31
Wat betreft de bewijslast wijs ik allereerst op het uitgangspunt in de jurisprudentie dat indien de belanghebbende stelt dat een schriftelijk besluit hem niet heeft bereikt, in die stelling een betwisting van de verzending van dat besluit begrepen ligt. [157] Dat uitgangspunt geldt ook in het geval van een besluit dat is vervat in een e-mail. [158] Dit uitgangspunt is naar mijn mening dienovereenkomstig van toepassing in het geval de belanghebbende stelt dat een notificatie hem niet heeft bereikt. Dit laatste betekent dat in die stelling een betwisting van de verzending van de notificatie besloten ligt.
8.32
Voor het regime zoals dat vanaf 1 januari 2026 geldt blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de WMEBV duidelijk dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een notificatie is verzonden (zie 6.38 en 6.41). Ik meen dat deze bewijslastverdeling ook reeds heeft te gelden onder het regime tot 1 januari 2026. Aangezien een burger mag verwachten een notificatie te ontvangen indien hij zich heeft aangemeld voor notificaties, rust mijns inziens op het bestuursorgaan de bewijslast dat de berichtenbox conform de verwachting heeft gewerkt. Bovendien is het bestuursorgaan de meest gerede partij om bewijs te leveren. Ten eerste zou een andere bewijslastverdeling meebrengen dat op de belanghebbende de bewijslast rust van een negatief feit (te weten dat de notificatie niet is verstuurd). Ten tweede kan het bestuursorgaan van Logius de gegevens krijgen over onder meer het verzenden van notificaties – de regelgever heeft voorzien in een (dubbele) grondslag daarvoor (zie 5.25-5.31). Dat het bestuursorgaan ook feitelijk die gegevens kan krijgen, vindt steun in bijvoorbeeld de in 7.26 vermelde uitspraak van gerechtshof Den Haag. Ik merk in dit kader nog op dat deze bewijslastverdeling weliswaar afwijkt van het uitgangspunt dat op de belanghebbende de bewijslast van de feitelijke stellingen die hij aan een beroep op art. 6:11 Awb Pro ten grondslag legt, [159] maar dat afwijking van dat uitgangspunt mogelijk is. Zo’n afwijking is niet zonder precedent, want in het geval het beroep op art. 6:11 Awb Pro is gegrond op de stelling dat het besluit niet is ontvangen, rust op het bestuursorgaan de bewijslast van de ontvangst indien vaststaat dat het besluit is verzonden en de belanghebbende het daaruit volgende bewijsvermoeden van ontvangst heeft ontzenuwd. [160]
8.33
Voor het achterwege blijven van een niet-ontvankelijkverklaring is tevens vereist dat nadat de omstandigheid die tot gevolg heeft gehad dat de bezwaartermijn is overschreden, “zich niet langer voordeed”, het bezwaarschrift in beginsel binnen zes weken is ingediend (zie 8.29). De vraag rijst in het verband met categorie 2 wat bepalend is voor ‘zich niet langer voordoen’. Aangesloten zou kunnen worden bij het moment waarop de belanghebbende “kennis heeft genomen van het besluit” conform CRvB AB 2022/270 (zie rov. 4.4.8, geciteerd in 7.6), dat dicht lijkt te liggen bij het ‘onder ogen’-criterium dat de Hoge Raad hanteert voor de aanvang van de rechtsmiddeltermijn indien het besluit niet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. [161] Een alternatief is om aan te sluiten bij het mogelijk eerdere moment waarop de belanghebbende ermee is bekend geworden dat het desbetreffende besluit is genomen. Voor dat alternatief pleit dat het pijnpunt niet gelegen is in de niet-ontvangst van het besluit (want dat is wel ontvangen, namelijk in de berichtenbox) maar in het niet-ontvangen zijn van een notificatie over de plaatsing van het besluit in de berichtenbox.
Categorie 3: wel aangemeld, notificatie ook verstuurd, maar niet ontvangen
8.34
Er kunnen allerlei oorzaken zijn waarom een verstuurde notificatie feitelijk niet door de belanghebbende wordt ontvangen. Naast voorbeelden die CBb AB 2025/22 noemt zoals dat de belanghebbende een verkeerd e-mailadres heeft opgegeven of dat de belanghebbende het opgegeven e-mailadres niet meer in gebruik heeft en geen vervangend e-mailadres heeft opgegeven (zie 7.12), kan gedacht aan een technische storing of een
softbounce(e-mailpostbus van de belanghebbende is vol) [162] . Denkbaar is dat in een geval dat onder categorie 3 valt, de termijnoverschrijding verschoonbaar is, maar ik meen dat daarover geen algemene uitspraken kunnen worden gedaan, omdat het te zeer van de omstandigheden van het geval afhangt, niet alleen omstandigheden die direct betrekking hebben op de oorzaak van de niet-ontvangst, maar ook de overige omstandigheden van het geval. Anders gezegd: conform HR BNB 2024/61 zal per geval moet worden beoordeeld of art. 6:11 Awb Pro van toepassing is, waarbij van belang is dat er enige ruimte is om in gevallen waarin de verwijtbaarheid met betrekking tot de niet-tijdige indiening van het bezwaarschrift gering is, die termijnoverschrijding niet aan de belanghebbende toe te rekenen. [163] Dat is ook conform de benadering van het CBb in de in 7.11-7.13 aangehaalde rechtspraak.
softbounce(e-mailpostbus van de belanghebbende is vol) [162] . Denkbaar is dat in een geval dat onder categorie 3 valt, de termijnoverschrijding verschoonbaar is, maar ik meen dat daarover geen algemene uitspraken kunnen worden gedaan, omdat het te zeer van de omstandigheden van het geval afhangt, niet alleen omstandigheden die direct betrekking hebben op de oorzaak van de niet-ontvangst, maar ook de overige omstandigheden van het geval. Anders gezegd: conform HR BNB 2024/61 zal per geval moet worden beoordeeld of art. 6:11 Awb Pro van toepassing is, waarbij van belang is dat er enige ruimte is om in gevallen waarin de verwijtbaarheid met betrekking tot de niet-tijdige indiening van het bezwaarschrift gering is, die termijnoverschrijding niet aan de belanghebbende toe te rekenen. [163] Dat is ook conform de benadering van het CBb in de in 7.11-7.13 aangehaalde rechtspraak.
Categorie 1: niet aangemeld
8.35
Specifiek over deze categorie heeft de CRvB de principiële uitspraak CRvB AB 2022/270 gedaan (zie 7.5-7.6). Deze uitspraak heeft navolging gekregen in de fiscale feitenrechtspraak (zie 7.16). Gelet op de gezichtspunten/argumenten die in rov. 4.4.1-4.4.5 van die uitspraak zijn vermeld, zou ik in elk geval deze uitspraak in zoverre willen volgen dat het niet-aangemeld zijn voor notificaties niet zonder meer eraan in de weg staat om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten op de grond de belanghebbende geen kennis heeft genomen van het besluit in de berichtenbox als gevolg van de omstandigheid dat hij geen notificatie heeft ontvangen. Of meer positief geformuleerd: de omstandigheid dat de belanghebbende kenbaar heeft gemaakt dat hij via de berichtenbox bereikbaar is evenwel zonder daarbij de optie aan te vinken een notificatie te willen ontvangen, kan een factor zijn die ten positieve meeweegt om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
8.36
Ik aarzel echter over het volgen van (i) de weg van de CRvB ernaar toe, namelijk via de constructie van een controleplicht voor het bestuursorgaan, en (ii) de daarmee verband houdende regel van de CRvB dat indien de bedoelde controle niet heeft plaatsgevonden, als uitgangspunt heeft gelden dat het ontbreken van een notificatie ertoe leidt dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. De afwezigheid van een dergelijke controle is naar mijn mening inderdaad een omstandigheid die ten positieve meeweegt om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Maar minstens even relevant lijkt mij of en zo ja welke maatregelen de minister van BZK c.q. Logius heeft genomen om te controleren of het werkelijk de bedoeling van een belanghebbende is dat hij heeft aangegeven via de berichtenbox bereikbaar te zijn zonder dat hij de optie heeft aangevinkt om een notificatie te willen ontvangen en/of om de belanghebbende te informeren over de gevolgen c.q. mogelijke nadelen daarvan.
8.37
Ik merk daarbij op dat ik uit diverse uitlatingen van de staatssecretaris van BZK op of (mede) naar aanleiding van het in 8.3 genoemde rapport ‘Hoezo
MijnOverheid’ afleid dát maatregelen zijn of worden genomen. [164] Ik noem in het bijzonder een Kamerbrief van 16 juli 2018, waarin melding wordt gemaakt van twee manieren waarmee invulling is gegeven aan een motie [165] in verband met de problematiek dat sommige burgers een actief MijnOverheid-account hebben maar zonder een e-mailadres te hebben achtergelaten. De ene manier ziet op het activatieproces en de andere manier op het attenderen van bestaande gebruikers: [166]
MijnOverheid’ afleid dát maatregelen zijn of worden genomen. [164] Ik noem in het bijzonder een Kamerbrief van 16 juli 2018, waarin melding wordt gemaakt van twee manieren waarmee invulling is gegeven aan een motie [165] in verband met de problematiek dat sommige burgers een actief MijnOverheid-account hebben maar zonder een e-mailadres te hebben achtergelaten. De ene manier ziet op het activatieproces en de andere manier op het attenderen van bestaande gebruikers: [166]
“Ten eerste door de herziening van het activatieproces (…). Dit proces is met hulp van gebruikers opnieuw ontworpen en zal vanaf deze zomer in werking treden. In dat proces krijgt de nieuwe gebruiker stapsgewijs en helder uitgelegd wat het belang en gemak is van notificaties naar een eigen e-mailadres. Verder wordt de gebruiker expliciet gewezen op de gevolgen van de activatie van het account en het eventueel niet opgeven van een e-mailadres.
Een tweede maatregel bestaat uit het attenderen van bestaande gebruikers die geen e-mailadres hebben opgegeven. Bij later inloggen zien zij een mededeling op het scherm die hen verzoekt alsnog een e-mailadres op te geven. Gebruikers zonder e-mailadres die hier niet op ingaan, moeten halfjaarlijks expliciet akkoord gaan met het niet opgeven daarvan. Halfjaarlijks verschijnt er bovendien bij alle gebruikers een melding om het e-mailadres op juistheid te controleren. Zowel nieuwe als reguliere gebruikers van MijnOverheid worden aldus op nette wijze verleid om de notificatie-optie actief te benutten.”
8.38
Indien en voor zover de minister van BZK c.q. Logius maatregelen heeft genomen, is dat mijns inziens een omstandigheid die de afwezigheid van controle door het bestuursorgaan zelf mogelijk (gedeeltelijk) kan compenseren. Meer in het algemeen: ook indien de bedoelde controle door het bestuursorgaan niet heeft plaatsgevonden, vergt het mijns inziens een beoordeling per geval of de termijnoverschrijding verschoonbaar is, omdat de overige relevante omstandigheden zeer kunnen verschillen per geval. Zo lijkt mij een belanghebbende die op enig moment heeft aangegeven via de berichtenbox bereikbaar te zijn zonder dat hij de optie heeft aangevinkt om een notificatie te willen ontvangen maar die nadien niet meer is ingelogd, niet zonder meer vergelijkbaar met een belanghebbende die hetzelfde heeft gedaan maar later wel geregeld heeft ingelogd en de notificatie-optie niet benut ondanks mededelingen die attenderen op het belang daarvan.
8.39
Ook de CRvB aanvaardt weliswaar dat er omstandigheden aanwezig kunnen zijn waarin aanleiding bestaat voor afwijking van het uitgangspunt van verschoonbaarheid (zie 7.6), maar ik zie onvoldoende aanleiding om de toepassing van art. 6:11 Awb Pro specifiek voor deze categorie 1 te ‘persen’ in een regel/uitgangspunt met de mogelijkheid tot afwijking. Mede gelet op de variëteit aan overige omstandigheden zie ik namelijk geen reden voor afwijking van de holistische benadering van HR BNB 2024/61 [167] dat per geval beoordeeld moet worden of art. 6:11 Awb Pro van toepassing is. Dit laatste is bovendien ook de benadering van CBb AB 2025/22 voor andere gevallen waarin een belanghebbende geen notificatie ontvangt (zie 7.12 en zojuist 8.34). Een voldoende reden om voor deze categorie 1 af te wijken van de holistische benadering, zie ik evenmin in het nieuwe art. 2:22(1) Awb. De daarin neergelegde regel over verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding ziet immers op een wezenlijk ander geval.
8.4
Kortom, ik sta voor om deze categorie 1 ‘gewoon’ te behandelen in het juridisch kader van HR BNB 2024/61. Dit betekent dat de omstandigheid dat de belanghebbende kenbaar heeft gemaakt dat hij via de berichtenbox bereikbaar is evenwel zonder daarbij de optie aan te vinken een notificatie te willen ontvangen, tot het oordeel kan leiden – afhankelijk van de overige omstandigheden van het geval – dat de verwijtbaarheid van de belanghebbende met betrekking tot de termijnoverschrijding als gering moet worden beschouwd en dat de termijnoverschrijding daarmee niet aan de belanghebbende is toe te rekenen.
Bewijs(leverings)last wat betreft het al dan niet aangemeld zijn voor notificaties
8.41
Uit het voorgaande volgt dat indien de belanghebbende zich erop beroept dat de overschrijding van de bezwaartermijn een gevolg is van feitelijke onbekendheid met het bestreden besluit omdat geen notificatie is ontvangen, het voor de beoordeling van dat beroep relevant is wat de oorzaak van de laatste is. Daarbij is in de eerste plaats relevant of de belanghebbende zich wel of niet had aangemeld om notificaties te ontvangen. Ik meen dat indien daarover onduidelijkheid bestaat, het bestuursorgaan de aangewezen partij is om gegevens daarover aan te dragen. Dat ligt mijns inziens ten eerste in de rede vanuit de optiek dat het aan het bestuursorgaan is om aannemelijk te maken dat zorgvuldig is gehandeld, i.e. dat gehandeld is conform de door belanghebbende opgegeven notificatievoorkeur, waarvan dus onderdeel is wat die voorkeur is. Het ligt ten tweede voor de hand omdat het bestuursorgaan van Logius de gegevens kan krijgen over de notificatie-instellingen. De regelgever heeft bovendien voorzien in een (dubbele) grondslag voor die gegevensverstrekking door Logius (zie 5.25-5.31). Ten derde sluit deze gegevensaanleveringslast voor het bestuursorgaan aan bij de bewijsleveringslast die is neergelegd in het vanaf 1 januari 2026 van toepassing zijnde art. 2:25 (nieuw) Awb (zie 6.41-6.42).
Relevantie van niet-ontvangst van notificatie in het kader van de verschuldigdheid van aanmaningskosten?
8.42
Het voorgaande is niet zonder meer
mutantis mutandisvan toepassing in het kader van de beoordeling of aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht. De regeling in de Kw kent immers niet een bepaling die vergelijkbaar is met art. 6:11 Awb Pro. Het is in dat opzicht niet verwonderlijk dat sommige fiscale feitenrechters (kennelijk) van opvatting zijn dat het überhaupt niet relevant is of een notificatie is ontvangen (zie 7.20). Ik merk verder op dat een aandachtspunt is of en zo ja in hoeverre de in art. 7(2) Kw opgenomen verweerbeperking (zie 4.6-4.8) van toepassing is. Ik geef hierna mijn analyse aan de hand van dezelfde categorieën gevallen zoals onderscheiden in 8.28 en in dezelfde volgorde als hiervoor.
mutantis mutandisvan toepassing in het kader van de beoordeling of aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht. De regeling in de Kw kent immers niet een bepaling die vergelijkbaar is met art. 6:11 Awb Pro. Het is in dat opzicht niet verwonderlijk dat sommige fiscale feitenrechters (kennelijk) van opvatting zijn dat het überhaupt niet relevant is of een notificatie is ontvangen (zie 7.20). Ik merk verder op dat een aandachtspunt is of en zo ja in hoeverre de in art. 7(2) Kw opgenomen verweerbeperking (zie 4.6-4.8) van toepassing is. Ik geef hierna mijn analyse aan de hand van dezelfde categorieën gevallen zoals onderscheiden in 8.28 en in dezelfde volgorde als hiervoor.
Categorie 2: wel aangemeld, maar notificatie niet verstuurd
8.43
In het geval de belanghebbende zich wel heeft aangemeld om notificaties te ontvangen, maar er vervolgens geen notificatie van plaatsing van de belastingaanslag wordt verstuurd aan de belanghebbende waardoor deze de belastingaanslag niet tijdig betaalt, meen ik dat als uitgangspunt [168] geen aanmaningskosten in rekening gebracht mogen worden. Ik haal nogmaals met instemming de memorie van toelichting bij de WMEBV aan: “Een burger die heeft aangegeven een notificatie te willen ontvangen, mag er verder op rekenen dat hij notificaties ontvangt” (6.38). De opvatting dat geen aanmaningskosten in rekening gebracht mogen worden, sluit ook aan bij de nieuwe bepaling in art. 2:22(1) Awb. Daarin is immers bepaald dat indien de kennisgeving (notificatie) niet is verzonden, “de overschrijding van een termijn die is aangevangen met de verzending van het bericht waarop deze kennisgeving betrekking heeft, niet aan de geadresseerde [wordt] tegengeworpen”. Gelet op de tekst (‘een termijn die is aangevangen met de verzending van het bericht’) is deze bepaling niet beperkt tot rechtsmiddeltermijnen. Dat vindt ook expliciet steun in de wetsgeschiedenis, zij het dat daarin bij de voorbeelden van andere termijnen niet een betalingstermijn wordt genoemd. [169]
8.44
Wat betreft de grond voor mijn opvatting (voor het oude recht tot 1 januari 2026) dat in categorie 2-gevallen als uitgangspunt geen aanmaningskosten in rekening mogen worden gebracht, zie ik twee mogelijkheden. De
eerstehoudt verband met het vereiste in art. 1 Kw Pro dat de belastingschuldige “in gebreke is gebleven het verschuldigde tijdig te betalen” (zie 4.4). In HR BNB 2022/140 heeft de Hoge Raad – zij het in het kader van art. 49(1) IW – overwogen dat “[d]e belastingschuldige (…) pas in gebreke [kan] zijn met de betaling van zijn belastingschuld nadat (…) hij in de gelegenheid is geweest van [de belastingaanslag] kennis te nemen” en dat “[d]e belastingschuldige (…) in de regel in de gelegenheid is om kennis te nemen van een belastingaanslag als die aanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (…)” (zie 4.5). De bedoelde mogelijkheid is dat een uitzondering op die laatste regel wordt aanvaard in het geval geen notificatie is verstuurd terwijl de belanghebbende zich daarvoor wel heeft aangemeld. Tegen deze mogelijkheid zou kunnen worden ingebracht dat het niet-versturen van een notificatie niet wegneemt dat de belastingschuldige strikt genomen wel in de gelegenheid is om kennis te nemen van de belastingaanslag, namelijk door in te loggen op de berichtenbox. Deze tegenwerping spreekt mij echter niet aan, omdat juist als een belanghebbende zich heeft aangemeld voor notificaties het weinig realistisch is dat hij geregeld uit eigen initiatief inlogt.
eerstehoudt verband met het vereiste in art. 1 Kw Pro dat de belastingschuldige “in gebreke is gebleven het verschuldigde tijdig te betalen” (zie 4.4). In HR BNB 2022/140 heeft de Hoge Raad – zij het in het kader van art. 49(1) IW – overwogen dat “[d]e belastingschuldige (…) pas in gebreke [kan] zijn met de betaling van zijn belastingschuld nadat (…) hij in de gelegenheid is geweest van [de belastingaanslag] kennis te nemen” en dat “[d]e belastingschuldige (…) in de regel in de gelegenheid is om kennis te nemen van een belastingaanslag als die aanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (…)” (zie 4.5). De bedoelde mogelijkheid is dat een uitzondering op die laatste regel wordt aanvaard in het geval geen notificatie is verstuurd terwijl de belanghebbende zich daarvoor wel heeft aangemeld. Tegen deze mogelijkheid zou kunnen worden ingebracht dat het niet-versturen van een notificatie niet wegneemt dat de belastingschuldige strikt genomen wel in de gelegenheid is om kennis te nemen van de belastingaanslag, namelijk door in te loggen op de berichtenbox. Deze tegenwerping spreekt mij echter niet aan, omdat juist als een belanghebbende zich heeft aangemeld voor notificaties het weinig realistisch is dat hij geregeld uit eigen initiatief inlogt.
8.45
De
tweedemogelijkheid zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel. In de kern: het is in strijd met het vertrouwensbeginsel als geen notificatie wordt verstuurd, terwijl de belanghebbende zich daarvoor wel heeft aangemeld. Als het niet-versturen van een notificatie er vervolgens toe leidt dat de belanghebbende de belastingaanslag niet tijdig betaalt, staat het vertrouwensbeginsel eraan in de weg dat dit aan de belanghebbende wordt tegengeworpen. Het kan ook worden benaderd vanuit het zorgvuldigheidsbeginsel: als niet een notificatie is verstuurd, hoewel de belanghebbende zich daarvoor wel heeft aangemeld, dan verzet het zorgvuldigheidsbeginsel zich ertegen dat de invorderingsambtenaar aanmaningskosten in rekening brengt. [170]
tweedemogelijkheid zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het vertrouwensbeginsel. In de kern: het is in strijd met het vertrouwensbeginsel als geen notificatie wordt verstuurd, terwijl de belanghebbende zich daarvoor wel heeft aangemeld. Als het niet-versturen van een notificatie er vervolgens toe leidt dat de belanghebbende de belastingaanslag niet tijdig betaalt, staat het vertrouwensbeginsel eraan in de weg dat dit aan de belanghebbende wordt tegengeworpen. Het kan ook worden benaderd vanuit het zorgvuldigheidsbeginsel: als niet een notificatie is verstuurd, hoewel de belanghebbende zich daarvoor wel heeft aangemeld, dan verzet het zorgvuldigheidsbeginsel zich ertegen dat de invorderingsambtenaar aanmaningskosten in rekening brengt. [170]
8.46
Wat betreft de bewijslast meen ik dat er geen aanleiding is voor een andere verdeling van de bewijslast dan die in het kader van art. 6:11 Awb Pro. Dat wil zeggen dat in het geval de belanghebbende stelt dat hem niet een notificatie heeft bereikt, op het bestuursorgaan de bewijslast van verzending van de notificatie rust (zie 8.31-8.32).
8.47
Ik merk bij dat laatste ook op dat de in 4.6 vermelde in art. 7(2) Kw opgenomen verweerbeperking dat naar mijn mening niet anders maakt. Dat is niet zozeer om de reden dat de notificatie niet wordt genoemd in art. 7(2) Kw. Ik meen namelijk dat indien, zoals ik voorsta, de rechten van een belastingschuldige worden beschermd door de in 8.44 bedoelde uitzondering te aanvaarden in het kader van art. 1 Kw Pro voor het geval geen notificatie is verstuurd terwijl de belanghebbende zich daarvoor wel heeft aangemeld, daartegenover staat dat moet worden aanvaard dat een evenwichtige wetstoepassing meebrengt dat de in art. 7(2) Kw opgenomen verweerbeperking ook van toepassing is op de stelling dat de notificatie niet is ontvangen. Dat niettemin naar mijn mening die verweerbeperking de voornoemde bewijslastverdeling niet anders maakt, heeft als reden dat mijns inziens, overeenkomstig het in 4.8 vermelde arrest HR BNB 2023/102, art. 7(2) Kw geen betrekking heeft op een verweer voor zover dat inhoudt dat de notificatie niet is
verzonden.
verzonden.
8.48
De vraag kan rijzen of het voorgaande anders wordt indien pas een aanmaning is verstuurd, nadat een schriftelijke betalingsherinnering is verstuurd en de daarin gesteld nadere termijn is verstreken. Betoogd zou namelijk kunnen worden (i) dat de belanghebbende dan door die betalingsherinnering alsnog ervan op de hoogte komt dat hem de belastingaanslag is opgelegd en (ii) dat de belanghebbende dan het verwijt valt te maken dat hij ook binnen de in de betalingsherinnering gestelde termijn niet heeft betaald. Ik zou de vraag echter ontkennend willen beantwoorden. Ik meen dat de belanghebbende niet een feitelijk kortere betaaltermijn zou moeten hebben dan indien de notificatie wel was verstuurd. Anders zou hij een nadeel ondervinden van een niet aan hem toerekenbare fout en zou hij slechter af zijn dan andere belastingschuldigen aan wie wél een notificatie is verzonden. Het gunnen van de normale betaaltermijn zou bovendien in die zin consistent zijn dat het aansluit bij wat in het kader van art. 6:11 Awb Pro geldt (gunnen van een termijn van zes weken, wat overeenkomt met de normale bezwaartermijn; zie 8.33 en 8.29).
Categorie 3: wel aangemeld, notificatie ook verstuurd, maar niet ontvangen
8.49
Ik vind het lastiger liggen of voor gevallen die onder categorie 3 vallen, aanvaard zou moeten worden (onder het recht tot 1 januari 2026) dat onder omstandigheden het in rekening brengen van aanmaningskosten achterwege zou moeten blijven. De beide zojuist genoemde juridische gronden in het geval van categorie 2 (art. 1 Kw Pro en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) steunen in de kern op hetzelfde argument: er is geen notificatie verstuurd, terwijl dat wel had moeten gebeuren. Dat argument valt weg in de gevallen die onder categorie 3 vallen; de notificatie is in die gevallen immers wél verstuurd.
8.5
Wat betreft art. 1 Kw Pro zou betoogd kunnen worden dat, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, er grond kan zijn om (ook) in het geval een verstuurde notificatie niet is ontvangen, een uitzondering op de regel te aanvaarden dat een belastingschuldige in de gelegenheid is om kennis te nemen van een belastingaanslag als die aanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Dat zou in wezen neerkomen op een soort 6:11 Awb-achtige invulling van het vereiste in art. 1 Kw Pro dat de belastingschuldige “in gebreke is gebleven het verschuldigde tijdig te betalen”, in die zin dat van een dergelijk ‘in gebreke zijn’ geen sprake is indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de belastingplichtige in verzuim is geweest. Steun voor die benadering zou kunnen worden gevonden in de omstandigheid dat de wetgever inmiddels van opvatting is en erin heeft voorzien dat de overschrijding van een termijn niet kan worden tegengeworpen aan de belanghebbende indien hij de notificatie niet heeft ontvangen en redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat hij in verzuim is geweest; zie art. 2:22(2) (nieuw) Awb (zie 6.33).
8.51
Een grond vinden in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur lijkt (nog) lastiger, omdat van overheidszijde is gedaan wat er moest worden gedaan, i.e. de notificatie versturen. Betoogd zou niettemin kunnen worden dat het zorgvuldigheidsbeginsel meebrengt dat indien de notificatie niet met succes kan worden bezorgen, de notificatie nogmaals wordt verstuurd of het bestuursorgaan (c.q. Logius) zich inspant de belanghebbende langs andere weg te informeren over het niet kunnen bezorgen van de notificatie. Daarbij kan erop worden gewezen dat een dergelijke verplichting inmiddels is neergelegd in art. 2:11(2) (nieuw) Awb (zie 6.32). Betoogd kan worden dat als het bestuursorgaan geen actie onderneemt in het geval de notificatie niet met succes kan worden bezorgd, de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel meebrengt dat geen aanmaningskosten in rekening mogen worden gebracht, indien tijdige betaling uitblijft als gevolg van de niet-ontvangst van een notificatie. Daarnaast zou nog betoogd kunnen worden dat het evenredigheidsbeginsel zich onder omstandigheden kan verzetten tegen het in rekening brengen van aanmaningskosten in het geval een notificatie feitelijk niet is ontvangen.
8.52
Ik aarzel echter over het volgen van deze betogen. Zo heeft de in 8.50 vermelde 6:11 Awb-achtige benadering van art. 1 Kw Pro in potentie nogal wat uitstralingseffecten naar andere gevallen dan het niet tijdig betaald zijn van een belastingschuld als gevolg van het niet-ontvangen van een notificatie. Art. 2:22(2) (nieuw) Awb heeft in dat opzicht het voordeel van maatwerk. En zo kan tegen het in 8.51 vermelde betoog betreffende het zorgvuldigheidsbeginsel worden ingebracht dat een bestuursorgaan vóór 1 januari 2026 redelijkerwijs niet erop bedacht hoefde te zijn dat op hem de beschreven zorgplicht rustte. [171] Anders gezegd: art. 2:11(2) (nieuw) Awb moet niet worden gezien als codificatie van wat rechtens was, maar als modificatie. En wat betreft het evenredigheidsbeginsel is de ruimte om daaraan te toetsen zeer beperkt. Aangezien – gelet op de tekst van art. 1 en Pro 2 Kw – het besluit om kosten in rekening te brengen voor het verzenden van een aanmaning berust op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een wet in formele zin, is immers toetsing van dat besluit [172] aan het evenredigheidsbeginsel slechts mogelijk voor zover zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. [173] Tijdens de parlementaire behandeling van de WEBB is aandacht geweest voor de vraag voor wiens risico gebreken in de notificatie komen (zie 6.16). Bovendien geldt ook nog een ‘zozeer’-drempel: de juiste wetstoepassing blijft achterwege indien die niet-verdisconteerde bijzondere omstandigheden tot gevolg hebben dat de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. [174] Bij een bedrag van € 8 lijkt mij die drempel voorshands te hoog.
8.53
Ik neig ertoe dat het verstandig is voor de Hoge Raad om voor de periode tot het nieuwe regime per 1 januari 2026 terughoudend te zijn met rechtsvorming wat betreft deze categorie 2. Het gaat in wezen om een overgangsperiode aangezien art. 2:22(2) (nieuw) Awb een specifieke regeling bevat voor de gevolgen van het niet-ontvangen van een notificatie.
Categorie 1: niet aangemeld
8.54
Ik vind het ook lastiger liggen of voor gevallen die onder de categorie 1 vallen, de opvatting aanvaard zou kunnen worden (onder het recht tot 1 januari 2026) dat onder omstandigheden het in rekening brengen van aanmaningskosten achterwege zou moeten blijven. Een aanknopingspunt voor die opvatting zie ik niet direct in art. 1 Kw Pro. Immers, in het geval de belanghebbende niet heeft gemeld notificaties te willen ontvangen, zie ik in de omstandigheid dat geen notificatie is ontvangen geen grond om een uitzondering te aanvaarden op de regel dat de belanghebbende in de gelegenheid is om kennis te nemen van een belastingaanslag als die aanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
8.55
Wat betreft de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zie ik voor die opvatting in het evenredigheidsbeginsel evenmin een aanknopingspunt. Nog daargelaten dat er nauwelijks ruimte is om aan dat beginsel te toetsen (zie 8.52), zie ik niet direct in wat er onevenredig zou kunnen zijn aan het in rekening brengen van aanmaningskosten in het geval geen notificatie is ontvangen indien niet is aangemeld voor zo’n notificatie.
8.56
Een aanknopingspunt zou wellicht wel kunnen worden gevonden in het zorgvuldigheidsbeginsel gelet op CRvB AB 2022/270, aangehaald en geciteerd in 7.5-7.6. Het is in dat verband goed om een onderscheid te maken tussen enerzijds rov. 4.4.6 (en rov. 4.4.7) in de uitspraak over wat het zorgvuldigheidsbeginsel en het belang van toegang tot de rechter meebrengen voor het bestuursorgaan, en anderzijds rov. 4.4.8 (en rov. 4.4.9) over wat het gevolg is indien het bestuursorgaan niet voldoet aan de vereiste zorgvuldigheid.
8.57
Wat de CRvB in rov. 4.4.6 overweegt over de controleplicht is algemeen geformuleerd.
Alswordt uitgegaan van de opvatting van de CRvB zou de controleplicht dus ook gelden voor de heffingsambtenaar c.q. de invorderingsambtenaar die door plaatsing in de berichtenbox een naheffingsaanslag parkeerbelasting wil bekendmaken aan een belanghebbende die niet heeft geopteerd om notificaties te willen ontvangen. In dat opzicht ben ik het niet eens met de Invorderingsambtenaar die als relevant verschil ziet dat het hier gaat om een fiscale zaak. [175]
Alswordt uitgegaan van de opvatting van de CRvB zou de controleplicht dus ook gelden voor de heffingsambtenaar c.q. de invorderingsambtenaar die door plaatsing in de berichtenbox een naheffingsaanslag parkeerbelasting wil bekendmaken aan een belanghebbende die niet heeft geopteerd om notificaties te willen ontvangen. In dat opzicht ben ik het niet eens met de Invorderingsambtenaar die als relevant verschil ziet dat het hier gaat om een fiscale zaak. [175]
8.58
Wat de CRvB in rov. 4.4.8 overweegt ziet specifiek op de gevolgen van het verzaken van de controleplicht in het kader van de toepassing van art. 6:11 Awb Pro. In dat kader overweegt de CRvB dat “de rechtsbescherming van de burger [moet] prevaleren boven het belang van het bestuursorgaan dat is gemoeid met het vast komen te staan van de rechtsverhouding tussen deze burger en het bestuursorgaan”. Zelfs als de CRvB wordt gevolgd in zijn opvatting over de controleplicht, kan aan CRvB AB 2022/270 dus niet rechtstreeks worden ontleend wat het gevolg is van het verzaken van de controleplicht buiten het kader van toepassing van art. 6:11 Awb Pro.
8.59
De vraag is aldus óf CRvB zou moeten worden gevolgd in zijn opvatting over de controleplicht voor het bestuursorgaan, en zo ja, of het verzaken van de controleplicht als uitgangspunt zou moeten meebrengen dat het in rekening brengen van aanmaningskosten achterwege moet blijven indien de belastingaanslag niet tijdig is betaald doordat geen notificatie is ontvangen. Voor een bevestigende beantwoording van beide vragen pleit de rechtsbescherming. Tegen een bevestigende beantwoording pleit dat het belang bij rechtsbescherming in die zin niet zwaarwegend is dat het betrokken bedrag van € 8 (zeer) gering is, al zou daartegenover weer kunnen worden gesteld dat het belang van de overheid gelet op dat bedrag evenmin groot is (“de minimis non curat praetor”, aldus Damen in zijn AB-noot [176] bij de in 7.18 vermelde uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden). Tegen een bevestigende beantwoording pleit ook dat de CRvB wel erg veel de nadruk legt op controle door het bestuursorgaan. Zoals eerder opgemerkt (8.36-8.38) lijkt mij minstens even relevant of en zo ja welke maatregelen de minister van BZK c.q. Logius heeft genomen. Zou echter per geval moeten worden bekeken (en gewogen) of en zo ja welke maatregelen het bestuursorgaan en/of de minister van BZK c.q. Logius hebben genomen en welke ervan de belanghebbende hebben ‘bereikt’, dan rijst de vraag of een dergelijke fijnmazige benadering wel in verhouding staat tot het geringe bedrag van € 8 aan aanmaningskosten. Een fijnmazige benadering kan bovendien meebrengen dat – al dan niet met rechtsbijstand op no cure no pay-basis – (nog) meer rechterlijke procedures over aanmaningskosten worden gevoerd, wat mij uit het maatschappelijk oogpunt (zeer) ongewenst lijkt gelet op enerzijds het beslag dat het legt op de (schaarse) rechterlijke capaciteit en de hoge maatschappelijke kosten daarvan en anderzijds het betrokken belang. In dat opzicht valt een ruwe regel voor categorie 1 te prefereren.
8.6
Al met al gaat ook wat betreft deze categorie 1 mijn voorkeur ernaar uit dat de Hoge Raad voor de periode tot het nieuwe regime per 1 januari 2026 terughoudendheid betracht. Het gaat in wezen om een overgangsperiode, omdat art. 2:10 (nieuw) Awb een notificatieplicht voor het bestuursorgaan kent met een opt-out-mogelijkheid voor de burger (zie 6.31). Ik zou daarom de benadering van CRvB AB 2022/270 niet willen doortrekken naar aanmaningskosten. Dit betekent dat wat betreft het in rekening gebracht krijgen van aanmaningskosten het als uitgangspunt voor risico van de belanghebbende komt dat hij zich niet heeft aangemeld voor notificaties.
Bewijs(leverings)last wat betreft het al dan niet aangemeld zijn voor notificaties
8.61
Uit het voorgaande volgt dat indien de belanghebbende als verweer tegen het in rekening gebracht krijgen van aanmaningskosten voert dat hij niet bekend was met de belastingaanslag omdat hij geen notificatie heeft ontvangen, het voor de beoordeling van dat verweer relevant is of de belanghebbende zich wel of niet had aangemeld om notificaties te ontvangen. Ik meen dat indien over dat laatste onduidelijkheid bestaat, het om de redenen die zijn vermeld in 8.41 aan het bestuursorgaan is om daarover gegevens aan te dragen.
9.Beschouwing over de zaak
Het middel als zodanig
9.1
Voor het Hof was niet in geschil dat belanghebbende kenbaar heeft gemaakt dat hij voldoende bereikbaar is voor verzending van berichten zoals de onderhavige naheffingsaanslag door plaatsing in de berichtenbox van MijnOverheid (zie 2.1). Daaruit volgt dat de Heffingsambtenaar op grond van art. 2:14 Awb Pro bevoegd was de naheffingsaanslag te verzenden aan belanghebbende door plaatsing ervan in die berichtenbox. Ook dat was voor het Hof niet in geschil. Voor het Hof was evenmin in geschil dat de naheffingsaanslag is geplaatst in de berichtenbox op 11 mei 2022 (zie 2.1). Op grond van art. 2:17(1) Awb heeft naar mijn mening het moment van plaatsing van de naheffingsaanslag in de berichtenbox te gelden als moment waarop de naheffingsaanslag is verzonden (zie 8.14-8.24). Uit art. 3:41 Awb Pro vloeit dan vervolgens voort dat de naheffingsaanslag is bekendgemaakt door die plaatsing op 11 mei 2022. Uit art. 3:40 Awb Pro volgt dan dat de naheffingsaanslag in werking is getreden door die bekendmaking, nu de naheffingsaanslag niet anders bepaalt.
9.2
Dit betekent dat het oordeel van het Hof juist is dat de naheffingsaanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, al zijn ’s Hofs overwegingen daartoe in rov. 5.3 over de e-mailnotificatie niet relevant. Het betekent ook dat het middel als zodanig faalt, nu het stelt dat het Hof art. 3:40 in Pro verbinding met art. 3:41 Awb Pro heeft geschonden.
9.3
Nu bovendien het middel noch de toelichting de klacht bevat dat het Hof art. 8:69(2) Awb heeft geschonden door de stelling van belanghebbende over de niet-ontvangst van een notificatie (alleen) op te vatten als een betwisting dat de naheffingsaanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, zou het middel strikt genomen niet tot cassatie kunnen leiden.
9.4
Deze strikte lezing van het middel doet echter geen recht aan wat belanghebbende aanvoert. Belanghebbende is door het Hof op het verkeerde been gezet dat het al dan niet ontvangen zijn van een notificatie relevant is voor bekendmaking van de naheffingsaanslag. Het is bovendien evident dat de strekking van het betoog van belanghebbende is dat de aanmaningskosten niet in rekening mochten worden gebracht omdat hij geen notificatie heeft ontvangen.
9.5
Ik meen daarom dat de klachten in cassatie over de oordelen van het Hof over de gestelde niet-ontvangst van de notificatie, moeten worden beoordeeld uitgaande van het juiste kader wat betreft de betekenis van de niet-ontvangst van een notificatie voor beantwoording van de vraag of de aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht.
9.6
Een complicatie van rechtskundige aard daarbij is dat dit kader nog niet zo duidelijk is. Mijn opvatting over dat kader heb ik gegeven in 8.42-8.61. Die opvatting houdt in dat het niet-ontvangen van een notificatie kan meebrengen dat het in rekening brengen van aanmaningskosten achterwege moet blijven. Dat is in het bijzonder het geval indien de belastingschuldige heeft gemeld notificaties te willen ontvangen, maar geen notificatie is verstuurd van plaatsing van de desbetreffende belastingaanslag in de berichtenbox. Voor deze zaak betekent dit dat belang kan toekomen aan beoordeling van de klachten tegen de oordelen van het Hof over de gestelde niet-ontvangst van de notificatie. Dit brengt mij bij een tweede complicatie, die zaakspecifiek is.
Complicatie: hoe bewijsoverwegingen Hof te lezen?
9.7
Complicatie bij de beoordeling van de klachten is dat het (mij) niet duidelijk is wat het Hof nu precies heeft geoordeeld in rov. 5.3 (hier geciteerd in 2.10). Het is evident dat het Hof tot een oordeel is gekomen over ‘de functie om e-mailnotificaties te ontvangen’, namelijk dat belanghebbende “geen feiten en omstandigheden [heeft aangedragen; MP] op grond waarvan kan worden geoordeeld dat aannemelijk is dat de functie om e-mailnotificaties te ontvangen ten tijde van het opleggen van de naheffingsaanslag was uitgeschakeld”.
9.8
Het is mij echter ook nadat ik rov. 5.3 meermalen heb herlezen, niet volledig duidelijk hoe ver het in de eerste zin van rov. 5.3 gegeven bewijsoordeel strekt dat “belanghebbende (…) niet aannemelijk [heeft] gemaakt dat geen e-mailnotificatie of vergelijkbare melding naar hem is verzonden”. Die onduidelijkheid zit niet in de ‘uitkomst’, te weten dat het Hof van oordeel dat niet is komen vast te staan dat geen e-mailnotificatie is verzonden. [177]
9.9
De onduidelijkheid betreft wat het Hof precies heeft beoordeeld in het kader van zijn bewijsoordeel over de verzending van een e-mailnotificatie c.q. wat zijn bewijsoordeel nu precies inhoudt. Ik twijfel tussen twee lezingen:
1) Het bewijsoordeel betreft in wezen enkel, althans is enkel gebaseerd op, het in 9.7 vermelde oordeel over het niet-uitgeschakeld zijn van de functie om e-mailnotificaties te ontvangen.
2) Het bewijsoordeel omvat niet alleen het oordeel over het niet-uitgeschakeld zijn van de functie om e-mailnotificaties te ontvangen, maar houdt ook een oordeel over de verzending als zodanig in, i.e. dat belanghebbende
nietaannemelijk heeft gemaakt dat een e-mailnotificatie
niet is verzonden.
nietaannemelijk heeft gemaakt dat een e-mailnotificatie
niet is verzonden.
9.1
Als de eerste zin van rov. 5.3 geïsoleerd wordt gelezen, lijkt lezing 2 voor de hand te liggen. Er staat immers wat er staat: “belanghebbende (…) [heeft] niet aannemelijk [heeft] gemaakt dat geen e-mailnotificatie of vergelijkbare melding naar hem is verzonden”. Voor lezing 2 pleit naar mijn mening ook de context van wat belanghebbende in hoger beroep heeft betoogd. Zie daarvoor de citaten in 2.8-2.9. De kern daarvan lijkt me bovendien adequaat weergegeven door het Hof in de eerste drie zinnen van rov. 5.1. [178] Het betoog houdt in de kern in dat belanghebbende geen e-mailnotificatie heeft ontvangen. Ik lees in het betoog daarbij niet een beperking tot de stelling dat dit komt omdat belanghebbende de e-mailnotificatie niet heeft ingeschakeld. Belanghebbende verwijst weliswaar naar CRvB AB 2022/270, maar ik begrijp die verwijzing zo dat hij dat in de eerste plaats doet naar ter onderbouwing van zijn stelling dat de naheffingsaanslag hem niet heeft bereikt en ter onderbouwing van het belang van een e-mailnotificatie. Dat belanghebbende ter zitting ook specifiek heeft verwezen naar rov. 4.4.6 van CRvB AB 2022/270, is in reactie op het verweerschrift in hoger beroep van de Invorderingsambtenaar. Uit die verwijzing kan naar mijn mening niet de zojuist bedoelde beperking worden afgeleid, maar hooguit dat als de e-mailnotificatie niet ingeschakeld zou zijn geweest, een beroep op die rov. 4.4.6 wordt gedaan.
9.11
Als de eerste zin van rov. 5.3 echter in de context van de daarop volgende onderbouwing wordt gelezen, dan ligt veeleer lezing 1 voor de hand en lezing 2 juist niet. De onderbouwing ziet immers in het geheel niet op de verzending als zodanig.
9.12
Het kan bovendien voor de beoordeling in cassatie relevant zijn hoe het oordeel van het Hof moet worden begrepen, zeker in het geval lezing 1 wordt gecombineerd met een strenge lezing van het beroepschrift in cassatie. Als in dat geval namelijk in cassatie stand zou houden het oordeel van het Hof over het niet-uitgeschakeld zijn van de functie om e-mailnotificaties te ontvangen, dan zou de klacht over de bewijslastverdeling met betrekking tot de verzending als zodanig niet tot cassatie kunnen leiden, omdat – uitgaande van lezing 1 – (a) het Hof geen oordeel heeft gegeven over de verzending als zodanig, en – uitgaande van een strenge lezing van het beroepschrift in cassatie – (b) er geen klacht is die inhoudt dat het Hof heeft verzuimd een oordeel daarover te geven dan wel dat het oordeel van het Hof onbegrijpelijk is doordat het geen oordeel daarover heeft gegeven.
9.13
Gelet op hetgeen belanghebbende in hoger beroep heeft aangevoerd (zie zojuist 9.10), meen ik evenwel dat lezing 1 in combinatie met een strenge lezing van het beroepschrift in cassatie geen recht doet aan de zaak. Ik meen dat uitgegaan moet worden van óf lezing 2 óf van lezing 1 en een niet-strenge lezing van het beroepschrift in cassatie. Mijn voorkeur gaat daarbij uit naar lezing 2.
Eerste onderdeel van de toelichting (punt 2-4)
9.14
Het eerste onderdeel klaagt over de verdeling van de bewijslast door het Hof, zoals die blijkt uit de eerste volzin en de derde volzin van rov. 5.3.
9.15
Ik meen dat dit onderdeel slaagt. Aangezien belanghebbende voor het Hof heeft gesteld dat hij niet op de hoogte is gebracht van de naheffingsaanslag door middel van een e-mailnotificatie, rustte op de Invorderingsambtenaar de stelplicht en bewijslast dat de plaatsing van de naheffingsaanslag in de berichtenbox is gebeurd met inachtneming van wat belanghebbende destijds ingesteld had staan wat betreft het ontvangen van een notificatie van het plaatsen van een bericht in de berichtenbox. Dit brengt mee dat het aan de Invorderingsambtenaar is om gegevens aan te dragen op basis waarvan kan worden vastgesteld of de notificatiefunctie was ingeschakeld (zie 8.61 en 8.41), en zo dat het geval is, bewijs te leveren dat een notificatie is verstuurd (zie 8.46 en 8.31-8.32). Het Hof heeft dit een en ander miskend.
9.16
Opmerking verdient dat de naheffingsaanslag weliswaar dateert van vóór de in 5.24 vermelde wijziging per 12 juli 2023 van wat thans het Besluit digitale overheid is, waarmee is voorzien in een grondslag voor verstrekking van meer gegevens door Logius aan bestuursorganen, maar dat die grondslag naar mijn mening ook geldt voor gegevens van vóór 12 juli 2023 (zie 5.32). Die grondslag was er bovendien ook al ten tijde van de procedure voor het Hof. Overigens was het kennelijk al vóór 12 juli 2023 in de praktijk mogelijk voor een bestuursorgaan, althans voor de Belastingdienst, om gegevens over het versturen van notificaties van Logius te verkrijgen (zie het citaat in 6.20).
Kan het eerste onderdeel tot cassatie leiden: de betekenis van de betalingsherinnering?
9.17
Het Hof maakt in rov. 2.2 van zijn uitspraak melding van een betalingsherinnering die is verstuurd aan belanghebbende (zie ook 2.1). Dat is in cassatie niet bestreden. De stukken van het geding laten geen andere conclusie toe dan dat in cassatie kan worden aangenomen dat deze betalingsherinnering [179] (wel) per post is verzonden aan belanghebbende. De Invorderingsambtenaar heeft daarop namelijk gewezen in zijn uitspraak op bezwaar, [180] alsmede in het verweerschrift voor de Rechtbank. [181] Belanghebbende heeft niet betwist dat deze betalingsherinnering is ontvangen. Dit een en ander betekent mijns inziens dat in cassatie ook ervan kan worden uitgegaan dat deze betalingsherinnering is ontvangen door belanghebbende. Dit betekent dat belanghebbende in elk geval door deze betalingsherinnering op de hoogte is gekomen van de naheffingsaanslag.
9.18
De vraag rijst of de omstandigheid dat belanghebbende in elk geval door de betalingsherinnering op de hoogte is gekomen van de naheffingsaanslag, meebrengt dat de aanmaningskosten hoe dan ook in rekening mochten worden gebracht, dus ook als geen notificatie zou zijn verstuurd. In dat geval zou cassatie achterwege kunnen blijven. Ik meen dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord (zie 8.48).
Tweede onderdeel van de toelichting (punt 5-6)
9.19
Het tweede onderdeel betoogt dat gelet op CRvB AB 2022/270, anders dan het Hof heeft overwogen, een e-mailnotificatie verplicht is. Nog daargelaten dat uit CRvB AB 2022/270 niet volgt dat een e-mailnotificatie verplicht is, begrijp ik dit onderdeel in die zin niet goed dat het Hof zich niet heeft uitgelaten over het al dan niet verplicht zijn van een e-mailnotificatie. Daartoe bestond voor het Hof ook geen aanleiding, nu het immers van oordeel was dat niet aannemelijk is gemaakt dat geen e-mailnotificatie is verzonden. Verder heeft het tweede onderdeel denkelijk betrekking op de afwijzing door het Hof van het beroep op CRvB AB 2022/270 en houdt het onderdeel in dat het Hof ten onrechte de benadering in CRvB 2022/270 niet heeft gevolgd. Ook in dat opzicht berust het onderdeel op een verkeerde lezing van de uitspraak van het Hof. Het Hof heeft het beroep op CRvB AB 2022/270 niet afgewezen op grond van een van de CRvB afwijkende rechtskundige opvatting, maar om de reden dat de feitelijke situatie in de onderhavige zaak verschilt van de situatie waarvoor CRvB AB 2022/270 een rechtskader geeft. Het onderdeel lijkt het Hof een verkeerde rechtsopvatting te verwijten maar het gaat daarbij uit van een feitelijke situatie – te weten dat belanghebbende niet op de hoogte is gebracht via een e-mailnotificatie –, waarover het Hof juist heeft geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat die situatie zich voordoet. Kortom, het tweede onderdeel kan niet tot cassatie leiden, omdat het berust op een verkeerde lezing van de uitspraak.
Zelf afdoen of verwijzen? Handvatten voor de verwijzingsrechter?
9.2
Mocht de Hoge Raad mij volgen in (i) de opvatting dat de niet-ontvangst van een notificatie relevant kan zijn voor de beoordeling of de aanmaningskosten in rekening mochten worden gebracht, en (ii) de beoordeling dat het eerste onderdeel van de toelichting tot cassatie leidt, dan dient de zaak verwezen te worden voor een onderzoek in volle omvang of terecht aanmaningskosten in rekening zijn gebracht. Daarbij zal de verwijzingsrechter nieuw feitelijk onderzoek moeten doen naar aanleiding van de stelling van belanghebbende dat hij geen notificatie heeft ontvangen van de plaatsing van de naheffingsaanslag in de berichtenbox. In dat verband dient het verwijzingshof in de eerste plaats te onderzoeken of belanghebbende ten tijde van die plaatsing had gemeld notificaties te willen ontvangen van plaatsing van berichten in de berichtenbox. Op de Invorderingsambtenaar rust de last om gegevens daarover aan te dragen.
9.21
Na het feitelijk onderzoek zal de verwijzingsrechter vervolgens een oordeel moeten geven over de juridische gevolgen die aan het vastgestelde feitencomplex moeten worden verbonden voor het geschil over de aanmaningskosten. Het kan dienstig zijn voor de verwijzingsrechter, indien de Hoge Raad daarvoor handvatten geeft. Mijn opvatting over verschillende gevalstypen heb ik gegeven in 8.42-8.61.
10.Conclusie
Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie gegrond te verklaren.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal