ECLI:NL:RVS:2013:1586 - Raad van State - Uniformering van redelijke termijnen in bestuursrechtelij...

Conclusie

CONCLUSIE

201302106/2/A2

23 oktober 2013

Staatsraad Advocaat-Generaal Mr. R.J.G.M. Widdershoven

Zitting 12 september 2013

Conclusie inzake het hoger beroep van:

[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E], allen van Turkse nationaliteit, appellanten, gemachtigde: mr. M.M. Altena-Staalenhoef.

tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch (lees: de rechtbank Oost-Brabant) van 1 februari 2013 in zaak nr. 12/14453 in het geding tussen:

[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E], allen van Turkse nationaliteit, tezamen te noemen verzoekers,

en de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie), en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.

De zaak betreft het hoger beroep van [appellant A], zijn echtgenote en kinderen tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch (lees: Oost-Brabant) van 1 februari 2013, waarbij hun verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is afgewezen. In deze zaak heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, mr. J.E.M. Polak, mij bij brief van 16 mei 2013 verzocht een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb, te nemen. De zaak wordt behandeld door een grote kamer, als bedoeld in artikel 8:10a, vierde lid, Awb.

Deze conclusie adviseert de grote kamer in de eerste plaats om voor de behandelingsduur in niet-punitieve zaken een uniforme redelijke termijn van vier jaar te hanteren. Wat betreft de te onderscheiden fasen worden twee opties gepresenteerd, optie A, waarin voor het bezwaar 6 maanden staat, voor het beroep in eerste aanleg 18 maanden en het hoger beroep 24 maanden, en optie B, waarin voor het bezwaar 8 maanden staat, voor de eerste aanleg 20 maanden en voor het hoger beroep ook 20 maanden. In de conclusie wordt een lichte voorkeur voor optie A uitgesproken. In de tweede plaats wordt in de conclusie betoogd dat bij het bepalen van de redelijke termijn de duur van een prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie ook in zaken die door een rechter zijn aangehouden omdat in een andere zaak een prejudiciële vraag is gesteld, op zich mag worden afgetrokken van de totale behandelingsduur. De aftrek betreft hoogstens de periode vanaf de dag van verwijzing van de vraag tot de dag waarop het Hof uitspraak doet. Zij geldt bovendien alleen wanneer het antwoord op de prejudiciële vraag redelijk is gelet op de omvang van geding in de aanhangige zaak en pas vanaf het moment dat de ‘aanhoudende’ rechter partijen in kennis heeft gesteld van de (redenen voor) aanhouding.

1.Feiten en procesverloop

1.1 [

appellant A] heeft op 22 december 2005 een aanvraag voor een verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ ingediend. De aanvraag had betrekking op [pizzeria] te Amsterdam, die blijkens een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel en fabrieken voor Amsterdam van 11 mei 2006 sinds 1 oktober 2005 door [appellant A] werd gedreven. Zijn echtgenote en drie kinderen hebben op 22 december 2005 een afhankelijke verblijfsvergunning onder de beperking ‘gezinshereniging bij [appellant A]’ aangevraagd. [appellant A] en zijn gezin zijn van Turkse nationaliteit. [appellant A] is op enig moment Nederland binnengekomen en heeft nooit beschikt over een geldige verblijfstitel. Twee eerdere aanvragen tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid in loondienst’ van 8 september 2003 en 22 december 2003 hebben om verschillende redenen niet tot verlening geleid.
(zie noot 1)Hierna worden [appellant A], zijn echtgenote en kinderen aangeduid als [appellant A] c.s.
Naar aanleiding van de aanvraag van 22 december 2005 zijn [appellant A] c.s. door de Immigratie en Naturalisatiedienst (hierna: IND) bij brieven van 12 januari 2006 uitgenodigd om de aanvraag persoonlijk in te leveren op 30 januari 2006 om 13:00 uur op het kantoor van de IND te Hoofddorp. In die brief is erop gewezen dat de verschuldigde leges - voor [appellant A] 433 Euro en voor echtgenote en de kinderen elk 188 Euro - voor het in behandeling nemen van de aanvragen op 30 januari 2006 per kas of pinbetaling moeten worden voldaan. [appellant A] c.s. hebben aan deze verplichting op 30 januari 2006 om 13:00 uur niet voldaan. Op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb zijn zij mondeling in de gelegenheid gesteld om dit verzuim te herstellen en om alsnog ter plekke de verschuldigde leges per kas- of pinbetaling te voldoen. Deze werkwijze was destijds geregeld in het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (WBV) 2005/21, en staat bekend als het lik-op-stukbeleid. Omdat zij van deze gelegenheid niet (tijdig) gebruik hebben gemaakt, heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (hierna: de minister) bij besluit van 30 januari 2006 de aanvragen buiten behandeling gesteld omdat de leges niet is voldaan. [appellant A] c.s. zijn op dezelfde dag in bewaring gesteld.

1.2

Tegen het besluit van 30 januari 2006, waarbij hun aanvragen buiten behandeling zijn gesteld, hebben [appellant A] c.s. bij brief van 30 januari 2006 bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is aangevuld bij brief van 20 maart 2006. Zij voeren aan dat de minister hen een redelijke (herstel)termijn had moeten bieden om de leges alsnog te voldoen, alvorens de aanvragen buiten behandeling te stellen.
Op 14 februari 2006 hebben [appellant A] c.s. tegen de dreigende uitzetting een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Op 16 februari 2006 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Zwolle,
(zie noot 2)dit verzoek afgewezen, omdat er volgens de rechter geen aanleiding bestond te veronderstellen dat de aanvragen ten onrechte buiten behandeling zijn gesteld en de bezwaren daarom geen redelijke kans van slagen hebben. Op 17 februari 2006 heeft de rechtbank ’s-Gravenhage het beroep van betrokkene tegen de in bewaringstelling ongegrond verklaard, omdat betrokkene door na eerdere afwijzende beschikkingen niet te vertrekken en zonder een verblijfstitel een onderneming te beginnen, zelf het risico over zich heeft afgeroepen dat hij met zijn gezin in vreemdelingenbewaring is komen te verkeren.
(zie noot 3)Op 27 februari 2006 zijn [appellant A] c.s. uitgezet naar Turkije en daar verblijven zij nog steeds.
Bij besluit van 14 november 2006 heeft de minister, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 februari 2006, het (aangevulde) bezwaar van [appellant A] c.s. ongegrond verklaard. Betrokkenen hebben hiertegen op 11 december 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is op 13 december 2006 ontvangen.

1.3

Bij brieven van 26 augustus 2008 en 23 maart 2009 hebben [appellant A] c.s. de rechtbank gevraagd waarom hun zaak nog niet is behandeld en op welke termijn de behandeling van de zaak kon worden verwacht. Pas bij brief van 6 juli 2009 heeft de rechtbank aan [appellant A] meegedeeld dat zijn zaak is aangehouden in verband met de prejudiciële vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling of ABRS) bij uitspraak van 11 mei 2006 aan het Hof van Justitie heeft gesteld in de zaak C-242/06 (Sahin) over - kort gezegd - de mogelijke strijd van de Nederlandse legesheffing voor verblijfsvergunningen voor Turkse staatsburgers met artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, van de Associatieraad.
(zie noot 4)Het Hof heeft op 17 september 2009 in deze zaak arrest gewezen. Daarbij heeft het Hof voor recht verklaard:

"Artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, genomen door de associatieraad die is ingesteld bij de associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de invoering, na de datum van inwerkingtreding van dit besluit ten aanzien van de betrokken lidstaat, van een nationale wettelijke regeling zoals die in het hoofdgeding, waarin voor de verlening of verlenging van een verblijfsvergunning leges wordt geheven, wanneer het bedrag van die leges voor Turkse staatsburgers onevenredig is aan het bedrag dat wordt gevraagd van gemeenschapsburgers."

Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de minister bij besluit van 30 oktober 2009 het besluit op bezwaar van 14 november 2006 ingetrokken. [appellant A] c.s. hebben bij brief van 23 november 2009 het beroep bij de rechtbank ingetrokken.

1.4

De minister heeft bij besluit van 12 maart 2010 opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant A] c.s.. Blijkens het besluit wordt hen de niet (tijdige) betaling van de leges niet meer tegengeworpen, omdat gebleken zou zijn dat de verschuldigde leges inmiddels zijn betaald.
(zie noot 5)Niettemin is de minister van oordeel dat de aanvraag om verblijfsvergunning van [appellant A] terecht is afgewezen, omdat hij niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Een mvv was volgens de minister in casu noodzakelijk, omdat - kort gezegd - [appellant A] geen ondernemingsplan heeft overgelegd en daarom niet kan worden vastgesteld dat met de door hem beoogde activiteiten als zelfstandige, gelet op het door de minister van Economische Zaken in dit kader gehanteerde puntensysteem, een wezenlijk economisch belang van Nederland is gediend.
(zie noot 6)Omdat aan [appellant A] geen verblijfsvergunning wordt verleend, wordt aan de andere gezinsleden geen afhankelijk verblijfsrecht, op grond van gezinshereniging, toegestaan.
[appellant A] c.s. hebben tegen dit besluit op 6 april 2010 beroep ingesteld. Bij brief van 6 mei 2010 is het beroep aangevuld. De rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam,
(zie noot 7)heeft bij uitspraak van 29 oktober 2010 het beroep gegrond verklaard omdat het door de minister van Economische Zaken gehanteerde puntensysteem in strijd is met artikel 41, eerste lid, Aanvullend Protocol van 23 november 1970, behorende bij de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije.

1.5

Bij besluit van 31 januari 2011 heeft de minister de bezwaren van [appellant A] c.s. opnieuw ongegrond verklaard, omdat [appellant A] niet voldoet aan het mvv-vereiste. Naar het oordeel van de minister is een mvv noodzakelijk omdat niet is aangetoond dat met de aanwezigheid van betrokkene een wezenlijk economisch Nederlands belang wordt gediend. Als gevolg van de ongegrondverklaring van het bezwaar van [appellant A] wordt de andere gezinsleden geen afhankelijk verblijfsrecht (op grond van gezinshereniging) toegestaan.
[appellant A] c.s. hebben op 24 februari 2011 tegen het besluit op bezwaar beroep ingesteld. In het aanvullend beroepschrift van 25 maart 2011 hebben zij (onder meer) geklaagd over de lange duur van de procedure.
De rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, heeft de beroepen bij uitspraak van 20 januari 2012 ongegrond verklaard.
(zie noot 8)Volgens de rechtbank heeft [appellant A] geen belang (meer) bij de rechterlijke beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit, omdat de door hem gewenste verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ betrekking heeft op een niet (meer) bestaande pizzeria. Daarom kan hij met het beroep niet bewerkstelligen hetgeen hij daarmee heeft beoogd, het drijven van de pizzeria. De andere eisers hebben vanwege de afhankelijkheid van hun verzoek evenmin belang bij een rechterlijke beoordeling.
Overigens verklaart de rechtbank [appellant A] c.s. niet niet-ontvankelijk in hun beroep (maar worden de beroepen ongegrond verklaard), omdat eisers wel belang hebben bij de beoordeling door de rechtbank van het verzoek dat zij in het kader van het beroep hebben gedaan om vergoeding van de immateriële schade die zij stellen te hebben geleden wegens overschrijding van de redelijke termijn. Omdat onduidelijk is in hoeverre in dit verband de periode waarin de zaak door de rechtbank is aangehouden vanwege de door de Afdeling bij uitspraak van 11 juli 2006 gestelde prejudiciële vraag in de zaak C-242/06 (Sahin, zie punt 1.3) kan worden ‘afgetrokken’ van de totale behandelingsduur van de zaak, kan de rechtbank in de zaak geen definitief oordeel geven over de schadevergoeding. Daarom bepaalt zij dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek om schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Tegen de uitspraak van de rechtbank van 20 januari 2012 hebben [appellant A] c.s. geen hoger beroep ingesteld, zodat de afwijzing van hun verzoeken om een verblijfsvergunning definitief is.

1.6

Op 1 februari 2013 doet de rechtbank ’s-Hertogenbosch (lees: Oost-Brabant) uitspraak in de schadeprocedure.
(zie noot 9)Daarin stelt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009,
(zie noot 10)dat in een zaak als de onderhavige die bestaat uit een bezwaarschriftprocedure en beroep, drie jaar kan worden genomen als richtsnoer voor een redelijke duur van de procedure. De totale duur van de procedure vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 30 januari 2006 tot de uitspraak van 20 januari 2012 is zes jaar. Daarna overweegt zij als volgt.

"In de omstandigheid dat deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam, de behandeling van de allereerste beroepszaak een tijdlang heeft aangehouden in afwachting van de beantwoording van prejudiciële vragen echter ziet de rechtbank een rechtvaardiging voor de lange behandelingsduur van dat beroep (in totaal bijna drie jaar vanaf de datum van indiening van het beroepschrift door verzoekers op 13 december 2006 tot aan de dag van de intrekking van het betreffende beroep bij brief van 23 november 2009). Gelet op het feit dat het in de procedure bij het Hof van Justitie ging om de beantwoording van vragen die ook in het geval van verzoekers relevant waren, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid of betrouwbaarheid van de informatie die hierover door de griffier van de rechtbank destijds is verstrekt. De rechtbank merkt verder op dat de prejudiciële vragen zijn gesteld op 11 mei 2006, dus al vóórdat verzoekers beroep hebben ingesteld. De uitspraak van het Hof van Justitie volgde op 17 september 2009. Kort daarna heeft verweerder de (eerste) beslissing op bezwaar ingetrokken. De met de aanhouding gemoeide periode wordt bij de vaststelling van overschrijding van de redelijke termijn geheel buiten beschouwing gelaten. De rechtbank vindt hiervoor steun in een uitspraak van de Hoge Raad van 9 april 2010 (LJN: BJ8465) en van de Afdeling van 21 november 2012 (LJN: BY3698)."
(zie noot 11)

Vervolgens concludeert de rechtbank dat de procedure, met uitzondering van de voornoemde periode van drie jaar, drie jaar heeft geduurd. Omdat de procedure drie jaar mocht duren, bestaat er voor de gevraagde schadevergoeding geen grond.

1.7

Tegen deze uitspraak stellen [appellant A] c.s. op 5 maart 2013 hoger beroep in bij de Afdeling. In deze zaak heeft de voorzitter van de Afdeling mij gevraagd om de onderhavige conclusie te nemen. Zie voor de vraag, punt 2 van de conclusie. In het hoger beroepschrift stellen [appellant A] c.s. dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ‘er een rechtvaardiging voor de overschrijding van de redelijke termijn zou zijn omdat de rechtbank terecht de behandeling van de zaak heeft aangehouden vanwege het feit dat de Afdeling op 11 mei 2006 prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie over de legesverplichting van Turkse onderdanen’. Ter onderbouwing van deze grond merken zij allereerst op dat deze reden voor aanhouding hen pas op 6 juli 2009 door de rechtbank is meegedeeld, terwijl zij zowel op 26 augustus 2008 als op 23 maart 2009 bij brief tevergeefs hiernaar hebben gevraagd. Verder bestond er volgens hen destijds geen enkele noodzaak om in de zaak van [appellant A] c.s. de beantwoording van de prejudiciële vragen af te wachten. In de eerste plaats, omdat de prejudiciële vraag betrekking had op de leges voor de verlenging van een verblijfsvergunning, terwijl het in de zaak van [appellant A] ging om de verlening van een dergelijke vergunning. In de tweede plaats wilden [appellant A] c.s. de leges op 30 januari 2006 juist wel betalen, maar werd hen dit vanwege het lik-op-stukbeleid (zie punt 1.1) onmogelijk gemaakt. In hun (aangehouden) beroepszaak ging het over de vraag of het lik-op-stukbeleid al dan niet terecht was toegepast. Omdat de prejudiciële vragen daarom geen relevantie voor de zaak van [appellant A] c.s. hadden, is hun zaak destijds ten onrechte aangehouden en bestaat er thans geen reden om de drie jaar dat de prejudiciële procedure heeft geduurd van de totale behandelingsduur van hun zaak af te trekken. Daarmee heeft hun zaak veel langer geduurd dan de toegestane drie jaar.
In een brief van 24 april 2013 concludeert de minister tot ongegrondverklaring van het hoger beroep en bevestiging van de aangevallen uitspraak. Volgens de minister heeft de rechtbank op juiste gronden het verzoek om schadevergoeding afgewezen. In een brief van 9 juli 2013 sluit de Raad voor de Rechtspraak, als vertegenwoordiger van de Staat der Nederlanden, zich eveneens aan bij de aangevallen uitspraak en ziet de Raad in het gestelde door de gemachtigde van betrokkenen geen aanleiding een ander standpunt in te nemen.
Ten slotte is bij brief van 2 september 2013 namens de minister van Veiligheid en Justitie en de Raad voor de Rechtspraak gereageerd op het conclusieverzoek.

1.8

De zaak is ter zitting van de Afdeling behandeld op 12 september 2013 door een grote kamer als bedoeld in artikel 8:10, vierde lid, van de Awb. De gemachtigde van [appellant A] c.s. (appellanten) was mevr. mr. M.M. Altena-Staalenhoef. De gemachtigde van de staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie (wederpartij), was de heer mr. A.L. de Mik. De gemachtigden van de minister van Veiligheid en Justitie (wederpartij) waren: de heer mr. A. Dingemanse, mevr. mr. F.B.Chr. Creemer, mevr. mr. E.C. Pietermaat en mevr. mr. F.E. de Bruijn.
Tijdens de zitting was ik in mijn hoedanigheid als Staatsraad Advocaat-Generaal aanwezig en heb ik aan partijen vragen gesteld.

2.Het verzoek om een conclusie

2.1

Bij brief van 16 mei 2013 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak mij verzocht om in de zaak een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb, te nemen, en heeft hij mij het gehele dossier, waarover de Afdeling beschikt, doen toekomen. Bij een brief van dezelfde datum zijn partijen op de hoogte gesteld van de verwijzing naar de grote kamer als bedoeld in artikel 8:10a, vierde lid, van de Awb en van het feit dat de zaak aanleiding heeft gegeven mij een conclusie te verzoeken. De aan mij gerichte brief is in kopie bij deze aan partijen gerichte brief gevoegd. De aan mij gerichte brief bevat, behalve het verzoek om de conclusie te nemen, een korte beschrijving van het geschil, waarin de uitspraak van de rechtbank van 1 februari 2013, zoals hiervoor onder punt 1.6 weergegeven, wordt geparafraseerd en vermeldt bovendien dat appellanten in het door hen ingestelde hoger beroep opkomen tegen het niet meetellen van de drie jaar aanhouding door de rechtbank (vanwege de prejudiciële vraag) bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden. Daarna volgt de concrete vraag, die hierna volledig is opgenomen.

U wordt verzocht naar aanleiding van de aangevallen uitspraak ten behoeve van de rechtseenheid in te gaan op de uiteenlopende jurisprudentie van de Afdeling, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Hoge Raad ten aanzien van de vraag welke termijn in niet punitieve zaken als redelijk kan worden beschouwd. In de te nemen conclusie ware in ieder geval aandacht te besteden aan de vraag welke behandelingsduren voormelde colleges voor de verschillende fasen van de procedures en voor de procedures als geheel - in zowel zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en één rechterlijke instantie bestaan als zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan - als nog redelijk dienen aan te merken in het licht van de rechtspraak van de het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de overschrijding van de redelijke termijn in het kader van artikel 6 van Pro het EVRM, indien de hoogste bestuursrechters vanaf de aan de orde zijnde zaak daarbij een uniforme benadering zouden gaan volgen. Aan de orde dient te komen of voor alle type zaken dezelfde termijnen zouden moeten worden gehanteerd of dat daarbij zou moeten of kunnen worden gedifferentieerd, en, in dat laatste geval, aan de hand van welk criterium of welke criteria dit dient te gebeuren. Daarbij dient het belang van een voor de rechtspraktijk goed en eenvoudig hanteerbaar systeem te worden betrokken. Ook ware de verhouding te bezien met de termijnen die thans uniform worden gehanteerd in gevallen waarin een ‘criminal charge’ aan de orde is.

2.2

Omdat deze conclusie de eerste is die op grond van het nieuwe artikel 8:12a van de Awb wordt genomen, acht ik het aangewezen om kort enige aandacht te besteden aan mijn positie en aan de aard van de conclusie die op grond van dit artikel wordt genomen.
Zoals bekend kunnen de voorzitter van de Afdeling, de president van de Centrale Raad van Beroep en de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven sinds de inwerkingtreding van artikel 8:12a Awb op 1 januari 2013 in zaken die in hun college in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer, een lid van een van de colleges verzoeken een conclusie te nemen.
(zie noot 12)Zoals de betrokken colleges hebben bekendgemaakt, hebben zij ervoor gekozen om twee personen, mr. L.A.D. Keus (advocaat-generaal bij de Hoge Raad) en ondergetekende, prof. mr. R.J.G.M. Widdershoven (hoogleraar Europees bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht), uitsluitend voor het nemen van conclusies in hun colleges te benoemen.
(zie noot 13)Inmiddels zijn beiden benoemd tot staatsraad in buitengewone dienst in de Afdeling bestuursrechtspraak, en tot raadsheer-plaatsvervanger in de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Zij worden niet als rechter ingezet in zaken van de colleges. Hoewel de wet deze functie niet kent, worden zij in de praktijk veelal ‘Advocaat-Generaal’ genoemd. Om duidelijk te maken dat zij hun functie vervullen als staatsraad of raadsheer is ervoor gekozen om hen, afhankelijk van het college waarvoor zij een conclusie nemen, aan te duiden als Staatsraad Advocaat-Generaal of Raadsheer Advocaat-Generaal. Nu deze conclusie is genomen op verzoek van de voorzitter van de Afdeling, treed ik in deze zaak op als Staatsraad Advocaat-Generaal.

2.3

De conclusies dienen ter bevordering van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling in het bestuursrecht en worden gevraagd in zaken waarin met het oog hierop een of meer belangrijke rechtsvragen rijzen. Rechtsvragen met het oog op de rechtseenheid - zoals die in de onderhavige zaak - zullen veelal worden gevraagd door een ‘grote kamer’ met vijf leden die tevens deel uitmaken van betrokken appelcolleges en eventueel ook van de Hoge Raad. Daartoe zijn de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (J.E.M. Polak) en de presidenten van de Centrale Raad van Beroep (Th.G. Simons) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (R.F.B. van Zutphen) als raadsheer-plaatsvervanger, casu quo staatsraad in buitengewone dienst in de andere colleges benoemd. De vice-president van de Hoge Raad (M.W.E. Feteris) is als staatsraad in buitengewone dienst benoemd in de Afdeling bestuursrechtspraak. De onderhavige zaak wordt behandeld door een dergelijke grote kamer, waarin zitting hebben J.E.M. Polak (voorzitter), Th.G. Simons, R.F.B. van Zutphen, M.W.E. Feteris en P.J.J. van Buuren.
De conclusie is vraaggestuurd en heeft betrekking op rechtsvragen. De Staatsraad of Raadsheer Advocaat-Generaal kan daarom zijn conclusie beperken tot de gestelde vraag of vragen en hoeft in beginsel geen aandacht te besteden aan de toepassing van zijn standpunt op de feiten in de zaak waarin de conclusie is gevraagd. In zoverre lijkt de conclusie enigszins op die van een advocaat-generaal bij het Hof van Justitie van de Europese Unie in een prejudiciële procedure. Overigens kunnen de gestelde vragen behoorlijk ruim zijn geformuleerd - zoals ook blijkt uit de vraag in deze zaak - en staat het de Staatsraad of Raadsheer Advocaat-Generaal los daarvan vrij om ook aandacht te besteden aan juridische kwesties die strikt genomen buiten de vraag vallen, maar die hij van belang acht voor de zaak en voor de problematiek die daarin aan de orde is. Evenmin is het hem ‘verboden’ om wel te adviseren over de toepassing van zijn standpunt in de concrete zaak. De conclusie geeft voorlichting aan het college, maar bindt het college niet (art. 8:12a, achtste lid, Awb).

2.4

De hoofdvraag in deze zaak heeft betrekking op de mogelijke uniformering van de rechtspraak van de Nederlandse bestuursrechters voor wat betreft de termijnen die in niet-punitieve zaken als redelijk in het licht van de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) in het kader van artikel 6 EVRM Pro kunnen worden beschouwd. Daarbij gaat het om de termijnen voor de verschillende fasen waaruit een bestuursrechtelijke procedure van rechtsbescherming kan bestaan en om de termijn voor de procedure als geheel, en moet onderscheid worden gemaakt tussen zaken die bestaan uit een bezwarenprocedure en één rechterlijke instantie en zaken die bestaan uit een bezwarenprocedure en twee rechterlijke instanties. Op deze vraag wordt onder punt 3 uitvoerig ingegaan.
Daarnaast geeft de zaak - en ook de beschrijving ervan in de brief van de voorzitter - aanleiding om aandacht te besteden aan de kwestie in hoeverre de duur van een prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie van de Europese Unie buiten beschouwing mag worden gelaten bij de beoordeling van een schending van de redelijke termijn in een procedure voor de Nederlandse bestuursrechter. Daarvoor is te meer reden omdat deze kwestie door de diverse rechterlijke colleges niet op alle punten eenduidig wordt benaderd. Deze kwestie wordt besproken onder punt 4.

3.Uniformering van de redelijke termijn in niet-punitieve zaken?

Inleiding en opbouw

3.1

Hierna wordt ingegaan op de mogelijke uniformering van de rechtspraak van de Nederlandse bestuursrechters voor wat betreft de termijnen die in niet-punitieve zaken als redelijk kunnen worden beschouwd. Voordat ik aan deze kwestie toekom, breng ik eerst de algemene context van de vragen, het leerstuk van de redelijke termijn, op hoofdlijnen in kaart.
(zie noot 14)Deze context is dus ook van belang voor de - onder punt 4 te bespreken - tweede vraag. Vanaf punt 3.8 wordt specifiek ingegaan op de uniformeringsvraag.
Bij de beschrijving van de algemene context ligt de nadruk op de rechtspraak van het EHRM die van belang is voor het bestuursrecht, maar wordt bij onderwerpen die in de vragen niet ter discussie worden gesteld, ook de relevante Nederlandse rechtspraak vermeld.
(zie noot 15),
(zie noot 16)

3.2

De rechtspraak van het EHRM heeft enerzijds betrekking op het vereiste van de redelijke termijn van artikel 6 EVRM Pro, en anderzijds op het recht op een effectief rechtsmiddel van artikel 13 EVRM Pro in verband met (dreigende) overschrijdingen van de redelijke termijn. Artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het EVRM, luidt:

Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.

Artikel 13 EVRM Pro luidt:

Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.

Het recht op berechting binnen de redelijke termijn en het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel zijn ook opgenomen in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Op grond van artikel 51, eerste lid, Handvest gelden beide garanties voor de lidstaten, ‘wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen’. Tot nu toe is er geen rechtspraak van het Hof van Justitie waarin de betekenis van deze rechten voor de lidstaten in verband met de redelijke termijn aan de orde is. Hierna wordt aan deze bepalingen van het Handvest geen verdere aandacht besteed.
Op grond van artikel 14, derde lid, onder (c), IVBPR, heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging het recht ‘om zonder onredelijke vertraging te worden berecht’. Ook aan dit artikel wordt hierna geen aandacht besteed, omdat het in de discussies over de redelijke termijn geen rol speelt en bovendien een beperktere reikwijdte heeft dan artikel 6 EVRM Pro, aangezien het niet betrekking heeft op de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen.

Hoofdlijnen van de redelijke-termijnrechtspraak

3.3

Artikel 6 EVRM Pro - en dus ook het vereiste van de redelijke termijn - is, althans op grond van de bepaling zelf en de rechtspraak van het EHRM, alleen van toepassing op geschillen over de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen en over het bepalen van de gegrondheid van een vervolging (‘criminal charge’). Bestuursrechtelijke geschillen worden strikt genomen alleen beschermd door artikel 6 EVRM Pro, als het bestreden besluit valt binnen een van deze categorieën. In een langjarige jurisprudentie heeft het EHRM beide categorieën steeds verder ‘opgerekt’, zodat de berechting van steeds meer besluiten ook verdragsrechtelijk aan het vereiste van de redelijke termijn moet voldoen.
(zie noot 17)Van belang is nog steeds dat het opleggen van een bestraffende bestuurlijke sanctie - daaronder valt in elk geval de bestuurlijke boete - kwalificeert als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM Pro.
(zie noot 18)Voor alle andere besluiten is de Straatsburgse kwalificatie voor Nederland echter niet meer van belang, omdat de Nederlandse bestuursrechters hebben geoordeeld dat het beginsel van rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel dat aan artikel 6 EVRM Pro mede ten grondslag ligt, en binnen de nationale rechtsorde en los van die verdragsbepaling geldt, ertoe noopt dat ook geschillen waarin - volgens vaste rechtspraak van het EHRM - niet sprake is van de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen, zoals geschillen over de toelating, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen en belastingaanslagen,
(zie noot 19)binnen een redelijke termijn moeten worden beslecht.
(zie noot 20)Omdat dit vereiste berust op een rechtsbeginsel dat ten grondslag ligt aan artikel 6 EVRM Pro, sluiten de bestuursrechters voor de verdere uitwerking ervan aan bij de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot geschillen waarin de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen aan de orde is. Kort en goed, het vereiste van de redelijke termijn van artikel 6 EVRM Pro en alle rechtspraak van het EHRM over het vereiste geldt voor alle bestuursrechtelijke geschillen.

3.4

In zijn rechtspraak over mogelijke schendingen van de redelijke termijn in nationale procedures van rechtsbescherming stelt het EHRM altijd eerst het begin- en eindpunt van de relevante periode vast.
In zaken waarin de vaststelling van burgerlijke rechten en plichten aan de orde is, ligt het beginpunt (dies a quo) doorgaans op het moment waarop er een geschil ontstaat tussen de burger en de overheid.
(zie noot 21)Dat kan het moment zijn waarop een burger beroep instelt bij een rechterlijk college. Als voorafgaand aan de rechterlijke procedure een verplichte bestuurlijke voorprocedure moet worden doorlopen, vangt de redelijke termijn aan op het moment dat die voorprocedure aanhangig wordt gemaakt.
(zie noot 22)Voor het Nederlands bestuursrecht betekent het voorgaande dat het beginpunt doorgaans - tenzij rechtstreeks beroep openstaat op een bestuursrechter - ligt op dag waarop een bezwaarschrift wordt ingediend. In zaken waarin het bepalen van de gegrondheid van een strafvervolging (‘criminal charge’) aan de orde is, ligt het beginpunt op het moment van de ‘charge’, dat is ‘the official notification given to an individual by the competent authority of an allegation that he has commited a criminal offence’ en waardoor de situatie van betrokkene ‘has been substantially affected’.
(zie noot 23)Vertaald naar het punitief bestuursrecht is dat het moment waarop vanwege het bestuursorgaan jegens de burger een handeling wordt verricht waaraan hij de verwachting kan ontlenen dat het orgaan een boete zal opleggen.
(zie noot 24)Dit moment ligt derhalve eerder dan het moment van het indienen van het bezwaarschrift; doorgaans betreft het de datum van de boetekennisgeving.
Het eindpunt van de redelijke termijn (dies ad quem) ligt op het moment dat het geschil definitief is beëindigd en de rechtspositie van de burger definitief is vastgesteld.
(zie noot 25)Toegepast op het Nederlands bestuursrecht kan dat het moment zijn waarop de rechter de zaak - eventueel na toepassing van de bestuurlijke lus - finaal afdoet door het beroep te verwerpen, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. In het geval hoger beroep en/of cassatie is ingesteld, telt deze procedure en de eventuele procedure na terugwijzing ook mee voor het bepalen van de redelijke termijn. Als de rechter een besluit vernietigt met de opdracht aan het bestuur om een nieuw besluit te nemen, telt de periode die nodig is voor het nemen van dat nieuwe besluit, een eventuele vervolgprocedure bij de rechter (al dan niet in hoger beroep) en mogelijke nieuwe procedures naar aanleiding van die vervolgprocedure ook mee. Pas als het besluit niet langer wordt aangevochten of - als dat wel gebeurt - de rechter het geschil finaal heeft beslecht, is de rechtspositie van de burger definitief vastgesteld en eindigt de voor het bepalen van de schending van de redelijke termijn relevante periode.

3.5

Als het begin- en eindpunt van de relevante periode is vastgesteld, is de vraag aan de orde of de redelijke termijn is overschreden. Het EHRM beoordeelt deze kwestie aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij (vertaald naar het bestuursrecht) de volgende factoren van belang zijn: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de klager gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de klager (what is at stake?).
(zie noot 26)Het EHRM beoordeelt zowel de duur van de gehele procedure, als die van de afzonderlijke onderdelen. Daarbij kan het zo zijn dat de redelijke termijn in de gehele procedure is overschreden, ook al hebben de afzonderlijke onderdelen (lang maar) niet onredelijk lang geduurd.
(zie noot 27)Omgekeerd kan het zo zijn dat de te lange duur van een bepaald onderdeel van de procedure kan worden gecompenseerd door de voortvarendheid in een ander onderdeel.
(zie noot 28)Deze mogelijkheid van compensatie wordt ook toegepast door de Nederlandse bestuursrechters.
(zie noot 29)Bovendien geldt in algemene zin dat voor de lengte van de redelijke termijn van de totale procedure ook het aantal instanties van belang is en wel in die zin dat het EHRM de redelijke termijn hiervan minder snel overschreden acht, naarmate zich meer instanties met het geschil hebben beziggehouden.
(zie noot 30)Het EHRM hanteert geen vaste redelijke termijnen voor de gehele procedure of de afzonderlijke onderdelen ervan, maar kiest voor een casuïstische beoordeling van elke zaak aan de hand van de hiervoor genoemde factoren. Beziet men de overvloedige rechtspraak,
(zie noot 31)dan valt op dat het EHRM voor wat betreft de redelijke termijn geen onderscheid maakt tussen ‘gewone’ (civil rights) procedures en procedures waarin een ‘criminal charge’ wordt vastgesteld.
(zie noot 32)Wel kan speciale voortvarendheid noodzakelijk zijn vanwege het belang van de zaak voor de klager in bijvoorbeeld arbeids- en pensioenzaken.
(zie noot 33)Verder kan worden opgemerkt dat de overschrijding van een wettelijke termijn voor het doen van een uitspraak op zichzelf niet betekent dat de redelijke termijn is overschreden,
(zie noot 34)ook al kunnen korte termijnen in het nationale recht wel een aanwijzing zijn van het belang dat de wetgever hecht aan een spoedige berechting.
(zie noot 35)Een goed onderbouwde poging om, ondanks alle casuïstiek, toch enige lijn in de rechtspraak van het EHRM te ontdekken, is gedaan door Feteris in zijn noot onder het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, in BNB 2005/338.
(zie noot 36)Wat betreft de afzonderlijke onderdelen concludeert hij na analyse van een selectie van uitspraken van het EHRM die volgens hem ‘als ijkpunt zouden kunnen dienen’:
(zie noot 37)

"Hoewel deze rechtspraak niet gebaseerd is op vaste termijnen, wijst zij er mijns inziens op dat een tijdsverloop van twee jaar voor één instantie door het EHRM als regel wordt aanvaard. Mijn indruk is dat het Hof de wenkbrauwen pas begint te fronsen bij een tijdsverloop tussen de twee en tweeëneenhalf jaar in één instantie. Een algemene regel mag men hier echter niet in zien. Zoals ik in punt 10 (van de noot - RW) al aangaf, spelen ook de overige omstandigheden van het geval een rol."

Dat laatste is correct, want uit de door hem weergegeven EHRM-rechtspraak blijkt dat twee jaar voor één instantie toch onredelijk lang kan zijn als de zaak niet ingewikkeld is of binnen die periode gedurende langere tijd heeft stilgelegen. Tegelijkertijd worden langere termijnen dan twee jaar per instantie door het EHRM soms toegestaan, om redenen van complexiteit, vanwege de voortvarendheid in de volgende fase van de procedure of zonder nadere motivering. Ondanks deze nuances biedt de analyse van Feteris - naar mijn opvatting - wel een basis voor diens conclusie dat twee jaar voor één instantie in de regel nog wel aanvaardbaar is en een instantie die langer dan twee jaar duurt zich in de gevarenzone bevindt.
Wat betreft de redelijke termijn van de totale procedure leidt de analyse van Feteris niet tot een algemene conclusie.
(zie noot 38)Uit de door hem vermelde rechtspraak kan heel voorzichtig worden afgeleid dat vier jaar voor twee instanties en zes jaar in het geval van drie rechterlijke instanties als regel door de beugel kunnen en meer dan vijf jaar voor twee instanties als regel te lang is. Ook hierbij spelen de omstandigheden van het geval echter een belangrijke rol.
Aan het voorgaande kan worden toegevoegd, dat het EHRM zich maar zelden heeft uitgelaten over de redelijke termijn van een verplichte bestuurlijke voorprocedure die aan het beroep op de rechter voorafgaat. Dit gebeurde bij mijn weten alleen in de zaak Schouten en Meldrum vs. Nederland, waarin het EHRM de duur van de - inhoudelijk enigszins complexe - procedure voor afgifte van een voor beroep vatbare beschikking van één jaar en 9 maanden (Schouten) en één jaar en 5 maanden (Meldrum) in strijd met het vereiste van de redelijke termijn achtte.
(zie noot 39)

3.6

Tot de zaak Kudla vs. Polen volstond het EHRM met het geven van een oordeel over de mogelijke schending van de redelijke termijn in de concrete zaak.
(zie noot 40)In de zaak Kudla bepaalde het EHRM voor het eerst dat de lidstaten op grond van artikel 13 EVRM Pro moeten voorzien in een effectief rechtsmiddel in het kader waarvan overschrijdingen van de redelijke termijn aan de orde moeten kunnen worden gesteld. In Kudla en de daarop volgende jurisprudentie heeft het EHRM vervolgens uitgemaakt dat het weliswaar een voorkeur heeft voor een preventief rechtsmiddel waarmee de overschrijding van de redelijke termijn kan worden voorkomen, maar dat een lidstaat als ‘second best’ ook kan kiezen voor een uitsluitend compensatoir rechtsmiddel.
(zie noot 41),
(zie noot 42)Om als effectief compensatoir rechtsmiddel in de zin van artikel 13 EVRM Pro te kwalificeren, moet het rechtsmiddel betrekking hebben op alle fasen van de procedure, ook op een verplichte bestuurlijke voorprocedure,
(zie noot 43)in Nederland als regel de bezwarenprocedure. In strafrechtelijke zaken - en dus ook bij punitieve besluiten - is de voor hand liggende vorm van compensatie de reductie van de opgelegde straf/boete,
(zie noot 44)voor het overige vindt compensatie plaats door middel van schadevergoeding. Deze vergoeding moet volgens het EHRM niet alleen materiële schade betreffen, maar uitdrukkelijk ook immateriële schade. Daarbij geldt een sterk, maar weerlegbaar, vermoeden dat de klager als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn immateriële schade in de vorm van ‘anxiety, inconvenience and uncertainty’ heeft geleden.
(zie noot 45)Wat betreft de hoogte van de immateriële schadevergoeding geldt de schadevergoeding die een klager in Straatsburg zou hebben ontvangen op grond van artikel 41 EVRM Pro als vertrekpunt, maar laat het EHRM de lidstaten wel een zekere marge. De binnen het rechtsmiddel toegekende vergoeding mag vergeleken met de EHRM-standaarden echter ‘not unreasonable’ zijn en moet in lijn zijn met de ‘legal tradition’ en de levensstandaard van het betrokken land.
(zie noot 46)Bij de beoordeling van de vergoeding speelt bovendien de effectiviteit van het rechtsmiddel, alsmede de beschikbaarheid van versnellende of preventieve rechtsmiddelen een rol.
Om effectief te zijn, moet er voldoende duidelijkheid bestaan over de gevolgen en de ontvankelijkheidscriteria van het rechtsmiddel.
(zie noot 47)Bestaat er nauwelijks jurisprudentie over de beschikbaarheid van het rechtsmiddel of heeft de hoogste rechter het nog niet erkend, dan is aan deze eis niet voldaan. Verder moet het rechtsmiddel effectief en toegankelijk zijn en mogen de kosten ervan dus niet excessief zijn.
(zie noot 48)Daarbij kunnen eenvoudigere procedurele eisen en lagere proceskosten gelden om de drempel zo laag mogelijk te doen zijn. Het rechtsmiddel zelf mag natuurlijk niet onredelijk lang duren. In dat verband heeft het EHRM bepaald dat een termijn van vier maanden om te beslissen over de schadevergoeding voldoende snel is om als effectief te kunnen worden aangemerkt.
(zie noot 49)Verder geldt dat de periode voor uitbetaling van de schadevergoeding in elk geval niet langer dan zes maanden, vanaf van het opeisbaar worden ervan, mag duren.
(zie noot 50)Voldoet een nationaal rechtsmiddel aan deze eisen dan moet het door de klager worden uitgeput, voordat deze een procedure bij het EHRM kan starten (vgl. art. 35 EVRM Pro). Bovendien geldt dat een klager alleen als ‘slachtoffer’ in de zin van artikel 34 EVRM Pro wordt aangemerkt als het rechtsmiddel onvoldoende effectief is.

3.7

In Nederland hebben de hoogste bestuursrechters de ontwikkeling van een effectief compensatoir rechtsmiddel bij overschrijdingen van de redelijke termijn in niet-punitieve zaken vanaf 2008 serieus ter hand genomen.
(zie noot 51)Zij werden hiertoe min of meer gedwongen, omdat de wetgever geen actie ondernam.
Het betreffende rechtsmiddel heeft zowel betrekking op de overschrijding van de redelijke termijn door het bestuursorgaan als door de rechter.
(zie noot 52)Wanneer de rechter op grond van zijn - hierna uitvoerig te bespreken - vuistregels het vermoeden heeft dat de redelijke termijn is geschonden en deze schending mede kan worden toegerekend aan de rechterlijke procedure,
(zie noot 53)heropent hij door middel van een verdragsconforme uitleg van artikel 8:73 Awb Pro het onderzoek, en wordt de Staat der Nederlanden met toepassing van artikel 8:26 Awb Pro (ook) als partij in die procedure aangemerkt. In de daarop volgende schadeprocedure bepaalt de rechter of de redelijke termijn werkelijk is overschreden (of dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat) en, als dat het geval is, stelt hij de schade vast die door het bestuursorgaan (voor overschrijdingen in de bestuurlijke fase), dan wel door de Staat (voor de overschrijdingen door de rechter) moet worden vergoed. Bij het bepalen van de hoogte van de immateriële schadevergoeding geldt het - overigens weerlegbare - rechtsvermoeden dat de rechtszoekende als gevolg van de overschrijding ‘daadwerkelijke spanning en frustratie’ heeft geleden. Ter compensatie hiervan passen de bestuursrechters een standaardtarief van 500 Euro toe voor elke zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, met een afronding naar boven.
In 2010 was de toenmalige minister van Veiligheid & Justitie nog voornemens om het door de rechtspraak ontwikkelde rechtsmiddel ook wettelijk te regelen en werd een daartoe strekkende consultatieversie voor een wijziging van de Awb uitgebracht.
(zie noot 54)Volgens de huidige minister van V&J voorziet de bestuursrechtelijke jurisprudentie inmiddels echter op bevredigende wijze in de toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en is er geen dringende reden meer om met wetgeving ter zake te komen. Daarom is de aangekondigde wettelijke regeling niet langer in het departementale wetgevingsprogramma opgenomen.
(zie noot 55)

Algemene ‘regels’ voor de redelijke termijn: de stand van zaken tot deze conclusie

3.8

In het kader van het hiervoor beschreven rechtsmiddel in niet-punitieve zaken beoordelen de Nederlandse bestuursrechters de vraag of de redelijke termijn is geschonden niet per geval aan de hand van de door het EHRM genoemde factoren (de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door bestuur en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de klager, het belang van de klager), maar hanteren zij algemene regels of uitgangspunten voor de redelijke termijn van de procedure als geheel en van de diverse onderdelen. Deze algemene regels gelden behoudens bijzondere omstandigheden, waarbij met name wordt gedacht aan de door het EHRM toegepaste factoren. Deze factoren fungeren aldus als correctiemechanisme.
De keuze om (ook) in niet-punitieve zaken te werken met ‘standaardtermijnen’ is ongetwijfeld geïnspireerd door rechtspraak van de Hoge Raad met betrekking tot de redelijke termijn in zaken betreffende de (punitieve) fiscale boete. Al in zijn arrest van 22 april 2005,
(zie noot 56)gaf deze ‘algemene uitgangspunten en regels’ voor de beoordeling van de redelijke termijn van de onderdelen van de procedure, ‘waarnaar hij zich in fiscale boetezaken voortaan zal richten’. Daarmee trad de belastingkamer in het voetspoor van de strafkamer van de Hoge Raad die dergelijke regels en uitgangspunten voor (onderdelen van) de strafrechtelijke procedure al formuleerde in zijn arrest van 3 oktober 2000.
(zie noot 57)

3.9

De keuze van de bestuursrechters om bij de vaststelling van de schending van de redelijke termijn te werken met algemene regels en uitgangspunten, wordt in de literatuur niet of nauwelijks bekritiseerd en staat in de conclusie ook niet ter discussie. Naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005 stelt Feteris:
(zie noot 58)

"Het hanteren van vuistregels door de Hoge Raad vergemakkelijkt de toepassing van het recht, en zal leiden tot meer eenheid daarin. Dat is beslist een voordeel."

Schreuder-Vlasblom stelt naar aanleiding van hetzelfde arrest:
(zie noot 59)

"Op dit punt verdient de lijn van de Hoge Raad in zijn arrest van 22 april 2005, de voorkeur (boven de casuïstische benadering van het EHRM - RW). Omwille van de duidelijkheid over de lengte van de redelijke termijn kiest hij voor indicatieve termijnen als uitgangspunt: twee jaar voor bezwaar en beroep in eerste aanleg, twee jaar voor hoger beroep en (…) twee jaar voor beroep in cassatie. De factoren van het EHRM bepalen in de benadering van de Hoge Raad niet de redelijkheid van het feitelijke tijdsverloop, maar het oordeel of overschrijding van een prima vista redelijke termijn door bijzondere omstandigheden gerechtvaardigd is. Dat is een veel minder open vraag. Aldus hebben de procesleiders (rechter en bestuur - RW) een vast punt in de lucht."

Tegelijkertijd bestaat er een potentiële spanning tussen de algemene benadering van de bestuursrechters en de casuïstische benadering van het EHRM, omdat het hanteren van algemene regels ertoe kan leiden dat zij onvoldoende oog hebben voor de omstandigheden van het geval. Weliswaar fungeren de factoren van het EHRM in de benadering van de bestuursrechters als correctiemechanisme bij het vaststellen van een schending van de redelijke termijn, van dat mechanisme moet als dat nodig is ook daadwerkelijk gebruik worden gemaakt. In dit verband verwijs ik met instemming naar conclusie van Advocaat-Generaal Wattel bij het al meermalen genoemde arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005,
(zie noot 60)die over de toepassing van de vuistregels stelt:

"Van deze vuistregels kan of moet afgeweken worden op basis van de bekende criteria (ingewikkeldheid zaak, gedrag verdachte, gedrag autoriteiten, what is at stake, totale duur procedure en duur per onderdeel, perioden van inactiviteit) als het niet om een min of meer gemiddelde boetezaak gaat. Dat kan twee kanten op werken: het kan dus ook betekenen dat hoewel de termijn van berechting binnen de grenzen van de vuistregels is gebleven, toch de redelijke termijn overschreden is, nl. als het een simpele zaak betrof en er onverklaarbaar lange perioden van inactiviteit aan te wijzen zijn".

Ten slotte - maar dat is vanzelfsprekend - moeten de bestuursrechters bij het vaststellen van de ‘standaardtermijnen’ rekening houden met de factoren die het EHRM voor de beoordeling van de redelijke termijn van belang acht, en moet de lengte ervan in de grote meerderheid van zaken in overeenstemming zijn met de rechtspraak van het EHRM.

3.1

Enige kritiek wordt in de literatuur wel gehoord op het feit dat - zoals hierna zal blijken - de hoogste bestuursrechters in niet-punitieve zaken niet op één lijn zitten, noch wat betreft de totale redelijke termijn voor de gehele procedure, noch wat betreft de gehanteerde deeltermijnen. Zo stellen Barkhuysen en Van Ettekoven in dit verband:
(zie noot 61)

"Geconstateerd moet in ieder geval worden dat de hoogste rechters niet op één lijn zitten, noch wat betreft de totale termijn, noch wat betreft de deeltermijnen. De door de Afdeling gehanteerde termijnen voor bezwaar en beroep bij de rechtbank zijn ruimer dan die van de Centrale Raad. Het verschil tussen de Afdeling en de Centrale Raad is moeilijk te verklaren aan de hand van de aard van het geschil en het belang van de rechtszoekende. Bij de Centrale Raad ging het om een uitkering en de Raad merkt daar zelf over op dat de betrokkene een zwaarwegend belang heeft bij duidelijkheid over zijn uitkeringssituatie. (….) Waarom een vreemdeling dit zwaarwegend belang niet of in minder mate zou hebben (…) is niet duidelijk. Kortom, ook op vergelijkbare deelgebieden zit de rechtspraak niet op één lijn."

Meer recentelijk achten Van Ettekoven e.a. de verschillen tussen de hoogste rechters in niet-punitieve zaken "een aandachtspunt uit het oogpunt van de - ook volgens de bestuursrechters - wenselijk geachte rechtseenheid."
(zie noot 62)Over dit aandachtspunt gaat deze conclusie.

3.11

Alvorens hieraan toe te komen worden eerst de door de hoogste bestuursrechters gehanteerde (vuist)regels voor de beoordeling van de redelijke duur van de gehele procedure en de onderdelen daarbinnen in niet-punitieve en punitieve zaken in kaart gebracht.
(zie noot 63)Daarbij gaat het zowel om zaken waarin, na bezwaar, beroep in twee rechterlijke instanties openstaat, als - voor zover die zaken bij de betreffende bestuursrechter spelen - om zaken waarin een hoogste bestuursrechter in eerste en enige aanleg beslist.

Hoge RaadIn zijn arrest van 10 juni 2011, dat gaat over een niet-punitief fiscaal geschil, spreekt de Hoge Raad zich voor de eerste keer uit over de redelijke termijn in eerste aanleg (inclusief bezwaar) en hoger beroep, en wel als volgt.
(zie noot 64)

"Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden moet ook in belastinggeschillen aangesloten worden bij de uitgangspunten die zijn neergelegd in het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, nr. 37984, LJN AO9006, BNB 2005/337." De uitgangspunten die zijn neergelegd in het genoemde arrest, welke een punitieve zaak betrof, luiden als volgt. "Voor de berechting van de zaak in eerste aanleg heeft als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden (..). In deze termijn is derhalve de duur van de bezwaarfase inbegrepen. Voor de berechting van de zaak in hoger beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat het gerechtshof, behoudens bijzondere omstandigheden (…), uitspraak doet binnen twee jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld."

In zijn arrest van 22 maart 2013 geeft de Hoge Raad aan op welke wijze in niet-punitieve belastingzaken de termijn van twee jaar vanaf de ontvangst van het bezwaar tot de uitspraak van de rechtbank wordt verdeeld tussen het bestuursorgaan en de rechter:
(zie noot 65)

"3.4.3 In gevallen waarin de bezwaar- en de beroepsfase samen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn daardoor is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade die door dat tijdsverloop is ontstaan te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bezwaar- en aan de beroepsfase. Daardoor wordt immers bepaald in hoeverre de immateriële schade is toe te rekenen aan het bestuursorgaan respectievelijk de rechterlijke macht.
3.4.4. Bij de hiervoor in 3.4.3 bedoelde toerekening heeft in belastingzaken als regel te gelden dat de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt en de beroepsfase voor zover zij meer dan anderhalf jaar in beslag neemt (vgl. CRvB 26 januari 2009, nr. 05/01789, LJN BH1009, AB 2009/241). Deze regel geldt behoudens bijzondere omstandigheden. Daarbij moet met name worden gedacht aan bijzondere omstandigheden als bedoeld in onderdeel 4.5 van het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, nr. 37984, LJN AO9006, BNB 2005/337."

Ten slotte verdient het arrest van de Hoge Raad van 9 augustus 2013 vermelding,
(zie noot 66)omdat hij daarin duidelijk maakt dat de termijn van de bezwaarfase van een half jaar ook geldt in zaken,

"waarin de inspecteur op grond van artikel 25, lid 1, AWR (tekst tot 2008) verplicht was om binnen een jaar na ontvangst van het bezwaarschrift uitspraak te doen."

Toen de Hoge Raad deze uitspraak deed, was artikel 25 lid 1 AWR Pro oud, op grond waarvan de beslistermijn in bezwaar maximaal één jaar bedroeg, al sinds 1 januari 2008 geschrapt, omdat de belastingdienst sinds 1 januari 1997 de Awb-beslistermijn van artikel 7:10 als Pro streeftermijn hanteerde en van de langere beslistermijn van één jaar in beginsel geen gebruik maakte.
(zie noot 67)

Centrale Raad van BeroepIn zijn uitspraak van 26 januari 2009, overweegt de CRvB over de redelijke termijn van een procedure die bestaat uit een bezwarenprocedure en beroep in twee rechterlijke instanties als volgt:
(zie noot 68)

"De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is naar het oordeel van de Raad in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De Raad laat daarbij wegen dat de belanghebbende een zwaarwegend belang heeft bij duidelijkheid over zijn uitkeringssituatie.
Heeft - in zaken zoals deze - de totale procedure langer dan vier jaar geduurd, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij de verschillende instanties in beginsel binnen de volgende termijnen zouden moeten worden afgerond: bezwaar een half jaar, beroep anderhalf jaar en hoger beroep twee jaar. Hierbij geldt dat doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel, als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van de Raad van 12 november 2008 (LJN BG5163)."

In de uitspraak van 9 april 2009 oordeelt de CRvB als volgt over een procedure in twee instanties,
(zie noot 69)te weten bezwaar en beroep op de CRvB in eerste en enige aanleg:

"De redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze is (….) in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee-en-een-half jaar in beslag heeft genomen. Heeft - in zaken zoals deze - de totale procedure langer dan twee-en-een-half jaar geduurd, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij de verschillende instanties in beginsel binnen de volgende termijnen zouden moeten worden afgerond: bezwaar een half jaar en beroep twee jaar."

Interessant is ten slotte de opstelling van de CRvB ten aanzien van de langere wettelijke beslistermijn voor bezwaar in onder meer artikel 43 Wet Pro uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 (Wuv).
(zie noot 70)Op grond van deze bepaling is - in afwijking van artikel 7:10 Awb Pro - de beslistermijn in bezwaar 13 weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van bezwaar is verstreken, een termijn die ingeval van bijzonder omstandigheden eenmaal met ten hoogste 4 weken kan worden verlengd. Indien de belanghebbende in het buitenland is gevestigd, worden deze termijnen ieder met 8 weken verlengd, zodat de beslistermijn maximaal 21 weken is en de verlengingstermijn maximaal 12 weken. In de rechtspraak heeft de Raad bepaald dat deze langere wettelijke beslistermijnen voor hem geen aanleiding zijn om voor de behandeling van aanspraken op grond van de Wuv in het algemeen uit te gaan van een langere behandelingsduur van het bezwaar dan de standaardtermijn van een half jaar. Ter onderbouwing hiervan overweegt de CRvB in zijn uitspraak van 9 december 2009, waarin de belanghebbende in het buitenland (België) gevestigd is, als volgt:
(zie noot 71)

"Hij neemt daarbij in de eerste plaats in aanmerking dat het feit dat de regelgever in artikel 43 van Pro de Wuv voor enkele situaties een langere behandelingsduur dan zes maanden mogelijk heeft gemaakt, niet zonder meer meebrengt dat voor elke beoordeling van een aanspraak op grond van de Wuv een langere behandelingsduur gerechtvaardigd is. Daarnaast ziet de Raad geen aanleiding om voor de in de vorige volzin bedoelde situaties in het algemeen een langere behandelingsduur dan zes maanden gerechtvaardigd te achten. Hij merkt daarbij op dat volgens zijn vaste rechtspraak in elke afzonderlijke zaak de ruimte bestaat om te beoordelen of gezien de omstandigheden van het geval een langere behandelingsduur dan zes maanden gerechtvaardigd is, waarbij de in 5.1 genoemde criteria (bedoeld zijn de bekende criteria van het EHRM, complexiteit van de zaak et cetera - RW) een rol kunnen spelen. In die situatie waarvoor de regelgever een langere beslistermijn gunt, zullen dergelijke omstandigheden zich wellicht eerder voordoen. De Raad stelt overigens vast dat zich in het voorliggend geval een dergelijke situatie niet voordoet, nu de Raadskamer kennelijk geen aanleiding heeft gezien de beslistermijn te verlengen. In het voorliggend geval ziet de Raad geen aanknopingspunten om een langere behandelingsduur dan zes maanden gerechtvaardigd te achten."

Deze lijn volgt de CRvB ook in een uitspraak van 8 november 2012,
(zie noot 72)waarin belanghebbende (vermoedelijk) in Nederland is gevestigd en waarin de Raad evenmin reden ziet om een langere behandelingsduur dan zes maanden gerechtvaardigd te achten. In een andere uitspraak van 8 november 2012,
(zie noot 73)waarin het gaat om een belanghebbende gevestigd in de Verenigde Staten, acht de Raad in de opstelling van betrokkene in de bezwaarfase wel grond gelegen om de toegestane behandelingsduur te verlengen, omdat deze heeft nagelaten om de van hem gevraagde stukken bij verweerder in te dienen. De totale behandelingsduur wordt in deze zaak verlengd met de periode gedurende welke de termijn voor het nemen van de beslissing op bezwaar met toepassing van artikel 4:15 Awb Pro door verweerder is opgeschort.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van StateDe vuistregels voor de redelijke termijnen die de Afdeling hanteert in procedures van bezwaar en beroep in twee rechterlijke instanties, zijn te vinden in haar uitspraak van 24 december 2008:
(zie noot 74)

"Voor zaken als deze, acht de Afdeling in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar mag duren, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar mag duren en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. De hiervoor (…) vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze termijn gerechtvaardigd te achten".

Deze termijnen worden ook gehanteerd in reguliere vreemdelingenzaken.
(zie noot 75)In asielzaken, waarin geen bezwarenprocedure bestaat, wordt een termijn gehanteerd van vier jaar: twee jaar voor de rechtbank en twee voor het hoger beroep bij de Afdeling.
(zie noot 76)Als de procedure bestaat uit een bezwarenprocedure en één rechterlijke instantie, dan acht de Afdeling in beginsel een lengte van ten hoogste drie jaar redelijk.
(zie noot 77)Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar duren en de behandeling van het beroep bij de Afdeling ten hoogste twee jaar.
Voor procedures voor besluiten die met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb worden voorbereid en waartegen vervolgens beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling open staat, geldt als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden indien de Afdeling later dan twee jaar na het instellen van beroep uitspraak heeft gedaan.
(zie noot 78)Voor een procedure betreffende de vaststelling van een bestemmingsplan, die onder de ‘nieuwe’ Wro ook met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb worden voorbereid, en waarin vervolgens rechtstreeks beroep in eerste en enige aanleg op de Afdeling openstaat, geldt (eveneens) een redelijke termijn van twee jaar na het instellen van het beroep.
(zie noot 79)Onder het regime van de ‘oude’ WRO, waarin was voorzien in de goedkeuring van het bestemmingsplan door het college van gedeputeerde staten en beroep in eerste en enige aanleg op de Afdeling, achtte de Afdeling in beginsel een totale termijn van drie jaar redelijk, waarbij de goedkeuringsfase ten hoogste één jaar en de behandeling van beroep ten hoogste twee jaar mocht duren.
(zie noot 80)

College van Beroep voor het bedrijfslevenIn niet-punitieve zaken binnen de competentie van het CBB bestaat de procedure van rechtsbescherming als regel uit bezwaar en beroep in eerste en enige aanleg bij het CBB. De door het College gehanteerde redelijke termijnen worden geformuleerd in een uitspraak van 25 juni 2009:
(zie noot 81)

"In zaken als de onderhavige, waarin de rechtmatigheid van maatregelen in verband met de uitbraak van een besmettelijke dierziekte aan de orde is, is naar het oordeel van het College in beginsel een totale lengte van de procedure - voor de behandeling van het bezwaar en vervolgens het beroep bij het College - van drie jaar nog redelijk te achten. Hierbij is ervan uitgegaan dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar in beslag neemt."

In deze zaak lijken de termijnen te zijn toegespitst op de zaak in kwestie. De betreffende termijnen - één jaar bezwaar en twee jaar beroep bij het College - past het College echter ook toe in zaken betreffende een zuiver schadebesluit, een verklaring inzake investeringsaftrek, een productschapheffing, de toelating van gewasbeschermingsmiddelen, bestuursdwang in het kader van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwd) en in een schadeprocedure in verband met de overschrijding van de redelijke termijn in een Gwd-zaak.
(zie noot 82)Zij kunnen dus als standaardtermijnen worden beschouwd. Alleen bij specifieke categorieën zaken hanteert het College andere termijnen.
(zie noot 83)In de rechtspraak van het CBB heb ik geen zaak aangetroffen, waarin het College zich heeft uitgesproken over de standaardtermijnen die gelden in niet-punitieve zaken, waarin de procedure bestaat uit bezwaar en rechtspraak in twee instanties.
(zie noot 84)In de literatuur wordt vanwege het feit dat het CBB bij besluiten waartegen bezwaar en beroep in eerste en enige aanleg openstaat dezelfde termijnen hanteert als de Afdeling - één jaar bezwaar, twee jaar beroep voor het College - ervan uitgegaan dat het College bij besluiten waartegen bezwaar en beroep in twee instanties openstaat ook de Afdelingslijn zal volgen. Ook ik ga in het vervolg hiervan uit. In dat geval is de totale redelijke termijn vijf jaar, één jaar voor bezwaar en twee jaar voor zowel de rechtbank als het College zelf.

Resumé in niet-punitieve zakenSamenvattend kan worden vastgesteld dat de Hoge Raad en de CRvB in niet-punitieve zaken waarin na het bezwaar beroep in twee rechterlijke instanties openstaat op één lijn zitten, te weten: een half jaar bezwaar, anderhalf jaar beroep in eerste aanleg en twee jaar hoger beroep (totaal vier jaar). De Afdeling en het CBB hanteren in deze zaken als standaardtermijn: één jaar bezwaar, twee jaar beroep in eerste aanleg en twee jaar hoger beroep (totaal vijf jaar).
In zaken waarin na bezwaar beroep in eerste en enige aanleg op de colleges openstaat, hanteert de CRvB als standaardtermijnen: een half jaar bezwaar en twee jaar beroep in eerste en enige aanleg (totaal twee-en-een-half jaar). De Afdeling en het CBB hanteren als standaardtermijnen: één jaar bezwaar en twee jaar beroep in eerste en enige aanleg (totaal drie jaar). In zaken zonder bezwarenprocedure, hanteert de Afdeling als rechter in eerste en enige aanleg een standaardtermijn van twee jaar. Staat beroep in twee rechterlijke instanties (zonder bezwaar) open dan gelden bij de Afdeling standaardtermijnen van twee jaar voor de eerste aanleg en twee jaar voor het hoger beroep (totaal 4 jaar).

3.12

Zoals blijkt uit punt 2.1 verzoekt de voorzitter van de Afdeling mij om in de conclusie ook de verhouding te bezien tussen gewenste termijnen bij niet-punitieve zaken en ‘de termijnen die thans uniform worden gehanteerd in gevallen waarin een ‘criminal charge’ aan de orde is’. Daarom geef ik ook deze termijnen kort weer.
De standaard voor de redelijke termijn in punitieve zaken is gezet in het - al meermalen genoemde - arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005, waarin de Hoge Raad als volgt overwoog.
(zie noot 85)

"Voor de berechting van de zaak in eerste aanleg heeft als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden (..). In deze termijn is derhalve de duur van de bezwaarfase inbegrepen. Voor de berechting van de zaak in hoger beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat het gerechtshof, behoudens bijzondere omstandigheden (…) uitspraak doet binnen twee jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld."

Deze lijn is, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad, overgenomen door de CRvB, de Afdeling en het CBB (met uitzondering van mededingingszaken).
(zie noot 86)Ook bij hen geldt derhalve een totale redelijke termijn van vier jaar, waarbij de procedure tot de uitspraak van de rechtbank twee jaar mag duren en het hoger beroep ook twee jaar. De ‘eerste fase’ begint te lopen op het moment dat sprake is van een ‘criminal charge’. Zoals al aangegeven onder punt 3.5 is dat doorgaans het moment van de boetekennisgeving. Verder valt op dat de bestuursrechters in punitieve zaken geen nader onderscheid maken tussen de bestuurlijke fase en het beroep op de rechtbank. Dat is (als regel) ook niet nodig, omdat de overschrijding van de redelijke termijn bij deze zaken leidt tot een reductie van de (punitieve) bestuurlijke boete, waarbij het niet uitmaakt aan wie - het bestuursorgaan of de rechter - de overschrijding moet worden toegerekend.
Het CBB wijkt in mededingingsboetezaken generiek af van de redelijke termijn van twee jaar tot aan de uitspraak van de rechtbank. Daarbij maakt het College onderscheid tussen de gewone en de versnelde procedure. In gewone procedure geldt een totale redelijke termijn van vijf-en-een-half jaar:
(zie noot 87)twee jaar voor het bestuursorgaan, anderhalf jaar voor de rechtbank en twee jaar voor hoger beroep bij het College.
(zie noot 88)In de versnelde procedure geldt een totale termijn van vijf jaar: anderhalf jaar voor zowel het bestuursorgaan als de rechtbank en twee jaar voor het College. Deze langere termijnen worden als volgt gemotiveerd:

"In het algemeen zijn procedures strekkende tot naleving van artikel 6 van Pro de Mededingingswet als ingewikkeld aan te merken. (…) De diversiteit en het geringe repetitieve karakter van procedures strekkende tot naleving van artikel 6 Mw Pro brengen naar het oordeel van het College mee dat niet als algemeen uitgangspunt kan worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan."

Ten slotte maak ik nog melding van de uitgangspunten die de strafkamer van de Hoge Raad in strafzaken hanteert in zijn standaardarrest van 3 oktober 2000.
(zie noot 89)In die zaak overwoog de Hoge Raad als volgt.

"Voor wat betreft de berechting van de zaak in eerste aanleg heeft als uitgangspunt te gelden dat de behandeling van de zaak ter terechtzitting dient te zijn afgerond met een eindvonnis binnen 2 jaar nadat de op zijn redelijkheid te beoordelen termijn is aangevangen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Een uitzondering dient evenwel te worden aangenomen voor de gevallen waarin:
a. de verdachte in verband met de zaak in voorlopige hechtenis verkeert, en/of,
b. het strafrecht voor jeugdigen is toegepast.
In zulke gevallen behoort de zaak in eerste aanleg binnen 16 maanden te zijn afgedaan, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden.
Voor de berechting van de zaak in hoger beroep geldt het hiervoor gestelde eveneens. Behoudens bijzondere omstandigheden behoort in die procesfase het geding met een einduitspraak te zijn afgerond binnen twee jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld, en binnen 16 maanden indien de verdachte in voorlopige hechtenis verkeert en/of het strafrecht voor jeugdige personen is toegepast."

Uit dit arrest blijkt dat de strafkamer van de Hoge Raad al in 2000 heeft gekozen voor een standaardtermijn van twee jaar tot aan het vonnis van de rechtbank en twee jaar voor het hoger beroep. Het is goed mogelijk dat het arrest van de belastingkamer van de Hoge Raad van 22 april 2005 - en daarmee ook de rechtspraak van de andere hoogste bestuursrechters - hierdoor is geïnspireerd. Volgens Jansen is het aannemelijk dat de achtergrond van de door de strafkamer gekozen kritische grens van twee jaar per instantie in Straatsburg ligt.
(zie noot 90)In dat verband verwijst hij naar het, door het Comité van Ministers bevestigde, oordeel van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens in de zaak
Marijnissen vs. Nederlanduit 1984,
(zie noot 91)waarin de Commissie van oordeel was dat de procedure in appel (bij het gerechtshof), die iets langer had geduurd dan 24 maanden, de toets der kritiek niet kon doorstaan.
De Hoge Raad heeft in latere arresten, waarvan vooral zijn arrest van 17 juni 2008 moet worden genoemd,
(zie noot 92)de regels en uitgangspunten voor overschrijdingen van de redelijke termijn in strafzaken opnieuw geformuleerd en op onderdelen aangepast. De redelijke standaardtermijnen voor de eerste aanleg en het hoger beroep zijn echter niet gewijzigd.

Naar uniforme termijnen voor de redelijke termijn in niet-punitieve zaken

3.13

De vraag die thans beantwoord moet worden, is of de hoogste bestuursrechters ook in niet-punitieve zaken moeten kiezen voor uniforme redelijke termijnen en, zo ja, voor welke termijnen. Over het eerste deel van deze vraag is namens de minister van Veiligheid &Justitie en de Raad voor de Rechtspraak, bij brief van 2 september 2013 het volgende opgemerkt:

"De minister stelt voorop dat hij van opvatting is dat in de bestuursrechtelijke jurisprudentie op bevredigende wijze wordt voorzien in de toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. (…) Dat neemt niet weg dat de minister zich kan vinden in verdergaande uniformering. Voor de thans bestaande verschillen tussen de verschillende colleges lijkt geen overtuigende rechtvaardiging te bestaan. (…)
In het streven naar uniformering staat voor de minister het belang van een voor de rechtspraktijk eenvoudig te hanteren systeem voorop. Het is in het belang van de burger, de overheid en de rechterlijke macht dat, als eenmaal sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, de compensatie daarvoor alsnog zo snel mogelijk wordt geboden. Dat betekent - volgens de minister - dat afzonderlijke procedures over de (hoogte van de) vergoeding zo veel als mogelijk moeten worden vermeden. (...)
Vanuit dat perspectief bezien heeft de minister daarom de nodige aarzeling bij een, ten opzichte van de huidige stand in de rechtspraak, verdergaande of andersoortige differentiatie op basis van het type zaak. In de rechtspraak wordt spanning en frustratie als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn verondersteld aanwezig te zijn. Daarbij past volgens de minister niet dat vervolgens, los van de feiten en omstandigheden van de individuele zaak, op basis van het type zaak de redelijke behandelingsduur zou worden bepaald. Naar het oordeel van de minister is er geen goede rechtvaardiging te bedenken voor een dergelijke differentiatie. (…)"

Met dit standpunt en de daarin gegeven argumenten kan ik instemmen. Ook volgens mij moeten de hoogste bestuursrechters in niet-punitieve zaken kiezen voor uniforme redelijke termijnen. Deze keuze is in de eerste plaats ingegeven door het belang van rechtseenheid. Door het hanteren van uniforme termijnen weten burgers (en hun rechtshulpverleners), bestuursorganen en rechtbanken welke termijnen in het gehele bestuursrecht gelden. In het verlengde daarvan en in de tweede plaats draagt verdere uniformering bij aan de eenvoud van het systeem en dat is voor de rechtspraktijk van groot belang. In de derde en laatste plaats - en dat is wellicht de belangrijkste reden voor uniformiteit - bestaat er voor de huidige differentiatie geen overtuigende rechtvaardiging. Ter onderbouwing van deze laatste stelling het volgende.
De huidige differentiatie hangt uitsluitend samen met de bevoegde hoogste rechter. Is dat de Hoge Raad of CRvB dan geldt voor de procedure van bezwaar een half jaar en voor het beroep in eerste aanleg anderhalf jaar. Is dat de Afdeling of het CBB dan geldt een termijn van één jaar voor het bezwaar en een termijn van twee jaar voor het beroep in eerste aanleg. Voor het hoger beroep geldt bij allen een termijn van twee jaar. Betreft het een procedure van bezwaar en beroep in eerste en enige aanleg bij een van de colleges, dan geldt bij de CRvB een termijn voor bezwaar van een half jaar, en bij de Afdeling en het CBB van één jaar. Voor wat betreft het rechterlijk beroep in eerste en enige aanleg geldt bij allen een termijn van twee jaar. Dit verschil in hoogste rechter biedt op zich natuurlijk geen enkele rechtvaardiging.
Deze rechtvaardiging kan mijns inziens ook niet worden gevonden in het type zaken.
(zie noot 93)Zo zijn - om wat voorbeelden te noemen - de subsidiezaken van de Afdeling en het CBB en ook de toeslagzaken van de Afdeling qua complexiteit goed te vergelijken met de belasting- en sociale-zekerheidszaken van de Hoge Raad en de CRvB. De vreemdelingenzaken van de Afdeling zijn zowel voor wat betreft complexiteit als voor wat betreft het belang van betrokkene (what is at stake?) vergelijkbaar met de sociale-zekerheidszaken van de CRvB.
(zie noot 94)En tenslotte bestaat er - ook blijkens de rechtspraak van het EHRM - qua complexiteit of het belang van betrokkene geen wezenlijk verschil tussen niet-punitieve en punitieve zaken,
(zie noot 95)terwijl voor deze laatste bij alle bestuursrechters, ook bij de Afdeling en het CBB, een totale redelijke termijn geldt van vier jaar. Op dat laatste punt kom ik hierna, onder punt 3.14, terug.
Het enige verschil tussen zaken van de CRvB en Hoge Raad aan de ene kant en die van de Afdeling en het CBB aan de andere, is dat in de financiële zaken, waarover de CRvB en de Hoge Raad oordelen, vrijwel altijd sprake is van tweepartijengeschillen, terwijl in het ordenend bestuursrecht waarover de Afdeling en het CBB oordelen vaker sprake is van drie- of meer partijengeschillen. Dit verschil in (mogelijke) partijenconstellatie biedt mijns inziens echter geen rechtvaardiging voor differentiatie op het punt van de redelijke termijn aan de hand van dit criterium en wel om de volgende redenen. In de eerste plaats betekent het feit dat in diverse soorten zaken van de Afdeling en het CBB drie of meer partijen kunnen optreden, niet dat dit in al die zaken en/of in alle instanties die een zaak doorloopt, daadwerkelijk het geval is. In potentiële drie- of meer partijengeschillen kunnen feitelijk ook twee partijen optreden. Bovendien kan het aantal partijen in de loop van de procedure fluctueren; zo zullen er in hoger beroep over het algemeen minder partijen zijn dan in de fase van bezwaar. In de tweede plaats lopen de belangen van derden-belanghebbenden in een daadwerkelijk driepartijengeschil vaak parallel met die van een van de andere partijen en is de zaak in zoverre dus niet of nauwelijks complexer dan een tweepartijengeschil. In derde plaats, voor zover er niet sprake is van parallelle belangen, hangt de complexiteit van de zaak vooral af van de hoeveelheid derden-belanghebbenden en de variëteit van de door hen aangevoerde gronden. Een rechtvaardiging voor een langere termijn over de hele linie van zaken waarin meer dan twee partijen kunnen optreden, kan hierin niet worden gevonden. Aan het voorafgaande kan worden toegevoegd dat toepassing van het criterium (mogelijke) ‘drie- of meer partijengeschillen’ ook niet voldoet aan de wens - die wordt verwoord in de aan mij gestelde vraag en die blijkens de hiervoor geciteerde passages uit de brief van 2 september 2013 wordt ondersteund door de minister van V&J en de Raad voor de Rechtspraak - om een goed en eenvoudig hanteerbaar systeem te creëren.
Het voorgaande wil natuurlijk niet zeggen dat de rechter in een specifiek drie- of meer partijengeschil niet een redelijke termijn zou kunnen hanteren die langer is dan de uniforme termijn die ik hierna ga voorstellen. Dat kan wel - bijvoorbeeld om redenen van complexiteit van de concrete zaak - en de factoren van het EHRM bieden daarvoor ook de mogelijkheid. Daarbij is het wat mij betreft ook denkbaar dat een rechterlijk college - in navolging van de lijn van het CBB in mededingingszaken (zie punt 3.12) - op een specifiek terrein waarin de zaken vrijwel altijd bijzonder complex zijn, generiek kiest voor de hantering van langere redelijke standaardtermijnen. Overigens zou ik geen terrein kunnen noemen dat hiervoor (generiek) kwalificeert.

3.14

Nu ik heb vastgesteld dat de bestuursrechters ook in niet-punitieve zaken uniforme redelijke termijnen zouden moeten hanteren, moet worden bepaald welke termijnen dat moeten zijn, te beginnen bij de termijn voor de procedure van bezwaar en beroep in twee rechterlijke instanties. Voorop gesteld kan worden dat naar mijn inschatting in elk geval de door de Hoge Raad en de CRvB gehanteerde termijn van vier jaar, als vermoedelijk ook de door de Afdeling en het CBB gehanteerde termijn van vijf jaar door de beugel van de EHRM-rechtspraak kunnen.
(zie noot 96)Zoals ik heb aangegeven onder punt 3.5 lijkt het EHRM voor een rechterlijke instantie in de regel een redelijke termijn van twee jaar te accepteren; voor de bestuurlijke voorprocedure is - gelet op de zaak Schouten en Meldrum - een termijn van anderhalf jaar onredelijk lang, maar kan een termijn van één jaar mogelijk wel. Bij deze stelling past overigens het nodige voorbehoud, omdat het EHRM niet werkt met vaste redelijke termijnen. Daarbij merk ik bovendien op dat over de redelijkheid van de door de Afdeling gehanteerde termijn van vijf jaar ook anders wordt gedacht. Zo acht Tak deze termijn ‘arbitrair en in afwijking van de Europese jurisprudentie’.
(zie noot 97)Hoewel vijf jaar voor de procedure van bezwaar en twee rechterlijke instanties vermoedelijk niet in strijd is met artikel 6 EVRM Pro, meen ik toch dat er goede redenen zijn om als uniforme termijn te kiezen voor een duur van vier jaar. In de eerste plaats is deze keuze met het oog op het EVRM ‘veiliger’. Een totale behandelingsduur van vijf jaar kan weliswaar vermoedelijk door de beugel van het EHRM, maar ligt, zeker bij minder complexe zaken, wel aan de rand van wat het EHRM nog acceptabel zal vinden. Gelet daarop ligt het niet voor de hand om over de hele linie - ook voor de zaken van de Hoge Raad en de CRvB - te kiezen voor een uniforme termijn van vijf jaar. Zou men dat wel doen, dan zouden deze rechters in nogal wat minder complexe zaken naar beneden moeten afwijken. Dat maakt het systeem niet eenvoudiger.
In de tweede plaats is deze keuze ingegeven door het belang van partijen. Vanuit hun optiek is een uniforme redelijke termijn van vier jaar nog steeds niet echt kort, ook al is zij beduidend korter dan de thans door de Afdeling en het CBB gehanteerde termijn van vijf jaar. In dit verband kan ook worden gewezen op het door Schreuder-Vlasblom gesignaleerde gevaar dat trage rechtspraak - voor haar is dat al een rechterlijke instantie die langer duurt dan een jaar - ‘snel aan functionaliteit als geschillenbeslechtende instantie in een beweeglijke, op een vrij hoge interactie-versnelling ingestelde samenleving als de onze’ verliest en ‘vrijwel neerkomt op mosterd na de maaltijd’.
(zie noot 98)Ook vanwege dit terecht gesignaleerde gevaar heeft een totale redelijke termijn van vier jaar de voorkeur boven een termijn van vijf jaar. Overigens kies ik hierna niet voor een redelijke termijn voor een rechterlijke instantie van één jaar, omdat - zoals Schreuder-Vlasblom ook aangeeft - deze eis verder gaat dan ‘ondergrens’ van het EHRM.
(zie noot 99)Dat neemt niet weg dat afronding van een rechterlijke instantie binnen één jaar maatschappelijk gezien wel wenselijk is.
Een derde reden om in niet-punitieve zaken te kiezen voor een uniforme termijn van vier jaar is dat aldus wordt aangesloten bij de uniforme termijn in punitieve zaken, waarbij nog moet worden opgemerkt dat in punitieve zaken het begin van de relevante termijn eerder ligt. Een dergelijke aansluiting is aangewezen, omdat - zoals in punt 3.13 al opgemerkt - punitieve en niet-punitieve zaken qua complexiteit en het belang van betrokkenen niet wezenlijk verschillen. Bovendien zou de keuze voor een uniforme termijn in niet-punitieve zaken van vijf jaar in het belastingrecht, waarin de fiscale boete veelal is gekoppeld aan de aanslag, ertoe leiden dat in dezelfde procedure twee redelijke termijnen voor de behandelingsduur gelden, vijf jaar voor de niet-punitieve aanslag en vier jaar voor de fiscale boete. Dat is niet alleen onpraktisch, maar ook nauwelijks verdedigbaar. Dat probleem zou natuurlijk kunnen worden opgelost door (ook) in alle bestuursrechtelijke punitieve zaken een uniforme termijn van vijf jaar te hanteren. Daarmee zouden de bestuursrechters de weloverwogen huidige keuze voor een uniforme termijn van vier jaar echter loslaten en neemt het gevaar op aanvaringen met het EHRM toe. Bovendien is deze optie vanuit de optiek van rechtseenheid met het strafrecht ongewenst. Zoals aangegeven in punt 3.12, merkt de Hoge Raad in strafzaken voor de feitenrechtspraak in eerste aanleg en hoger beroep een totale behandelingsduur van vier jaar als redelijk aan. Daaraan kan nog worden toegevoegd dat ik geen rechtvaardiging kan bedenken waarom de totale redelijke termijn in bestuursrechtelijke punitieve en niet-punitieve zaken (generiek) één jaar langer zou moeten zijn dan in strafzaken.
Ten slotte wijs ik er nogmaals op dat de bestuursrechters aan de hand van de factoren van het EHRM in een specifieke zaak (of zelfs generiek) ‘naar boven’ af kunnen wijken van de uniforme redelijke termijn van vier jaar. Zoals in punt 3.13 aangegeven kan daarvoor reden zijn bij een heel complex drie- of meer partijengeschil. Een dergelijke afwijking kan natuurlijk ook ‘naar beneden’ plaatsvinden. In dit verband zou bijvoorbeeld kunnen worden gedacht aan zaken waarvoor de wetgever een maximale rechterlijke beslistermijn heeft vastgesteld,
(zie noot 100)omdat deze termijnen een indicatie bieden over wat in Nederland als ‘redelijk’ wordt beschouwd.
(zie noot 101)Daarbij merk ik wel op dat volgens vaste rechtspraak van het EHRM de overschrijding van een dergelijke wettelijke beslistermijn op zichzelf niet betekent dat ook de redelijke termijn is overschreden.
(zie noot 102)Op grond van het EVRM is er dus geen dwingende reden om bij deze zaken een kortere redelijke termijn te hanteren.

3.15

De laatste kwestie die moet worden besproken, is hoe de door mij voorgestane redelijke termijn van vier jaar in niet-punitieve zaken moet worden verdeeld over de drie instanties, bezwaar, beroep en hoger beroep. Voor de beantwoording van deze vraag biedt de rechtspraak van het EHRM als enig - nauwelijks richtinggevend - aanknopingspunt, dat de redelijke termijn voor één rechterlijke instantie niet langer dan twee jaar kan zijn (zie punt 3.5). Ook overigens wordt deze keuze niet bepaald door het recht, maar spelen andere factoren een rol. Hierna schets ik daarom twee opties met voor- en nadelen.
De eerste optie (optie A) is de verdeling die thans wordt toegepast door de Hoge Raad en CRvB: een half jaar bezwaar, anderhalf jaar beroep in eerste aanleg en twee jaar hoger beroep. Deze optie heeft als voordeel dat zij al wordt toegepast door twee van de hoogste bestuursrechters en dat zij goed aansluit bij de door alle hoogste bestuursrechters in punitieve zaken gehanteerde deeltermijnen.
Een bezwaar dat tegen optie A kan worden aangevoerd - en men ook wel hoort in kringen van de rechtbanken - is dat voor de rechtbanken in eerste aanleg een kortere redelijke termijn geldt dan voor de appelcolleges. Een dergelijk onderscheid tussen beide instanties wordt niet gemaakt door het EHRM en is wellicht wat vreemd, omdat de geschilpunten in hoger beroep veelal beter zijn uitgekristalliseerd. Daartegen kan overigens worden aangevoerd dat dit onderscheid verklaarbaar is gelet op de verschillende posities van beide instanties binnen de rechtspraak. De bedoeling van de eerste aanleg is dat burgers op relatief korte termijn een rechterlijk oordeel over hun zaak krijgen. In hoger beroep speelt dit punt in mindere mate en staat juist de reflectie op de zaak voorop.
(zie noot 103)Gelet hierop kan men een verschil tussen de redelijke termijn voor de rechtbanken en de appelcolleges op zich gerechtvaardigd achten.
Voor de bezwarenprocedure geldt in optie A een uniforme redelijke termijn van zes maanden. In de regel is de lengte van deze termijn - mede gelet op de wettelijke beslistermijn van artikel 7:10, eerste lid, Awb van 6 weken (als geen commissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb Pro is ingesteld) of 12 weken (als dat wel het geval is), met de mogelijkheid van verdaging van 6 weken (art. 7:10, derde lid, Awb) - zeker niet te kort. Soms geldt voor bepaalde besluiten, waarover de CRvB of Hoge Raad in laatste instantie oordelen, een wettelijke beslistermijn die (beduidend) langer is dan de beslistermijn van artikel 7:10 Awb Pro. Zoals aangegeven in punt 3.11 zijn deze langere wettelijke beslistermijnen voor beide hoogste rechters tot nu toe geen reden geweest om bij de desbetreffende besluiten generiek af te wijken van hun standaardtermijn voor bezwaar van een half jaar.
(zie noot 104)Bij de ABRS en het CBB komen - voor zover mij bekend - dergelijke langere wettelijke beslistermijnen in bezwaar niet voor. De vraag die voor de besluiten van deze colleges wel kan worden opgeworpen is in hoeverre een redelijke termijn voor bezwaar van een half jaar problematisch kan zijn in zaken waarin een commissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb Pro is ingesteld en waarin veel belanghebbenden bezwaar hebben gemaakt. Uiteraard geldt ook dan een wettelijke beslistermijn van 12 weken (met de mogelijkheid van verdaging met 6 weken en verder uitstel onder de voorwaarden van artikel 7:10, vierde lid, Awb). De beslistermijn begint volgens artikel 7:10, eerste lid, Awb te lopen vanaf de dag na die waarop de bezwarentermijn is verstreken en wordt opgeschort vanaf de dag dat een van de indieners van een bezwaar in staat wordt gesteld om een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 Awb Pro te herstellen. De voor de redelijke termijn relevante periode vangt voor elke belanghebbende echter aan vanaf het moment dat de desbetreffende belanghebbende bezwaar heeft gemaakt en dat moment kan onder omstandigheden een aanzienlijk aantal weken voor het begin van de beslistermijn liggen.
(zie noot 105)In zo’n geval kan de naleving van de redelijke termijn van een half jaar ten aanzien van belanghebbenden die snel bezwaar hebben gemaakt, lastig zijn.
Dat die naleving lastig kan zijn, wil overigens niet zeggen dat zij onmogelijk is. Bovendien kan de rechter in een specifieke zaak op grond van de bekende factoren van het EHRM - bijvoorbeeld de complexiteit van de zaak - een langere redelijke termijn voor het bezwaar dan een half jaar toestaan. Ten slotte is het denkbaar dat de Afdeling of het CBB - in navolging van de lijn van het CBB in mededingingszaken (zie punt 3.12) - op een terrein waarin de zaken in de bezwaarfase vrijwel altijd bijzonder complex zijn, generiek kiest voor een langere redelijke standaardtermijn dan een half jaar.

3.16

Om de hiervoor genoemde potentiële bezwaren te ondervangen, zou een ander optie (optie B) kunnen worden overwogen, waarin de vier jaar als volgt wordt verdeeld:
(zie noot 106)8 maanden bezwaar, 20 maanden beroep in eerste aanleg en 20 maanden hoger beroep. In deze optie wordt de totale behandelingsduur derhalve niet opgedeeld in perioden van 6 maanden of een meervoud daarvan, hetgeen in het begin wellicht wat wennen is. In deze optie geldt voor het bezwaar een wat langere redelijke termijn, zodat de onder punt 3.15 genoemde mogelijke problemen niet of nauwelijks zullen spelen. Een mogelijk bezwaar hiertegen is natuurlijk dat 8 maanden voor de vele ‘reguliere’ bezwarenprocedures wel erg lang is. Verder kan men het als een voordeel van optie B beschouwen dat voor de eerste aanleg en het hoger beroep dezelfde redelijke termijn geldt. Daartegen kan men aanvoeren dat 20 maanden voor hoger beroep wellicht te kort is voor de noodzakelijke reflectie.
Optie B heeft twee consequenties die men bezwaarlijk kan vinden. In de eerste plaats wijken de termijnen in deze optie af van de standaardtermijnen die thans door alle hoogste bestuursrechters in niet-punitieve zaken worden toegepast en dat kan in elk geval in het begin leiden tot problemen bij de toepassing ervan. In de tweede plaats wijken de termijnen in optie B af van de standaardtermijnen die door alle hoogste bestuursrechters in punitieve zaken worden toegepast. Dat bemoeilijkt de toepassing ervan en kan in fiscale geschillen leiden tot de onwenselijke situatie dat in dezelfde zaak verschillende deeltermijnen voor de redelijke termijn gelden (zie punt 3.14). Gelet hierop zou de keuze voor optie B moeten leiden tot een heroverweging van de standaardtermijnen in punitieve zaken. Voor de procedure tot en met de rechtbank zou dan een totale termijn van 28 maanden gelden en voor het hoger beroep een termijn van 20 maanden. Daarmee wijken de termijnen echter af van die in strafzaken en dat is vanuit de optiek van rechtseenheid met het strafrecht minder gewenst.

3.17

De keuze tussen beide opties vloeit, als gezegd, niet voort uit het recht en laat ik daarom aan de grote kamer. Ik heb uiteindelijk een lichte voorkeur voor optie A, omdat deze optie aansluit bij de huidige praktijk van twee hoogste bestuursrechters (Hoge Raad, CRvB) in niet-punitieve zaken en van alle hoogste bestuursrechters en de strafrechter in punitieve zaken. Ik zou echter ook kunnen leven met optie B, omdat daarin wat minder druk wordt gelegd op sommige bezwarenprocedures en ik in beginsel voorstander ben van een gelijke behandeling van eerste aanleg en hoger beroep.

3.18

De redelijke termijn in zaken die uit een bezwarenprocedure en één rechterlijke instantie bestaan, is mede afhankelijk van de keuze die de grote kamer in verband met punt 3.17 maakt. Kiest de grote kamer voor optie A, dan geldt in deze zaken voor de bezwarenprocedure een redelijke termijn van een half jaar en voor het beroep in eerste en enige aanleg een redelijke termijn van twee jaar. Op dit laatste punt kies ik voor de redelijke termijn voor het hoger beroep van optie A, omdat een uitspraak in eerste en enige aanleg extra zorgvuldigheid vergt.
Kiest de grote kamer voor optie B, dan geldt in deze zaken: 8 maanden voor bezwaar en 20 maanden voor het beroep in eerste en enige aanleg.

3.19

Het voorgaande leidt tot de volgende conclusie: de bestuursrechters dienen voor de behandelingsduur in niet-punitieve zaken een uniforme redelijke termijn van vier jaar te hanteren. Wat betreft de te onderscheiden fasen zijn twee opties gepresenteerd, optie A, waarin voor het bezwaar 6 maanden staat, voor het beroep in eerste aanleg 18 maanden en het hoger beroep 24 maanden, en optie B, waarin voor het bezwaar 8 maanden staat, voor de eerste aanleg 20 maanden en voor het hoger beroep ook 20 maanden. Ik heb een lichte voorkeur voor optie A. In het geval de grote kamer ook voor deze optie kiest zou voor de behandeling van zaken die bestaan uit bezwaar en beroep in enige aanleg een redelijke termijn van 2 jaar en 6 maanden moeten worden gehanteerd, 6 maanden voor bezwaar en 2 jaar voor het beroep.

4.De redelijke termijn en de prejudiciële procedure

Achtergrond en opbouw

4.1

In de bestreden uitspraak laat de rechtbank bij de vaststelling van de overschrijding van de redelijke termijn de periode dat de rechtbank het beroep tegen het eerste besluit op bezwaar van 14 november 2006 heeft aangehouden in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vragen die de Afdeling bij uitspraak van 11 juli 2006 in de zaak C-242/06 (Sahin, zie punt 1.3) aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) heeft gesteld, geheel buiten beschouwing. Het gaat daarbij volgens de rechtbank om een periode van bijna drie jaar, vanaf de dag van indiening van het beroepschrift door verzoekers op 13 december 2006 tot aan de dag van de intrekking van het beroep bij brief van 23 november 2009. Deze intrekking vond plaats nadat de minister bij besluit van 30 oktober 2009 het eerste besluit op bezwaar had ingetrokken naar aanleiding van de uitspraak van het Hof in de zaak Sahin.
In de onderhavige zaak stellen appellanten dat de rechtbank de periode van drie jaar niet buiten beschouwing had mogen laten omdat er in de zaak van [appellant A] c.s. geen noodzaak was om de beantwoording van de prejudiciële procedure af te wachten. Bovendien is hen deze grond voor aanhouding pas op 6 juli 2009 door de rechtbank meegedeeld. Verweerders sluiten zich aan bij het oordeel van de rechtbank. Zie punt 1.7.

4.2

In dit deel van de conclusie ga ik in op de vraag in hoeverre de duur van een prejudiciële procedure bij de vaststelling door de nationale rechter van een overschrijding van de redelijke termijn in de nationale procedure buiten beschouwing kan worden gelaten. Deze vraag wordt eerst behandeld voor de situatie waarin de prejudiciële vraag is gesteld in de nationale procedure waarvan de redelijkheid wordt beoordeeld. Daarna wordt ingegaan op de situatie - die zich voordoet in de zaak van [appellant A] c.s. - waarin de nationale rechter de zaak heeft aangehouden omdat in een andere zaak prejudiciële vragen zijn verwezen die voor de aangehouden zaak relevant zouden zijn. Ten slotte wordt, vanaf punt 4.15, een en ander toegepast op de casus van [appellant A] c.s..

Toerekening van de duur van een prejudiciële procedure in de zaak waarin de vragen zijn gesteld

4.3

Volgens vaste rechtspraak moet het EHRM bij de vaststelling van een overschrijding van de redelijke termijn in een nationale procedure de duur van een in de betreffende zaak aanhangig gemaakte prejudiciële procedure buiten beschouwing laten. Dit standpunt is voor het eerst ingenomen in de zaak Pafitis vs. Griekenland en is sindsdien herhaald in de zaak Koua Poirrez vs. Frankrijk en in de zaak Mathy vs. België.
(zie noot 107)De meest uitvoerige motivering van zijn standpunt geeft het EHRM in de zaak Pafitis, waarin het als volgt overweegt.

"95. As regards the proceedings before the Court of Justice of the European Communities, the Court notes that the Athens District Court decided on 3 August 1993 to refer a question to the Court of justice, which gave judgment on 12 March 1996. During the intervening period the proceedings in the actions concerned were stayed, which prolonged them by two years, seven months and nine days. The Court cannot, however, take this period into consideration in its assessment of the length of each particular set of proceedings: even though it may at first sight appear relatively long, to take into account would adversely affect the system instituted by Article 177 of the EEC Treaty and work against the aim pursued in substance in that Article. […] 97. […] The delays due to the above three factors (een van die factoren is de schorsing van de procedure door de Atheense rechtbank vanwege de prejudiciële verwijzing - RW) were therefore beyond the jurisdiction of the domestic courts in general and the Supreme Administrative Court and the Athens District Court in particular. The Court will accordingly take into consideration only the delays that the latter could, in one way or another, have avoided or reduced."

Uit deze overwegingen blijkt dat de belangrijkste reden van het EHRM om de prejudiciële procedure buiten beschouwing te laten, is dat het wel ‘meenemen’ ervan het stelsel van prejudiciële vragen van thans artikel 267 VWEU Pro negatief zou beïnvloeden. Het EHRM geeft niet aan welke negatieve gevolgen het hier op het oog heeft, maar vermoedelijk speelt een rol dat een ander standpunt ertoe zou kunnen leiden dat nationale rechters, ten einde een overschrijding van de redelijke termijn te voorkomen, afzien van een prejudiciële verwijzing in zaken waarin een dergelijke verwijzing op grond van artikel 267 VWEU Pro wel noodzakelijk is. Daarmee komt de doelstelling van de prejudiciële procedure - het verzekeren dat het Unierecht onder alle omstandigheden in alle staten van de Unie dezelfde werking heeft en het voorkomen van verschillen van uitleg van het door de nationale rechterlijke instanties toe te passen Unierecht
(zie noot 108)- in gevaar. Verder speelt bij het oordeel van het EHRM een rol - althans zo begrijp ik overweging 97 van de zaak Pafitis - dat de prejudiciële procedure buiten de ‘jurisdiction’ van de Griekse rechters valt en zij geen mogelijkheid hebben om invloed uit te oefenen op de lengte ervan. Daaraan kan, zoals de CRvB terecht heeft opgemerkt in een uitspraak van 14 december 2012,
(zie noot 109)worden toegevoegd dat de nationale rechter geen inzicht heeft in de bij het Hof gevoerde procedure en daarom niet in staat is om te beoordelen of deze procedure binnen een redelijke termijn is afgerond.
(zie noot 110)

De periode die volgens het EHRM in de zaak Pafitis buiten beschouwing moet worden gelaten betreft de periode vanaf de dag van de prejudiciële verwijzing door de Griekse rechter tot de dag van de uitspraak van het Hof van Justitie. Deze periode wordt ook gehanteerd in de zaken Koua Poirrez en Mathy.

4.4

Het oordeel van het EHRM heeft tot gevolg dat de tijd die is gemoeid met een prejudiciële procedure feitelijk voor rekening van de rechtzoekende komt en dat zijn recht op berechting binnen redelijke termijn moet wijken ten gunste van het functioneren van de prejudiciële procedure. Dit terwijl de rechtszoekende toch moeilijk verantwoordelijk kan worden gehouden voor de creatie van een procedure die voor de eenheid van het Unierecht weliswaar essentieel is, maar ook tot onredelijke vertragingen in de rechtspraak kan leiden. Bovendien heeft de rechtszoekende geen enkele invloed op de beslissing om prejudicieel te verwijzen (daarover gaat uitsluitend de nationale rechter). Op de uitspraak in Pafitis is vanuit de literatuur dan ook kritiek met deze strekking geleverd.
(zie noot 111)Gelet op de zaken Koua Poirrez en Mathy is deze kritiek voor het EHRM echter geen reden geweest om de lijn van Pafitis te verlaten.
Opvallend is verder dat het EHRM ook in de zaken Koua Poirrez en Mathy - die dateren van na de onder punt 3.8 besproken zaken betreffende de noodzaak van een effectief rechtsmiddel bij schendingen van de redelijke termijn - het niet van belang acht dat de rechtszoekende tegen mogelijke schendingen van de redelijke termijn in de prejudiciële procedure op Europees niveau een effectief rechtsmiddel als bedoeld in artikel 13 EVRM Pro kan aanwenden. Dit punt komt wel aan de orde in de hiervoor al genoemde uitspraak van de CRvB van 14 december 2012,
(zie noot 112)waarin de Raad onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 16 juli 2009, in zaak C-385/07 P (Der Grüne Punkt),
(zie noot 113)dat betrekking had op de overschrijding van de redelijke termijn door het Gerecht van Eerste Aanleg in een mededingingszaak, als volgt overweegt:

"In zijn arrest van 16 juli 2009, nr. C-385/07P (Der Grüne Punkt) overweegt het Hof dat het recht op berechting binnen redelijke termijn zoals neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is, wat inmiddels (opnieuw) is bevestigd in artikel 47 van Pro het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie. Het Hof komt in dit arrest tot het oordeel dat de behandeling door het Gerecht niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden, hetgeen aanleiding kan vormen voor een schadevergoeding tegen (toen) de Europese Gemeenschap. In dit verband is van belang dat (ook) voor verzoekers op grond van artikel 268 van Pro het VWEU, in samenhang met artikel 340, tweede alinea, van het VWEU, de weg naar het Hof openstaat om een schadevordering in te stellen in verband met overschrijding van de redelijke termijn door het Hof. Dat deze weg, die door het Hof zelf in het arrest Der Grüne Punkt wordt aangewezen, geen ‘effective remedy’ zou vormen, is door verzoekers niet onderbouwd."

Of - zoals de CRvB suggereert - de schadevergoedingsactie bij de Unierechter werkelijk als een effectief rechtsmiddel tegen overschrijdingen van de redelijke termijn door het Hof in een prejudiciële procedure kan worden aangemerkt, kan op deze plaats in het midden blijven.
(zie noot 114)Voor het niet-toerekenen van de prejudiciële procedure aan de nationale procesduur maakt dat gelet op de EHRM-rechtspraak niet uit, omdat het EHRM deze toerekening heeft afgewezen om de in punt 4.3 genoemde redenen en het deze ‘uitsluiting’ (derhalve) niet afhankelijk heeft gesteld van de beschikbaarheid van een effectief rechtsmiddel op Europees niveau. Daarmee is natuurlijk niet gezegd dat het niet wenselijk zou zijn als een dergelijk rechtsmiddel op Unieniveau zou worden erkend. Dat is echter een kwestie die moet worden opgepakt door het Luxemburgse Hof, al dan niet onder druk van het EHRM. Voor het buiten beschouwing laten van de duur van de prejudiciële procedure in de nationale procedure is het bestaan van dit rechtsmiddel - naar mijn opvatting - echter niet bepalend.

4.5

De conclusie van het voorgaande is dat in de nationale zaak waarin de prejudiciële vraag is gesteld de lengte van de prejudiciële procedure volgens het EHRM niet ‘meetelt’ voor het bepalen van de redelijke termijn van die nationale zaak. De termijn die in deze zaken in de nationale procedure buiten beschouwing kan worden gelaten betreft de periode vanaf de dag van de prejudiciële verwijzing tot de dag van de uitspraak van het Hof van Justitie. Deze lijn wordt ook door de Nederlandse bestuursrechters gevolgd.
(zie noot 115)

Toerekening van de duur van de prejudiciële procedure in zaken die zijn aangehouden vanwege in een andere zaak gestelde prejudiciële vragen

4.6

Zoals opgemerkt onder punt 4.1 heeft de rechtbank in de zaak van [appellant A] c.s. de zaak aangehouden vanwege de prejudiciële vragen die door een andere rechter, de Afdeling, in een andere zaak zijn gesteld, maar waarvan de beantwoording voor de zaak van appellanten relevant wordt geacht. Dit roept de vraag op of ook in dat geval de prejudiciële procedure bij het bepalen van de redelijke termijn van de nationale procedure zonder meer buiten beschouwing kan worden gelaten.
Over deze vraag heeft het EHRM nog geen oordeel gegeven, omdat een dergelijke zaak nog niet heeft gespeeld. De Nederlandse bestuursrechters zijn wel met enige regelmaat met deze kwestie geconfronteerd en passen alle de EHRM-lijn van de zaak Pafitis analoog toe. Ook in deze situatie wordt voor het bepalen van een schending van de redelijke termijn, de tijd die gemoeid is met het verkrijgen van een prejudiciële beslissing derhalve niet meegerekend, voor zover althans het afwachten van de prejudiciële procedure in de aangehouden zaak ‘redelijk is’.
(zie noot 116)Deze rechtspraak betreft zowel de situatie dat de verwijzende rechter zelf andere zaken heeft aangehouden waarvoor de prejudiciële verwijzing relevant is, als de situatie dat een rechterlijk college - bijvoorbeeld een rechtbank - zaken heeft aangehouden omdat de door een ander rechterlijk college - bijvoorbeeld de ABRS - gestelde prejudiciële vragen voor de aangehouden zaken relevant zijn.
(zie noot 117)Onder de laatste groep valt ook de situatie dat een zaak wordt aangehouden vanwege een door een rechter van een andere lidstaat (Duitsland) gestelde prejudiciële vraag.
(zie noot 118)Ook in dat geval wordt de tijd die gemoeid is met het verkrijgen van de prejudiciële beslissing niet meegerekend.

4.7

Voor zover de Nederlandse bestuursrechters voor hun opvatting steun zoeken in de rechtspraak van het EHRM, wordt verwezen naar de zaken Pafitis en Mathy. Hoewel beide zaken strikt genomen niet betrekking hebben op de situatie waarin een zaak is aangehouden vanwege een in een andere zaak gestelde prejudiciële vraag, acht ik deze analoge toepassing door de bestuursrechters wel correct, omdat de redenen die het Hof in de zaak Pafitis noemt om de tijdsduur van een prejudiciële procedure bij het vaststellen van een schending van de redelijke termijn in de nationale procedure buiten beschouwing te laten, naar mijn opvatting evenzeer gelden voor deze situatie.
Ook in deze situatie zou het niet buiten beschouwing laten van de prejudiciële procedure het stelsel van prejudiciële vragen negatief kunnen beïnvloeden. Dat zou er immers toe kunnen leiden dat een nationale rechter een zaak waarvoor een in een andere zaak gestelde prejudiciële vraag relevant is, niet aanhoudt wegens de dreigende overschrijding van de redelijke termijn, maar afdoet op grond van het nationale recht dat, gelet op de gestelde vraag, mogelijk in strijd is met het Unierecht. Daarmee komt de doelstelling van de prejudiciële procedure - het verzekeren dat het Unierecht onder alle omstandigheden in alle staten van de Unie dezelfde werking heeft (zie punt 4.3) - en de effectiviteit ervan in gevaar.
Verder geldt ook in deze situatie dat de nationale rechter geen enkele invloed heeft op de snelheid van behandeling van een prejudiciële vraag door het Hof en ook geen inzicht heeft in de bij het Hof gevoerde procedure. Hij is derhalve niet in staat om te beoordelen of deze procedure binnen een redelijke termijn is afgerond.
Ten slotte wijs ik erop dat bij een andere opvatting het gevaar bestaat dat nationale rechters, om te voorkomen dat zij worden ‘afgerekend’ op een overschrijding van de redelijke termijn door het Hof van Justitie, alle zaken die nu worden aangehouden - dat zijn er soms honderden - alsnog verwijzen naar het Hof. In dat geval geldt op grond van de zaak Pafitis immers dat de duur van de prejudiciële procedure buiten beschouwing wordt gelaten. Met een dergelijke gang van zaken is natuurlijk niemand gediend.

4.8

Aan mijn opvatting dat de ‘uitsluiting’ van de prejudiciële procedure bij het bepalen van een schending van de redelijke termijn ook in zaken die zijn aangehouden vanwege in een andere zaak gestelde prejudiciële vragen correct is, doet niet af dat de klager in deze situatie hoogstwaarschijnlijk geen effectief rechtsmiddel heeft tegen een schending van de redelijke termijn in de prejudiciële procedure op Unieniveau.
Ik acht het althans uitgesloten dat het Hof van Justitie op grond van artikel 268 VWEU Pro, in samenhang met artikel 340, tweede alinea, VWEU, de Europese Unie aansprakelijk zal houden voor de schade als gevolg van een te lange prejudiciële procedure in het geval de betreffende zaken (al dan niet terecht) zijn aangehouden door een nationale rechter wegens prejudiciële vragen in een andere zaak. Het Hof zou dan immers (ook) moeten oordelen over het handelen van de nationale rechter en dat past niet in de strikte bevoegdheidsverdeling tussen de Unierechter en nationale rechter in schadezaken.
(zie noot 119)Zoals in punt 4.4 al aangegeven is het buiten beschouwing laten van de duur van de prejudiciële procedure bij het bepalen van een schending van de redelijke termijn van een nationale procedure, echter niet afhankelijk van het bestaan van een effectief rechtsmiddel op Unieniveau.

4.9

Gelet op het voorgaande is het volgens mij gerechtvaardigd dat de Nederlandse bestuursrechters de duur van de prejudiciële procedure bij de het bepalen van een schending van de redelijke termijn ook buiten beschouwing laten in het geval een zaak is aangehouden wegens een prejudiciële verwijzing in een andere zaak.
Zoals onder punt 4.6 al aangegeven geldt het voorgaande alleen als het afwachten van de prejudiciële beslissing ‘redelijk’ is geweest gelet op - zoals ik het zou omschrijven - de omvang van geding, dan wel de rechtsstrijd in de aangehouden zaak. Deze wordt in hoofdzaak bepaald door de aangevoerde (feitelijke) gronden, maar omvat ook de eventuele ambtshalve ‘activiteiten’ van de rechter, het ambtshalve aanvullen van rechtsgronden en de ambtshalve toetsing aan bepalingen van openbare orde. Als de prejudiciële vragen gelet op de omvang van geding niet relevant zijn voor de zaak, is het afwachten van de prejudiciële beslissing niet redelijk.
(zie noot 120)In dat geval wordt de periode van behandeling van de prejudiciële vragen door het Hof in de nationale procedure niet buiten beschouwing gelaten.

4.1

In het geval een zaak is aangehouden wegens een prejudiciële verwijzing door een andere rechter, blijkt het bepalen van de precieze periode die de aanhoudende rechter kan toerekenen aan de prejudiciële procedure - en buiten beschouwing kan laten bij het bepalen van de schending van de redelijke termijn in de nationale procedure - minder eenvoudig dan men op het eerste gezicht zou denken. Verschillen van benadering tussen (en soms binnen) de rechterlijke colleges bestaan bij het bepalen van zowel het begin- als eindpunt van de relevante periode. Om deze te illustreren wordt hierna een aantal uitspraken van Nederlandse bestuursrechters vermeld.

In een uitspraak van 14 december 2012 gaat de CRvB in zaken die zijn aangehouden in verband met de door de Raad in een andere zaak gestelde prejudiciële vragen ervan uit dat de periode vanaf de dag van verzending van de prejudiciële vraagstelling aan het Hof tot en met de dag van de ontvangst van het arrest van het Hof, buiten beschouwing blijft.
(zie noot 121)In rechtsoverweging 2.4 van de uitspraak staat dit uitgangspunt aldus verwoord: "[het] betreft hier de periode vanaf de dag van verzending van de prejudiciële vraagstelling aan het Hof op 1 november 2007 tot en met de dag van de ontvangst van het arrest van het Hof op 26 mei 2011."

In een uitspraak van de CRvB van 9 april 2009 laat de Raad de periode vanaf het instellen van hoger beroep tot de ontvangst van het arrest van het Hof buiten beschouwing.
(zie noot 122)Het betrof een zaak die werd aangehouden omdat de Raad in een andere zaak prejudiciële vragen had gesteld. Opmerkelijk is dat de verwijzingsuitspraak van latere datum is dan de datum waarop het beroep in de aangehouden zaak werd ingesteld. De termijn vanaf het instellen van beroep tot aan de verwijzingsuitspraak wordt in casu dus ook toegerekend aan de prejudiciële procedure.

De uitspraak van het CBB van 25 juni 2009
(zie noot 123)heeft betrekking op een zaak die is aangehouden omdat het College in andere zaken prejudiciële vragen had gesteld. Uit de in de uitspraak genoemde data kan worden afgeleid dat de periode die buiten beschouwing wordt gelaten, aanving op het moment dat partijen op de hoogte zijn gebracht van de aanhouding van hun zaak op 23 april 2002 - dat was ruim acht maanden voordat in die andere zaken op 7 januari 2003 prejudiciële vragen werden gesteld - en is geëindigd op het moment dat de uitspraak van het CBB in de zaken waarin de prejudiciële vragen zijn gesteld aan de partijen van de aangehouden zaak zijn toegezonden. In deze zaak is derhalve zowel een periode voorafgaand aan het stellen van de prejudiciële vragen als een periode na ontvangst van het arrest van het Hof toegerekend aan de prejudiciële procedure.

Uit een uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012 kan worden afgeleid dat de periode vanaf het bericht van aanhouding van de zaak in verband met de in een andere zaak door de Afdeling gestelde prejudiciële vragen tot het moment van ontvangst van het arrest van het Hof buiten beschouwing is gelaten.
(zie noot 124)Op 29 juli 2009 werden in een andere zaak prejudiciële vragen gesteld. Op 17 december 2009 werd appellant bericht dat zijn hoger beroep (dat dateert van februari of maart 2009) is aangehouden in verband met de prejudiciële vragen. In deze zaak is derhalve niet de gehele duur van de prejudiciële procedure, maar het deel van de procedure nadat appellant op de hoogte is gesteld van de reden van de aanhouding van de zaak, buiten beschouwing gelaten.

In een uitspraak van 30 juni 2010 oordeelt de Afdeling dat de rechtbank de duur van een prejudiciële procedure in een andere zaak niet buiten beschouwing kon laten bij de bepaling van de overschrijding van de redelijke termijn.
(zie noot 125)Een van de redenen daarvoor is dat "niet is gebleken dat de rechtbank Zadkine in kennis heeft gesteld van haar beslissing de zaak aan te houden wegens de door de Afdeling gestelde vragen aan het Hof van Justitie, waardoor Zadkine niet de gelegenheid heeft gehad haar opvatting daarover aan de rechtbank kenbaar te maken."

In enkele uitspraken van de rechtbanken wordt ervan uitgegaan dat de duur van de prejudiciële procedure die buiten beschouwing blijft pas eindigt op het moment dat de nationale rechter uitspraak heeft gedaan in de zaak waarin de prejudiciële vragen zijn gesteld. De rechtbank Arnhem motiveert dit in haar uitspraak van 16 oktober 2012 als volgt:
(zie noot 126)

"Anders dan gemachtigde van eiser heeft bepleit, ziet de rechtbank geen aanleiding om in verband met de prejudiciële procedure slechts 15 maanden aan de redelijke termijn van twee jaar toe te voegen in plaats van 23 maanden. De rechtbank diende na de uitspraak van het Hof van Justitie van 11 juni 2009 (zaken C-155/08 en C-157/08, LJN: BI8987) namelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 26 februari 2010 (nrs. 43050bis en 43670bis, LJN: BJ9092 en BJ9120) af te wachten. Gelet op de rechtsvormende taak van de Hoge Raad was het naar aanleiding van de uitspraak van het Hof van Justitie gewezen arrest van de Hoge Raad immers ook van doorslaggevend belang bij de beoordeling van het geschil."

De hiervoor geschetste verschillen in de rechtspraak zijn niet goed te verklaren. Niet duidelijk is waarom perioden voorafgaand aan het stellen van de prejudiciële vragen en na ontvangst van de beslissing van het Hof bij het vaststellen van een schending van de redelijke termijn in een nationale procedure in de ene zaak wel en in het andere niet aan de prejudiciële procedure worden toegerekend. Daarom wordt hierna een voorstel voor een uniforme benadering gedaan.

4.11

Van belang voor deze benadering is het standpunt van het EHRM in de zaak Pafitis in de situatie dat de zaak is aangehouden in dezelfde procedure waarin de prejudiciële vraag is gesteld. In die situatie betreft de termijn die buiten beschouwing kan worden gelaten bij het bepalen van de schending van de redelijke termijn van de nationale procedure de periode vanaf de dag van de prejudiciële verwijzing tot de dag van de uitspraak van het Hof van Justitie. Uit dit standpunt blijkt dat de tijd die nodig is om een prejudiciële vraag voor te bereiden (en eventueel partijen daarbij te betrekken) niet buiten beschouwing wordt gelaten. Hetzelfde geldt voor de tijd die nodig is om de prejudiciële beslissing te ‘vertalen’ in een nationale einduitspraak. Beide perioden komen bij het bepalen van de schending van de redelijke termijn aldus voor rekening van de nationale procedure. Dat ligt mijn inziens ook voor de hand omdat het tempo van beide perioden wordt bepaald door de nationale rechter.
Het voorgaande moet naar mijn opvatting ook gelden als vertrekpunt in de situatie dat een zaak is aangehouden vanwege een in een andere zaak gestelde prejudiciële vraag. De periode die bij het bepalen van een schending van de redelijke termijn buiten beschouwing kan worden gelaten, is ook dan maximaal de periode vanaf de dag van de prejudiciële verwijzing tot de dag van de uitspraak van het Hof van Justitie.
De reden voor dit vertrekpunt is tweeledig. In de eerste plaats is het mijns inziens logisch dat nu in deze situatie de duur van de prejudiciële procedure met analoge toepassing van de zaak Pafitis wordt ‘uitgesloten’ (zie punt 4.7), ook de grenzen van die zaak voor wat betreft die ‘uitsluiting’ analoog worden toegepast. Doet men dat niet, dan leidt dat ertoe dat in de zaak die prejudicieel is verwezen een kortere periode buiten beschouwing kan worden gelaten dan in de zaken die zijn aangehouden vanwege die prejudiciële verwijzing. Dat lijkt mij niet goed verdedigbaar. In de tweede plaats geldt ook in deze situatie dat de nationale rechters het tempo bepalen van de periode die voorafgaat aan de prejudiciële verwijzing en de periode die volgt op de prejudiciële beslissing.

4.12

Het hiervoor geformuleerde vertrekpunt betekent enerzijds dat het beginpunt van de ‘uitgesloten’ periode nooit eerder kan liggen dan de dag van de prejudiciële verwijzing.
(zie noot 127)Dit geldt ook als de zaak eerder is aangehouden (en partijen van de aanhouding op de hoogte zijn gesteld) vanwege het feit dat het rechterlijke college in een andere zaak een prejudiciële vraag voorbereidde. Het beginpunt kan overigens wel (beduidend) later liggen dan de dag van verwijzing. Dat geldt sowieso voor zaken die pas na die verwijzing bij het rechterlijke college aanhangig zijn gemaakt. Bovendien zou volgens mij in algemene zin moeten gelden dat de ‘uitgesloten’ periode pas begint op het moment dat de ‘aanhoudende’ rechter partijen bij brief in kennis heeft gesteld van het feit dat hun zaak vanwege een prejudiciële verwijzing in een andere zaak wordt aangehouden. Hierop kom ik onder punt 4.13 terug.
Het vertrekpunt betekent anderzijds dat het eindpunt van de ‘uitgesloten periode’ de dag van de prejudiciële beslissing van het Hof is. Met deze stelling zie ik niet over het hoofd dat zaken ook na die beslissing (verder) worden aangehouden, omdat de aanhoudende rechter de uitspraak van de verwijzende rechter naar aanleiding van de prejudiciële beslissing afwacht. Een dergelijke verdere aanhouding kan zeker aangewezen zijn, omdat beslissingen van het Hof de nodige interpretatieruimte kunnen laten en de invulling hiervan eerst en vooral in handen ligt van het verwijzende (veelal hoogste) rechtscollege. Dat lagere rechters de uitspraak van dat college afwachten - zoals het geval was in de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank Arnhem van 16 oktober 2012
(zie noot 128)- is daarom zeker te rechtvaardigen. Dat betekent volgens mij echter niet dat deze periode bij het bepalen van de schending van de redelijke termijn zonder meer buiten beschouwing kan blijven.
Dat de voor- en nafase van een prejudiciële procedure volgens mij niet buiten beschouwing moeten worden gelaten bij het bepalen van een schending van de redelijke termijn in de nationale procedure, betekent overigens niet dat in het geval de procedure - mede vanwege de duur van beide fasen - de onder punt 3 genoemde standaardtermijnen heeft overschreden, de redelijke termijn zonder meer overschreden is. Het is immers denkbaar dat de lange duur gerechtvaardigd kan worden door de bijzondere omstandigheden van het geval, bijvoorbeeld door de complexiteit van de zaak. Of dat zo is, moet echter worden bepaald op grond van de gang van zaken in de specifieke casus.

4.13

Als een zaak wordt aangehouden vanwege een prejudiciële verwijzing in de zaak zelf, dan zijn partijen op hoogte van de verwijzing en de (reden voor de) aanhouding. In de situatie dat een zaak wordt aangehouden vanwege een in een andere zaak gestelde prejudiciële vraag is dat niet het geval, tenzij het aanhoudende rechterlijke college hen hiervan op de hoogte stelt. Tot dat moment ligt de zaak voor partijen om onverklaarbare redenen stil, bestaat bij hen onzekerheid over het verloop van hun zaak en is er in termen van de redelijke termijn sprake van ‘spanning en frustratie’ over dat verloop. Daarom zou naar mijn opvatting de periode van de prejudiciële procedure pas buiten beschouwing mogen worden gelaten vanaf het moment dat de aanhoudende rechter partijen bij brief in kennis heeft gesteld van het feit dat hun zaak is aangehouden vanwege de in een andere zaak gestelde prejudiciële vragen. Daarna weten partijen dat hun zaak is aangehouden en tot wanneer (namelijk tot de prejudiciële beslissing van het Hof) en lijden zij in zoverre niet meer onder ‘spanning en frustratie’.
De hier voorgestane lijn wordt door de Afdeling gevolgd in de hiervoor vermelde uitspraken van 21 november 2012 en 30 juni 2010.
(zie noot 129)In de laatstgenoemde uitspraak wijst de Afdeling er mijns inziens terecht op dat een dergelijke mededeling partijen ook in staat stelt om hun opvatting over de aanhouding aan het rechterlijke college kenbaar te maken. Zij hebben dan immers de mogelijkheid te betogen dat de in een andere zaak gestelde prejudiciële vragen niet relevant zijn voor de behandeling van hun zaak. Hoewel de opvatting van partijen op dit punt niet zonder meer doorslaggevend hoeft te zijn, bestaat er aldus een extra waarborg tegen het aanhouden van zaken waarin dit mogelijk niet gerechtvaardigd is.

Conclusie

4.14

Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies:

- De duur van een prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie blijft buiten beschouwing bij de beoordeling van een schending van de redelijke termijn in een nationale procedure. Dit geldt zowel voor zaken waarin de prejudiciële vragen aan het Hof zijn gesteld als voor zaken die worden aangehouden omdat in een andere zaak prejudiciële vragen zijn gesteld. Wel moet in het laatste geval de aanhouding ‘redelijk’ zijn, omdat die vragen, gelet op de omvang van geding (rechtsstrijd) in de aangehouden zaak, relevant zijn voor de beoordeling van die zaak.
- In zaken waarin de prejudiciële vragen worden gesteld, vangt de termijn die buiten beschouwing mag worden gelaten aan op de dag van de uitspraak waarbij de prejudiciële vragen aan het Hof zijn gesteld. De termijn eindigt op de dag van het arrest van het Hof.
- In zaken die worden aangehouden omdat in een andere zaak prejudiciële vragen zijn of worden gesteld vangt de termijn die buiten beschouwing mag worden gelaten aan op het moment waarop partijen, nadat de prejudiciële vragen zijn gesteld, bij brief in kennis zijn gesteld van (de redenen voor de) aanhouding van hun zaak. De termijn eindigt op de dag van het arrest van het Hof.

Toepassing van deze regels in de zaak van [appellant A] c.s.

4.15

In de zaak van [appellant A] c.s. laat de rechtbank voor het bepalen van de schending van de redelijke termijn de periode vanaf 13 december 2006 (de dag waarop het beroepschrift van [appellant A] c.s. door de rechtbank werd ontvangen) tot de dag van intrekking van het beroep op 23 november 2009 buiten beschouwing vanwege de door de Afdeling bij uitspraak van 11 mei 2006 in de zaak C-242/06 (Sahin) gestelde prejudiciële vragen. De intrekking vond plaats nadat de minister bij besluit van 30 oktober 2009 het eerste besluit op bezwaar had ingetrokken naar aanleiding van de uitspraak van het Hof op 17 september 2009 in de zaak Sahin. Dat hun zaak vanwege de in de zaak Sahin gestelde prejudiciële vragen werd aangehouden, werd [appellant A] c.s. overigens pas bij brief van 6 juli 2009 door de rechtbank meegedeeld, nadat zij bij brieven van 26 augustus 2008 en 23 maart 2009 de rechtbank hadden gevraagd waarom hun zaak nog niet behandeld werd.
Om te bepalen of de rechtbank hiermee, in het licht van mijn hiervoor weergegeven opvatting, correct heeft gehandeld, moet eerst worden bepaald of de aanhouding van de zaak door de rechtbank in verband met de door de Afdeling in de zaak Sahin gestelde prejudiciële vragen redelijk was, omdat deze vragen, gelet op de omvang van geding in de zaak van [appellant A] c.s., relevant waren voor deze zaak. Volgens de rechtbank was dat het geval, maar deze beslissing wordt in de uitspraak niet gemotiveerd.

4.16

Een eenvoudig en mijns inziens heel verdedigbaar antwoord op dit punt is dat de zaak Sahin geen relevantie had voor de zaak van [appellant A] c.s., omdat in de zaak Sahin - zoals aangegeven in punt 1.3 - de mogelijke strijdigheid van de Nederlandse legesheffing voor de verlenging van een verblijfvergunning van een Turkse werknemer met artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, van de Associatieraad aan de orde was, terwijl het beroep van [appellant A] c.s. was gericht tegen het lik-op-stukbeleid met betrekking tot de legesheffing (zie punt 1.1 en 1.2). In dit verband voerden [appellant A] c.s. al in bezwaar aan dat de minister hen een redelijke (herstel)termijn had moeten bieden om de leges alsnog te voldoen, alvorens de aanvragen buiten behandeling te stellen. Dit standpunt hebben zij in het verdere verloop van de procedure herhaald, onder meer in het hoger-beroepschrift in de onderhavige zaak. Daarin stellen zij met zoveel woorden dat appellanten de leges wel wilden betalen, maar daartoe niet in de gelegenheid werden gesteld vanwege het lik-op-stukbeleid. Om te beslissen over deze grond was de zaak Sahin niet relevant.
Deze redenering is volgens mij in overeenstemming met de rechtspraak van de Afdeling betreffende de omvang van geding, volgens welke de door appellant aangevoerde gronden in beginsel bepalend zijn voor die omvang. Volgt men haar dan heeft de rechtbank de zaak van [appellant A] c.s. ten onrechte aangehouden en komt de periode van aanhouding niet voor rekening van de prejudiciële procedure. In dat geval kan deze periode bij het beoordelen van de schending van de redelijke termijn in de nationale procedure niet buiten beschouwing worden gelaten.

4.17

Het is echter denkbaar dat de grote kamer op dit punt een andere lijn wil volgen en van oordeel is dat de rechtbank, op grond van artikel 8:69, tweede lid, Awb, de kwestie die in de zaak Sahin aan de orde was - in hoeverre staat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 in de weg aan de heffing van leges van een Turkse onderdaan als [appellant A]? - met ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden in de beoordeling zou hebben moeten betrekken. De zaak van [appellant A] c.s. betreft immers de heffing van leges en als in de zaak Sahin zou worden vastgesteld dat die heffing in strijd is met het recht, dan komt de rechtbank aan de vraag over het lik-op-stukbeleid niet meer toe.
Mij zijn overigens geen zaken uit de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters bekend, waarin artikel 8:69, tweede lid, Awb in een min of meer vergelijkbare zaak aldus is toegepast.
(zie noot 130)Niettemin ga ik ter voorlichting van de grote kamer - en wellicht ten overvloede - hierna nader in op de relevantie van de in de zaak Sahin gestelde vragen voor de legesheffing in de zaak van [appellant A] c.s..

4.18

In de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2006,
(zie noot 131)waarin de prejudiciële vragen zijn gesteld die hebben geleid tot de uitspraak van het Hof in de zaak Sahin, was de aanvraag van Sahin om verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, buiten behandeling gesteld omdat de daarvoor verschuldigde leges niet tijdig waren betaald. Sahin betoogde onder meer dat het heffen van leges in strijd is met artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 van de Associatieraad,
(zie noot 132)omdat de legesheffing een nieuwe toelatingsbeperkende maatregel zou betreffen. Dit artikel luidt als volgt:

De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.

Deze standstill-bepaling verbiedt in algemene zin de invoering van alle nieuwe nationale maatregelen die tot doel of tot gevolg zouden hebben dat aan de gebruikmaking door een Turkse staatsburger van het vrij verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van het besluit nr. 1/80 in 1980.
(zie noot 133)In de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2006 is een belangrijk punt in hoeverre Sahin ten tijde van de aanvraag rechtmatig in Nederland verbleef. Dit punt was relevant omdat het Hof in zijn uitspraak van 21 oktober 2003 in de gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01 (Abatay en Sahin), had gesteld dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 alleen aan een Turkse onderdaan ten goede komt als hij zich legaal op het grondgebied van de betreffende lidstaat bevindt.
(zie noot 134)De positie van Sahin in de Afdelingszaak was in die zin complex, dat Sahin zich aan de Nederlandse regels voor de voor eerste toelating en verblijf had gehouden en gedurende een bepaalde periode legaal arbeid in loondienst had verricht, maar niet tijdig om verlenging van de geldigheidsduur van de hem verleende verblijfsvergunning had verzocht, waardoor hij na afloop van die vergunning en ten tijde van de aanvraag om verlenging ervan naar nationaal recht geen rechtmatig verblijf had en evenmin gerechtigd was om arbeid te verrichten. Tegelijkertijd werd Sahin met ingang van de datum van de aanvraag weer beschouwd als legaal en bepaalde het Nederlandse recht dat de aanvraag van een vreemdeling in de situatie van Sahin weliswaar (formeel) gelijk werd gesteld met de aanvraag om een (eerste) verblijfsvergunning te verlenen, maar (materieel) werd getoetst aan de vereisten, gesteld voor toelating voor voortgezet verblijf van een legaal in Nederland verblijvende vreemdeling.
(zie noot 135)Daarom kon - aldus de Afdeling - worden betoogd dat Sahin, ook in de periode van illegaal verblijf en illegaal verrichte arbeid waarin hij zijn aanvraag deed, zich kon beroepen op de rechten die artikel 13 regelt Pro. De eerste prejudiciële vraag van de Afdeling betrof vervolgens, kort en goed, of een vreemdeling in de situatie van Sahin beroep kan doen op artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80.
In het vervolg van de uitspraak van 11 mei, behandelt de Afdeling, voor het geval Sahin inderdaad beroep kan doen op artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, de vraag of de heffing van leges een beperking kan zijn in de zin van artikel 13 van Pro dat besluit. In dat verband wordt overwogen dat op 1 december 1980, de dag waarop artikel 13 van Pro toepassing werd, geen wettelijke verplichting bestond om leges te betalen ter zake van een aanvraag om verlening van een vergunning tot verblijf, dan wel verlenging ervan. Eerst sinds het van kracht worden van de Vreemdelingenwet 2000 en het Voorschrift vreemdelingen op 1 april 2001 is voor een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning leges verschuldigd en eerst bij regeling van 27 maart 2002 is de legesheffing voor het verlengen van de geldigheidsduur van een verleende verblijfsvergunning ingevoerd. De Afdeling overweegt vervolgens als volgt:

"De vraag rijst dan ook of artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 er aan in de weg staat dat een lidstaat voor de afdoening van een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning, dan wel verlenging hiervan, een bepaald bedrag aan leges [..] mag heffen. […]." Vervolgens stelt de Afdeling de volgende prejudiciële vraag:
"2a. Dient de term "beperking" in artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 aldus te worden uitgelegd, dat daaronder de verplichting tot het betalen van leges terzake van de afdoening van een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning valt die een vreemdeling, onderdaan van Turkije, die onder het toepassingsbereik van besluit nr. 1/80 valt, verschuldigd is, bij gebreke waarvan zijn aanvraag op grond van artikel 24, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 buiten behandeling wordt gesteld?"

Ten slotte stelt de Afdeling in de derde prejudiciële vraag aan de orde of artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, in samenhang met artikel 59 Aanvullend Pro Protocol bij de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije,
(zie noot 136)zo moet worden uitgelegd dat het bedrag van de leges (destijds 169 Euro) voor Turkse onderdanen, die onder het toepassingsbereik van besluit nr. 1/80 vallen, ter zake van de afdoening van een aanvraag om een verlening van een verblijfsvergunning dan wel verlenging hiervan, niet mag uitgaan boven het bedrag van de leges (30 Euro) die kunnen worden geheven ten aanzien van onderdanen van de EG voor afdoening van een aanvraag om toetsing aan het gemeenschapsrecht en afgifte van het daaraan verbonden verblijfsdocument.

4.19

Vergelijkt men de situatie van de zaak Sahin met die van [appellant A] c.s. dan lijkt een eerste relevant verschil tussen beide, dat het in de zaak Sahin relevante artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 betrekking heeft ‘op de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden’, terwijl [appellant A] heeft verzocht om een verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ (zie punt 1.1). Op deze situatie is artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 niet van toepassing, want artikel 13 betreft Pro het vrij verkeer van werknemers. De rechten van Turkse onderdanen die, zoals [appellant A], een eigen bedrijf willen beginnen in een EU-lidstaat - en dus beroep doen op de vrijheid van vestiging en dienstverrichting - worden bepaald door artikel 41, eerste lid, van het onder punt 4.18 al genoemde Aanvullend Protocol, dat ook onderdeel uitmaakt van de unieregelgeving betreffende de associatie EEG-Turkije. Dit artikel luidt als volgt:

"De overeenkomstsluitende partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid en vestiging en het vrij verrichten van diensten".

Hoewel op dit punt een duidelijk verschil bestaat tussen de situatie van [appellant A] en die van Sahin, betekent dit verschil echter niet dat de prejudiciële vragen in de zaak Sahin niet relevant zouden kunnen zijn voor de situatie van [appellant A]. In een vaste rechtspraak, die dateert van vóór de zaken van Sahin en [appellant A] heeft het Hof van Justitie namelijk bepaald dat aan artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 en artikel 41, eerste lid, Aanvullend Protocol ‘dezelfde betekenis moet worden gehecht’.
(zie noot 137)Dit impliceert dat het oordeel van het Hof over de Nederlandse legesverplichting voor een Turkse werknemer als Sahin in het licht van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, ook relevant is voor de beoordeling van deze verplichting voor een Turkse zelfstandige als [appellant A], in het licht van artikel 41, eerste lid, Aanvullend Protocol.

4.2

Een verschil tussen de situatie in de zaak Sahin en die van [appellant A], dat mijns inziens wel relevant is, betreft de verblijfsrechtelijke status van beiden. Zoals onder punt 4.18 aangegeven had de zaak Sahin betrekking op een Turkse onderdaan die zich aan de nationale regels voor de voor eerste toelating en verblijf had gehouden en gedurende een bepaalde periode legaal arbeid in loondienst had verricht, maar die als gevolg van het niet-tijdig aanvragen van een verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning, na afloop van die vergunning en ten tijde van de aanvraag om verlenging ervan naar nationaal recht geen rechtmatig verblijf had (waardoor zijn aanvraag formeel gelijk werd gesteld met een aanvraag tot verlening van een (eerste) verblijfsvergunning), maar wiens aanvraag materieel werd getoetst aan de vereisten, gesteld voor toelating voor voortgezet verblijf van een legaal in Nederland verblijvende vreemdeling. De aanvraag van [appellant A] betrof daarentegen een ‘echte’ eerste aanvraag van een Turkse onderdaan die nooit legaal in Nederland heeft verbleven. Op die situatie hadden de vragen in de zaak Sahin geen betrekking.
(zie noot 138)Ook het antwoord van het Hof in de uitspraak van 17 september 2009, waarin het Hof - kort gezegd - bepaalt dat het bedrag van legesheffing voor verblijfsvergunningen aan Turkse staatsburgers niet onevenredig mag zijn aan het bedrag dat wordt gevraagd van gemeenschapsburgers (zie reeds punt 1.3), betrof de specifieke situatie van Sahin, waarbij het Hof van mening lijkt te zijn dat in zijn situatie voldaan is aan de voorwaarden van legaal verblijf van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 (ook al laat men het eindoordeel op dit punt aan de nationale rechter).
(zie noot 139)Op de situatie van [appellant A], die niet voldeed aan de voorwaarden voor legaal verblijf, heeft de uitspraak van het Hof geen betrekking. De conclusie is dan ook dat de door de Afdeling in de zaak Sahin gestelde vragen als zodanig niet relevant waren voor het beroep van [appellant A] c.s.

4.21

Daarmee is de kous (helaas) nog niet af. De vraag of de standstill-bepaling van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol ook betrekking heeft op toelating van een - niet legaal - op het grondgebied van een lidstaat verblijvende Turkse staatsburger, lag op het moment dat [appellant A] c.s. beroep instelden op 11 december 2006 wel (sinds eind 2004) voor bij het Hof, en wel in een door de House of Lords verwezen vraag in de zaak C-16/05 (Tum en Dari).
(zie noot 140)In deze zaak had Advocaat-Generaal Geelhoed op 12 september 2006 geconcludeerd, dat deze bepaling niet van toepassing was op de procedure voor toegang tot het grondgebied van een lidstaat van een Turkse onderdaan die voornemens is in die lidstaat een bedrijf te stichten. Het Hof oordeelde echter in zijn arrest van 20 september 2007 anders en verklaarde voor recht.
(zie noot 141)

"Artikel 41, eerste lid 1, van het Aanvullend Protocol […] moet aldus worden uitgelegd dat het vanaf de inwerkingtreding van dit protocol de betrokken lidstaat de invoering verbiedt van nieuwe beperkingen van de uitoefening van de vrijheid van vestiging, waaronder die betreffende de materiële en/of procedurele voorwaarden inzake de eerste toelating op het grondgebied van deze staat van Turkse staatsburgers die voornemens zijn er een beroepsactiviteit als zelfstandige uit te oefenen.

Deze uitspraak van het Hof in de zaak Tum en Dari veranderde als het ware ook de reikwijdte van de door de Afdeling in de zaak Sahin gestelde vragen. Immers, als - zoals uiteindelijk ook geschiedde - het Hof in de laatstgenoemde zaak negatief zou oordelen over de legesheffing voor de verlening, dan wel verlenging van een verblijfsvergunning aan een (materieel) legaal in Nederland verblijvende Turkse staatsburger, als Sahin, dan is dit oordeel, gelet op de zaak Tum en Dari ook van toepassing op de aanvraag voor een eerste toelating door een illegaal verblijvende Turkse staatsburger als [appellant A]. Kort en goed, vanaf 20 september 2007 werd de door de Afdeling in de zaak Sahin gestelde vraag relevant voor de situatie van [appellant A] (en voor de zaak van [appellant A] c.s.). Overigens betreft deze relevantie niet de zaak Sahin op zich, maar deze zaak in relatie tot de zaak Tum en Dari.

4.22

De conclusie van het voorgaande is dat, in het geval de grote kamer de relevantievraag niet via de in punt 4.16 gesuggereerde weg wenst te benaderen - en de prejudiciële vragen in de zaak Sahin dus niet reeds irrelevant acht, omdat de zaak van [appellant A] c.s. betrekking had op het lik-op-stukbeleid - de zaak Sahin in combinatie met de zaak Tum en Dari op 20 september 2007 relevant werd voor de zaak van [appellant A] c.s.. Pas vanaf dat moment bestond er voor de rechtbank in beginsel aanleiding om de laatstgenoemde zaak aan te houden.
In punt 4.14 heb ik aangegeven dat in een geval als dat van [appellant A] c.s. - waarin de zaak wordt aangehouden omdat in een andere zaak prejudiciële vragen zijn gesteld - de termijn die bij het vaststellen van een schending van de redelijke termijn in de nationale procedure buiten beschouwing kan worden gelaten, omdat zij kan worden toegerekend aan de prejudiciële procedure, naar mijn opvatting pas moet aanvangen op het moment waarop partijen bij door de aanhoudende rechter bij brief in kennis worden gesteld van (de redenen van) aanhouding van hun zaak. Een dergelijke brief is door de rechtbank verstuurd op 6 juli 2009. In deze brief wordt de aanhouding echter uitsluitend gemotiveerd onder verwijzing naar de prejudiciële vragen die de Afdeling in 2006 heeft gesteld in zaak C-242/06 (Sahin). Dat is naar mijn opvatting een onvoldoende redengeving voor de aanhouding, omdat - zoals hiervoor in punt 4.21 aangegeven - de vragen in de zaak Sahin op zich niet relevant waren voor de zaak van [appellant A] c.s. (maar alleen in relatie met de zaak Tum en Dari).
Het voorgaande heeft - naar mijn opvatting - tot gevolg dat de gehele periode waarin de zaak door de rechtbank is aangehouden niet kan worden toegerekend aan de prejudiciële procedure en dus bij het bepalen van de schending van de redelijke termijn van de nationale procedure niet buiten beschouwing kan worden gelaten.

4.23

Denkbaar is dat de grote kamer - anders dan ik - oordeelt dat de brief van 6 juli 2009 wel voldoende duidelijkheid bood over de redenen waarom de zaak van [appellant A] c.s. was aangehouden, omdat de kamer bijvoorbeeld van mening is dat [appellant A] c.s. de relatie met de zaak Tum en Dari zelf had kunnen leggen. In dat geval kan een gedeelte van de duur van de nationale procedure wel worden toegerekend aan de prejudiciële procedure, zij het - naar mijn opvatting - een nogal beperkt gedeelte.
Het beginpunt hiervan is in deze optie - conform mijn standpunt in punt 4.14 - 6 juli 2009, de datum van de brief waarin de rechtbank [appellant A] c.s. op de hoogte stelde van aanhouding van hun zaak. Wat betreft het eindpunt van de aan de prejudiciële procedure toe te rekenen termijn heeft de rechtbank gekozen voor 23 november 2009, het moment dat [appellant A] c.s. hun beroep hebben ingetrokken. Gelet op het in punt 4.14 ingenomen standpunt - dat is gebaseerd op de zaak Pafitis - ligt dat tijdstip te laat en had de rechtbank moeten kiezen voor 17 september 2009, de dag waarop het Hof arrest wees in de zaak Sahin.
In deze optie kan dus alleen de periode van 6 juli 2009 tot 17 september 2009 aan de prejudiciële procedure worden toegerekend en kan alleen deze periode bij het bepalen van de redelijke termijn van de nationale procedure buiten beschouwing worden gelaten.

4.24

Het voorgaande leidt tot de volgende conclusie. Naar mijn opvatting kan de periode dat de zaak van [appellant A] c.s. door de rechtbank is aangehouden niet worden toegerekend aan de prejudiciële procedure in de zaak Sahin (en dus niet buiten beschouwing worden gelaten bij het bepalen van de schending van de redelijke termijn in de nationale procedure),
- Primair, omdat de zaak Sahin, waarin de rechtmatigheid van de legesheffing aan Turkse staatsburgers in het licht van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 aan de orde was, niet relevant was voor de zaak van [appellant A] c.s., omdat het in de laatstgenoemde zaak ging om de toepassing van het lik-op-stukbeleid bij de legesheffing (punt 4.14).
- Subsidiair, voor het geval de grote kamer van oordeel mocht zijn dat de rechtbank de in de zaak Sahin spelende kwestie, met ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden, in haar beoordeling had moeten betrekken, omdat de rechtbank in haar brief van 6 juli 2009 de aanhouding uitsluitend heeft beargumenteerd onder verwijzing naar de zaak Sahin, terwijl deze zaak op zichzelf niet relevant was voor de zaak van [appellant A] c.s. (punt 4.22).

5.Conclusie

Gelet op het voorgaande concludeer ik over de in punt 2.4 opgeworpen vragen als volgt:

De bestuursrechters dienen voor de behandelingsduur in niet-punitieve zaken een uniforme redelijke termijn van vier jaar te hanteren. Wat betreft de te onderscheiden fasen zijn twee opties gepresenteerd, optie A, waarin voor het bezwaar 6 maanden staat, voor het beroep in eerste aanleg 18 maanden en het hoger beroep 24 maanden, en optie B, waarin voor het bezwaar 8 maanden staat, voor de eerste aanleg 20 maanden en voor het hoger beroep ook 20 maanden. Mijn voorkeur gaat daarbij uit naar optie A. Als de grote kamer ook voor deze optie kiest zou voor de behandeling van zaken die bestaan uit bezwaar en beroep in enige aanleg een redelijke termijn van 2 jaar en 6 maanden moeten worden gehanteerd, 6 maanden voor bezwaar en 24 maanden voor het beroep.

Bij het beoordelen van een schending van de redelijke termijn in de nationale procedure kan de duur van een prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie buiten beschouwing worden gelaten, zowel in de zaak waarin de prejudiciële vragen aan het Hof zijn gesteld als in zaken die zijn aangehouden omdat in een andere zaak prejudiciële vragen zijn gesteld, mits in dat laatste geval de aanhouding ‘redelijk’ is, omdat die vragen, gelet op de omvang van geding (rechtsstrijd) in de aangehouden zaak, relevant zijn voor de beoordeling van die zaak. In dat laatste geval vangt de termijn die buiten beschouwing kan worden gelaten aan op het moment waarop partijen, nadat de prejudiciële vraag is gesteld, door het aanhoudende college bij brief in kennis zijn gesteld van (de redenen voor de) aanhouding van hun zaak en eindigt die termijn op de dag van het arrest van het Hof van Justitie.

w.g. R.J.G.M. Widdershoven
Staatsraad Advocaat-Generaal

(1) De eerste is niet in behandeling genomen en het daartegen ingediende bezwaar is op 29 juli 2004 ongegrond verklaard, waarna het daartegen ingestelde beroep is ingetrokken. Op de tweede is niet tijdig beslist en het hiertegen ingediende bezwaar is op 1 december 2005 ongegrond verklaard; hiertegen is geen beroep ingesteld.

(2) Vzr. ’s-Gravenhage, zittingsplaats Zwolle 16 februari 2006, Awb 06/5549 en Awb 06/5550.

(3) Rechtbank ’s-Gravenhage 17 februari 2006, Awb 06/5600. Deze uitspraak is bevestigd bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 16 maart 2006, 200601620/1.

(4) ABRS 11 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX2432. Op deze kwestie wordt onder punt 4 uitvoerig ingegaan.

(5) In het hoger-beroepschrift van 5 maart 2013 in de onderhavige zaak ontkennen appellanten overigens dat zij leges zouden hebben betaald.

(6) Zie voor deze kwestie paragraaf B5/7.3.1 van de toen geldende Vreemdelingencirculaire 2000, alsmede de in de volgende noot vermelde uitspraken. Omdat deze kwestie voor de conclusie niet van belang is, wordt hierop niet nader ingegaan.

(7) Rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam, 29 oktober 2010, AWB 10/12889, onder verwijzing naar ABRS 29 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9181.

(8) Rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch 20 januari 2012, AWB 11/6665.

(9) Rechtbank ’s-Hertogenbosch (lees: Oost-Brabant) 1 februari 2013, AWB 12/14453.

(10) ABRS 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4667

(11) Respectievelijk HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BJ8465, en ABRS 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3698.

(12) Dat de eerste conclusie pas heden wordt genomen, hangt samen met het overgangsrecht bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Op grond daarvan kunnen geen conclusies worden genomen in zaken waarin, in het geval van beroep in eerste en enige aanleg, het bestreden besluit is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013, of, in het geval van hoger beroep, in zaken waarin de bestreden uitspraak van de rechtbank dateert van vóór 1 januari 2013.

(13) Deze optie wordt in de MvT bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht uitdrukkelijk genoemd. Vergelijk Kamerstukken II 2009/2010, 32 450, nr. 3, p. 17. (14) Zie voor meer uitvoerige beschrijvingen van de relevante EHRM-rechtspraak onder meer Pieter van Dijk et al (eds.) , Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Intersentia: Antwerp - Oxford 2006 (fourth edition) , p. 511-650 (revised by Pieter van Dijk and Marc Viering) ; A.M.L. Jansen, De redelijke termijn, met name in het bestuursrecht, BJu: Den Haag 2000; A.W. Heringa, Commentaar ‘Redelijke termijn’ (par. 3.6) , in: A.W. Heringa, J.G.C. Schokkenbroek & J. van der Velde, Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, Rechtspraak & Commentaar (losbladig) , Vermande: Den Haag (afgesloten per 1 januari 2004, voortgezet door Sdu als elektronisch commentaar) ; A.M.L. Jansen & D.W.M. Wenders, Een kroniek van de redelijke termijn, NJCM-Bulletin, Nederlands Tijdschrift voor Mensenrechten 2006/8, p. 1091-1127.

(15) Zie voor een actueel overzicht van de Nederlandse rechtspraak, B.J. van Ettekoven e.a., Overheidsaansprakelijkheid anno 2013: de stand van de rechtsontwikkeling, O&A 2013/32, afl. 2, p. 61-72.

(16) Van de vindplaats van de Nederlandse rechtspraak vermeld ik in deze conclusie, die betrekking heeft op alle terreinen van het bestuursrecht, alleen het ECLI-nummer en niet de vindplaatsen in (een van) de vele Nederlandse jurisprudentieperiodieken, tenzij de daarin opgenomen annotatie in de tekst wordt ‘gebruikt’. Onder het ECLI-nummer worden immers alle Nederlandse vindplaatsen van de uitspraak vermeld.

(17) Vergelijk Van Dijk et al (eds.) 2006, p. 524-535. Zie voor besluiten, waarbij de vaststelling van burgerlijke rechten of verplichtingen aan de orde is, onder meer EHRM 23 oktober 1985, Series A, Vol. 97 (Benthem) , AB 1986/1; EHRM 9 december 1994, nr. 48/1993/443/522 (Schouten en Meldrum) , AB 1995/599; EHRM 19 april 2007, nr. 63235/00 (Eskelinen) , AB 2007/317, EHRC 2007/82.

(18) Zie reeds EHRM 21 februari 1984, Series A, Vol. 73 (Öztürk) , NJ 1988/937.

(19) Zie voor de niet-toepasselijkheid van artikel 6 EVRM Pro op de toelating, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen, EHRM 5 oktober 2000 (Maaouia) , AB 2001/80, en op belastingaanslagen, EHRM 12 juli 2011, nr. 44759/98 (Ferrazzini) , AB 2004/400.

(20) Vergelijk ABRS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5910; CBB 8 september 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN6785; HR 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO5080.

(21) Zie voor relevante rechtspraak, Jansen 2000, p. 24, en Van Dijk et al (eds.) 2006, p. 603. In bijzondere omstandigheden kan de dies a quo al liggen op het moment van de aanvraag van een besluit. Zie bijvoorbeeld EHRM 26 april 1994, Series A, Vol. 289-A (Vallée) .

(22) Zie EHRM 28 juni 1978, Series A, Vol. 27 (König) , NJ 1980/54; EHRM 9 december 1994, nr. 48/1993/443/522 (Schouten en Meldrum) , AB 1995/599; EHRM 29 juni 2006, no. 22457/02 (Bozic) . Vergelijk E.A. Alkema, Telt de ‘voorfase’ mee voor de redelijke termijn?, NJB 1994, afl. 18, p. 601-604.

(23) Vergelijk EHRM 15 juli 1982, Series A, Vol. 51 (Eckle) ; EHRM 10 december 1982 (Foti) , NJ 1987/828; EHRM 22 mei 1998 (Hozee) , NJ 1998/809.

(24) Zie voor de fiscale boete, HR 23 juni 1993, ECLI:NL:HR:1993:BH8519, en HR 27 juni 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB2314. Zie voor relevante rechtspraak van de andere hoogste bestuursrechters, Van Ettekoven e.a. 2013, p. 62.

(25) Vergelijk Van Dijk et al (eds.) 2006, p. 605-606, en Jansen 2000, p. 1098, onder verwijzing naar relevante EHRM-rechtspraak.

(26) Zie onder meer EHRM 27 juni 2000 (Frydlander) , AB 2001/86; EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97 (Scordino) , AB 2006/294, EHRC 2006/61; EHRM 29 maart 2006, nr. 62361/00 (Pizzati II) , JB 2006/134.

(27) EHRM 23 april 1987, Series A, no. 117 (Erker en Hofauer) , par. 69.

(28) EHRM 27 juni 2000, nr. 32842/96 (Nuutinen) .

(29) Zie HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT4468; ABRS 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4653; CRvB 17 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL4247.

(30) Jansen 2000, p. 162-163, met verwijzing naar relevante EHRM-rechtspraak.

(31) Zie voor het meest uitgebreide overzicht van de EHRM-casuïstiek het mede aan Heringa, EVRM, R&C (losbladig) , ontleende overzicht van Advocaat-Generaal Wattel in diens conclusie bij HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT4468, punt 2.11.

(32) Zo ook Advocaat-Generaal Wattel in zijn conclusie onder HR 10 juni 2011, ECLI:NL:PHR:2011:BO5046, punt 8.27.

(33) Jansen & Wenders 2006, p. 1102-1103. Zie EHRM 8 juni 2006, (Sürmeli) , EHRC 2006/100 (arbeidsgeschillen) , en EHRM 29 juni 2006, nr. 22457/02 (Bozic, pensioengeschillen) .

(34) EHRM 30 oktober 1991, Series A, Vol. 213 (Wiesinger) , punt 60; EHRM 27 februari 1992, Series A, Vol. 228-f (G. v. Italy) , punt 17.

(35) EHRM 23 juni 1993 (Ruiz-Mateos) , punt 49, NJ 1995/397.

(36) HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT4468, BNB 2005/337, met noot M.W.E. Feteris onder HR 17 juni 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7630, BNB 2005/338.

(37) Feteris in zijn noot onder BNB 2005/338, punt 12.

(38) Feteris in zijn noot onder BNB 2005/338, punt 16.

(39) EHRM 9 december 1994, nr. 48/1993/443/522 (Schouten en Meldum) , AB 1995/599, JB 1995/49. De lengte van de procedure bij de Raad van Beroep en Centrale Raad van Beroep van 2 jaar en 6 maanden (Schouten) en één jaar en 10 maanden (Meldrum) werd niet onredelijk geoordeeld.

(40) EHRM 26 oktober 2000, nr. 30210/96 (Kudla) , AB 2001/275, NJ 2001/594, EHRC 2000/89. Zie over de uitspraak T. Barkhuysen & A.M.L. Jansen, Actuele ontwikkelingen in de redelijke termijnjurisprudentie: over de Nederlandse termijnoverschrijdingen en ontbrekende nationale rechtsmiddelen, NJCM-bulletin 2003, p. 586-600; T. Barkhuysen & A.M.L. Jansen, Rechtsmiddelen tegen rechterlijke en bestuurlijke traagheid: Het EVRM noopt tot aanpassing van het Nederlands recht, NJB 2002, p. 841-848, en het commentaar van T. Barkhuysen in AB-Klassiek, Kluwer: Deventer 2009 (zesde druk) , nr. 34, p. 485-505.

(41) EHRM 11 september 2002 (Mifsud) , EHRC 2002/92; EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97 (Scordino) , AB 2006/294, EHRC 2006/61; EHRM 29 maart 2006, nr. 62361/00 (Pizzati II) , JB 2996/134.

(42) Zie voor de eisen die het EHRM aan een effectief compensatoir rechtsmiddel bij overschrijdingen van de redelijke termijn stelt, Jansen & Wenders 2006, p. 1107-1117; M. Schreuder-Vlasblom, Dertig jaar later; de redelijke termijn als nationale uitdaging, in: T. Barkhuysen e.a. (red.) , Geschakeld recht. Verdere studies over Europese grondrechten ter gelegenheid van de 70ste verjaardag van prof. mr. E.A. Alkema, Kluwer: Deventer 2009, p. 453-473; P. van Dijk, Een effective remedy in de zin van artikel 13 EVRM Pro bij overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM Pro - bestuursrechtelijke procedures, in: T. Barkhuysen e.a. (red.) , Geschakeld recht 2009, p. 115-133; Barkhuysen, commentaar onder Kudla, AB-Klassiek 2009, nr. 34.

(43) EHRM 29 juni 2006, nr. 22457/02 (Bozic) .

(44) Zie reeds EHRM 15 juli 1982, Series A, Vol. 51 (Eckle) .

(45) EHRM 10 november 2004 (Pizzati I) , AB 2005/257; EHRM 6 oktober 2005 (Lukenda) , EHRC 2005/114; EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97 (Scordino) , AB 2006/294, EHRC 2006/61; EHRM 4 juli 2006 (Zarb) , EHRC 2006/118.

(46) EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97 (Scordino) , AB 2006/294, EHRC 2006/61; EHRM 29 maart 2006, no. 62361/00 (Pizzati II) , JB 2006/134. Vergelijk Jansen & Wenders 2006, p. 1115-1117; Barkhuysen, commentaar onder Kudla, AB-Klassiek 2009, nr. 34, p. 491-493; Van Dijk 2009, p. 125-128.

(47) Vergelijk Jansen & Wenders 2006, p. 1110-1111, onder verwijzing naar EHRM 8 juni 2006 (Sürmeli) , EHRC 2006/100.

(48) EHRM 29 maart 2006, no. 62361/00 (Pizzati II) , JB 2006/134, en EHRM 3 juli 2008, nr. 40383/04 (Vidas) . Vergelijk Van Dijk 2009, 120-121

(49) EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97 (Scordino) , AB 2006/294, EHRC 2006/61.

(50) EHRM 8 juli 2008, nr. 64894/01 (Fuggi) .

(51) ABRS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3121; CRvB 11 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD7033. Zie over (de voorgeschiedenis van) het rechtsmiddel, T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Schadevergoeding bij schending van de redelijke termijn: op weg naar een effectief rechtsmiddel?, NJB 2008/1266, afl. 26, p. 1579-1582; T. Barkhuysen & B.J. van Ettekoven, De compensatie voor schending van de redelijke termijn van art. 6 EVRM Pro door de bestuursrechter, NTB 2009/19, afl. 6, p. 129-141; A.M.L. Jansen, Overheidsaansprakelijkheid voor overschrijding van de redelijke termijn, O&A 2009/23, afl. 2, p. 60-68; Barkhuysen, commentaar onder Kudla, AB-Klassiek 2009, nr. 34; Schreuder-Vlasblom 2009, p. 469-473; J.C.A. de Poorter & A. Pahladsingh, Rechtsvorming rond de redelijke termijn, JBplus 2010/2, p. 81-102; A.Q.C. Tak, Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk, Wolf Legal Publishers: Nijmegen 2011, deel II, p. 2196-2208; Van Ettekoven e.a. 2013, p. 61-72.

(52) Indien na bezwaar geen rechterlijke procedure volgt, kan de rechtszoekende geen compensatie claimen voor een te langdurige procedure van bezwaar. Zie CRvB 29 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2748; ABRS 18 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK3597; HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX8359.

(53) In het geval de overschrijding van de redelijke termijn alleen is toe te rekenen aan het bestuursorgaan, kan de rechter - zonder heropening van het onderzoek - de schadekwestie direct op grondslag van artikel 8:73 Awb Pro afdoen. Zie bijvoorbeeld ABRS 26 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ3236 en ABRS 30 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1467.

(54) Zie voor de inhoud van de consultatieversie de conclusie van Advocaat-Generaal Wattel onder HR 10 juni 2011, ECLI:NL:PHR:2011:BO5046, punt 9.30 e.v., en De Poorter & Pahladsingh 2010, p. 93-98. Volgens het voorstel zou bij AMvB worden bepaald welke termijnen redelijk zijn.

(55) Zie de nota van toelichting bij het Besluit van 22 april 2013 (Stb. 2013, 162) .

(56) HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT4468.

(57) HR 3 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7309.

(58) Zie zijn noot onder HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT4468, BNB 2005/337, opgenomen onder BNB 2005/338.

(59) Schreuder-Vlasblom 2009, p. 460.

(60) Conclusie van 24 februari 2004, bij HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT4468, opgenomen in BNB 2005/337. Zie ook Barkhuysen en Van Emmerik in hun noot bij ABRS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5910, AB 2009/70, punt 9.

(61) Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, p. 133.

(62) Van Ettekoven e.a. 2013, p. 64.

(63) Ik laat de cassatieprocedure hierna buiten beschouwing omdat binnen het bestuursrecht, een enkele uitzondering daargelaten, alleen in fiscale zaken cassatie mogelijk is. Overigens hanteert de Hoge Raad voor de cassatieprocedure een maximale redelijke deeltermijn van 2 jaar. Zie HR 17 juni 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7630.

(64) HR 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO5080.

(65) HR 22 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX6666.

(66) HR 19 augustus 2013, ECLI:NL:HR:2013:199.

(67) Vergelijk de MvT bij het wetsvoorstel Versterking fiscale rechtshandhaving, Kamerstukken II 2005-2006, 30 322, nr. 3, p. 11.

(68) CRvB 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009.

(69) CRvB 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179.

(70) Dezelfde langere wettelijke beslistermijn in bezwaar is te vinden in artikel 37b Wet buitengewoon pensioen, artikel 33b Wet buitengewoon pensioen zeelieden-oorlogsslachtoffers, artikel 44b Wet buitengewoon pensioen Indisch verzet en artikel 55 Wet Pro uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers.

(71) CRvB 9 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK8203.

(72) CRvB 8 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY3185. De uitspraak vermeldt in elk geval niet dat de belanghebbende in het buitenland is gevestigd.

(73) CRvB 8 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4043.

(74) ABRS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8294. Zie bijvoorbeeld ook ABRS 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0214, en ABRS 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2156.

(75) ABRS 17 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI2283.

(76) ABRS 30 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1467.

(77) ABRS 1 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1126. Zie ook ABRS 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0231.

(78) ABRS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3701.

(79) ABRS 14 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BS8827.

(80) ABRS 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3269.

(81) CBB 25 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ2560.

(82) CBB 10 februari 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BM1611 (zuiver schadebesluit) ; CBB 8 juli 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN4148 (verklaring investeringsaftrek) ; CBB 8 september 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN6785 (productschapheffing) ; CBB 5 februari 2013 , ECLI:NL:CBB:2013:BZ4277 (toelating gewasbeschermingsmiddel) ; CBB 11 september 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BX8168 (bestuursdwang in het kader van de Gwd) ; CBB 16 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA3169 (schadeprocedure naar aanleiding van overschrijding van de redelijke termijn in Gwd-zaak)

(83) CBB 3 maart 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BH6281, waarin het College voor beroepen tegen de uitkomst van de in de in artikel 86 e.v. Gwd voorziene schadeprocedure een totale duur van vier jaar redelijk acht, te weten één jaar voor het nemen van het primaire besluit op een verzoek tot hertaxatie, één jaar voor bezwaar en twee jaar voor het College. De reden voor het ‘extra jaar’ houdt waarschijnlijk verband met het feit dat de hertaxatieprocedure uitmondt in een uitspraak van de ‘kantonrechter’ (vgl. art. 88, derde lid, Gwd) .

(84) Deze rechtsgang komt bij niet-punitieve besluiten die tot de competentie van het College behoren ook maar sporadisch voor, onder meer op grond van artikel 15.2 Telecommunicatiewet.

(85) HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT4468.

(86) CRvB 28 augustus 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BE9745; CRvB 9 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5721; ABRS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8313; ABRS 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526; ABRS 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859; CBB 1 september 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BS7874; CBB 11 september 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BX8157.

(87) CBB 8 april 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BM1588.

(88) CBB 7 juli 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN0540.

(89) HR 3 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7309.

(90) Jansen 2000, p. 233.

(91) ECRM 12 maart 1984, no. 9193/80 (Marijnissen) , Decisions and Reports of the European Commission of Human Rights 40, p. 83-99.

(92) HR 17 juni 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD2578. Zie de overwegingen 3.14 t/m 3.16 voor de redelijke standaardtermijnen voor de eerste aanleg en het hoger beroep.

(93) Dit in reactie op de - in de aan mij gerichte vraag van de voorzitter van de Afdeling (zie punt 2.1) gedane - suggestie of er wat betreft de redelijke termijn wellicht gedifferentieerd zou moeten worden tussen verschillende typen zaken.

(94) Zo ook Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, p. 133.

(95) Zoals aangegeven onder punt 3.5 maakt het EHRM voor wat betreft de redelijke termijn geen onderscheid tussen punitieve en niet-punitieve geschillen.

(96) Zo ook Barkhuysen/Van Emmerik in hun noot onder ABRS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5910, AB 2009/70, punt 12.

(97) Tak 2011, p. 2205.

(98) Schreuder-Vlasblom 2009, p. 461-462.

(99) Schreuder-Vlasblom 2009, p. 460-461.

(100) Bijvoorbeeld art. 8.2, tweede lid, en 8.3, tweede lid, Wro, art. 1.6, vierde lid, Chw, en art. 44, derde lid, Huisvestingswet.

(101) Aldus Schreuder-Vlasblom 2009, p. 460-461.

(102) Zie reeds punt 3.5, onder verwijzing naar EHRM 30 oktober 1991, Series A, Vol. 213 (Wiesinger) ; EHRM 27 februari 1992, Series A, Vol. 228-f (G. v. Italy) .

(103) Aldus Feteris in zijn noot onder HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT4468, BNB 2005/337, opgenomen onder BNB 2005/338.

(104) Zie CRvB 9 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK8203 (over de beslistermijn in bezwaar van artikel 43 Wuv Pro) , en HR 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO5080 (over de beslistermijn in bezwaar van één jaar in artikel 25 lid 1 AWR Pro, tekst tot 1 januari 2008) . De Hoge Raad moet zich nog uitspreken over de langere beslistermijn voor bezwaar op grond van artikel 30, achtste lid, Wet waardering onroerende zaken, en artikel 236, tweede lid, Gemeentewet.

(105) Als de beslistermijn niet wordt opgeschort kan het begin van de redelijke termijn voor een belanghebbende die heel snel bezwaar heeft gemaakt bijvoorbeeld 5 weken voor het begin van de beslistermijn liggen. Wordt de beslistermijn vervolgens opgeschort, om een andere belanghebbende in staat te stellen een verzuim te herstellen, dan komt daar al snel 2 weken bij.

(106) Daarnaast zijn natuurlijk andere opties mogelijk, zoals 6 maanden bezwaar, 21 maanden eerste aanleg en 21 maanden hoger beroep of 8 maanden bezwaar, 18 maanden eerste aanleg en 22 maanden hoger beroep. De hierna te noemen voor- en nadelen gelden mutatis mutandis ook voor deze opties.

(107) Respectievelijk EHRM 26 februari 1998, nr. 163/1996 (Pafitis) , NJ 1999, 109, m.nt. W.D.H. Asser, SEW 1998/5, p. 220, m.nt. R.A. Lawson; EHRM 30 september 2003, nr. 40892/98 (Koua Poirrez) ; EHRM 24 april 2008, nr. 12066/06 (Mathy) .

(108) Cf. reeds HvJ EG 16 januari 1974, zaak 166/73 (Rheinmühlen) , Jur. 1974, p. 3. Zie ook Asser in zijn noot onder de zaak Pafitis, NJ 1999/109, en R. Barents, EU-procesrecht, Kluwer: Deventer 2010, p. 335.

(109) CRvB 14 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:B6202.

(110) Daarbij ga ik ervan uit dat - in lijn met de rechtspraak van het EHRM (punt 3.7) - voor de prejudiciële procedure als extra instantie een aparte redelijke termijn geldt. Hoe een nationale rechter die termijn kan bepalen en hoe deze zou moeten beoordelen of voor een eventuele overschrijding ervan door het Hof een rechtvaardiging bestaat, is mij niet duidelijk.

(111) Zie vooral R.A. Lawson, Het EVRM en de Europese Gemeenschappen, Kluwer: Deventer 1999, p. 410-416, en in zijn noot onder de zaak Pafitis, SEW 1998/5, p. 220. Zie ook Asser in zijn noot onder de zaak Pafitis, NJ 1999/109, en Jansen 2000, p. 46-47.

(112) CRvB 14 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6202.

(113) HvJ EG 16 juli 2009, zaak C-385/07 P (Der Grüne Punkt) , Jur. 2009, p. I-6155.

(114) Hierover kan worden getwijfeld omdat de zaak Der Grüne Punkt niet betrekking had op de redelijke termijn van een prejudiciële procedure en er evenmin andere rechtspraak van het Hof is, waarin expliciet wordt erkend dat een schadevordering bij de Unierechter ook mogelijk is in geval van overschrijdingen van de redelijke termijn in een prejudiciële procedure. Van een voldoende zeker rechtsmiddel als bedoeld in artikel 13 EVRM Pro (zie punt 3.8) is daarom vermoedelijk nog geen sprake.

(115) Zie bijvoorbeeld HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BJ8465, en ABRS 6 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR0523.

(116) Zie bijvoorbeeld CRvB 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179; CBB 25 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ2560; ABRS 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3698.

(117) Zie bijvoorbeeld ABRS 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5887, waarin de Afdeling oordeelt dat de rechtbank bij de beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn bij de rechtbank, terecht de duur van een prejudiciële procedure buiten beschouwing laat.

(118) ABRS 27 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:102.

(119) Zie naar analogie HvJ EG 26 november 2002, zaak C-275/00 (First en Franex) , Jur. 2002, p. I-10943.

(120) Zie voor voorbeelden CRvB 14 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6202; ABRS 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4667.

(121) CRvB 14 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2009:BY6202.

(122) CRvB 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179.

(123) CBB 25 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ2560.

(124) ABRS 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3698.

(125) ABRS 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9702.

(126) Rb. Arnhem 16 oktober 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BY0026. Zie ook Rb. Arnhem 5 april 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BW3268 en Rb. Den Haag 3 januari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ0010.

(127) Dit standpunt wijkt af van de hiervoor vermelde uitspraken van de CRvB van 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179, en van het CBB van 25 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ2560.

(128) Rb. Arnhem 16 oktober 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BY0026.

(129) ABRS 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3698; ABRS 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9702.

(130) Ik heb dergelijke zaken niet aangetroffen in de literatuur betreffende het ambtshalve ‘toepassen’ van het recht, zoals in M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, Recht en Praktijk Staats- en bestuursrecht, SB3, Kluwer: Deventer 2011 (vierde druk) , p. 484-571, D.A. Verburg, De bestuursrechtelijke uitspraak en het denkmodel dat daaraan ten grondslag ligt, Uitgeverij Kerckebosch bv/Zutphen SSR: Zeist 2008, p. 101-144, en D. Brugman, Hoe komt de bestuursrechter tot zijn recht, BJu: Den Haag, p. 103-147.

(131) ABRS 11 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX2432.

(132) Besluit van 19 september 1980. De Associatieraad is ingesteld bij de Associatieovereenkomst tussen de EEG en Turkije, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (Pb. 1964, 217, p. 3685) .

(133) Vergelijk punt 63 van HvJ EG 17 september 2009, zaak C-242/06 (Sahin) , Jur. 2009, p. I-08465.

(134) HvJ EG 21 oktober 2003, gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01 (Abatay en Sahin) , Jur. 2003, p. I-12301, punt 84.

(135) Zie aldus ook HvJ EG 17 september 2009, zaak C-242/06 (Sahin) , Jur. 2009, p. I-08465, punt 57

(136) Het Aanvullend Protocol is op 23 november 1970 ondertekend en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760 van de Raad van 19 december 1972 (Pb. L 293, p. 1) .

(137) Zie expliciet HvJ EG 21 oktober 2003, gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01 (Abatay en Sahin) , Jur. 2003, p. I-12301, punt 70 e.v.. In die richting ook reeds HvJ EG 11 mei 2000, zaak C-37/98 (Savas) , Jur. 2000, p. I-2927, punt 50.

(138) Daaraan doet niet af dat de Afdeling in de in punt 4.18 geciteerde overweging en ook in de derde prejudiciële vraag spreekt van ‘verlening van de verblijfsvergunning, dan wel verlenging ervan’, omdat ‘verlening’ - gelet op de context van de zaak - slechts betrekking heeft op de (formele) verlening van de vergunning in de situatie van Sahin, waarop materieel de verlengingscriteria voor een rechtmatig verblijvende vreemdeling werden toegepast, en niet op een ‘echte’ eerste verlening van een verblijfsvergunning aan een illegaal in Nederland verblijvende vreemdeling.

(139) Zie HvJ EG 17 september 2009, zaak C-242/06 (Sahin) , Jur. 2009, p. I-08465, punt 57-61.

(140) Zaak C-16-05 (Tum en Dari) ; de conclusie is op 12 september 2006 genomen.

(141) HvJ EG 20 september 2007, zaak C-16/05 (Tum en Dari) , Jur. 2007, p. I-07415.