Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
M.R.T. Pauwels
ADVOCAAT-GENERAAL
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusiesvan 30 mei 2025 in de zaken met:
nrs. 24/04262, 24/04264 en 24/04267
Derde Kamer B
1.Inleiding en overzicht
De zaken
1.1
Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken met nrs. 24/04262, 24/04264 en 24/04267. De zaken betreffen uitspraken van het gerechtshof Den Haag. Hoewel er enige kleine verschillen zijn, is de kwestie die in de zaken aan de orde is in de kern hetzelfde: het gerechtshof heeft hoewel de gemachtigde een machtiging heeft overgelegd bij het hogerberoepschrift, om een meer recente machtiging verzocht, en heeft het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat de gemachtigde volgens het gerechtshof niet op toereikende wijze aan het verzoek heeft voldaan.
Reden selectie
1.2
De zaken zijn geselecteerd voor conclusie omdat in de rechtspraak van (een deel van de) gerechtshoven waarneembaar is dat sinds enige tijd overgelegde machtigingen van (bepaalde) gemachtigden die werken op
no cure no pay-basis (ncnp-gemachtigden) kritisch(er) worden onderzocht en – in voorkomende gevallen – een meer recente en/of meer specifieke schriftelijke machtiging (nieuwe machtiging) wordt verlangd. In de rechtspraktijk leeft de vraag of en zo ja in welke omstandigheden een nieuwe machtiging mag worden verlangd, mede gelet op HR BNB 2013/44.
no cure no pay-basis (ncnp-gemachtigden) kritisch(er) worden onderzocht en – in voorkomende gevallen – een meer recente en/of meer specifieke schriftelijke machtiging (nieuwe machtiging) wordt verlangd. In de rechtspraktijk leeft de vraag of en zo ja in welke omstandigheden een nieuwe machtiging mag worden verlangd, mede gelet op HR BNB 2013/44.
Nog meer ‘formeel geneuzel’?
1.3
Een materieelrechtelijk-geïnteresseerde fiscalist zal zich wellicht in wanhoop afvragen waarom – en bovendien zo uitgebreid – wordt geconcludeerd over geneuzel met machtigingen. Die vraag kan ik begrijpen. Toch is de voorliggende kwestie relevant. Dat heeft te maken met de diverse belangen die ermee zijn gediend dat de norm wordt gehandhaafd dat alleen een daartoe bevoegde rechtsmiddelen kan aanwenden.
Verhouding tot conclusie A-G Koopman
1.4
Mijn ambtgenoot Koopman heeft zeer recent ook een conclusie genomen over een machtigingskwestie. [1] Deze bijlage en die conclusie overlappen elkaar nagenoeg niet en zijn complementair. De conclusie van mijn ambtgenoot gaat specifiek over de vraag of een mogelijkheid tot herstel moet worden geboden als een gemachtigde een valse machtiging heeft overgelegd. Die vraag laat ik hier rusten.
Gevalstype dat centraal staat
1.5
In deze bijlage abstraheer ik van de exacte feitelijkheden in de onderhavige zaken. Het gaat mij in deze bijlage om het gevalstype waarin (i) de (gesteld) gemachtigde een prima facie dekkende machtiging heeft overgelegd aan de bestuursrechter, en (ii) de bestuursrechter niettemin van de gemachtigde een nieuwe machtiging verlangt. Met een prima facie dekkende machtiging bedoel ik een schriftelijke machtiging waarvan de bewoordingen de uitleg toelaten dat (mogelijk) een toereikende volmacht bestaat voor het aanwenden van het desbetreffende rechtsmiddel namens de belanghebbende.
Aanvullend onderzoek bij de feitenrechters
1.6
Bijzonderheid is dat ik voor deze bijlage niet alleen traditioneel juridisch onderzoek heb gedaan, maar ook inlichtingen heb ingewonnen bij de feitenrechters over de machtigingen-problematiek in de dagelijkse (rechts)praktijk. Dat heb ik gedaan zowel om zelf een breder beeld daarvan te krijgen als om de Hoge Raad dat bredere beeld te bieden. De onderhavige zaken geven weliswaar enig beeld, maar dat beeld hoeft in die zin niet representatief te zijn omdat in deze zaken juist wordt doorgeprocedeerd. Verder kan een breder beeld weliswaar mede worden verkregen door analyse van andere gepubliceerde uitspraken van feitenrechters, maar ook dat beeld is tot op zekere hoogte beperkt, omdat buiten dat beeld blijven bijvoorbeeld intrekkingen en andere gegevens die niet kenbaar zijn uit gepubliceerde uitspraken.
1.7
Ik heb van de gelegenheid ook gebruik gemaakt om bij de feitenrechters te inventariseren welke (rechts)vragen leven. Ook dat is nuttig om te weten voor het bredere beeld. Ik behandel die vragen trouwens niet afzonderlijk in deze bijlage, maar ik heb bij mijn beschouwing wel de vragen in het achterhoofd gehad.
Kern van mijn beschouwing
1.8
Als ik met een helikopterblik naar mijn beschouwing kijk, is eigenlijk de beleidsmatige/strategische keuze [2] waarvoor de Hoge Raad staat of hij de kwestie onder welke omstandigheden een feitenrechter een nieuwe machtiging mag verlangen, als (overwegend) feitelijk dan wel (overwegend) rechtskundig beschouwt.
1.9
Ik kom in mijn analyse erop uit dat het om een sterk feitelijke kwestie gaat. Startpunt is dat een overgelegde machtiging dient als middel tot bewijs van volmacht. Het is daarom aan de feitenrechter om te waarderen of met de overgelegde machtiging dat bewijs is geleverd, gelet op de omstandigheden van het geval. Twijfelt de feitenrechter c.q. acht de feitenrechter meer zekerheid gewenst of de gemachtigde (nog steeds) werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is, dan kan de feitenrechter een nieuwe machtiging verlangen. Art. 8:24 Awb biedt daarvoor ruimte. Er is volgens mij geen beletsel dat de feitenrechter bij het verlangen van een nieuwe machtiging nadere ‘eisen’ stelt aan de machtiging. Het ligt op het terrein van de feitenrechter om op basis van de omstandigheden van het geval te bepalen of er zodanige twijfel is dat een nieuwe machtiging gewenst is. Dit impliceert dat de taak van de cassatierechter als uitgangspunt beperkt is tot een toets op begrijpelijkheid en motivering. Dat lijkt me niet bezwaarlijk. De rechtspraktijk is veelkleurig op dit punt, en gedetailleerde sturing vanuit de Hoge Raad lijkt mij daarom niet aangewezen. Ik zie ook geen reden om niet erop te vertrouwen dat de feitenrechters prudent omgaan met hun bevoegdheid.
1.1
Dit brengt mee dat wat mij betreft de door de feitenrechters gewenste duidelijkheid wel kan worden geboden, maar op een andere manier: niet via regels onder welke omstandigheden een feitenrechter een nieuwe machtiging mag verlangen, maar duidelijkheid die erin bestaat dat het op het terrein van de feitenrechters ligt om te wegen of een nieuwe machtiging gewenst is.
1.11
Voor de zekerheid: de strekking van mijn analyse is geenszins dat de feitenrechter in het algemeen strenger overgelegde machtigingen zou moet beoordelen en vaker nieuwe machtigingen zou moeten verlangen. De strekking is wel dat de feitenrechter de ruimte heeft om in voorkomende gevallen een nieuwe machtiging te verlangen. Ik meen ook dat dit wenselijk is, omdat uit de feitenrechtspraak en de inlichtingen van feitenrechters volgt dat bij sommige ncnp-gemachtigden – in mijn woorden – het ‘basisvertrouwen’ is aangetast.
Opbouw bijlage
1.12
De eerste onderdelen hebben een inleidend karakter.
Onderdeel 0behandelt kort de regelingen over vertegenwoordiging in de Awb, waaronder art. 8:24(2), dat centraal staat.
Onderdeel 3bevat enige gegevens over de regeling van volmacht in titel 3:3 BW. In
onderdeel 4introduceer ik welke terminologie ik hanteer in deze bijlage.
Onderdeel 0behandelt kort de regelingen over vertegenwoordiging in de Awb, waaronder art. 8:24(2), dat centraal staat.
Onderdeel 3bevat enige gegevens over de regeling van volmacht in titel 3:3 BW. In
onderdeel 4introduceer ik welke terminologie ik hanteer in deze bijlage.
1.13
Onderdeel 5behandelt relevante jurisprudentie van de Hoge Raad over volmacht en bewijs daarvan in belastingzaken, waaronder HR BNB 2013/44 en HR BNB 2022/148.
Onderdeel 6vermeldt enige recente rechtspraak van feitenrechters waarin aan de orde is dat een nieuwe machtiging wordt opgevraagd hoewel de gemachtigde al een machtiging heeft overgelegd.
Onderdeel 7geeft de inlichtingen weer die feitenrechters desgevraagd hebben verstrekt over de machtigingen-problematiek.
Onderdeel 6vermeldt enige recente rechtspraak van feitenrechters waarin aan de orde is dat een nieuwe machtiging wordt opgevraagd hoewel de gemachtigde al een machtiging heeft overgelegd.
Onderdeel 7geeft de inlichtingen weer die feitenrechters desgevraagd hebben verstrekt over de machtigingen-problematiek.
1.14
Mijn (lange) beschouwing is opgenomen in
onderdeel 8.
onderdeel 8.
Leeswijzer
1.15
De kern van deze bijlage is de beschouwing. De lezer zou daarmee direct kunnen starten, omdat ik de beschouwing zo heb proberen op te zetten dat ze betrekkelijk zelfstandig leesbaar is. Via kruisverwijzingen leg ik het verband met gegevens in de voorliggende onderdelen.
1.16
Om een beter beeld te krijgen van de machtiging-problematiek raad ik niettemin ook lezing van onderdelen 6 en 7 aan. Dat geldt zeker voor de lezer die zich afvraagt wat nu eigenlijk het probleem is waarvoor de beschouwing een oplossing aanreikt.
Vertegenwoordiging in de Awb [3]
2.1
De vertegenwoordiging buiten rechte met een bestuursorgaan is geregeld in art. 2:1 Awb:
“1. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.”
2.2
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Awb is een koppeling gelegd tussen art. 2:1 Awb (in het wetsvoorstel nog genummerd: artikel 2.1.1) en art. 18(1) Grondwet (“Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan”). [4] Hier relevant is vooral dat de memorie van toelichting ook vermeldt dat afgezien is van het opnemen van nadere bepalingen over vertegenwoordiging omdat de regeling van volmacht uit titel 3.3 Boek 3 BW voor overeenkomstige toepassing in aanmerking kan komen: [5]
“Naast het recht zich te laten bijstaan, is in artikel 2.1.1 eveneens de regel neergelegd, dat iedere belanghebbende zich in het verkeer met bestuursorganen kan laten vertegenwoordigen. De belanghebbende kan zich door ieder ander laten vertegenwoordigen. In overeenstemming met hetgeen gebruikelijk is in het bestuurs(proces)recht, worden aan de vertegenwoordiger geen bijzondere eisen van deskundigheid of van andere aard gesteld.
De door de belanghebbende ingeschakelde derde wordt in navolging van de wettelijke regelingen van bestuursprocesrecht aangeduid als gemachtigde. Met deze woordkeus komt ook tot uitdrukking dat op deze vorm van vertegenwoordiging de bepalingen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek niet rechtstreeks van toepassing zijn. In het nieuwe Burgerlijk Wetboek wordt in Titel 3 van Boek 3 gesproken over <>. Ingevolge de toepasselijke schakelbepaling, artikel 3.3.16c [huidig art. 3:79 BW; MP], vinden de bepalingen van deze titel buiten het vermogensrecht overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de rechtshandeling of van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. De regeling inzake volmacht uit Titel 3 van Boek 3 van het nieuwe Burgerlijk Wetboek kan dus ook voor overeenkomstige toepassing in aanmerking komen in bestuursrechtelijke verhoudingen. De bestuursrechtelijke verhoudingen vergen in het algemeen geen bijzondere regeling ten aanzien van vertegenwoordiging. Derhalve kan hier van het opnemen van bepalingen worden afgezien.”
2.3
De memorie van toelichting vermeldt onder meer het volgende over art. 2:1(2) Awb, dat erin voorziet dat het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging kan verlangen: [6]
“Het tweede lid geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid, van gemachtigden te verlangen dat zij een schriftelijke machtiging overleggen. De regeling komt overeen met de regelingen van administratief procesrecht. Het bestuursorgaan dient de mogelijkheid te hebben om na te gaan of degene die zich als gemachtigde van een bepaalde belanghebbende aandient daartoe werkelijk bevoegd is. Daarbij is een schriftelijk stuk gewenst, mede om de omvang van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te bepalen. Meestal zal op grond daarvan voldoende duidelijk zijn tot hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt. Mocht de machtiging op dit punt onvoldoende duidelijk zijn, dan zal op grond van de omstandigheden van het geval en hetgeen op het betreffende terrein gebruikelijk is moeten worden bepaald hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt. Met name in de belastingrechtspraak zijn daarover uitspraken te vinden (zie HR 13 februari 1929, B. 4473; HR 24 september 1930, B. 4821 en, meer recent, gerechtshof Amsterdam 16 maart 1970, BNB 1971/8 en gerechtshof Amsterdam 22 oktober 1970, BNB 1971/198).”
2.4
De vertegenwoordiging binnen rechte in het bestuursrecht is geregeld in art. 8:24 Awb:
“1. Partijen kunnen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2. De bestuursrechter kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
3. Het tweede lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten.”
2.5
De memorie van toelichting vermeldt over art. 8:24 Awb – voor zover hier relevant – niet meer dan dat het artikel vrijwel overeenkomt met art. 2:1 Awb: [7]
“Deze bepaling komt vrijwel overeen met artikel 2.1.1. De voorgestelde bepaling veronderstelt dat wordt geprocedeerd door een partij of door de gemachtigde die haar vertegenwoordigt. Wettelijke of statutaire vertegenwoordigers worden derhalve niet aangemerkt als gemachtigde. Deze gaan op in de partij die zij vertegenwoordigen.”
Gegeven de vermelding dat de bepaling vrijwel overeenkomt met art. 2:1 Awb, kan naar mijn mening als uitgangspunt de toelichting in de wetsgeschiedenis op art. 2:1 Awb ook gelden, mutatis mutandis, als toelichting op art. 8:24 Awb. Daarvan gaat ook de Hoge Raad uit (zie bijv. HR BNB 2022/148 aangehaald in 5.23).
2.6
Zoals vermeld in 2.2 kan de regeling van volmacht uit titel 3.3 Boek 3 BW voor overeenkomstige toepassing in aanmerking komen in het bestuursrecht op grond van art. 3:79 BW. [8] Dat artikel luidt als volgt:
“Buiten het vermogensrecht vinden de bepalingen van deze titel overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de rechtshandeling of van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.”
2.7
Van der Wal heeft over de (van overeenkomstige) toepassing van titel 3.3 BW in belastingzaken opgemerkt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de interne en externe rechtsverhouding. De interne rechtsverhouding – belastingplichtige en gevolmachtigde – is zuiver privaatrechtelijk van aard en de externe rechtsverhouding – belastingplichtige en Belastingdienst – is publiekrechtelijk van aard: [9]
“De vraag werpt zich op in hoeverre de privaatrechtelijke vertegenwoordigingsregels rechtstreeks toepassing kunnen vinden in belastingzaken dan wel via de schakelbepaling van art. 3:79 BW binnen het belastingrecht van overeenkomstige toepassing zijn. Voor het antwoord op die vraag moet onderscheid worden gemaakt tussen de interne verhouding en de externe verhouding binnen de driehoeksverhouding van Belastingdienst, belastingplichtige en fiscale rechtsbijstandverlener.
De interne rechtsverhouding tussen de rechtzoekende belastingplichtige en de fiscale rechtsbijstandverlener ligt buiten het belastingrecht; zij vormt een zuiver privaatrechtelijke aangelegenheid. Deze verhouding berust op een overeenkomst waarbij de overheid geen partij is. Op de onderlinge rechtsverhouding tussen belastingplichtige en belastingadviseur zijn dan ook in beginsel de privaatrechtelijke regels, waaronder die van vertegenwoordiging, rechtstreeks van toepassing.
De externe verhouding tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het (eigenlijke) belastingrecht, is primair publiekrechtelijk van aard. (…)
(…)
De wetgever heeft in de Awb enerzijds uitdrukkelijk (een schijn van) rechtstreekse toepassing van titel 3.3. BW in het bestuursrecht willen vermijden, terwijl anderzijds een eigen regeling in de Awb niet nodig of wenselijk werd geacht in verband met de schakelbepaling van art. 3:79 BW. Kennelijk heeft de wetgever daarmee tot uitdrukking willen brengen dat binnen het bestuursrecht niet alle privaatrechtelijke vertegenwoordigingsregels gelden, althans niet op dezelfde wijze als in het vermogensrecht.
In het belastingrecht zijn de privaatrechtelijke volmachtregels dan ook niet rechtstreeks van toepassing, maar op grond van de schakelbepaling van art. 3:79 BW slechts van overeenkomstige toepassing voorzover de aard van de rechtshandeling of van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.”
2.8
Wat betreft de externe verhouding merkt Van der Wal op dat van titel 3.3 BW alleen art. 3:67 BW en art. 3:68 BW geen overeenkomstige toepassing kunnen vinden in het belastingrecht: [10]
“Allereerst is niet geheel duidelijk welke van de in art. 3:79 BW genoemde bepalingen uit titel 3.3 BW binnen het belastingrecht van overeenkomstige toepassing zijn. Als het gaat om volmacht kunnen op grond van art. 3:79 BW in beginsel alle bepalingen uit titel 3.3. BW van overeenkomstige toepassing zijn. Naar mijn oordeel verzet de aard van de fiscale rechtsbetrekking zich in beginsel niet tegen overeenkomstige toepassing van de art. 3:60 tot en met 3:66 BW. Datzelfde geldt voor de art. 3:69 BW tot en met 3:77 BW. Art. 3:67 BW, dat handelt over vertegenwoordiging van een nader te noemen meester, kan, gelet op het hoogst persoonlijke karakter van de fiscale rechtsbetrekking, in het belastingrecht naar mijn mening geen toepassing vinden. Ook art. 3:68 BW, dat gaat over ‘Selbsteintritt’, kan naar mijn mening niet binnen het belastingrecht worden toegepast.”
3.Volmacht in het civiele recht
Algemeen
3.1
De rechtsfiguur van vertegenwoordiging komt in het Nederlandse privaatrecht in verschillende vormen voor. [11] In deze bijlage staat centraal de vorm van vertegenwoordiging krachtens volmacht. Volmacht is geregeld in titel 3:3 BW. Volmacht is, aldus art. 3:60 BW:
“(…) de bevoegdheid die een volmachtgever verleent aan een ander, de gevolmachtigde, om in zijn naam rechtshandelingen te verrichten”
3.4
Hoewel de wet dit niet expliciet bepaalt, wordt ervan uitgegaan dat volmachtverlening eenzijdig kan plaatsvinden, [16] dus door een eenzijdige gerichte rechtshandeling. [17] Voor het ontstaan van de vertegenwoordigingsbevoegdheid is daarom niet vereist dat de gevolmachtigde de volmacht heeft aanvaard; wel dient de volmachtverlening de gevolmachtigde te hebben bereikt (art. 3:37 BW). [18] Er is in de literatuur discussie of volmachtverlening ook mogelijk is door een verklaring gericht tot een derde/wederpartij, zonder dat de gevolmachtigde daar kennis van heeft, maar dat laat ik verder rusten. [19]
3.5
Hoewel volmachtverlening dus eenzijdig kan plaatsvinden, is zij niet zelden onderdeel van een meer omvattende overeenkomst, in het bijzonder een overeenkomst van opdracht. [20] Zo zal de volmacht tot procesvertegenwoordiging doorgaans zijn gegrond op een species van de overeenkomst van opdracht, namelijk de overeenkomst van lastgeving als bedoeld in art. 7:414 e.v. BW. [21]
3.6
De vraag of en, zo ja, met welke inhoud een volmacht is verleend moet worden beantwoord aan de hand van maatstaven van art. 3.33 en 3:35 BW, aldus HR NJ 2012/686: [22]
“4.2 (…) De vraag of een volmacht is verleend, en zo ja, met welke inhoud, dient te worden beantwoord aan de hand van de maatstaven van art. 3:33 en 3:35 BW. Het komt daarbij derhalve aan, kort gezegd, op hetgeen partijen (de volmachtgever en de gevolmachtigde) over en weer hebben verklaard en over en weer uit elkaars gedragingen en verklaringen hebben mogen begrijpen, waarbij in het bijzonder van belang is de verklaring of gedraging waarbij de volmacht is verleend. (…)”
3.7
Het gevolg van volmachtverlening is dat de gevolmachtigde bevoegd is om in naam van de volmachtgever rechtshandelingen te verrichten (art. 3:60(1) BW). Een door de gevolmachtigde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid in naam van de volmachtgever verrichte rechtshandeling treft in haar gevolgen de volmachtgever (art. 3:66(1) BW). De wet bepaalt niet hoe de gevolmachtigde aan een derde kenbaar moet maken dat hij handelt in naam van de volmachtgever. Voor de beantwoording van de vraag of iemand een rechtshandeling verricht in naam van een ander, is beslissend wat partijen jegens elkaar hebben verklaard en over en weer uit elkanders verklaringen en gedragingen hebben afgeleid en mochten afleiden. [23]
3.8
Indien in naam van een ander een rechtshandeling is verricht, terwijl daarvoor geen (toereikende) volmacht bestaat, wordt die ander als uitgangspunt niet gebonden door deze, onbevoegd verrichte, rechtshandeling. [24] Uit oogpunt van rechtsbescherming van de betrokken wederpartij is voorzien in de uitzondering dat die ander wel gebonden kan zijn aan de rechtshandeling indien – kort gezegd – tot die ander te herleiden vertrouwen is gewekt bij de wederpartij dat sprake was van een toereikende volmacht. Art. 3:61(2) BW bepaalt daartoe:
“Is een rechtshandeling in naam van een ander verricht, dan kan tegen de wederpartij, indien zij op grond van een verklaring of gedraging van die ander heeft aangenomen en onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht aannemen dat een toereikende volmacht was verleend, op de onjuistheid van deze veronderstelling geen beroep worden gedaan.”
3.9
Tjong Tjin Tai legt in zijn noot bij het in 3.6 geciteerde arrest HR NJ 2012/686 een verband tussen deze laatste bepaling en de norm in dat arrest voor beantwoording van de vraag of een volmacht is verleend, en zo ja, met welke inhoud. Hij maakt onderscheid tussen de interne rechtsverhouding (tussen de volmachtgever en de gevolmachtigde) en de externe rechtsverhouding (tot de wederpartij): [25]
“De geformuleerde norm gaat uit van de interne rechtsverhouding tussen partijen: een derde verkrijgt immers moeilijk inzicht in de gedragingen en niet-schriftelijke verklaring die hebben plaatsgevonden. De derde staat dus op achterstand. Dit is in overeenstemming met het gegeven dat onzekerheden over de exacte omvang van de volmacht veeleer de interne verhouding betreffen. De externe verhouding tot de wederpartij wordt niet zozeer beheerst door de omvang van de volmacht zelf, als wel mede door de omvang van de volmacht waarvan de derde redelijkerwijs mocht aannemen dat deze was verleend (art. 3:61 lid 2 BW). Deze norm is in de loop der tijd behoorlijk opgerekt (zie laatstelijk HR 3 februari 2012, NJ 2012/390 (Fujitsu/Exel), m.nt. T.F.E. Tjong Tjin Tai).”
Bevoegdheid om bewijs van volmacht te vragen
3.1
Geregeld zal een wederpartij zekerheid wensen dat de (gesteld) gevolmachtigde daadwerkelijk de bevoegdheid heeft om namens een ander rechtshandelingen te verrichten. [26] Een voorziening is daarvoor getroffen in art. 3:71 BW. [27] Dat artikel luidt als volgt:
“1. Verklaringen, door een gevolmachtigde afgelegd, kunnen door de wederpartij als ongeldig van de hand worden gewezen, indien zij de gevolmachtigde terstond om bewijs van de volmacht heeft gevraagd en haar niet onverwijld hetzij een geschrift waaruit de volmacht volgt is overgelegd, hetzij de volmacht door de volmachtgever is bevestigd.
2. Bewijs van volmacht kan niet worden verlangd, indien de volmacht door de volmachtgever ter kennis van de wederpartij was gebracht, indien zij op een door wet of gebruik bepaalde wijze was bekendgemaakt, of indien zij voortvloeit uit een aanstelling waarmede de wederpartij bekend is.”
3.11
Hoewel deze bepaling praktisch vooral van belang is bij eenzijdige rechtshandelingen, zoals het opzeggen van een overeenkomst, [28] heeft zij niet uitsluitend daarop betrekking, zo volgt uit de parlementaire geschiedenis: [29]
“Dit artikel beschermt de derde tot wie iemand, die beweert gemachtigde te zijn, een verklaring richt, b.v. een opzegging van een overeenkomst. De derde heeft er het grootste belang bij, dat hij zich kan overtuigen of hij, die zich als gemachtigde aandient, werkelijk gemachtigde is. (…) Het artikel heeft niet uitsluitend betrekking op eenzijdige wilsverklaringen, waarbij van de hulp van een gemachtigde wordt gebruik gemaakt. Weliswaar is het artikel bij een door een gemachtigde gedaan aanbod overbodig, daar degene, wie een aanbod wordt gedaan, ook zonder dit artikel kan antwoorden: ik wil alleen contracteren, wanneer ik de akte, waarbij volmacht is verleend, te zien krijg; maar wanneer degene aan wie een aanbod in persoon is gedaan dit per gemachtigde zou accepteren, heeft hij, tot wie deze acceptatie wordt gericht, evenveel belang om de volmacht te zien, als wanneer dit een eenzijdige verklaring als een opzegging of een aanmaning is.”
3.12
In het tweede lid van de oorspronkelijk voorgestelde tekst was onder de gevallen waarin bewijs van volmacht niet kan worden verlangd, ook opgenomen het geval waarin de wederpartij “de persoon, die de verklaring tot hem heeft gericht, reeds vroeger heeft erkend als door de volmachtgever tot de verklaring te zijn gemachtigd”. [30] Dit geval is uiteindelijk weg gelaten in het artikellid met het oog op “de mogelijkheid dat er wel volmacht geweest is, doch deze inmiddels ingetrokken is, zonder dat dit aan de wederpartij bekend is geworden”. [31] Ik vestig kort de aandacht op deze redengeving, omdat daarin de notie naar voren komt dat duidelijkheid over de volmacht op moment t nog geen zekerheid meebrengt over het bestaan van volmacht op moment t + x. Dat temporele onzekerheidsaspect komt hierna nog terug (zie 8.58).
3.13
Over het geval dat “de volmacht door de volmachtgever ter kennis van de wederpartij was gebracht” merkt Asser/Kortmann op dat dit geval voor zichzelf spreekt, maar dat “[i]ndien het (…) twijfelachtig is of het vertegenwoordigende handelen door de volmacht wordt gedekt, dan zal onzes inziens wel bewijs kunnen worden verlangd.” [32]
3.14
Een vereiste voor toepassing van art. 3:71(1) BW is dat de wederpartij de gevolmachtigde ‘terstond’ om bewijs van de volmacht heeft gevraagd. De vraag rijst wat een wederpartij kan doen in het geval bij haar pas in een wat later stadium twijfel opkomt of er wel een toereikende volmacht is verleend. Zie ik het goed dan is de heersende opvatting dat in dat geval het gevolg van art. 3:71(1) BW niet meer kan intreden, maar neemt dat niet weg dat de wederpartij zich wel kan wenden tot de gevolmachtigde en – als deze zijn bevoegdheid niet aantoont – tot de gevolmachtigde om duidelijkheid te krijgen. [33] Ik citeer uit de parlementaire geschiedenis: [34]
“Ontstaat er in zo'n later stadium wèl gerede twijfel aan het bestaan van de volmacht en toont de gevolmachtigde dan desverzocht niet alsnog zijn bevoegdheid aan, dan behoort de sanctie niet te zijn dat de wederpartij de verklaringen van de gevolmachtigde eenvoudig naast zich kan neerleggen, maar behoort zij zich met de volmachtgever te verstaan, die dan overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid verplicht is de nodige duidelijkheid te scheppen. Blijkt de volmacht niet te bestaan, dan is resp. artikel 3.3.2 lid 2, dan wel artikel 3.3.8 van toepassing.”
3.15
Asser/Kortmann staan voor om art. 3:69(4) BW (betreffende bekrachtiging [35] ) naar analogie toe te passen in gevallen waarin het onzeker is of een toereikende volmacht bestaat: [36]
“In de praktijk kunnen en zullen zich gevallen voordoen waarin het onzeker is of er toereikende volmacht bestaat. Of er toerekenbare schijn van volmacht is, of er gedragingen van de vertegenwoordigde zijn die als bekrachtiging moeten worden geduid. Indien er twijfel is, zouden wij de bepalingen van art. 3:69(4) BW naar analogie willen toepassen. De wederpartij kan aan de vertegenwoordigde een termijn stellen, binnen welke hij dient te verklaren of hij zich als gebonden beschouwt. Wordt die verklaring niet gegeven, dan is de rechtshandeling niet verbindend. (…)”
Einde van de volmacht
3.16
Art. 3:72 BW vermeldt omstandigheden waardoor een volmacht eindigt:
“Een volmacht eindigt:
a. door de dood, de ondercuratelestelling, het faillissement van de volmachtgever of het ten aanzien van hem van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen;
b. door de dood, de ondercuratelestelling, het faillissement van de gevolmachtigde of het ten aanzien van hem van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, tenzij anders is bepaald;
c. door herroeping door de volmachtgever;
d. door opzegging door de gevolmachtigde.”
3.17
De opsomming zoals opgenomen in art. 3:72 BW is niet limitatief. [37] Ik citeer in dit kader Asser/Kortmann: [38]
“Volledig is bovenstaande opsomming niet (…). Volmacht kan voor een bepaalde tijd zijn verleend; met het verstrijken van de tijd eindigt dan de volmacht. (…) De volmacht kan deel uitmaken van of verbonden zijn met een andere rechtsverhouding; de volmacht zal dan gewoonlijk eindigen met het einde van de rechtsverhouding. Het meest sprekende voorbeeld is de volmacht die verbonden is aan de arbeidsovereenkomst. Het einde van de arbeidsovereenkomst, het einde van de functie, zal meebrengen dat de volmacht eindigt. De volmacht eindigt ook doordat de ontbindende voorwaarde waaronder zij is verleend, in vervulling gaat. (…) Indien de volmacht is verleend met het oog op een bepaalde rechtshandeling, expireert de volmacht zodra deze rechtshandeling is verricht. (…) Hetzelfde geldt indien het niet langer mogelijk is de betreffende rechtshandeling te verrichten.”
3.19
Ik merk op deze plaats tot slot nog op dat art. 3:75(1) BW voorziet in de verplichting voor de gevolmachtigde om, na het einde van de volmacht, desgevorderd geschriften waaruit de volmacht blijkt terug te geven (of toe te staan dat de volmachtgever daarop aantekent dat de volmacht is geëindigd). Dit met het oog op bescherming van de volmachtgever tegen ontrouw van de gewezen gevolmachtigde. [42]
4.Terminologie
4.1
Voordat ik inhoudelijk verder ga, zet ik eerst uiteen welke terminologie ik hierna zoveel mogelijk hanteer.
4.2
De term volmacht wordt in bronnen niet steeds gebruikt met dezelfde betekenis. De term wordt gebruikt in de materieelrechtelijke betekenis, te weten voor volmacht in de zin van art. 3:60 BW, dus voor de bevoegdheid van een gevolmachtigde om in de naam van de volmachtgever rechtshandelingen te verrichten. De term wordt ook gebruikt in bewijsrechtelijke betekenis, namelijk voor het geschrift dat dient als bewijs van de volmacht richting een derde, bijvoorbeeld de wederpartij (vgl. art. 3:71 BW), het bestuursorgaan (art. 2:1 Awb) of de bestuursrechter (art. 8:24 Awb). Gegeven dat een volmacht ook mondeling of zelfs stilzwijgend kan worden verleend (3.3) en dat volmachtverlening onderdeel kan zijn van een meeromvattende overeenkomst (3.5), hoeft het laatstbedoelde geschrift niet de oorspronkelijke wilsverklaring te zijn die de volmachtverlening inhoudt. Het kan pas zijn opgesteld naar aanleiding van een verzoek om schriftelijk bewijs. Om verwarring te voorkomen, gebruik ik hierna zoveel mogelijk (i) de term
volmachtin de materieelrechtelijke betekenis, en (ii) – in navolging van art. 2:1 en 8:24 Awb – de term
schriftelijke machtiging(of
machtiging) voor het geschift dat als middel voor bewijs van de volmacht dient. Ik schrijf ‘zoveel mogelijk’ omdat waar ik een bron aanhaal waarin de term machtiging en/of volmacht wordt gebruikt, ik doorgaans de term zal hanteren zoals gebruikt in die bron om te voorkomen dat ik een invulling geef die afwijkt van wat men in de bron met de term voor ogen had.
volmachtin de materieelrechtelijke betekenis, en (ii) – in navolging van art. 2:1 en 8:24 Awb – de term
schriftelijke machtiging(of
machtiging) voor het geschift dat als middel voor bewijs van de volmacht dient. Ik schrijf ‘zoveel mogelijk’ omdat waar ik een bron aanhaal waarin de term machtiging en/of volmacht wordt gebruikt, ik doorgaans de term zal hanteren zoals gebruikt in die bron om te voorkomen dat ik een invulling geef die afwijkt van wat men in de bron met de term voor ogen had.
4.3
Verder gebruik ik de term
gemachtigde(in plaats van gevolmachtigde) in aansluiting op de terminologie in art. 2:1 en 8:24 Awb. In navolging van de terminologie in art. 2:1 en 8:24 Awb zal ik niet (steeds) tussen haken het bijvoeglijke naamwoord ‘gesteld’ invoegen in het geval de machtiging wordt opgevraagd om duidelijkheid te krijgen of de gemachtigde wel werkelijk gevolmachtigde is i.e. wel een (toereikende) volmacht heeft. Daarnaast gebruik ik de term
de belanghebbendegeregeld voor degene in wiens naam de gemachtigde proceshandelingen verricht, dus voor de (gesteld) volmachtgever.
gemachtigde(in plaats van gevolmachtigde) in aansluiting op de terminologie in art. 2:1 en 8:24 Awb. In navolging van de terminologie in art. 2:1 en 8:24 Awb zal ik niet (steeds) tussen haken het bijvoeglijke naamwoord ‘gesteld’ invoegen in het geval de machtiging wordt opgevraagd om duidelijkheid te krijgen of de gemachtigde wel werkelijk gevolmachtigde is i.e. wel een (toereikende) volmacht heeft. Daarnaast gebruik ik de term
de belanghebbendegeregeld voor degene in wiens naam de gemachtigde proceshandelingen verricht, dus voor de (gesteld) volmachtgever.
4.4
Ik richt me in deze bijlage op het gevalstype waarin (i) de gemachtigde een schriftelijke machtiging heeft overgelegd aan de bestuursrechter waarvan de bewoordingen de uitleg toelaten dat een toereikende volmacht bestaat voor het aanwenden van het desbetreffende rechtsmiddel namens de belanghebbende, en (ii) de bestuursrechter niettemin van de gemachtigde een meer recente en/of meer specifieke schriftelijke machtiging verlangt. Een machtiging als bedoeld bij (i) duid ik hierna ook wel verkort aan als
een prima facie dekkende machtiging. Een machtiging als bedoeld bij (ii) duid ik hierna ook wel verkort aan als
een nieuwe machtiging.
een prima facie dekkende machtiging. Een machtiging als bedoeld bij (ii) duid ik hierna ook wel verkort aan als
een nieuwe machtiging.
4.5
Machtigingen in belastingzaken komen in allerlei varianten voor: van zeer specifiek geformuleerd (bijvoorbeeld de machtiging voor het voeren van een beroepsprocedure voor een specifiek genoemde beschikking) tot zeer algemeen geformuleerd (bijvoorbeeld waarbij de volmacht zich uitstrekt tot het optreden in alle belastingzaken [43] ). Gelet op de vele varianten zie ik af van een (poging tot) categorisering. [44] Niettemin wil ik met het oog op het onderzoek in deze bijlage twee archetype-varianten omschrijven en aan elk ervan een term koppelen.
4.6
Ik gebruik de term
algemeen doorlopende machtigingvoor een machtiging tot het voeren van bestuursrechtelijke procedures met betrekking tot beschikkingen genomen op een specifiek genoemd terrein van het belastingrecht. Kenmerkend voor zo’n machtiging is dat (i) zij niet is beperkt tot een procedure bij een bepaalde instantie (zij omvat zowel bezwaar, beroep, hoger beroep als cassatieberoep) en dat (ii) zij niet is beperkt tot een specifieke beschikking. Zo schaar ik onder een algemeen doorlopende machtiging een machtiging tot het voeren van procedures tegen WOZ-beschikkingen (zonder beperking tot een WOZ-beschikking voor een bepaald jaar).
algemeen doorlopende machtigingvoor een machtiging tot het voeren van bestuursrechtelijke procedures met betrekking tot beschikkingen genomen op een specifiek genoemd terrein van het belastingrecht. Kenmerkend voor zo’n machtiging is dat (i) zij niet is beperkt tot een procedure bij een bepaalde instantie (zij omvat zowel bezwaar, beroep, hoger beroep als cassatieberoep) en dat (ii) zij niet is beperkt tot een specifieke beschikking. Zo schaar ik onder een algemeen doorlopende machtiging een machtiging tot het voeren van procedures tegen WOZ-beschikkingen (zonder beperking tot een WOZ-beschikking voor een bepaald jaar).
4.7
Ik gebruik de term
specifiek doorlopende machtigingvoor een machtiging tot het voeren van een bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot een (of meer) specifiek genoemde beschikking(en). Evenals de algemeen doorlopende machtiging is dit type machtiging niet beperkt tot een procedure bij een bepaalde instantie, maar een kenmerkend verschil is dat zij betrekking heeft op een (of meer) specifiek genoemde beschikking(en). Zo schaar ik onder een specifiek doorlopende machtiging een machtiging tot het voeren van een bestuursrechtelijke procedures tegen de WOZ-beschikking 2022.
specifiek doorlopende machtigingvoor een machtiging tot het voeren van een bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot een (of meer) specifiek genoemde beschikking(en). Evenals de algemeen doorlopende machtiging is dit type machtiging niet beperkt tot een procedure bij een bepaalde instantie, maar een kenmerkend verschil is dat zij betrekking heeft op een (of meer) specifiek genoemde beschikking(en). Zo schaar ik onder een specifiek doorlopende machtiging een machtiging tot het voeren van een bestuursrechtelijke procedures tegen de WOZ-beschikking 2022.
Relevante jurisprudentie Hoge Raad over volmacht en bewijs daarvan in belastingzaken
Afbakening
5.1
Zoals zojuist gezegd (4.4) richt ik me in deze bijlage op het gevalstype waarin (i) de gemachtigde een prima facie dekkende machtiging heeft overgelegd aan de bestuursrechter, en (ii) de bestuursrechter niettemin van de gemachtigde een nieuwe machtiging verlangt. Gelet op de afbakening tot dit gevalstype concentreer ik me in dit onderdeel op jurisprudentie van de Hoge Raad die op dat gevalstype betrekking heeft.
5.2
Het gaat mij dus
nietom het geval waarin de aanvankelijk overgelegde machtiging reeds gelet op haar bewoordingen of anderszins niet toereikend is. Ik besteed daarom geen specifieke aandacht aan jurisprudentie die daarop betrekking heeft. Ik doel daarbij bijvoorbeeld op jurisprudentie waaruit volgt dat een machtiging om een rechtsmiddel in een bepaalde instantie aan te wenden niet (zonder meer) tevens een toereikende machtiging is voor het aanwenden van een rechtsmiddel in een volgende instantie. [45] Ik besteed daarom evenmin aandacht aan (jurisprudentie over) de mogelijkheid van bekrachtiging. [46] Bekrachtiging ziet immers op het geval van (aanvankelijk) onbevoegde vertegenwoordiging, terwijl in het hier aan de orde zijnde gevalstype de gemachtigde voorstaat dat met volmacht wordt gehandeld.
nietom het geval waarin de aanvankelijk overgelegde machtiging reeds gelet op haar bewoordingen of anderszins niet toereikend is. Ik besteed daarom geen specifieke aandacht aan jurisprudentie die daarop betrekking heeft. Ik doel daarbij bijvoorbeeld op jurisprudentie waaruit volgt dat een machtiging om een rechtsmiddel in een bepaalde instantie aan te wenden niet (zonder meer) tevens een toereikende machtiging is voor het aanwenden van een rechtsmiddel in een volgende instantie. [45] Ik besteed daarom evenmin aandacht aan (jurisprudentie over) de mogelijkheid van bekrachtiging. [46] Bekrachtiging ziet immers op het geval van (aanvankelijk) onbevoegde vertegenwoordiging, terwijl in het hier aan de orde zijnde gevalstype de gemachtigde voorstaat dat met volmacht wordt gehandeld.
5.3
Ik merk verder op dat ik in dit onderdeel verder niet afzonderlijk erbij stilsta dat zowel een specifiek doorlopende machtiging (als bedoeld in 4.7) als een algemeen doorlopende machtiging (als bedoeld in 4.6) een prima facie dekkende machtiging kan zijn. Zie voor een specifiek doorlopende machtiging bijvoorbeeld HB BNB 2013/44 behandeld in 5.12 hierna.
5.4
Wat betreft een algemeen doorlopende machtiging wijs ik op een uitspraak van de ABRvS van 13 april 2016 [47] waarin zelfs een nog algemenere variant van zo’n machtiging aan de orde is (want niet beperkt tot een bepaald rechtsgebied):
“4.1 Artikel 8:24 van de Awb noch een andere rechtsregel staat in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijk geachte handelingen.
Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. (…) Zo strekt een machtiging voor, bijvoorbeeld, het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift. Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. In de machtiging van 12 augustus 2013 staat dat [de gemachtigde; MP] bevoegd is [appellant] te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid aldus voldoende bepaalbaar. (…)
4.2
Nu er, gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1. geen reden was eraan te twijfelen of de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [de gemachtigde; MP] ten tijde van het indienen van het beroep bestond, heeft de rechtbank hem ten onrechte verzocht een specifiekere machtiging toe te zenden. De rechtbank heeft het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.”
De algemene overwegingen in de eerste twee zinnen van rov. 4.1 heeft de ABRvS recent nog herhaald in bijvoorbeeld een uitspraak van 27 november 2024. [48] Ik merk op dat gemachtigden in belastingzaken geregeld een beroep doen op deze jurisprudentie van de ABRvS indien (naar wordt gesteld) een (algemeen dan wel specifiek) doorlopende machtiging aan de orde is. [49]
Niet-overleggen toereikende machtiging: vormverzuim en/of kwestie van ontbreken van bewijs van bevoegdheid?
5.5
Voordat ik op jurisprudentie inga die relevant is voor het in 5.1 bedoelde gevalstype, stel ik aan de orde op welke grond een (door de gemachtigde op naam van de belanghebbende aangewend) rechtsmiddel niet-ontvankelijk is, althans kan worden verklaard, indien de gemachtigde – desgevraagd – niet (tijdig) een toereikende machtiging heeft overgelegd. Ik stel dat aan de orde, omdat ik daarop terugkom in mijn beschouwing.
5.6
Ik start met HR BNB 2013/125. [50] Daarin is aan de orde dat de gemachtigde in cassatie niet een toereikende machtiging heeft overgelegd (ook niet na geboden gelegenheid daartoe) en dat de Hoge Raad constateert dat de zich bij de stukken van het geding bevindende machtiging niet de bevoegdheid omvat om beroep in cassatie in te stellen. Hier van belang is de motivering van de niet-ontvankelijkverklaring:
“1.4. Gelet op het voorgaande gaat de Hoge Raad bij gebreke van bewijs van een toereikende volmacht ervan uit dat het beroep in cassatie onbevoegdelijk is ingesteld. De Hoge Raad zal om die reden het beroep in cassatie niet-ontvankelijk verklaren.”
5.7
In mijn noot in FED 2013/45 heb ik dit arrest besproken in het kader van twee benaderingen die in de rechtspraak en literatuur zijn te ontwaren voor een niet-ontvankelijkverklaring op de grond dat niet een (toereikende) machtiging is overgelegd voor het aanwenden van een rechtsmiddel. [51] De
eerstebenadering is dat het niet-overleggen van een machtiging wordt gezien (en behandeld) als een verzuim als bedoeld in art. 6:6 Awb, dus als vormverzuim, met als varianten (i) dat reeds sprake is van een dergelijk verzuim als bij het geschrift waarmee het rechtsmiddel is aangewend, geen machtiging is gevoegd, en (ii) dat pas sprake is van zo een verzuim indien de rechter om een machtiging heeft verzocht en de gemachtigde niet voldoet aan de verzoek. De
tweedebenadering is dat het nietoverleggen van een machtiging wordt behandeld in het kader van de vaststelling of het rechtsmiddel is aangewend door een daartoe bevoegd persoon, namelijk dat bij gebreke aan bewijs van volmacht niet kan worden vastgesteld dat een daartoe bevoegd persoon het rechtsmiddel heeft ingesteld, dus als kwestie van ontbreken van bewijs. Ik heb in mijn noot betoogd dat de Hoge Raad in HR BNB 2013/125 de tweede benadering hanteert omdat een verwijzing naar art. 6:6 Awb ontbreekt en de motivering niet past bij de eerste maar wel bij de tweede benadering. Die tweede benadering sprak (en spreekt) mij trouwens ook het meest aan, [52] zulks in navolging van de argumentatie van Pechler en Feteris. [53]
eerstebenadering is dat het niet-overleggen van een machtiging wordt gezien (en behandeld) als een verzuim als bedoeld in art. 6:6 Awb, dus als vormverzuim, met als varianten (i) dat reeds sprake is van een dergelijk verzuim als bij het geschrift waarmee het rechtsmiddel is aangewend, geen machtiging is gevoegd, en (ii) dat pas sprake is van zo een verzuim indien de rechter om een machtiging heeft verzocht en de gemachtigde niet voldoet aan de verzoek. De
tweedebenadering is dat het nietoverleggen van een machtiging wordt behandeld in het kader van de vaststelling of het rechtsmiddel is aangewend door een daartoe bevoegd persoon, namelijk dat bij gebreke aan bewijs van volmacht niet kan worden vastgesteld dat een daartoe bevoegd persoon het rechtsmiddel heeft ingesteld, dus als kwestie van ontbreken van bewijs. Ik heb in mijn noot betoogd dat de Hoge Raad in HR BNB 2013/125 de tweede benadering hanteert omdat een verwijzing naar art. 6:6 Awb ontbreekt en de motivering niet past bij de eerste maar wel bij de tweede benadering. Die tweede benadering sprak (en spreekt) mij trouwens ook het meest aan, [52] zulks in navolging van de argumentatie van Pechler en Feteris. [53]
5.8
Uit het arrest HR BNB 2014/44 [54] volgt echter dat de Hoge Raad de eerste benadering (ook?) aanvaardt. De Hoge Raad merkt weliswaar het nietoverleggen van een machtiging niet op zichzelf aan als een verzuim in de zin van art. 6:6 Awb, maar in feite wel via de band van het in art. 6:5 Awb opgenomen vereiste dat een bezwaar- of beroepschrift is ondertekend:
“3.3.1. Ingevolge artikel 6:5, lid 1, aanhef en letter a, Awb wordt het bezwaar- of beroepschrift ondertekend en bevat het – voor zover hier van belang – ten minste de naam en het adres van de indiener. Daarbij wordt met ‘indiener’ bedoeld degene die voor zichzelf beroep instelt of degene namens wie beroep wordt ingesteld (…).
3.3.2.
Ondertekening van het beroepschrift dient als bewijs dat het geschrift door of namens de indiener is opgesteld. Is het beroepschrift niet door de indiener zelf (mede)ondertekend maar slechts door degene die bij het beroepschrift stelt daartoe te zijn gemachtigd, dan is daarmee dit bewijs niet geleverd indien bij dat beroepschrift geen schriftelijke machtiging wordt overgelegd. In zoverre kleeft dan aan het beroepschrift een gebrek.
3.3.3.
Op grond van artikel 6:6 Awb kan het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard indien niet is voldaan aan artikel 6:5 Awb of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het beroep, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
3.3.4.
Het hiervoor in 3.3.2 bedoelde gebrek is als een zodanig verzuim aan te merken. Dat sluit aan bij de rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters (onder meer Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 17 mei 2006, nr. 200504755/1, ECLI:NL:RVS:2006:AX2140, en Centrale Raad van Beroep 18 juni 2013, nr. 12-5807 WWB, ECLI:NL:CRVB:2013:CA3568). Ook de memorie van toelichting wijst erop dat het ontbreken van een schriftelijke volmacht als een verzuim in de zin van artikel 6:6 Awb moet worden aangemerkt (zie Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 123). Dat het ontbreken van het bewijs van machtiging is aan te merken als een verzuim komt tevens tot uitdrukking in artikel 8:24, lid 2, Awb. Daarin is bepaald dat van de gemachtigde een schriftelijke machtiging kan worden verlangd, waarbij een uitzondering wordt gemaakt voor het geval die gemachtigde een advocaat is.”
5.9
Uit HR BNB 2017/166 [55] volgt trouwens dat geen rechtsregel vereist dat de overgelegde schriftelijke machtiging moet zijn voorzien van een originele, met pen geplaatste, handtekening (zie 5.20 voor het citaat).
5.1
Hoewel de Hoge Raad zoals gezien de genoemde eerste benadering ook aanvaardt, lijkt de Hoge Raad de tweede benadering zuiverder te vinden. Ook na HR BNB 2014/44 is het namelijk nog steeds zo dat als in cassatie (ook na geboden herstelmogelijkheid) niet een toereikende machtiging is overgelegd, de Hoge Raad het cassatieberoep niet-ontvankelijk verklaart, zonder verwijzing naar art. 6:6 Awb [56] maar op de grond dat de Hoge Raad ervan uitgaat dat de indiener van het beroepschrift daartoe niet bevoegd was. [57] Ik merk daarbij op dat ook de aanhef van de desbetreffende arresten (alsmede die van HR BNB 2013/125 overigens) erop wijst dat de Hoge Raad uitgaat van de tweede benadering. In overeenstemming met die benadering duidt de Hoge Raad namelijk in de aanhef als partij (degene die beroep in cassatie heeft ingesteld) aan de (gesteld) gemachtigde en niet degene op wiens naam de gemachtigde stelt te handelen.
Opvragen nieuwe machtiging: arresten vanaf HR BNB 2013/244
5.11
Zoals ook in de uitspraken van feitenrechters tot uitdrukking komt (zie onderdeel 6 hierna) is een belangrijk arrest voor het hier aan de orde zijnde, in 5.1 bedoelde, gevalstype het arrest HR BNB 2013/244. [58] Ik start daarom met dat arrest.
HR BNB 2013/244
5.12
In HR BNB 2013/244 is aan de orde dat de gemachtigden (B en C) namens de belanghebbende beroep hebben ingesteld tegen de uitspraken op bezwaar (betreffende WOZ-beschikkingen) met dagtekening 3 juli 2012. Daarbij is een op 23 maart 2012 ondertekende machtiging overgelegd. In die machtiging worden enkele medewerkers van een kantoor, onder wie B en C, gemachtigd om belanghebbende:
“zowel in als buiten rechte te vertegenwoordigen in alle aangelegenheden aangaande de aanslag lokale belastingen alsmede de daarop vermelde WOZ-beschikking”.
De machtiging ziet daarbij onder andere op:
“het in ontvangst nemen van besluiten, al dan niet op grond van een bezwaarschrift genomen, daartegen bezwaar, (hoger) beroep of cassatie in te dienen, al dan niet bijwege van voorlopige voorziening”.
Vervolgens heeft de rechtbank om een schriftelijke machtiging verzocht die na het doen van uitspraak op bezwaar door belanghebbende is verstrekt. Nadat aan dat verzoek niet is voldaan, heeft de rechtbank het verzoek niet-ontvankelijk verklaard. In verzet verwerpt de verzetrechter het betoog dat ten onrechte een recente machtiging wordt verlangd omdat reeds een machtiging was overgelegd waaruit de vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt. De rechtbank doet dit in principiële bewoordingen, waarvan ik – voor zover hier relevant – de belangrijkste citeer: [59]
“6. De rechtbank stelt voorop dat indien bij het instellen van beroep bij de rechtbank sprake is van een persoon die stelt gemachtigd te zijn, niet zijnde een advocaat, de rechtbank als regel een schriftelijke machtiging van de appellant verlangt. (…) De rechtbank wenst voorts dat deze machtiging specifiek betrekking heeft op het desbetreffende besluit en het daartegen ingestelde beroep, zodat wordt verzocht om een machtiging welke dateert van na het besluit waartegen beroep wordt ingesteld. Geen rechtsregel verzet zich hiertegen. Geen rechtsregel schrijft voorts voor dat de rechtbank nader dient te motiveren waarom in beroep een machtiging daterend van na het in beroep bestreden besluit wordt verlangd. (…) Voor zover opposant voorts heeft willen betogen dat het onevenredig belastend is dat een machtiging als verzocht wordt overgelegd, deelt de rechtbank deze mening niet.”
De Hoge Raad oordeelt echter dat de klacht over de verwerping van het betoog slaagt, en geeft daarvoor de volgende overwegingen:
“3.3. (…) Uit de (…) tekst van de overgelegde machtiging blijkt de bevoegdheid van [B] en [C] om (onder meer) in de onderhavige zaken namens belanghebbende beroep in te stellen. De uitspraak van de Rechtbank en de stukken van het geding bevatten geen aanwijzingen dat zich tussen het verlenen van die machtiging en het instellen van de onderhavige beroepen een omstandigheid als bedoeld in artikel 3:72 BW heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de gemachtigden zou zijn geëindigd. De Rechtbank kon daarom in redelijkheid geen aanleiding vinden om eraan te twijfelen of die bevoegdheid ten tijde van het instellen van de beroepen nog bestond, en op die grond van hen een nieuwe schriftelijke machtiging te verlangen. De beroepen zijn mitsdien ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van bewijs ten aanzien van de bevoegdheid van [B] en [C].”
5.13
Omdat het arrest geen rechtskundige vooropstelling bevat en de overwegingen van de Hoge Raad zijn gericht op de casus en niet zijn geformuleerd in de vorm van rechtsregels, is terughoudendheid op haar plaats met het afleiden van rechtsregels uit dit arrest. Niettemin lijkt – zij het a contrario – uit het arrest te kunnen worden afgeleid dat (i) in het geval een machtiging is overgelegd waaruit de vereiste vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt, er (slechts?) grond is voor de rechtbank om een nieuwe machtiging [60] te verlangen, indien zij in redelijkheid aanleiding kon vinden om eraan te twijfelen of die bevoegdheid ten tijde van het instellen van de beroepen nog bestond (het twijfelcriterium). [61] Duidelijk lijkt vervolgens te zijn (ii) dat die aanleiding er in zo’n geval niet is – dus dat aan het twijfelcriterium niet is voldaan – indien er geen aanwijzingen zijn dat zich tussen het verlenen van die machtiging en het instellen van het beroep een omstandigheid als bedoeld in art. 3:72 BW heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid zou zijn geëindigd (art. 3:72-omstandigheid).
5.14
Als het arrest zo kan worden begrepen dat het twijfelcriterium niet alleen een voldoende maar ook een noodzakelijke voorwaarde is voor het uitoefenen van de bevoegdheid een nieuwe machtiging te verlangen, [62] dan zou het arrest nog vergaander kunnen worden geïnterpreteerd. Uit de combinatie van (i) en (ii) lijkt dan te volgen dat in het geval een machtiging is overgelegd waaruit de vereiste vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt, er slechts grond is voor de rechtbank om een nieuwe machtiging te verlangen, indien er aanwijzingen zijn dat zich tussen het verlenen van die machtiging en het instellen van het beroep een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan.
5.15
Zo geïnterpreteerd zou het arrest in tweeërlei opzicht opmerkelijk zijn. Ten eerste is de opsomming van omstandigheden in art. 3:72 BW waardoor de volmacht eindigt, niet limitatief (3.17). Ten tweede, dat er geen aanwijzingen zijn dat zich een omstandigheid heeft voorgedaan waardoor de volmacht eindigt, betekent niet dat een dergelijke omstandigheid zich niet heeft voorgedaan. Anders gezegd: het opvragen van een nieuwe machtiging (i.e. bewijs van volmacht) kan juist dienen ter verificatie óf de volmacht nog niet is beëindigd.
5.16
Ik merk op deze plaats tot slot op dat in de overwegingen van de Hoge Raad niet zichtbaar een rol heeft gespeeld dat de periode tussen de datum van machtiging (23 maart 2012) en het instellen van het beroep (denkelijk op enig moment binnen zes weken na 3 juli 2012) relatief kort is, maar het valt niet uit te sluiten dat deze omstandigheid wel een rol heeft gespeeld en dat de overwegingen van de Hoge Raad wel mede in de context daarvan moet worden begrepen.
Arresten in lijn van HR BNB 2013/244
5.17
Relatief kort na HR BNB 2013/244 heeft de Hoge Raad twee arresten gewezen, te weten HR BNB 2014/96 [63] en HR AB 2014/180 [64] , met een vergelijkbaar oordeel als dat in HR BNB 2013/244 en waarin de kernoverwegingen in rov. 3.3 van dat laatste arrest nagenoeg gelijkluidend terugkomen. [65] Uit de uitgangspunten in cassatie in beide arresten is af te leiden dat ook in die zaken (i) denkelijk de periode tussen de datum van machtiging en het instellen van het beroep relatief kort is, [66] en (ii) de rechtbank om een schriftelijke machtiging heeft gevraagd die na het doen van uitspraak op bezwaar door belanghebbende is verstrekt. De beide arresten brengen dus in zoverre niets nieuws in rechtskundig opzicht. De redactie Vakstudie Nieuws [67] tekent bij het arrest HR AB 2014/180 aan dat uit dat arrest blijkt dat een in een vroeg stadium afgegeven machtiging in beginsel dienst kan doen in de gehele verdere rechtsgang, mits de machtiging voldoende ruim is geredigeerd.
5.18
Een van de twee arresten, HR BNB 2014/96, brengt in die zin wel wat nieuws dat het een extra overweging bevat over wat
nietals een aanwijzing kan gelden dat zich tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. Als zo’n aanwijzing kan volgens de Hoge Raad niet gelden dat de procedure louter nog betreft de hoogte van de vergoeding van de kosten van de behandeling van het bezwaar. Opmerkingswaardig is dat de Hoge Raad daarbij ten overvloede attendeert op een civielrechtelijk aspect:
nietals een aanwijzing kan gelden dat zich tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. Als zo’n aanwijzing kan volgens de Hoge Raad niet gelden dat de procedure louter nog betreft de hoogte van de vergoeding van de kosten van de behandeling van het bezwaar. Opmerkingswaardig is dat de Hoge Raad daarbij ten overvloede attendeert op een civielrechtelijk aspect:
“3.3 (…) Als zodanige aanwijzing kan niet gelden de omstandigheid dat de procedure louter nog betreft de hoogte van de vergoeding van de kosten van de behandeling van het bezwaar. Daarbij verdient nog opmerking dat belanghebbende tekort zou kunnen schieten in zijn prestaties uit hoofde van de met [A] gesloten overeenkomst tot het verlenen van rechtshulp op basis van no cure no pay, indien hij, zonder bijzondere omstandigheden waarvan niet is gebleken, de verleende volmacht zou herroepen in het stadium van de procedure waarin het geldelijke belang van [A] op de voorgrond staat. (…)”
5.19
Terzijde: dit laatste sluit tot op zekere hoogte aan bij wat Asser/Tjong Tjin Tai vermeldt over schadevergoeding en loon na voortijdige beëindiging van een overeenkomst van opdracht. In dat kader wordt namelijk het volgende gesteld over ‘no cure no pay’-contracten: [68]
“In verband met het voorgaande verdient nog de aandacht het verschijnsel van de zogenaamde ‘no cure, no pay’-contracten (…). Bij dergelijke overeenkomsten is het loon gerelateerd aan het resultaat, en niet direct aan de verrichte werkzaamheden. De opdrachtnemer loopt dan het risico dat hij geen vergoeding voor zijn werkzaamheden ontvangt als het resultaat uitblijft. Dat risico heeft hij bewust aanvaard. Echter daaruit volgt niet zonder meer dat hij ook het risico heeft aanvaard dat hij bij voortijdige beëindiging van de opdracht geen loon ontvangt. Ook in een dergelijk geval heeft de opdrachtnemer aanspraak op een redelijk loon ex art. 7:411 BW. Zie HR 23 mei 2003, NJ 2003/518 (Graan Management/PeHa), waar is overwogen dat art. 7:426 lid 1 BW niet derogeert aan art. 7:411 BW; en HR 28 januari 2005, NJ 2008/41 (Van Vulpen/Debetz); (…).
Dat neemt niet weg dat in vele andere gevallen voortijdige opzegging tot gevolg heeft dat geen loon verschuldigd is, zoals ten aanzien van de makelaar die er niet in geslaagd is een koopovereenkomst tot stand te brengen (…). Evenzo Hof Amsterdam 14 augustus 2008, NJF 2008/520 voor een geval van opzegging na een verloren procedure bij de rechtbank. Rb. ’s-Gravenhage 29 oktober 2008, NJF 2009/67 formuleert als uitgangspunt dat het verschuldigd loon moet worden bepaald rekening houdend met de reeds verrichte werkzaamheden, het voordeel dat opdrachtgever daarbij heeft gehad (vgl. art. 6:272 lid 2 BW) en de reden van de beëindiging van de overeenkomst. Ofschoon de opzegging door de opdrachtgever niet kan worden verboden, vindt bij de bepaling van het redelijk loon dus wel een toets plaats aan de redelijkheid van de opzegging.”
5.2
In HR BNB 2017/166 [69] is aan de orde dat de gemachtigde een foto van een schriftelijke machtiging heeft overgelegd, dat de rechtbank verzoekt om overleggen van een nieuwe machtiging, voorzien van een originele handtekening (geen scan en geen kopie) van de belanghebbende, en dat een niet-ontvankelijkverklaring volgt nadat niet aan het verzoek is voldaan. De Hoge Raad oordeelt dat terecht erover wordt geklaagd dat de rechtbank een nieuwe machtiging heeft verlangd met een originele handtekening:
“2.3. In cassatie wordt terecht hierover geklaagd. Artikel 8:24 Awb noch enige andere rechtsregel eist dat een overgelegde schriftelijke machtiging dient te zijn voorzien van een originele, met pen geplaatste, handtekening. De omstandigheid dat de aan de Rechtbank verstrekte ondertekende machtiging een foto is van een origineel is op zichzelf geen grond om aan de geldigheid daarvan te twijfelen (vgl. ABRvS 11 januari 2017, nr. 201508734/1/A3, ECLI:NL:RVS:2017:58).
2.4.
Aangezien de Rechtbank geen andere gronden heeft vermeld op grond waarvan aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van […] getwijfeld zou moeten worden, heeft de Rechtbank ten onrechte het verzet ongegrond verklaard. (…)”
5.21
De korte overweging 2.3 dekt in dit verband in wezen twee aspecten in verband met de omstandigheid dat de overgelegde schriftelijke machtiging een kopie is van een origineel en (dus) niet is voorzien van een originele handtekening. Ten eerste dat die omstandigheid niet meebrengt dat aan die machtiging een gebrek kleeft, met andere woorden dat er geen sprake is van een verzuim om een toereikende machtiging over te leggen. Ten tweede – op deze plaats vooral relevant – dat die omstandigheid ook anderszins onvoldoende grond is om een nieuwe machtiging te verlangen, in welk verband het twijfelcriterium wordt gehanteerd. Dat criterium kom ook weer terug in rov. 2.4.
(Positieve) ontvangst van HR BNB 2013/244 en volgende in de literatuur
5.22
De hiervoor weergegeven arresten geven er naar mijn mening blijk van dat de Hoge Raad de feitenrechter betrekkelijk strak houdt bij het opvragen van een nieuwe machtiging, indien er al een schriftelijke machtiging is overgelegd waaruit de vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt. Deze niet-formalistische lijn van de Hoge Raad is naar mijn indruk positief ontvangen in de periode waarin de arresten zijn gewezen. [70]
Kentering in HR BNB 2022/148?
5.23
In HR BNB 2022/148 [71] is – kort gezegd – aan de orde dat de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat de gemachtigde (zonder redengeving) desgevraagd niet een nieuwe (recente) machtiging heeft overgelegd. In cassatie klaagt belanghebbende daarover met het betoog – onder verwijzing naar HR BNB 2013/244, HR BNB 2014/96 en HR AB 2014/180 – dat de uitspraak van de rechtbank en de stukken van het geding geen aanwijzing bevatten dat tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep zich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. De Hoge Raad oordeelt dat de klacht faalt (waarbij ik opmerk dat het aangehaalde kamerstuk hier is geciteerd in 2.3):
“3.2 Deze klacht faalt. Op grond van artikel 8:24, lid 2, Awb kan de rechter een schriftelijke machtiging verlangen van een gemachtigde die geen advocaat is, om na te gaan of degene die zich als gemachtigde namens een belanghebbende aandient daartoe werkelijk bevoegd is.2 Onder de omstandigheden zoals hiervoor in onderdeel 2.1 tot en met 2.3 weergegeven, stond het de Rechtbank vrij aan het uitblijven van een reactie op haar verzoek een recente machtiging over te leggen de gevolgtrekking te verbinden dat het beroep niet-ontvankelijk is.
2 Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 49.”
De omstandigheden waarop de Hoge Raad doelt, zijn de volgende:
“2.1 Aan belanghebbende zijn voor het jaar 2019 met dagtekening 31 mei 2019 twee aanslagen watersysteemheffing gebouwd opgelegd door het Waterschap. Namens belanghebbende heeft [A] bezwaar gemaakt tegen de aanslagen. Bij uitspraak op bezwaar van 5 september 2020 is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat geen machtiging is overgelegd, ondanks een herhaald verzoek daartoe.
2.2
Tegen de uitspraak op bezwaar heeft [A] namens belanghebbende beroep ingesteld op 16 oktober 2020, met overlegging van een schriftelijke machtiging gedateerd 4 augustus 2017. Betoogd werd dat de ambtenaar belast met de heffing reeds in het bezit was van de volmacht, zodat geen aanleiding kon bestaan die nogmaals op te vragen.
2.3
Per brief van 16 oktober 2020 verzocht de Rechtbank [A] om overlegging van een machtiging die niet ouder is dan één jaar. De Rechtbank heeft geen machtiging ontvangen. Evenmin is namens belanghebbende een reden gegeven voor het niet-overleggen van de gevraagde recente machtiging. De Rechtbank heeft het beroep daarom op grond van artikel 8:54 Awb niet-ontvankelijk verklaard.”
5.24
De wijze van motivering door de Hoge Raad in rov. 3.2 maakt dat het zeer lastig is om de verhouding tussen dit arrest en HR BNB 2013/244 te duiden. Dat komt vooral omdat niet duidelijk is of – startpunt voor de Hoge Raad is dat – uit de overgelegde machtiging van 4 augustus 2017 als uitgangspunt de vertegenwoordigingsbevoegdheid voor het instellen van het beroep blijkt. Anders dan in HR BNB 2013/244 laat de Hoge Raad zich niet uit over wat uit de tekst van de machtiging volgt. Dat belemmert een rechtskundige duiding van HR BNB 2022/148 en daarmee ook van de verhouding tot HR BNB 2013/244.
5.25
Immers, als in HR BNB 2022/148 het startpunt was dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid
niet(zonder meer) zou blijken uit de machtiging, dan is er geen sprake van een gevalstype zoals aan de orde in HR BNB 2013/244. Dan zou uit HR BNB 2022/148 dus reeds daarom niet een nuancering van HR BNB 2013/244 kunnen worden afgeleid.
niet(zonder meer) zou blijken uit de machtiging, dan is er geen sprake van een gevalstype zoals aan de orde in HR BNB 2013/244. Dan zou uit HR BNB 2022/148 dus reeds daarom niet een nuancering van HR BNB 2013/244 kunnen worden afgeleid.
5.26
Zou daarentegen het startpunt zijn geweest dat uit de overgelegde machtiging van 4 augustus 2017 wél als uitgangspunt de vertegenwoordigingsbevoegdheid voor het instellen van het beroep blijkt, [72] dan rijst de vraag of uit HR BNB 2022/148 een nuancering van HR BNB 2013/244 zou kunnen worden afgeleid. Nog ervan afgezien dat geen bewoordingen worden gebruikt die wijzen op het hanteren van het twijfelcriterium, is namelijk opvallend dat de Hoge Raad niet met zoveel woorden refereert aan aanwijzingen dat tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep zich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. De nuancering ten opzichte van HR BNB 2013/244 zou dan zijn dat aanleiding voor twijfel over de vertegenwoordigingsbevoegdheid ook gevonden kan worden buiten aanwijzingen dat zich tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. Het zou vervolgens de vraag zijn wat een tot twijfel leidende omstandigheid niet zijnde zo’n aanwijzing zou kunnen zijn. Gelet op het feitencomplex zou dat mogelijk het tijdsverloop sinds de ondertekening van de machtiging kunnen zijn. Een zodanig tijdsverloop is immers als zodanig niet (althans niet zonder meer) een aanwijzing
dátzich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan, maar kan wel een factor zijn die twijfel oproept
ófzich inmiddels een omstandigheid (zoals een art. 3:72-omstandigheid) heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid inmiddels is geëindigd. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn dat de Hoge Raad de rechtbank zo heeft begrepen dat zij niet zozeer eraan twijfelde of de vertegenwoordigingsbevoegdheid inmiddels is geëindigd, maar veeleer aan het bestaan van de vertegenwoordigingsbevoegdheid. Als dat zo is, dan heeft HR BNB 2022/148 betrekking op een ander gevalstype dan HR BNB 2013/244.
dátzich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan, maar kan wel een factor zijn die twijfel oproept
ófzich inmiddels een omstandigheid (zoals een art. 3:72-omstandigheid) heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid inmiddels is geëindigd. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn dat de Hoge Raad de rechtbank zo heeft begrepen dat zij niet zozeer eraan twijfelde of de vertegenwoordigingsbevoegdheid inmiddels is geëindigd, maar veeleer aan het bestaan van de vertegenwoordigingsbevoegdheid. Als dat zo is, dan heeft HR BNB 2022/148 betrekking op een ander gevalstype dan HR BNB 2013/244.
5.27
Ik ontwaar ook in de literatuur een zekere worsteling met de vraag wat uit HR BNB 2022/148 kan worden afgeleid. De redactie Vakstudie Nieuws [73] tekent bij HR BNB 2022/148 aan: “Wij houden het ervoor dat de Hoge Raad vindt dat de omstandigheid dat pas in beroep een ruim drie jaar oude machtiging wordt overgelegd, wel een aanwijzing kan zijn voor het ontbreken van een geldige volmacht.” De redactie Belastingblad [74] wijst erop dat het oordeel van de Hoge Raad sterk samenhangt met de feiten en omstandigheden en concludeert: “Uit dit arrest mag dus niet worden afgeleid dat een bestuursorgaan of een rechter in alle geval[len] mag overgaan tot het opvragen van een recente machtiging.” Verkaik merkt onder meer op dat het erop lijkt dat de twijfel van de rechtbank over de geldigheid van de machtiging erin gelegen is dat het een oudere machtiging uit 2017 betreft, maar dat dit op zichzelf geen reden is om te twijfelen aan de geldigheid van de machtiging, omdat uit de uitspraak niet blijkt dat zich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. [75] Uit de noot van Blomen [76] leid ik af dat deze auteur als cruciaal verschil met HR BNB 2013/244 ziet dat de machtiging in dit geval zelfs dateert geruime tijd vóórdat de bestreden aanslagen überhaupt zijn vastgesteld, waardoor het doel van de machtiging niet specifiek deze procedure kan zijn.
5.28
Volgens Cramwinckel [77] is de casusoverstijgende waarde van HR BNB 2022/148 relatief beperkt, gegeven de verwijzingen naar de omstandigheden van het geval, en “biedt het arrest [in zoverre] meer inzicht in feitelijke toepassingen van uit de eerdere jurisprudentie bekende rechtsregels dan dat het nieuwe rechtsregels biedt”. Omdat zij daarvóór zowel jurisprudentie over niet-toereikende machtigingen aanhaalt als jurisprudentie – zoals HR BNB 2013/244 – over de vraag of een op zichzelf bezien toereikende machtiging nog steeds geldig is, is mij niet geheel duidelijk in de feitelijke toepassing van welke rechtsregel(s) het arrest volgens haar meer inzicht biedt. Maar wellicht laat haar aantekening juist ook wel zien dat twijfel kan zijn gelegen zowel in de toereikendheid als de gelding, namelijk waar zij schrijft:
“19. Relevante omstandigheid was dat de gemachtigde op 16 oktober 2020 beroep had ingesteld namens belanghebbende, waarbij een schriftelijke machtiging van 4 augustus 2017 was overgelegd, terwijl die machtiging dateert van bijna twee jaar vóór de dagtekening van de betwiste belastingaanslagen (31 mei 2019). Zo bezien, kan mijns inziens de vraag rijzen of de geldingsduur en omvang van de machtiging toereikend is. Bovendien was de machtiging in algemene bewoordingen geformuleerd. Dat de rechter in dit geval twijfelde en verzocht om een machtiging die niet ouder is dan één jaar, lijkt mij dan ook niet onredelijk.”
6.Recente rechtspraak feitenrechters
6.1
In dit onderdeel komt recente rechtspraak van feitenrechters aan bod. Het gaat vooral – maar niet uitsluitend – om rechtspraak waarin aan de orde is dat een nieuwe machtiging wordt opgevraagd hoewel de gemachtigde al een machtiging heeft overgelegd. Ik concentreer me daarbij op rechtspraak van de gerechtshoven, waarbij ik overigens opmerk dat die indirect soms ook gegevens opleveren over de problematiek bij de rechtbanken (bijv. 6.3). Ik beoog geenszins een totaaloverzicht te geven. Het doel van de behandeling is om een beeld te geven van de machtiging-problematiek in de dagelijkse praktijk van de (feiten)rechtspraak voor zover die kenbaar is via uitspraken. Ik merk overigens op dat ik in onderdeel 7 dit beeld aanvul met gegevens verkregen door een informatieverzoek bij feitenrechters. Gegeven het doel van de weergave van feitenrechtspraak neem ik vooral meer recente rechtspraak [78] op. Redenen om een uitspraak op te nemen kunnen bijvoorbeeld zijn (i) dat de uitspraak (eerdere) incidenten met machtigingen vermeldt, (ii) de motivering waarom een nieuwe machtiging wordt opgevraagd, en (iii) dat de uitspraak (impliciet) inzicht geeft over de opvatting van het gerecht over zijn handelwijze in het licht van HR BNB 2013/244 en/of HR BNB 2022/148.
6.2
Ik merk hierbij op dat hoewel in sommige van de uitspraken zoals gepubliceerd ook de naam van de gemachtigde is vermeld, ik die naam hier niet vermeld. Het gaat mij namelijk in het kader van deze bijlage niet om bepaalde gemachtigden, maar om de machtiging-problematiek als zodanig.
Het gerechtshof ’s-Hertogenbosch
6.3
Ik start [79] met een uitspraak van 19 maart 2025 [80] waarin het gaat om een hoger beroep dat is ingesteld op 10 augustus 2023 met een schriftelijke machtiging gedateerd “maart/april 2020”. Het gerechtshof verzoekt om een recente machtiging die niet ouder is dan een half jaar. Omdat niet (tijdig) aan dat verzoek wordt tegemoetgekomen wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Hier relevant is vooral dat het gerechtshof zijn twijfel over de vertegenwoordigingsbevoegdheid motiveert door te verwijzen naar diverse incidenten met de gemachtigde, waaronder (a) het overleggen van identieke machtigingen terwijl sprake is van verschillende belanghebbenden, (b) het instellen van een rechtsmiddel zonder dat de gemachtigde daartoe bevoegd is, en (c) het instellen van een rechtsmiddel zonder dat de belanghebbende daarvan op de hoogte is:
“8. Het hof heeft [gemachtigde] verzocht een op zijn naam gestelde machtiging van maximaal een half jaar oud over te leggen. Het hof is hiertoe overgegaan omdat in diverse andere zaken waarin [gemachtigde] als (gesteld) gemachtigde optrad twijfels zijn gerezen over de bevoegdheid van [gemachtigde] om namens de desbetreffende belanghebbende (hoger) beroep in te stellen. Aanleiding voor deze twijfels zijn de volgende ambtshalve bekende feiten en omstandigheden: (i) [gemachtigde] heeft in drie recente procedures bij dit hof1, terwijl sprake was van verschillende belanghebbenden, een identieke schriftelijke machtiging overgelegd, die niet is voorzien van een naam van de volmachtgever en die een handtekening bevat welke niet te herleiden is naar een naam, (ii) de rechtbank NoordNederland heeft een dergelijke handelswijze van [gemachtigde] ook al geconstateerd2, (iii) uit uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant volgt concreet dat [gemachtigde] beroep instelt zonder dat hij daartoe bevoegd is of belanghebbende daarvan op de hoogte is3 en (iv) het hof ambtshalve bekend is met twee hogerberoepszaken waarin de betreffende belanghebbende met een brief van 21 juni 2023 heeft laten weten dat [gemachtigde] namens hem in beide zaken onbevoegd zowel beroep als hoger beroep heeft ingesteld.
1 De uitspraken van het gerechtshof Den Bosch van 12 maart 2025, ECLI:NL:GHSHE:2025:655, ECLI:NL:GHSHE:2025:659 en ECLI:NL:GHSHE:2025:657.
2 Zie de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 december 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:4572.
3 Zie de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 2 december 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:5250, en van 13 juli 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:3439.”
6.4
In een uitspraak van 19 februari 2025 [81] gaat het weliswaar niet om een gevalstype waarop deze bijlage zich richt (want geen prima facie dekkende machtiging), maar ik noem de uitspraak wel omdat zij illustreert dat soms een specifiek doorlopende machtiging om te procederen over een beschikking voor het ene jaar wordt ‘gebruikt’ in een procedure over een beschikking voor een volgend jaar. Het gaat in die zaak (zie rov. 2.1) om een machtiging tot vertegenwoordiging “in alle aangelegenheden aangaande de aanslag lokale heffingen alsmede de daarop vermelde WOZ-beschikking over belastingjaar 2020”, die is overgelegd in een procedure betreffende de WOZ-beschikking voor het jaar 2021. Het gerechtshof verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk op de grond dat aangezien – ook na geboden herstelmogelijkheid – niet een toereikende machtiging voor het belastingjaar 2021 is overgelegd, het ervan uitgaat dat de gesteld gemachtigde niet bevoegd was namens belanghebbende hoger beroep in te stellen (vgl. rov. 3.2-3.3). Belichting verdient nog dat de gemachtigde (kennelijk) erin heeft volhard dat de overgelegde machtiging toereikend is. De gemachtigde heeft namelijk nadat het gerechtshof bij brief op de ontoereikendheid van de machtiging heeft gewezen, niet een nieuwe machtiging ingebracht maar het standpunt ingenomen dat sprake is van een doorlopende machtiging, met verwijzing naar de in 5.4 genoemde uitspraak van 27 november 2024 van de ABRvS.
6.5
Een uitspraak van 8 januari 2025 [82] licht ik eruit als illustratie van een recent geval waarin het gerechtshof wél een (specifiek?) doorlopende machtiging aanvaardt en in het tijdsverloop (kennelijk) onvoldoende aanleiding zag om te twijfelen aan het bestaan van de vertegenwoordigingsbevoegdheid om hoger beroep in te stellen. Het gerechtshof verwerpt het niet-ontvankelijkheidsverweer van de heffingsambtenaar namelijk – voor zover hier van belang – als volgt in een zaak waarin de gemachtigde rechtsbijstand verleent op basis van no-cure-no-pay en in hoger beroep alleen nog geschil bestaat over de vraag of de rechtbank ten onrechte geen immateriëleschadevergoeding en proceskostenvergoeding heeft toegekend:
“4.4. De stelling van de heffingsambtenaar dat hij zich niet goed kan voorstellen dat belanghebbende weet heeft van deze procedure, dan wel dat hij opdracht heeft gegeven in hoger beroep te gaan, wordt verworpen. Het hof heeft namelijk geen enkele aanleiding om van deze veronderstelling uit te gaan, te meer omdat de door belanghebbende getekende machtiging ook ziet op de hogerberoepsprocedure en op vergoedingen voor de geleden processchade, de proceskostenvergoeding, de verbeurde dwangsommen en/of het griffierecht. Dat de overgelegde machtiging ten tijde van het instellen van hoger beroep ruim vier jaar oud was, brengt het hof niet tot een ander oordeel. Het hof zal dan ook niet, zoals de heffingsambtenaar heeft gesuggereerd, belanghebbende op grond van artikel 8:59 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) oproepen om inlichtingen te verschaffen inzake de inhoud van de machtiging en zijn procesbelang.”
6.6
In een uitspraak van 18 september 2024 [83] heeft het gerechtshof het verzet niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat – kort gezegd – de gemachtigde ondanks een verzoek daartoe niet een recente machtiging heeft overgelegd. Aanleiding voor dat verzoek is gelegen in diverse omstandigheden, waaronder de aanhouding van de gemachtigde door de FIOD op 23 januari 2024 in verband met het vervalsen van machtigingen:
“8. Het hof heeft [gemachtigde] in deze verzetprocedure op 2 juli 2024 verzocht een op zijn naam gestelde recente machtiging, van maximaal zes maanden oud ten tijde van het indienen van het verzet, over te leggen. Het hof is hiertoe overgegaan omdat in diverse andere zaken waarin [gemachtigde] optrad twijfels zijn gerezen over zijn vertegenwoordigingsbevoegdheid. Daarnaast had het hof twijfel of [gemachtigde] nog als gemachtigde van belanghebbende kon optreden, mede gelet op het gegeven dat de door [gemachtigde] overgelegde machtiging uit 2014 afkomstig is. Deze twijfels van het hof zijn versterkt door de aanhouding, van [gemachtigde] , door de FIOD op 23 januari 2024.1 Deze omstandigheden rechtvaardigen het om een recente machtiging te verlangen. [gemachtigde] is er op gewezen dat het verzet niet-ontvankelijk kan worden verklaard indien hij aan dat verzoek geen gevolg geeft.
1 https://www.fiod.nl/twee-mannen-aangehouden-voor-vervalsen-machtigingen-en-handtekeningen/”
6.7
Het aangehaalde bericht van de FIOD vermeldt onder meer het volgende:
“Het strafrechtelijk onderzoek is gestart na aangiften van de gerechtshoven Amsterdam en Den Haag en informatie van de Belastingdienst over mogelijk misbruik van machtigingen en het doen van valse aangiften bpm (aanschafbelasting).
Beide mannen vertegenwoordigen cliënten in bpm-zaken bij de Belastingdienst, rechtbanken en gerechtshoven. Het vermoeden is dat zij dit in een aantal gevallen hebben gedaan zonder medeweten van cliënten. Om namens hen op te mogen treden, moeten zij in bezit te zijn van een door een cliënt afgegeven machtiging. Vermoedelijk hebben de verdachten machtigingen en handtekeningen vervalst.”
6.8
Tot slot noem ik een uitspraak van 20 maart 2024 [84] waarin het gerechtshof uitgebreid motiveert zowel waarom het aanleiding heeft gezien om een verzoek om een recente machtiging te doen als op grond van welke feiten en omstandigheden het van oordeel is dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard. In deze zaak lijkt sprake van een algemeen doorlopende machtiging (zie laatste zin in het citaat hierna). Van de in aanmerking genomen omstandigheden belicht ik op deze plaats (a) dat de gemachtigde op de zitting een machtiging uit naam van een ander dan de belanghebbende heeft overgelegd en nadien nog een machtiging met een andere handtekening dan de oorspronkelijk overgelegde machtiging en (b) dat de gemachtigde in andere zaken hoger beroep heeft ingesteld zonder dat de desbetreffende belanghebbende daarvan op de hoogte was en/of zelfs zonder dat daarvoor op dat moment een machtiging was verleend. [85] Interessant is verder dat het gerechtshof ontwikkelingen in de wetgeving in aanmerking neemt. Ik citeer de overweging uitgebreid:
“4.3. Het hof is van oordeel dat niet is komen vast te staan dat [bedrijf] B.V. namens belanghebbende is gemachtigd om hoger beroep in te stellen. Bij brief van 13 december 2023 (…), dat wil zeggen ruim drieënhalf jaar na de (…) volmacht, heeft het hof aan [bedrijf] B.V. de gelegenheid geboden een recente op haar naam gestelde volmacht over te leggen. Die brief vermeldt dat, indien van die gelegenheid geen gebruik wordt gemaakt, het hoger beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard. De achtergrond van dit verzoek is dat het hof enerzijds in het najaar van 2023 is gebleken dat [bedrijf] B.V. in een zaak hoger beroep bij het hof heeft ingesteld terwijl de belanghebbende in die zaak daarvan niet op de hoogte was en anderzijds is gebleken dat in één van de andere zaken die eveneens op 22 december 2023 ter zitting is behandeld uit de correspondentie in dat dossier volgt dat [bedrijf] B.V. ook voor die belanghebbende rechtsmiddelen heeft aangewend zonder dat die belanghebbende daar op dat moment van op de hoogte was en zonder dat daarvoor op dat moment een machtiging was verleend. Daarnaast heeft het hof acht geslagen op het per 1 januari 2024 ingevoerde artikel 30a, lid 4, Wet WOZ, waarin is bepaald dat uitbetalingen van geldbedragen waartoe een belanghebbende ingevolge een uitspraak op bezwaar of een uitspraak in een (hoger) beroepsprocedure is gerechtigd, uitsluitend kan plaatsvinden op een bankrekening op naam van de belanghebbende. Ten tijde van het opvragen van een recente volmacht was het wetsvoorstel dat deze bepaling bevat reeds aangenomen door de Tweede Kamer. De achtergrond van die bepaling is er onder andere in gelegen dat in de (rechts)praktijk is gebleken van situaties waarin belanghebbenden niet wisten dat er in hun naam procedures werden gevoerd of daarvoor geen toestemming hadden gegeven. Dit wordt door de wetgever als een zorgelijke ontwikkeling gezien.6 Het hof deelt - gelet op het voorgaande - die zorgen en acht het, gezien het belang van een rechtsgeldige vertegenwoordigingsbevoegdheid en het voorkomen van misbruik, belangrijk dat erop wordt toegezien dat slechts rechtsmiddelen worden aangewend door gemachtigden die beschikken over een toereikende en rechtsgeldige machtiging. (…) Het hof verbindt aan de volgende feiten en omstandigheden de conclusie dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard: (i) het uitblijven van een reactie op de brief van 13 december 2023, (ii) het tijdens de zitting willen overleggen van een volmacht uit naam van een ander dan belanghebbende (…) en het nadien niet alsnog overleggen van een toereikende, recente volmacht, sterker nog: het nogmaals overleggen van een volmacht uit naam van die ander en een volmacht van 3 april 2020, dus niet een recente volmacht, die is ondertekend met een andere handtekening dan de eerder overgelegde volmacht van maart/april 2020, (iii) de hiervoor genoemde ambtshalve bekende feiten en omstandigheden en (iv) de recente wetswijziging. (…) Het hof merkt nog op dat het in deze zaak gaat om het belastingjaar 2020, terwijl uit de overgelegde volmachten volgt dat reeds bij ondertekening van die volmachten toestemming wordt gegeven om ook voor het jaar erna, een belastingjaar waarvoor de desbetreffende WOZ-waarde nota bene nog niet eens is bepaald, bezwaar te maken en (hoger) beroep (in cassatie) in te stellen. (…)
6 Kamerstukken II 2023/24, 36 427, nr. 3, p. 15.”
6.9
Scherff merkt in zijn noot [86] op dat “het hof wel erg veel moeite [heeft] gedaan om te onderbouwen dat er sprake is van aanwijzingen dat zich tussen het verlenen van die machtiging en het instellen van het onderhavige beroep een omstandigheid als bedoeld in art. 3:72 BW heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid zou zijn geëindigd”. De uitgebreide onderbouwing valt inderdaad op, net zoals die in de in 6.3 aangehaalde uitspraak. Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat die onderbouwing een uitdrukking is van het laveren door het gerechtshof tussen enerzijds HR BNB 2013/244 en anderzijds HR BNB 2022/148, i.e. dat het heeft willen laten zien dat enerzijds het aan de orde zijnde geval vergelijkbaar is met dat in HR BNB 2022/148 en anderzijds dat zijn oordeel niet buiten de lijnen van HR BNB 2013/244 kleurt.
Het gerechtshof Den Haag
6.1
Dit gerechtshof heeft, in verschillende samenstellingen, in maart en april 2025 een serie aan uitspraken gedaan in zaken van dezelfde gemachtigde, met – als ik het goed zie – een vergelijkbaar stramien op basis van een vergelijkbaar feitencomplex. [87] Ik citeer uit een van die uitspraken, namelijk een uitspraak van 3 april 2025, [88] uitgebreid om te laten zien wat de (algemene) benadering van het gerechtshof is, wat het standpunt en de argumenten van de betrokken gemachtigde ter zake zijn, en wat de motivering van het gerechtshof is voor het verlangen van een nieuwe machtiging en wat betreft de tegenargumenten van de gemachtigde.
6.11
In de bedoelde uitspraak van 3 april 2025 gaat het om een doorlopende machtiging. Hoewel op basis van de tekst zou kunnen worden afgevraagd of het wellicht gaat om een algemeen doorlopende machtiging, lijkt het (gelet op de datum van de machtiging en het jaar waarvoor de WOZ-beschikking is gegeven) om een specifiek doorlopende machtiging te gaan. De machtiging vermeldt onder meer:
“Ondergetekende: (…)
Verleent hierbij volmacht aan:
De heer [naam] van [Y] en iedere (huidige en toekomstige) medewerker van [Y] , kantoorhoudende te [adres], om hem of haar te vertegenwoordigen in alle zaken betreffende de aanslag lokale belastingen en de daarop vermelde WOZ-beschikking(-en)”
Het gerechtshof heeft een – naar ik begrijp: algemene, niet-zaakspecifieke – brief met dagtekening 27 januari 2025 aan de gemachtigde (Y) gestuurd met de melding dat en waarom het gerechtshof heeft besloten om voortaan in alle zaken waarin de gemachtigde optreedt een recente volmacht (niet ouder dan zes maanden) op te vragen:
“(…) In een aantal recente dossiers heeft het Hof [Y] gevraagd een nieuwe, recente volmacht over te leggen. [Y] heeft het Hof bericht dat [Y] – ondanks het uitdrukkelijke verzoek daartoe van het Hof – geen nieuwe, recente volmacht zal overleggen.
In uw brieven waarin u het Hof meldt geen nieuwe volmacht over te zullen leggen, merkt u op dat het Hof niet concreet maakt waarom ineens een nieuwe volmacht wordt gevraagd en dat het voor u onduidelijk is op grond waarvan de oude volmacht niet voldoende is. In deze brief leg ik uit waarom het Hof heeft besloten om voortaan in alle zaken die [Y] aan het Hof voorlegt of waarin [Y] zich als gemachtigde stelt in een hoger beroep dat is ingesteld door de wederpartij een recente volmacht (niet ouder dan zes maanden) op te vragen:
Voorbeelden uit de jurisprudentie:
o de uitspraak van 18 juni 2024 van het gerechtshof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2024:1648), waarin het gerechtshof heeft geoordeeld dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [Y] als gemachtigde ten tijde van het instellen van het hoger beroep niet meer bestond;
o de uitspraak van 24 september 2024 van het gerechtshof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2024:2670), waarin het gerechtshof als uitgangspunt heeft genomen dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [Y] ten tijde van het instellen van het hoger beroep niet (langer) bestond hetgeen het gerechtshof Amsterdam ertoe heeft gebracht het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
o de uitspraken van 26 september 2024 van het Hof (ECLI:NL:GHDHA:2024:1915, ECLI:NL:GHDHA:2024:1916 en ECLI:NL:GHDHA:2024:1917), waaruit volgt (eerstgenoemde uitspraak) dat [Y] – ondanks het ontbreken en niet overleggen van een recente machtiging – zich ten onrechte als gemachtigde heeft gesteld in hoger beroep, waarop het Hof heeft geoordeeld dat [Y] geen gemachtigde is en (laatstgenoemde twee uitspraken) dat het Hof [Y] heeft verzocht een op naam van [Y] gestelde machtiging in te dienen (niet ouder dan 3 maanden) en – omdat [Y] niet aan dit verzoek heeft voldaan – [Y] niet als gemachtigde heeft aangemerkt in deze hoger beroepen;
o de uitspraken van 10 oktober 2024 van het Hof (ECLI:NL:GHDHA:2024:1985 tot en met ECLI:NL:GHDHA:2024:1989) waarin de door [Y] ingestelde hoger beroepen niet-ontvankelijk zijn verklaard na de weigering om een recente volmacht over te leggen ter vervanging van een oude, doorlopende en in algemene bewoordingen opgestelde volmacht;
o het arrest van de Hoge Raad van 11 oktober 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1441) waarin de Hoge Raad het cassatieberoep dat door [Y] was ingesteld, niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege het niet overleggen van een recente machtiging of verklaring van instemming.
U heeft in de hoger beroepen waarin het Hof op 10 oktober 2024 uitspraak heeft gedaan, gemeld dat de belanghebbende op de hoogte is (gebracht) van het ingestelde hoger beroep. Blijkens die uitspraken is niet gebleken dat dit daadwerkelijk is gebeurd; u heeft uw stelling niet dan wel niet overtuigend onderbouwd. Hierdoor valt naar het oordeel van het Hof – mede gelet op het voorgaande – niet uit te sluiten dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid door herroeping van de volmacht door de belanghebbende is geëindigd.
Voorts wijs ik u op de volgende omstandigheden. Het Hof ontvangt steeds meer zaken waarin de WOZ-waarde niet meer wordt bestreden en de belanghebbende geen enkel belang meer heeft om door te procederen. Het Hof twijfelt aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [Y] ten tijde van het instellen van het hoger beroep, omdat enerzijds de vraag rijst of het doel waarvoor de oude volmacht is verleend (verlaging van de WOZ-waarde) nog wordt gediend, gelet op het beperkte geschil in hoger beroep, en anderzijds niet valt uit te sluiten dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid door herroeping van de volmacht door de belanghebbende is geëindigd.
Tot slot wijs ik u erop dat het niet vermelden (in de volmacht) van het nummer of het kenmerk van de beschikking en/of aanslag waarvoor [Y] gemachtigd is tot problemen kan leiden, bijvoorbeeld in geval van een intrekking van het hoger beroep dan wel (het sluiten van) compromissen voor, tijdens of na zitting. Ook hierdoor kan bij het Hof twijfel aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [Y] ten tijde van het instellen van het hoger beroep ontstaan. Het Hof wil voorkomen dat meerdere gemachtigden over hetzelfde besluit procederen of dat de belanghebbende door de wederpartij met de gevolgen wordt geconfronteerd van een handeling van [Y] , waarvan de belanghebbende niet op de hoogte is.
Het Hof zal voortaan in alle hoger beroepen die u instelt of in hoger beroepen waarin u zich namens de verwerende partij meldt, een recente volmacht (niet ouder dan zes maanden voor de datum van instellen van het hoger beroep) en een kopie van een geldig identiteitsbewijs van de volmachtgever opvragen. Dit geldt ook voor alle aanhangige zaken. Als het Hof op de in het desbetreffende verzoek genoemde uiterste datum geen recente volmacht heeft ontvangen, kan dat ertoe leiden dat het hoger beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard of dat u wordt geweigerd als gemachtigde in een hoger beroep dat door de wederpartij is ingesteld.”
Vervolgens heeft het gerechtshof bij brief van 31 januari 2025, met verwijzing naar de brief van 17 januari 2025, Y in de voorliggende zaak verzocht te verstrekken (a) een op naam van Y gestelde machtiging, die niet ouder is dan 6 maanden teruggerekend vanaf de datum van indiening van het hogerberoepschrift, en (b) een kopie van een geldig ID-bewijs van de persoon die de machtiging heeft ondertekend.
Y heeft bij brief van 11 februari 2025 laten weten niet tegemoet te zullen komen aan het verzoek, met de volgende motivering:
“(…) Middels dit schrijven laat ik u weten dat ik niet tegemoet zal komen aan uw verzoek. De door mij overgelegde machtiging volstaat. Er zijn door mij al talloze (hoger)beroepsprocedures gevoerd met inhoudelijk dezelfde machtiging. De door mij overgelegde machtiging betreft een doorlopende volmacht zoals bedoeld in artikel 3:72 BW. Er heeft zich geen in dat artikel genoemde situatie voorgedaan waardoor de volmacht geëindigd zou worden.
U maakt in dit geval niet concreet waarom u ineens dit verzoek doet. Enkel heeft u aangegeven: “”
Voor dit verzoek is geen enkele rechtsgrond aan te wijzen. Het betreft slechts een vage, niet onderbouwde omschrijving. Het is voor mij onduidelijk op grond waarvan de oude machtiging volgens u niet voldoende is. Bovendien is het volkomen onduidelijk waarom uw gerechtshof een kopie van een geldig ID-bewijs van de belanghebbende verlangt.
Belanghebbende heeft een machtiging ondertekend, waarmee zijn/haar instemming van vertegenwoordiging vastligt. Ik blijf van mening dat de door mij reeds overgelegde machtiging volstaat en dat u niet kunt verlangen in elke procedure een kopie van een geldig ID-bewijs van belanghebbende te verstrekken.
Zolang de machtiging niet is ingetrokken of uit enig ander bericht blijkt dat ik niet langer namens belanghebbende mag handelen, mag ik als rechtsgeldige gemachtigde ervan uitgaan dat ik bevoegd ben.
Op grond van de in art. 3:61, tweede lid, BW neergelegde vertrouwensbescherming bij volmacht kan de volmachtgever de wederpartij, indien zij op grond van een verklaring of gedraging van de gevolmachtigde heeft aangenomen en onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mocht aannemen dat een toereikende volmacht was verleend, de onjuistheid van haar veronderstelling niet tegenwerpen. Mijns inziens kan uw hof dit ook niet doen.
In deze specifieke zaken heb ik nimmer een verklaring ontvangen van belanghebbende, zoals bedoeld in artikel 3:37 BW, waaruit zou blijken dat de machtiging is ingetrokken. Ik zie dan ook geen reden om te twijfelen aan de geldigheid van de machtiging, en mijns inziens heeft uw hof daar evenmin aanleiding toe.
Daarnaast blijkt uit artikel 2:1 en 8:24 Awb dat de wetgever grote waarde hecht aan het beginsel dat een belanghebbende zich in het verkeer met bestuursorganen en in gerechtelijke procedures desgewenst kan laten bijstaan door een persoon van zijn keuze. Door een procedure zonder redelijke aanleiding niet-ontvankelijk te verklaren, wordt belanghebbende zijn recht op rechtsbescherming ontnomen. De overeenkomst tussen mij en belanghebbende impliceert een volmacht. Dit betekent dat de bevoegdheid van de gevolmachtigde om namens de volmachtgever (de partij die zich laat bijstaan of vertegenwoordigen) bepaald rechtshandelingen – zoals formele proceshandelingen – te verrichten, een integraal onderdeel vormt van de overeenkomst. De werking van een machtiging eindigt slechts door overlijden, ondercuratelestelling of intrekking. Artikel 3:37 BW bevat een limitatieve opsomming van beëindigingsgronden; tijdsverloop is daar geen van.
Ter ondersteuning van dit standpunt verwijs ik naar ECLI:NL:HR:2013:840 en ECLI:NL:HR:2014:446, waarin is geoordeeld dat .
Ik ben bereid u te laten zien dat wij wel degelijk elke belanghebbende op de hoogte brengen van het instellen van hoger beroep. Bijgaand treft u het bericht aan dat naar belanghebbende is verzonden waaruit blijkt dat hij op de hoogte is gebracht van de hoger beroepsprocedure. Belanghebbende heeft niet te kennen gegeven dat hij niet instemde met het instellen van het hoger beroep.
Graag hoor ik het spoedig mogelijk als u geen genoegen neemt met hetgeen nu wordt overgelegd. Indien u twijfels heeft bij de overgelegde machtiging dan verzoek ik u graag om kenbaar te maken wat er onjuist is aan de machtiging.”
Bij de brief van 11 februari 2025 heeft Y bijlagen gevoegd met schermprintjes van emailberichten van Y aan de belanghebbende.
Het gerechtshof heeft bij brief van 13 februari 2025 Y laten weten dat de verstrekte bijlage onvoldoende is om te kunnen concluderen dat Y gemachtigd is om namens de belanghebbende in hoger beroep op te treden.
6.12
Het gerechtshof (rov. 4.3 en 4.6) verbindt aan het uitblijven van een recente machtiging en een kopie van een geldig identiteitsbewijs de gevolgtrekking dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is, onder verwijzing naar HR BNB 2022/148. In dat kader overweegt het gerechtshof ook dat het zich bevoegd acht om een recente machtiging te verlangen, omdat het gerede twijfel heeft aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van Y in hoger beroep. Het verwijst daarbij naar de volgende omstandigheden:
“4.2.1. [Y] heeft bij het hogerberoepschrift van 25 maart 2024 een schriftelijke machtiging gevoegd, gedateerd 13 april 2022. Gelet op het tijdsverloop tussen het moment waarop belanghebbende de machtiging heeft verleend en het moment waarop [Y] het rechtsmiddel van hoger beroep heeft aangewend, dat het een doorlopende en in algemene termen geformuleerde volmacht betreft en de in de brief van 27 januari 2025 genoemde redenen, is [Y] bij brief van 31 januari 2025 en bij brief van 13 februari 2025 verzocht om een op naam van belanghebbende gestelde machtiging, die niet ouder is dan zes maanden teruggerekend vanaf de datum van het hogerberoepschrift, en een kopie van een geldig identiteitsbewijs van de persoon die de machtiging heeft ondertekend te verstrekken.”
Het gerechtshof geeft verder in rov. 4.4 een aanvullende motivering, waarin het gerechtshof naar mijn indruk in wezen tracht te motiveren waarom het tot zijn oordeel is gekomen ondanks HR BNB 2013/244 (al noemt het gerechtshof het arrest op dit punt niet expliciet). Kernargument is dat een doorlopende volmacht inmiddels kan zijn beëindigd, zonder dat het gerechtshof daarvan in kennis is gesteld. Het gerechtshof wijst er bovendien op dat onder meer de openbare raadpleegbaarheid van WOZ-waarden van woningen de kans vergoot dat rechtsmiddelen worden aangewend zonder dat de belastingplichtige daarvan kennis draagt – wat een meer algemene zaaksoverstijgende observatie van het gerechtshof lijkt te zijn, die niet zozeer betrekking heeft op de voorliggende zaak (gelet op de datum van de machtiging en het jaar waarvoor de WOZ-beschikking is gegeven). Ik citeer rov. 4.4:
“4.4. Bij het voorgaande wordt in aanmerking genomen dat een bestaande, doorlopende volmacht ingevolge artikel 3:72 BW weliswaar pas eindigt door herroeping door de volmachtgever, door de dood, de ondercuratelestelling, het faillissement van de volmachtgever of het ten aanzien van hem van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, maar dat een verleende, doorlopende volmacht op een van de in voormeld artikel bepaalde gronden beëindigd kan zijn zonder dat het Hof daarvan in kennis wordt gesteld. Aldus is het mogelijk dat een verleende bevoegdheid tot vertegenwoordiging op het moment van het aanwenden van een rechtsmiddel niet langer bestaat. Het periodieke karakter van de hier aan de orde zijnde waardebeschikking en aanslag lokale heffingen, in combinatie met de vaste datum van bekendmaking daarvan, de openbare raadpleegbaarheid van WOZ-waarden van woningen en de mogelijkheid om op basis van artikel 40 Wet WOZ gegevens op te vragen, vergroot de kans dat een natuurlijke persoon of rechtspersoon die door een algemene, doorlopende volmacht is gemachtigd, rechtsmiddelen kan aanwenden zonder dat de volmachtgevende belastingplichtige daarvan kennis draagt en instemt met het aanwenden van het rechtsmiddel. In de brief van 27 januari 2025 zijn een aantal van dergelijke gevallen waarbij [Y] betrokken was, genoemd.”
Het gerechtshof geeft de volgende motivering naar aanleiding van het betoog van de gemachtigde:
“4.5. Hetgeen [Y] hiertegen inbrengt leidt niet tot een ander oordeel. De twijfel omtrent de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [Y] in de onderhavige zaak wordt niet weggenomen doordat [Y], zoals zij stelt, talloze (hoger)beroepsprocedures heeft gevoerd met inhoudelijk dezelfde machtiging. Wat telt is dat de omstandigheden van het onderhavige geval en de omstandigheden zoals geschetst in de brief van 27 januari 2025 de aanleiding zijn voor de twijfel aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid. [Y] stelt dat zij geen verklaring heeft ontvangen waaruit zou blijken dat de machtiging is ingetrokken. Dit is nu juist waarover bij het Hof twijfel is ontstaan. Met het overleggen van de e-mailberichten van [Y] aan belanghebbende over het namens hem ingestelde hoger beroep (zie 2.5) wordt die twijfel niet weggenomen, omdat dit eenzijdige berichten zijn waaruit niet kan worden afgeleid dat belanghebbende heeft ingestemd met de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [Y] om namens hem hoger beroep in te stellen. Evenmin is uit deze e-mailberichten af te leiden dat de volmacht van 13 april 2022 nog geldig is. De stelling van [Y] dat artikel 3:61, lid 2, BW het Hof de mogelijkheid biedt op de volmacht te vertrouwen, leidt evenmin tot een ander oordeel. Deze bepaling strekt immers ter bescherming van een derde voor het geval een volmachtgever zich erop zou beroepen dat de gevolmachtigde niet vertegenwoordigingsbevoegd is om rechtshandelingen namens hem te verrichten. Die bepaling belet het Hof niet om, ter voorkoming dat die situatie zich voordoet, een recente volmacht te vragen.”
6.13
Uit een uitspraak van 6 maart 2025 [89] volgt dat het gerechtshof ook aan een andere gemachtigde een algemene brief met dagtekening 27 januari 2025 heeft gestuurd (zij het wat anders verwoord en onder aanhaling van andere uitspraken met incidenten). Uit die uitspraak volgt verder dat het gerechtshof ook voorafgaand aan 27 januari 2025 reeds een verzoek deed tot overleggen van een recente machtiging en kopie van een identiteitsbewijs. De inhoud van de uitspraak is in de kern niet anders dan de uitspraak van 3 april 2025, zij het dat de overwegingen minder uitgebreid zijn. Ik zie daarom af van het citeren eruit.
6.14
Ik belicht nog wel een uitspraak van 7 november 2024 [90] omdat daarin aan de orde is dat (rov. 5.3) in beroep een machtiging is overgelegd die dateert (12 maart 2020) van ruim vóórdat de bestreden WOZ-beschikking voor 2021 is genomen (30 april 2021) én die bovendien ook reeds is overgelegd in een procedure tegen de WOZ-beschikking voor een jaar eerder. Het is niet verrassend dat het gerechtshof oordeelt dat (rov. 5.4) de rechtbank in redelijkheid aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de gemachtigde mocht twijfelen en het haar vrij stond aan het uitblijven van het overleggen van een recente machtiging de gevolgtrekking te verbinden dat het beroep niet-ontvankelijk is. Ik wil op deze plaats vooral belichten dat de gemachtigde de schriftelijke machtiging nogal ruim opvat. Zelfs in hoger beroep – zie rov. 5.2 – betoogt de gemachtigde namelijk nog dat sprake is van een doorlopende machtiging (in mijn terminologie: een algemeen doorlopende machtiging), terwijl de tekst toch ook zo zou kunnen worden opgevat dat de machtiging is verleend voor een specifieke aanslag/WOZ-beschikking. De tekst luidt namelijk (voor zover hier relevant) als volgt:
“om hem/haar zowel in als buiten rechte te vertegenwoordigen in alle aangelegenheden aangaande de aanslag lokale heffingen alsmede de daarop vermelde WOZ-beschikking”.
Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden
6.15
In een uitspraak van 1 april 2025 [91] is een uitspraak van de rechtbank aan de orde waarin het beroep niet-ontvankelijk is verklaard op de grond dat niet is komen vast te staan dat de gemachtigde vertegenwoordigingsbevoegd is. Motivering voor dat laatste is dat de gemachtigde weliswaar een ondertekende machtiging heeft overgelegd, maar dat de gemachtigde na een daartoe strekkend verzoek niet een kopie van een identiteitsbewijs heeft ingediend. Het gerechtshof oordeelt echter dat het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Het geeft daarbij een motivering dat het stramien van HR BNB 2013/244 volgt. Een belangrijk punt is denkelijk dat uit een overgelegde e-mail volgt dat de belanghebbende op de hoogte was van de procedure:
“4.4. Het Hof is van oordeel dat voor de Rechtbank geen aanleiding bestond een (nieuwe) machtiging te verlangen. Uit de tekst van de in de bezwaarfase overgelegde machtiging blijkt immers de bevoegdheid van [de gemachtigde; MP] om in de onderhavige zaak namens belanghebbende tevens beroep in te stellen (vgl. HR 11 oktober 2023, ECLI:NL:HR:2013:840). Verder ziet het Hof geen concrete aanwijzingen om te twijfelen aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [de gemachtigde; MP] ten tijde van het instellen van het beroep. Dit geldt temeer nu uit de overgelegde e-mail (…) volgt dat belanghebbende op de hoogte was van de procedure. Het enkele feit dat een kopie van het identiteitsbewijs van de volmachtgever ontbreekt, is onvoldoende om aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid te twijfelen, omdat dit geen vereiste is voor de rechtsgeldigheid van een machtiging.
4.5.
De stukken van het geding bevatten evenmin aanknopingspunten om te veronderstellen dat zich tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het onderhavige beroep een omstandigheid als bedoeld in artikel 3:72 van het Burgerlijk Wetboek – einde volmacht – heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid van Bartels zou zijn geëindigd (vgl. HR 11 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:840).”
6.16
In een andere uitspraak van 1 april 2025 [92] houdt in hoger beroep wel stand een niet-ontvankelijkverklaring van de rechtbank. In dat geval was echter geen schriftelijke machtiging (maar alleen een e-mail) overgelegd. Dat geval is voor deze bijlage niet zo interessant. [93] Een ander geval waarin een niet-ontvankelijkverklaring in stand blijft, is het geval van een machtiging zonder naam en specifieke zaaksgerelateerde informatie. [94]
6.17
Ik heb op rechtspraak.nl geen uitspraak van het gerechtshof kunnen vinden waarin toepassing is gegeven aan HR BNB 2022/148 in een geval dat overeenkomt met het gevalstype dat centraal staat in deze bijlage (5.1). [95]
Het gerechtshof Amsterdam
6.18
Het aantal relevante uitspraken van dit gerechtshof is beperkt. Uit ingewonnen informatie (zie 7.7 hierna) blijkt dat hoewel het gerechtshof op zich wel daartoe aanleiding ziet, het voorshands geen recente machtigingen pleegt op te vragen (indien reeds een machtiging is overgelegd), omdat onzeker is hoe de Hoge Raad daartegen aankijkt. Twee uitspraken zijn niettemin noemenswaardig (die beiden worden genoemd in de in 6.11 geciteerde algemene brief van gerechtshof Den Haag).
6.19
Ik start met de uitspraak van 18 juni 2024 [96] waarin het gerechtshof (in rov. 3.5) tot de vaststelling komt dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de gemachtigde ten tijde van het instellen van het hoger beroep niet meer bestond en dat het hoger beroep dus onbevoegdelijk is ingesteld. Het baseert die vaststelling op het volgende, waaruit het concludeert “dat de gestelde gemachtigde tegen de wil van belanghebbende hoger beroep heeft ingesteld”:
“3.3. Op de zitting bij het Hof is de e-mailcorrespondentie van 21 september 2023 tussen belanghebbende en het kantoor van de gestelde gemachtigde overgelegd (…). In zijn email reageert belanghebbende op het toezenden door de organisatie van de gestelde gemachtigde van de uitspraak van de rechtbank waarbij het beroep ongegrond is verklaard. Hij bedankt de organisatie van de gestelde gemachtigde voor alle moeite en vele tijd die het in beslag heeft genomen. Vervolgens meldt belanghebbende dat de woning inmiddels verbeterd is, dus dat doorprocederen sowieso een ongegrondverklaring zou opleveren. Eindigend met: “Dus ik denk dat een verdere inspanning zonde van uw tijd is en u deze zaak kunt vergeten.”. Het dossier van de gestelde gemachtigde bevat – zo heeft zij desgevraagd verklaard – geen reactie op deze mail, noch een vastlegging van een (telefoon)gesprek met belanghebbende of iets dergelijks. De gestelde gemachtigde heeft op de zitting van het Hof verklaard dat deze e-mail van belanghebbende te interpreteren is als: ‘ [belanghebbende] wilde het laten varen’, ‘belanghebbende wilde dus ook niet verder’, en: ‘ [belanghebbende] liet weten (..) laat het maar zitten’. Het Hof constateert dat de gestelde gemachtigde de e-mail van belanghebbende aldus heeft opgevat dat hij wilde stoppen met de procedure en niet in hoger beroep wilde gaan. Deze opvatting is naar het oordeel van het Hof in alle redelijkheid ook de enig denkbare uitleg, want als de WOZ-waarde niet meer kon worden bestreden, had belanghebbende er geen enkel belang meer bij om door te procederen.
3.4.
Toen het Hof de gestelde gemachtigde vroeg waarom door de gestelde gemachtigde dan toch hoger beroep is ingesteld, ondanks dat belanghebbende met procederen wilde stoppen, heeft de gestelde gemachtigde erop gewezen dat de machtiging van belanghebbende haar organisatie het recht geeft om beslissingen voor belanghebbende te nemen en ook dat belanghebbende het uitsluitend over stoppen met procederen over de WOZ-waarde had. Het Hof is van oordeel dat uit de omstandigheid dat belanghebbende in zijn e-mail aan de gestelde gemachtigde uitsluitend sprak over de WOZ-waarde, geenszins kan worden afgeleid dat hij niettemin door wilde procederen over iets anders. Daar is namelijk geen enkele aanleiding toe en het is in tegenspraak met de uitleg die de gemachtigde zelf ook aan de e-mail van belanghebbende gaf. Belanghebbende wilde de procedure (in het algemeen) laten varen, er niet mee verder en het laten zitten omdat het al zoveel tijd en moeite had gekost en omdat de WOZ-waarde toch niet omlaag zou gaan. Dat laat geen enkele ruimte voor de stelling dat belanghebbende wilde doorprocederen over de hem toekomende (proces)kostenvergoedingen die uiteindelijk geheel in de geldla van het kantoor van de gemachtigde zouden verdwijnen. Het Hof vindt deze (nadere) uitleg van de gestelde gemachtigde op de zitting er dan ook een die tegen beter weten in wordt ingenomen. Het Hof komt tot de conclusie dat de gestelde gemachtigde tegen de wil van belanghebbende hoger beroep heeft ingesteld, enkel voor eigen gewin. De aanvankelijk afgegeven machtiging kan vertegenwoordigers niet het recht geven om maar door te blijven procederen terwijl de volmachtgever dat niet meer wil. Dat wordt niet anders indien de vertegenwoordiger nog stelt recht te hebben op een (proces)kostenvergoeding.”
6.2
De tweede uitspraak, die van 24 september 2024, [97] is in zeker opzicht een vervolg op de uitspraak van 18 juni 2024. Aan de orde is namelijk dat het gerechtshof aanleiding ziet om dezelfde gemachtigde op te dragen een recente machtiging (afgegeven na de uitspraak van de rechtbank) over te leggen. Aanleiding daarvoor is de uitspraak van 18 juni 2024 en de omstandigheid dat de waarde van de woning niet meer in geschil is. De gemachtigde reageert daarop met de melding dat niet zal worden tegemoetgekomen aan het verzoek, onder meer met als argument dat de overgelegde machtiging volstaat aangezien dat een doorlopende machtiging is. Daarop reageert het gerechtshof dat het bekend is met dat laatste, maar dat het aanleiding ziet om te twijfelen of de machtiging niet inmiddels is ingetrokken. Nadat de gemachtigde de geboden gelegenheid om stukken in te brengen onbenut laat, verklaart het gerechtshof het hoger beroep niet-ontvankelijk. Het betrekt daarbij de gang van zaken in de voorafgaande uitspraak van 18 juni 2014:
“3.3.4. Uit hetgeen hiervoor is weergegeven moet worden geconcludeerd dat [de gemachtigde; MP] in de voorgaande zaak bewust tegen de wil van belanghebbende hoger beroep heeft ingesteld en derhalve geprocedeerd heeft zonder daartoe op dat moment nog vertegenwoordigingsbevoegd te zijn. Uit de hardnekkigheid waarmee [de gemachtigde; MP] haar handelswijze tijdens het onderzoek ter terechtzitting in de voorgaande zaak verdedigde (…) trekt het Hof de conclusie dat geen sprake was van een onbedoelde misslag, zodat de reële mogelijkheid bestaat dat dit geen incident betrof maar berust op een meer structurele handelswijze.
3.4.
Voorts stelt het Hof vast dat ook in de onderhavige zaak de WOZ-waarde niet meer wordt bestreden en de belanghebbende er ook in de onderhavige zaak geen enkel belang meer bij heeft om door te procederen. Daarbij bevat het zaaksdossier in de onderhavige zaak geen enkele aanwijzing dat belanghebbende weet heeft van het ingestelde hoger beroep.
3.5.
Op basis van het voorgaande acht het Hof in de onderhavige zaak de reële mogelijkheid aanwezig dat [de gemachtigde; MP] wederom hoger beroep in heeft gesteld zonder daartoe bevoegd te zijn. Hierin heeft het Hof aanleiding gezien de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [de gemachtigde; MP] te onderzoeken door haar de gelegenheid te geven de bedoelde vrees te ontzenuwen. Dit heeft [de gemachtigde; MP] nagelaten; hetgeen zij heeft ingebracht (…) acht het Hof daartoe onvoldoende.
3.6.
Gelet op het vorenoverwogene zal het Hof ervan uitgaan dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [de gemachtigde; MP] ten tijde van het instellen van het hoger beroep niet (langer) bestond. (…)”
7.Inlichtingen feitenrechters
7.1
Geïnspireerd door een ‘bevraging van de praktijk’ door mijn ambtgenoot Hartlief, [98] en met een schuin oog gekeken naar art. 83 jo art. 120(2) Wet RO, heb ik nadere inlichtingen ingewonnen bij feitenrechters over de machtigingen-problematiek in de dagelijkse praktijk. Het doel daarvan is om zowel zelf een breder beeld daarvan te krijgen als de Hoge Raad dat bredere beeld te bieden.
7.2
Ik heb me aanvankelijk om diverse redenen [99] alleen gericht op de gerechtshoven. Aan de teamvoorzitters belastingrecht van de gerechtshoven heb ik eerst het verzoek in concept voorgelegd met de vraag of men daarmee uit de voeten zou kunnen. Na een bevestigend antwoord is het verzoek (ongewijzigd) verstuurd. Na een suggestie daartoe heb ik vervolgens ook nog de teamvoorzitter van rechtbank Noord-Holland, tevens voorzitter van een overleggremium van vertegenwoordigers van de belastingteams van de rechtbanken, verzocht om inlichtingen, primair vanuit zijn rechtbank, eventueel aangevuld met informatie vanuit andere rechtbanken.
7.3
Hierna volgen achtereenvolgens het verzoek om inlichtingen en de reacties daarop. Het verzoek is gedaan begin april, de laatste reactie is ontvangen op 16 mei 2025. De reacties zijn integraal opgenomen [100] , met alleen soms een aanpassing van een tikfout of in de opmaak (zoals uitlijning). Wel heb ik bij de weergave van de reactie soms tekst tussen blokhaken ([..]) opgenomen in plaats van de originele tekst. Het gaat daarbij dan steeds om een door mij verkorte weergave van de vraag, opdat de vragen niet elke keer opnieuw integraal terugkomen in de tekst.
7.4
Ik merk op dat ik afzie van een samenvatting van de inlichtingen omdat de informatie reeds op kernachtige wijze is verwoord en anders sprake zou zijn van te veel overlap.
Het verzoek
7.5
Het verzoek om inlichtingen luidt als volgt:
“Geachte teamvoorzitters,
Ik heb enige zaken geselecteerd voor conclusie waarin aan de orde is dat het gerechtshof het hoger beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat, kort gezegd, ondanks een verzoek daartoe niet een (toereikende) recente machtiging is overgelegd. Het gaat daarbij om gevallen waarin eerder wel een machtiging is overlegd, maar het gerechtshof aanleiding heeft gezien om te verzoeken om een recente machtiging.
Aanleiding om een conclusie te schrijven over – kort gezegd – de machtiging-problematiek is onder meer dat deze zaken geen incidenten lijken. Op basis van recente rechtspraak van gerechtshoven rijst de indruk dat (sommige) gerechtshoven sinds enige tijd kritisch(er) overgelegde machtigingen onderzoeken en in dat verband – in voorkomende gevallen – een meer recente machtiging opvragen.
Verzoek
Ik zou het zeer op prijs stellen als ieder van u mij inlichtingen kunt geven over de machtiging-problematiek in de praktijk van uw team.
Toelichting op het verzoek
De reden voor dit verzoek is dat ik een breder beeld wil krijgen van de machtiging-problematiek in de dagelijkse praktijk van de gerechtshoven in belastingzaken. De zaken waarin ik een conclusie neem, geven weliswaar enig beeld, maar dat beeld hoeft in die zin niet representatief te zijn omdat in deze zaken juist wordt doorgeprocedeerd. Het is nuttig voor mijn conclusie om een breder – zaaksoverstijgend – beeld te krijgen. Een breder beeld kan weliswaar mede worden verkregen door analyse van (informatie in) andere gepubliceerde uitspraken van gerechtshoven, maar ook dat beeld is tot op zekere hoogte beperkt. Zo omvat dat beeld niet dat – naar ik heb begrepen –in voorkomende gevallen het hoger beroep wordt ingetrokken na opvraag van een recente machtiging en/of kritische bevraging over de toereikendheid van de overgelegde machtiging.
Er zijn in hoofdzaak twee redenen dat ik een breder beeld wil krijgen van de machtiging-problematiek in de dagelijkse rechtspraktijk. De eerste reden is dat dit bredere beeld nuttige achtergrond kan zijn voor mijn analyse van de problematiek. De tweede reden is dat ik het bredere – zaakoverstijgende – beeld van de dagelijkse rechtspraktijk wat betreft de machtiging-problematiek wil schetsen in mijn conclusie als voorlichting aan de Hoge Raad.
Specificatie verzoek
Mijn verzoek om inlichtingen is in die zin algemeen dat het mij erom gaat een goed beeld te krijgen van de machtiging-problematiek in de dagelijkse rechtspraktijk.
Om enig houvast te geven, noem ik hierna enige thema’s die aan bod zouden kunnen komen in uw reactie. Daarbij heb ik enige vragen geformuleerd om de thema’s nader te duiden.
De zojuist bedoelde thema’s:
-
Inventarisatie stand van de praktijk
Inventarisatie stand van de praktijk
o Worden in uw team overgelegde machtigingen meer dan incidenteel kritischer onderzocht dan eerder?
-
Aanleiding
Aanleiding
o Zo ja, wat is daarvoor de aanleiding? Kunt u eventuele incidenten beschrijven? Kunt u een indruk geven van de omvang van dergelijke incidenten?
o Speelt de problematiek bij een bepaalde groep gemachtigden en/of een bepaald type zaken?
-
Werkwijze onderzoek machtiging
Werkwijze onderzoek machtiging
o Worden/zijn er algemene – niet zaakspecifieke – brieven gestuurd aan gemachtigden inzake de machtiging-problematiek? Zo ja wat is de strekking van die brieven?
o In het geval in een zaak een machtiging is overgelegd, wat zijn criteria c.q. indicatoren die plegen te worden gehanteerd om niettemin nader onderzoek te doen of de gesteld gemachtigde inderdaad (nog) gemachtigd is voor de voorliggende zaak?
o Welke methoden worden gebruikt om dergelijk onderzoek te doen? (opvragen recente machtiging; aanschrijving of oproeping belanghebbende zelf; anders?)
-
Vervolg op onderzoek
Vervolg op onderzoek
o Kunt u een indruk geven van de reacties die volgen naar aanleiding van het opvragen van een recente machtiging en/of het benaderen van de belanghebbende zelf? Bijvoorbeeld: volgt überhaupt een reactie, leidt het tot een intrekking, volgt een recente machtiging, wordt geweigerd een recente machtiging te overleggen, etc.? Kunt u daarbij een indruk geven van de omvang van de onderscheiden categorieën aan reacties?
o Wat is doorgaans de handelwijze indien niet wordt gereageerd of wordt geweigerd om een recente machtiging te overleggen?
-
Rechtsvragen
Rechtsvragen
o Wat zijn de rechtskundige vragen die in uw team leven wat betreft de machtiging-problematiek?
Omdat het mij ook gaat om informatie te krijgen over wat ik niet weet (the unknown unknowns), hoor ik ook graag eventuele andere informatie die van belang kan zijn.”
7.6
Aan de teamvoorzitter van rechtbank Noord-Holland is een gelijkluidend verzoek gedaan, met de volgende begeleidende tekst:
“In het vervolg op ons telefoongesprek van zojuist stuur ik u hierbij het e-mailbericht met het informatieverzoek dat ik eerder aan teamvoorzitters belastingrecht van gerechtshoven stuurde.
Ik zou het zeer op prijs stellen indien ook u mij inlichtingen kunt geven over de machtiging-problematiek, maar dan voor de rechtbanken, overeenkomstig onderstaand verzoek.
Zoals besproken is het prima indien u de inlichtingen primair geeft voor uw team, eventueel aangevuld met reacties vanuit andere rechtbanken. Het gaat mij erom een beeld te krijgen in aanvulling op de informatie vanuit de gerechtshoven.
Voor de goede orde merk ik op dat ik voornemens ben om uw reactie integraal weer te geven in (een bijlage bij) mijn conclusie, en dus kenbaar zal zijn voor derden.”
Het gerechtshof Amsterdam
7.7
De teamvoorzitter van gerechtshof Amsterdam heeft als volgt antwoord gegeven:
“In veel gevallen wordt met name door gemachtigden die werken op basis van no cure no pay geprocedeerd op basis van geruime tijd geleden (soms meerdere jaren geleden) afgegeven in heel algemene termen gestelde machtigingen (machtigingen die niet gericht zijn op een bepaalde beschikking/bepaald jaar/bepaalde belasting enz.). Niet duidelijk is dan of de desbetreffende belastingplichtige ook daadwerkelijk de bedoeling heeft gehad dat ook in de concreet voorliggende zaak namens hem wordt geprocedeerd. In een aantal gevallen is het hof gebleken dat dit niet het geval is en geprocedeerd werd tegen de wil van de desbetreffende belastingplichtige in. Het betreft hier incidenten waarbij door de betrokken belastingplichtige contact is opgenomen met de griffie omdat men door toeval op de hoogte raakte van de lopende procedures. Bijvoorbeeld in een situatie waarin men de erfpacht wilde afkopen maar van de gemeente Amsterdam te horen kreeg dat dit (nog) niet kon omdat over de WOZ-waarde nog procedures liepen, en in een geval waarin de nota griffierecht per abuis was verzonden naar de belanghebbende zelf in plaats van naar de (beweerdelijke) gemachtigde.
Omdat wij normaliter niet corresponderen met of anderszins contact hebben met de belanghebbende zelf kunnen wij geen inschatting geven van het aantal zaken waarin tegen de wil van de desbetreffende belanghebbende wordt (door)geprocedeerd.
Het hof heeft in zijn uitspraak van 18 juli 2024, 23/1240, ECLI:NL:GHAMS:2024:1648, geoordeeld dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van een bepaalde gemachtigde niet meer bestond (dit naar aanleiding van e-mail berichten van de belanghebbende aan de gemachtigde) en is het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Dit heeft ertoe geleid in een andere zaak van dezelfde ‘gemachtigde’ waarin de waarde van de woning niet meer in geschil was een recente machtiging op te vragen (Hof Amsterdam 24 september 2024, 23/634. ECLI:NL:GHAMS:2024:2670). Door de ‘gemachtigde’ is daaraan geen gevolg gegeven maar is gereageerd zoals weergegeven on overweging 2.3 van de uitspraak van 24 september 2024 (naar wij begrepen hebben is dit een meer voorkomende reactie van deze ‘gemachtigde’ indien gevraagd wordt om een recente machtiging). Het hoger beroep is daarop niet-ontvankelijk verklaard.
Omdat niet zeker is hoe de Hoge Raad tegen e.e.a. aankijkt en wij niet het risico willen lopen in veel zaken (naar uit een later arrest blijkt: ten onrechte) de niet-ontvankelijkheid uit te spreken, vraagt het hof voorshands geen recente machtigingen op hoewel het daartoe op zich wel aanleiding ziet. Het gaat dan met name om zaken waarin het hoger beroep uitsluitend ziet op nevenbeslissingen.
Wij hebben behoefte aan antwoord op de vraag of indien geprocedeerd wordt op basis van een geruime tijd afgegeven en in algemene termen gestelde machtiging – een machtiging dus die niet specifiek ziet op een bepaalde belastingaanslag/beschikking – dit op zich voldoende aanleiding vormt tot het opvragen van een recente machtiging en, zo die vraag bevestigend wordt beantwoord, of indien een dergelijke machtiging niet wordt overgelegd dit leidt tot niet-ontvankelijkheid van het ingestelde rechtsmiddel.”
7.8
Verder is ter illustratie van de problematiek een recent bericht van 4 april 2025 aan een gemachtigde bijgevoegd, waaruit een nieuw incident blijkt. Het bericht vermeldt namelijk het volgende:
“(…) Naar aanleiding van het instellen van hoger beroep, is een nota griffierrecht verzonden. In de regel wordt de nota gestuurd aan de gemachtigde maar in dit geval is de nota per abuis gestuurd ten name van de belanghebbende. Naar aanleiding van deze nota heeft de zoon van X contact gelegd met de belastinggriffie van het Hof. Daarvan is door de griffie medewerkster de volgende notitie gemaakt:
‘Gemachtigde (…) heeft namens X geprocedeerd in eerste aanleg zonder medeweten van X en nu ook in hoger beroep (…) ingesteld zonder medeweten van X.
Gisteren belde haar zoon laaiend op. Ze weten helemaal van niks en zijn heel erg geschrokken en waren erg angstig. X is een vrouw van 88 jaar. (…)’
Op grond van de inhoud en strekking van dit gesprek, ziet het Hof aanleiding om een nieuwe/recente machtiging bij u op te vragen ten einde zeker te stellen dat i.c. wordt geprocedeerd in opdracht en met instemming van de belanghebbende. Gelet op het met griffie medewerker gevoerde gesprek, kan dit niet zonder meer worden aangenomen, integendeel. (…)”
Het gerechtshof Den Haag
7.9
De teamvoorzitter van het gerechtshof Den Haag heeft als volgt antwoord gegeven:
“[vraag 1: kritischer onderzoek dan eerder?]
Ja, dat doen we. Indien zich bij een bepaalde gemachtigde een ernstig incident voordoet, een reeks van minder ernstige incidenten of een patroon dat vragen oproept, wijzigen we ons beleid ten aanzien van deze gemachtigde.
Ons algemene beleid is dat we de machtiging in iedere zaak beoordelen. In de meeste gevallen is geen verdere actie nodig. Van één landelijk opererende gemachtigde is bekend dat hij erg slordig is in alles, van zijn processtukken tot zijn machtigingen, en deze worden extra kritisch bekeken. In voorkomende gevallen wordt een nieuwe machtiging opgevraagd (dit gebeurt zo vaak, dat het bijna standaard is, ook vanwege de fouten). Van een andere landelijk opererende gemachtigde is bekend dat hij tien dagen door de FIOD is vastgehouden vanwege verdenking van valsheid in geschrift, en wel het werken met valse of vervalste machtigingen. Deze gemachtigde levert in iedere nieuwe zaak een recente machtiging in. Dat doet hij zonder morren.
Voor drie landelijk opererende gemachtigden (WOZ) hebben we helaas moeten besluiten om in iedere zaak een recente machtiging op te vragen. Dit is gebeurd naar aanleiding van concrete incidenten. De teamvoorzitter heeft aan iedere gemachtigde een persoonlijke brief gestuurd, met deze incidenten als onderbouwing voor het verzoek. Iedere gemachtigde heeft dus een eigen brief gekregen; ze zijn niet over één kam geschoren. De incidenten zijn in 2024 aan het licht gekomen.
[vraag 2: aanleiding/incidenten?]
Het gaat om een variatie aan incidenten, zoals:
▪ onbekendheid van de gemachtigde met het overlijden van belanghebbende;
▪ als verwerende partij optreden in hoger beroep na het opvragen van het zaaknummer bij de griffie (niet verstrekt) en de wederpartij (wel verstrekt);
▪ belanghebbenden die zich melden en vragen of er soms een zaak loopt naar aanleiding van 1) communicatie met de wederpartij; 2) een verzoek van de gemachtigde na de uitspraak om de vergoeding over te maken; 3) zie hiervoor, de belastingplichtige is verbaasd als hij bericht krijgt dat de wederpartij hoger beroep heeft ingesteld;
▪ twee gemachtigden die over dezelfde beschikking procederen;
▪ veel voorkomende fouten in de machtigingen;
▪ het werken met doorlopende machtigingen, die op een gegeven moment wel erg oud worden;
▪ het werken met ongedateerde machtigingen.
[vraag 3: bepaalde groep gemachtigden / type zaken?]
Vooral bij kantoren die op no cure, no pay-basis werken.
[vraag 4: algemene brieven?]
Ja, zie hiervoor. Drie verschillende brieven aan drie kantoren, met uitleg en het verzoek om voortaan een recente machtiging te overleggen.
[vraag 5: indicatoren voor nader onderzoek?]
Zie de hiervoor genoemde incidenten (onder ‘Aanleiding’).
[vraag 6: welke methoden?]
Meestal vragen we een recente machtiging op of een ander bewijs dat belanghebbende bekend is met de procedure. Aangezien niet duidelijk is of belanghebbende weet heeft van de procedure, benaderen we hem of haar in beginsel niet. Dat is anders als we een vermoeden hebben van fraude of misbruik. Dat is een paar keer gebeurd. Daarvan is aangifte gedaan bij het OM, nadat bleek dat de belanghebbende de machtiging inderdaad niet had afgegeven.
[vraag 7: wat zijn de reacties?]
Twee van de gemachtigden hebben een schriftelijke reactie gestuurd, die erop neerkwam dat ze geen recente machtigingen gingen overleggen. De toon van de brieven was niet bepaald vriendelijk. De andere gemachtigde leek eerst inschikkelijk, maar trekt in zijn processtukken en op zitting steviger van leer dan de andere twee. Deze gemachtigde heeft onlangs een brief gestuurd met allerlei insinuaties, bijvoorbeeld dat we hem verdenken van fraude (nee, doen we niet) en dat we in strijd handelen met de AVG. Hij wil inzage in de gegevens die we over hem verzamelen. Dat laatste doen we ook niet. Hij wil ook dat we ons houden aan een notitie die aan de gemeenten is gestuurd. Daarop heb ik geantwoord dat het hof geen gemeente is en zijn eigen beleid bepaalt.
[vraag 8: handelwijze bij geen reactie?]
Dan wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard.
[vraag 9: rechtskundige vragen?]
We willen graag weten welke voorwaarden aan een machtiging gesteld mogen worden. Zoals, mag je eisen dat er een datum van ondertekening of ingang op staat? Een gemachtigde levert standaard machtigingen in zonder datum. Mag je bijvoorbeeld eisen dat er een nauwkeuriger beschrijving van het bestreden besluit op staat? Tegenwoordig is het namelijk eenvoudig om met behulp van de openbare gegevens door te procederen. Begin maart vraagt het kantoor op basis van artikel 40 Wet WOZ de gegevens op bij de wederpartij en start zo een nieuwe ronde.
En we willen weten op basis van welke omstandigheden we een machtiging kunnen weigeren.
Voorts is interessant te vernemen hoe we de zaak moeten afwikkelen als er geen (correcte) machtiging is. Is het kantoor dan de belanghebbende, of de belastingplichtige?
Vormt het toch naar de belanghebbende sturen van verzoeken of stukken een datalek?
[Andere relevante informatie?]
Naar aanleiding van het vermoeden van fraude of misbruik belde een van de belanghebbenden later op met de vraag of het hof hem kon helpen. Die belanghebbende had wel de machtiging getekend, maar wilde na de misdragingen van de gemachtigde met de procedure stoppen. De gemachtigde heeft toen een gepeperde rekening gestuurd voor de misgelopen vergoedingen. De belanghebbende meldde dat in het contract staat dat de belanghebbende bij tussentijds stoppen de volledige proceskostenvergoeding verschuldigd is, alsof de procedure in hoogste instantie was gewonnen. Daar kwam ook nog een en ander bij. Ook had geen verrekening plaatsgevonden van de vergoeding die de gemachtigde al had ontvangen in bezwaar en beroep. Belastingplichtigen die een dergelijk contract tekenen, durven gewoon niet te stoppen. Met dit soort dreigementen kunnen kwaadwillenden maar verder procederen zonder zich iets aan te trekken van de belangen van de belastingplichtige. We vragen ons af of dit soort bedingen niet onredelijk bezwarend zijn. Als dit zo is en dit breder bekend wordt, durft een belastingplichtige het misschien wel aan te stoppen met de procedure.”
Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden
7.1
De teamvoorzitter van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft als volgt antwoord gegeven:
“[vraag 1: kritischer onderzoek dan eerder?]
Ja, er wordt kritischer naar de machtigingen gekeken.
[vraag 2: aanleiding/incidenten?]
Problemen met de machtiging doen zich nu vrijwel alleen voor bij één landelijk opererende (Woz-)gemachtigde. In deze gevallen zijn er (bijna) altijd ook problemen met de in eerste aanleg overgelegde machtiging. Omdat de rechtbanken die machtigingen kritischer bekijken, doen wij dat ook. Het komt voor dat de naam van degene die tekent niet overeenstemt met die van de belanghebbende (bijvoorbeeld de initialen kloppen niet), er is niet door een rechtsgeldig vertegenwoordiger getekend, er is in het geheel niet getekend, etc.
Het hof behandelt sinds enige tijd meer zaken waarin de machtigingen een rol spelen, omdat de rechtbanken er soms niet meer voor kiezen een 8:54 Awb-beslissing te nemen, maar tot een ‘reguliere’ niet-ontvankelijkverklaring over te gaan. Er komen daardoor meer van dit soort zaken bij ons hof terecht. Als de rechtbank dan al heeft beslist dat het aan de machtiging schort, leidt dit tot een (extra) kritische blik op de machtiging in hoger beroep omdat de machtiging dan voorwerp van geschil is.
Het beleid van het hof Arnhem-Leeuwarden is dat we de machtiging per zaak beoordelen. In verreweg de meeste hogerberoepszaken volstaat de machtiging en is geen nader onderzoek nodig. In de zaken van de hiervoor bedoelde gemachtigde wordt vanwege de vele gebreken in de machtigingen kritischer naar de machtigingen gekeken en is vaak nadere actie vereist.
[vraag 3: bepaalde groep gemachtigden / type zaken?]
De kritischer houding naar machtigingen speelt vooral bij de hiervoor bedoelde (Woz)gemachtigde een rol. In andere zaken zijn er soms ook gebreken aan de machtiging, maar die zijn meestal snel opgelost. Zo is er een ncnp-kantoor met verschillende bedrijfsonderdelen, waarvan niet altijd duidelijk is namens welk bedrijfsonderdeel wordt geprocedeerd en daarmee of de machtiging klopt. In het verleden waren er veel problemen met machtigingen in BPM-zaken, maar dat is niet meer het geval.
[vraag 4: algemene brieven?]
Nee. Er wordt per zaak beoordeeld of er een machtiging is overgelegd die volstaat en als dat niet het geval is, wordt in die specifieke zaak om een (nieuwe) machtiging gevraagd.
[vraag 5: indicatoren voor nader onderzoek?]
Er is onder meer aanleiding om nader onderzoek te doen als de naam van de ondertekenaar ontbreekt of niet (volledig) overeenkomt met die van de belanghebbende, als de belanghebbende is overleden, als onduidelijk is of de machtiging (ook) op het hoger beroep ziet, als de machtiging slecht/niet leesbaar is of als uit de overgelegde stukken niet blijkt dat de ondertekenaar bevoegd is de belanghebbende (niet-natuurlijke persoon) te vertegenwoordigen. We begrijpen dat sommige rechtbanken als vuistregel hanteren dat een doorlopende machtiging niet ouder mag zijn dan een jaar voor de indiening van het bezwaar. Dat doen wij niet, omdat dat in strijd lijkt met de vaste jurisprudentie dat alleen bij gerede twijfel een nieuwe machtiging mag worden geëist.
Als de belanghebbende geen natuurlijke persoon is, wordt gevraagd bij de machtiging KvK-gegevens over te leggen waaruit de vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt. Soms kan niet worden vastgesteld dat de overgelegde gegevens ten tijde van het verlenen van de machtiging nog of al golden.
Wij controleren niet (steeds) of de handtekening overeenstemt met de gestelde ondertekenaar. Daarvoor zou een kopie van diens identiteitsbewijs moeten worden opgevraagd en dat is geen praktijk. Min of meer toevallig is onlangs geconstateerd dat in een aantal zaken van verschillende belanghebbenden de machtiging met een identieke handtekening is ondertekend. We overwegen nog welke aanpassing in ons werkproces dat gaat hebben.
[vraag 6: welke methoden?]
Er wordt dan een nieuwe/recente machtiging (of onderbouwende stukken) opgevraagd bij de (verondersteld) gemachtigde, waarbij erop wordt gewezen welk gebrek moet worden hersteld. Wij nemen geen contact op met de belanghebbende.
[vraag 7: wat zijn de reacties?]
De machtigingenproblematiek houdt bij ons hof vooral verband met de eerder genoemde WOZ-gemachtigde. Als in hoger beroep om een (nieuwe) machtiging wordt verzocht, volstaat hij veelal met een verwijzing naar het rechtbankdossier, ook als de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat een machtiging ontbreekt of niet volstaat. Wanneer daarna nogmaals om een andere machtiging wordt gevraagd, komt er naar schatting in de helft van de gevallen een reactie die meestal bestaat uit het opnieuw opsturen van de al in het dossier aanwezige machtiging die niet volstaat. In slechts enkele gevallen wordt alsnog een nieuwe machtiging opgestuurd. Daarvan is dan een enkeling in orde waardoor alsnog tot ontvankelijkheid in hoger beroep moet worden geconcludeerd. Daarbij worden geen machtigingen overgelegd die gebreken op dat punt in een eerdere fase helen.
[vraag 8: handelwijze bij geen reactie?]
Het hoger beroep wordt dan niet-ontvankelijk verklaard.
[vraag 9: rechtskundige vragen?]
Moet bij de ondertekening de datum van ondertekening worden vermeld?
Is het noodzakelijk dat in de machtiging wordt vermeld op welke aanslag/beschikking de machtiging betrekking heeft of is een algemene of doorlopende machtiging mogelijk? Verliest een dergelijke algemene of doorlopende machtiging niettemin na verloop van tijd zijn gelding?
Een rechterlijke instantie mag om een nieuwe machtiging vragen als in redelijkheid twijfel bestaat of een overgelegde machtiging ten tijde van de instelling van een rechtsmiddel nog gelding had (vaste jurisprudentie o.a. Hoge Raad 11 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:840). Sommige rechtbanken hanteren als vuistregel dat een doorlopende machtiging niet ouder mag zijn dan een jaar voor de indiening van het bezwaar. Kan redelijke twijfel worden ontleend aan de volgende omstandigheden, al dan niet in combinatie:
▪ de machtiging is (zeer) lang geleden en/of (ver) voor de datum van de bestreden beschikking verleend;
▪ de machtiging heeft geen einddatum;
▪ het gaat om een algemene machtiging, die niet is toegespitst op een bepaalde beschikking of soort van beschikking;
▪ de gemachtigde treedt op ncnp-basis op (omdat onaannemelijk is dat een rechtstreeks door de belanghebbende betaalde gemachtigde zal optreden zonder diens uitdrukkelijke instemming);
▪ de gemachtigde is niet onderworpen aan een vorm van tuchtrecht?
Als het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, wegens het ontbreken van een (voldoende) machtiging, wie is dan partij in de procedure: de gestelde vertegenwoordigde of de gestelde vertegenwoordiger? Wie is bevoegd beroep in te stellen? Hetzelfde kan zich voordoen in latere fasen van de procedure.
[Andere relevante informatie?]
In incidentele gevallen komt het voor dat de belanghebbende niet op de hoogte is van het feit dat namens hem/haar een procedure wordt gevoerd. Wij doen hiernaar niet actief onderzoek. Op zichzelf betekent dat namelijk nog niet dat de machtiging niet (meer) geldig is. Het schijnt zo te zijn dat bij bepaalde ncnp-bureaus via de website heel makkelijk machtiging kan worden gegeven tot het maken van bezwaar, soms zelfs zo makkelijk dat het onbewust gebeurt.
Ook is het wel eens voorgekomen dat de gemachtigde niet op de hoogte bleek te zijn van het overlijden van de belanghebbende. In dat geval is de gelegenheid gegeven een machtiging namens de erfgenamen over te leggen.
Soms wordt verwezen naar een machtiging die in de procedure in eerste aanleg is overgelegd. Controle van de machtiging kan dan pas plaatsvinden nadat het dossier van de rechtbank is ontvangen.
In de machtiging zijn soms bepalingen opgenomen die de intrekking daarvan belemmeren, zoals het in rekening brengen van bepaalde bedragen.”
Het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch
7.11
De teamvoorzitter van het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch heeft als volgt antwoord gegeven:
“[vraag 1: kritischer onderzoek dan eerder?]
Ja, er wordt sinds najaar 2023 kritischer naar de machtigingen gekeken die worden overgelegd door een aantal gemachtigden die werken op basis van no cure no pay (hierna: ncnp-gemachtigden).
[vraag 2: aanleiding/incidenten?] [vraag 3: bepaalde groep gemachtigden / type zaken?]
Problemen met de machtiging lijken zich alleen voor te doen bij ncnp-gemachtigden. Redenen om daar kritischer naar te kijken zijn gelegen in incidenten die zich hebben voorgedaan:
▪ een belanghebbende die belt met de administratie over dat zij niet wenst dat namens haar wordt doorgeprocedeerd in hoger beroep,
▪ een gemachtigde die procedeert namens een overleden persoon,
▪ een zaak waarin wordt doorgeprocedeerd terwijl belanghebbende al te kennen heeft gegeven de zaak in te trekken,
▪ een aantal zaken van verschillende belanghebbenden waarin eenzelfde machtiging wordt overgelegd met telkens dezelfde handtekening (ECLI:NL:GHSHE:2025:655, 657 en 659), diezelfde machtiging is ook in andere dossiers opgedoken,
▪ machtiging overgelegd van een ander dan belanghebbende (ECLI:NL:GHSHE:2024:3484),
▪ een zaak waarin door wordt geprocedeerd terwijl aan de klant per brief (die ook in het dossier zit) wordt gemeld dat gemachtigde zich neerlegt bij de 8:54-uitspraak van het hof, vervolgens wordt (toch) verzet ingesteld, naar aanleiding daarvan wordt een recente machtiging opgevraagd, waarna de zaak wordt ingetrokken.
Omdat ons inziens geen sprake meer was van incidenten vraagt het hof bij een aantal ncnp-gemachtigden inmiddels standaard een recente machtiging op. Daarbij heeft het hof ook belang gehecht aan zaken die door andere gerechten zijn behandeld (zie de in ECLI:NL:GHSHE:2025:742 genoemde verwijzingen, maar ook ECLI:NL:GHAMS:2024:1648, ECLI:NL:GHAMS:2024:2670, ECLI:NL:GHDHA:2024:1915, ECLI:NL:GHDHA:2024:1916, ECLI:NL:GHDHA:2024:1917 en ECLI:NL:HR:2024:1441).
[vraag 4: algemene brieven?]
Ja, voor een aantal ncnp-gemachtigden is een algemene brief opgesteld. Geanonimiseerde voorbeelden zijn bijgevoegd. Bij andere ncnp-gemachtigden wordt met zaakspecifieke brieven gewerkt.
[vraag 5: indicatoren voor nader onderzoek?]
Wij vragen nieuwe machtigingen op als de naam van de ondertekenaar niet (volledig) overeenkomt met die van de belanghebbende, als de belanghebbende is overleden, als onduidelijk is of de machtiging (ook) op het hoger beroep ziet, als uit de overgelegde stukken niet volgt dat de ondertekenaar bevoegd is de belanghebbende (niet-natuurlijke persoon) te vertegenwoordigen, maar ook als er geen geschil meer is over de waarde maar alleen nog over de proceskostenvergoeding, vergoeding griffierecht, wegingsfactor, VIS of als de machtiging bijzonder ruim is geformuleerd (bijvoorbeeld zonder verwijzing naar een bepaald belastingjaar). Bij de genoemde ncnp-gemachtigden vraagt het hof vanwege eerdere incidenten (zie hiervoor) inmiddels standaard een recente machtiging op.
[vraag 6: welke methoden?]
Wij zijn tot op heden nog niet overgegaan tot het oproepen van belanghebbende zelf en hebben er tot nu toe voor gekozen om een recente machtiging op te vragen. Dat verzoek richten wij aan de gesteld gemachtigde onder verwijzing naar de mogelijke gevolgen van het niet overleggen.
[vraag 7: wat zijn de reacties?]
Als in hoger beroep om een recente machtiging wordt verzocht, volstaan sommige ncnp-gemachtigden met een verwijzing naar het dossier of met de opmerking dat de machtiging een doorlopende machtiging betreft. Anderen weigeren principieel, al lijkt daar bij sommigen de laatste tijd sprake te zijn van enig ‘leereffect’. In slechts enkele gevallen wordt alsnog tijdig een nieuwe machtiging overgelegd. In een substantieel aantal gevallen volgt zeer kort voor zitting een intrekking. Daarover is recent contact opgenomen met de desbetreffende ncnp-gemachtigde aangezien sprake leek van een patroon van late intrekkingen dat tot gevolg heeft dat schaarse zittingscapaciteit verloren gaat en tot hoge maatschappelijke kosten leidt. Gelet op de mate waarin geen afdoende antwoord wordt ontvangen, zijn wij voorlopig niet voornemens te stoppen met het (standaard) opvragen van recente machtigingen.
[vraag 8: handelwijze bij geen reactie?]
Het hoger beroep wordt dan niet-ontvankelijk verklaard.
[vraag 9: rechtskundige vragen?]
a. Tot wanneer kan een nieuwe machtiging worden overgelegd: binnen de door het hof gegeven termijn of ook daarna (zie Hoge Raad 10 januari 2014, ECLI:NL:HR:2014:2 en vergelijk Hoge Raad 28 oktober 2022, ECLI:NL:HR:2022:1558)?
b. Als een machtiging wordt gevraagd, is dan een verklaring van belanghebbende of correspondentie tussen belanghebbende en gesteld gemachtigde van na het opvragen van een recente machtiging ook afdoende?
c. Moet een machtiging voldoende concreet zijn met bijvoorbeeld vermelding van het belastingjaar of de periode waarop de machtiging ziet?
d. Welke omstandigheden zijn bepalend om als gerecht een recente machtiging op te (mogen) vragen? Denk hierbij bijvoorbeeld ook aan de vraag of twijfels mogen worden ontleend aan gevallen die zich bij andere gerechten hebben voorgedaan. Of moeten de twijfels uit het voorliggende dossier rijzen?
e. Is er een rangorde te bepalen in de hiervoor bedoelde omstandigheden?
[Andere relevante informatie?]
De relatie tussen een belanghebbende en een ncnp-gemachtigde lijkt niet te vergelijken te zijn met een ‘normale’ klant-adviseur relatie. In de eerste relatie is kostenminimalisatie door stroomlijning van de dienstverlening een wezenlijk onderdeel. Voor een ncnp-gemachtigde staat een gewonnen zaak tegenover een x-aantal verloren zaken. De proceskostenvergoeding in het bestuursrecht dient echter een tegemoetkoming in de kosten te zijn van die gewonnen zaak (zie ook de aantekening van de redactie van Vakstudienieuws onder het kopje ‘vergaande overdekking’, V-N 2025/20.14). Om dan tot een winstgevend berdrijfsmodel te komen zijn schaal en kostenminimalisatie wezenlijk. Daar hoort niet per se een intensief contact met de klant bij gedurende de procedure. Daarbij is het overigens ook de vraag of die klant zit te wachten op een intensief contact: een ncnp-procedure is voor hem/haar immers een loterij zonder nieten; elke waardevermindering is meegenomen. Des te belangrijker is dat het dossier een recente machtiging bevat: het is en blijft immers de procedure van belanghebbende en die belanghebbende dient op de hoogte te zijn van en actief in te stemmen met uit zijn/haar naam gezette (proces)stappen.”
7.12
Een van de bedoelde (geanonimiseerde) algemene brieven luidt (voor zover hier relevant):
“Onderstaand treft u meer in detail de aanleiding(en) en redenen aan waarom het hof aan u een nieuwe machtiging en indien van toepassing een recent Kvk—uittreksel (hierna gezamenlijk: de nieuwe machtiging), beide niet ouder dan de in het verzoek van het hof genoemde termijn, heeft gevraagd:
• De door u in bovengenoemde zaaknummers overgelegde machtigingen vermelden niet voor welke beschikking en/of aanslag u en/of [GN(…) gemachtigd is. Dit leidt/ kan leiden tot problemen, bijvoorbeeld in geval van een intrekking van het hoger beroep dan wel (het sluiten van) compromissen voor, tijdens of na zitting. Hierdoor twijfelt het hof aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van u en/of (…) ten tijde van het instellen van het hoger beroep.
• In een eerder hoger beroep (…) heeft het hof u vragen gesteld betreffende de in dat dossier overgelegde machtiging. Daarna heeft het hof u – mede gelet op hetgeen u in dat dossier heeft overgelegd – betreffende zaaknummer (…) gemeld, dat het hof heeft geconstateerd dat u noch (…) ten tijde van het indienen op 5 juni 2023 van het hogerberoepschrift gemachtigd was namens hoger beroep in te stellen. U heeft dit hoger beroep uiteindelijk ingetrokken. Door hetgeen het hof in dit dossier met zaaknummer heeft geconstateerd, en waarover vragen zijn gesteld, twijfelt het hof aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van u en/of (…) ten tijde van het instellen van onderhavige hoger beroepen.
• Zoals eerder aan u gemeld — zie de brief van het hof van juli 2023 die u aangetekend is toegestuurd — staat (…) niet meer ingeschreven in het Handelsregister van de Kvk en wenst het hof mede daarom van u een recente machtiging te ontvangen.
• Ik wijs u op de volgende jurisprudentie op basis waarvan het hof (mede) heeft besloten van u en (…) een recente machtiging te verlangen:
o De uitspraak van 6 maart 2025 van hof Den Haag (ECLI:NL:GHDHA:2025:413);
o De uitspraak van 13 maart 2025 van hof Den Haag (ECLI:NL:GHDHA:2025:534).”
De andere bijgevoegde (geanonimiseerde) algemene brief luidt als volgt:
“Redenen opvragen recente machtiging (en Kvk—stukken)
In uw brieven waarin u het hof meldt geen nieuwe machtiging te zullen overleggen, merkt u op dat het hof niet concreet maakt waarom ineens een nieuwe machtiging wordt gevraagd en dat het voor u onduidelijk is op grond waarvan de oude machtiging niet voldoende is.
Onderstaand treft u meer in detail de aanleiding(en) en redenen aan waarom het hof aan een nieuwe machtiging en indien van toepassing een recent Kvk—uittreksel (hierna gezamenlijk: de nieuwe machtiging), beide niet ouder dan de in het verzoek van het hof genoemde termijn, vraagt:
• In de hoger beroepen waarin het hof aan (…) de nieuwe machtiging heeft gevraagd, volgt uit het hogerberoepschrift dat er sprake is van een geschil waarin de WOZ-waarde niet meer wordt bestreden en belanghebbende geen enkel belang meer heeft om met betrekking tot het inhoudelijk geschil (de WOZ-waarde) door te procederen. Het hof twijfelt aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van (…) ten tijde van het instellen van het hoger beroep, omdat enerzijds de vraag rijst of het doel waarvoor de oude machtiging is verleend (verlaging van de WOZ-waarde) nog wordt gediend gelet op het geschil in hoger beroep en anderzijds niet valt uit te sluiten dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid door herroeping van de machtiging door belanghebbende is geëindigd.
• Zoals eerder aan (…) gemeld, vermeldt de door (…) in bovengenoemde zaaknummers overgelegde machtiging niet voor welke beschikking en/of aanslag (…) gemachtigd is. Dit leidt/kan leiden tot problemen, bijvoorbeeld in geval van een intrekking van het hoger beroep dan wel (het sluiten van) compromissen voor, tijdens of na zitting. Ook hierdoor twijfelt het hof aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van (…) ten tijde van het instellen van het hoger beroep.
• Jurisprudentie:
o De uitspraak van 18 juni 2024 van hof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2024:1648), waarin het hof heeft geoordeeld dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van (…) als gemachtigde ten tijde van het instellen van het hoger beroep niet meer bestond;
o De uitspraak van 24 september 2024 van hof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2024:2670), waarin het hof als uitgangspunt heeft genomen dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van (…) ten tijde van het instellen van het hoger beroep niet (langer) bestond hetgeen het gerechtshof Amsterdam ertoe heeft gebracht het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
o De uitspraken van 26 september 2024 van hof Den Haag (ECLI:NL:GHDHA:2024: 1915, ECLI:NL:GHDHA:2024: 1916 en ECLI:NL:GHDHA:2024: 1917), waaruit volgt (eerstgenoemde uitspraak) dat (…) – ondanks het ontbreken en niet overleggen van een recente machtiging – zich ten onrechte als gemachtigde heeft gesteld in hoger beroep, waarop het hof heeft geoordeeld dat (…) geen gemachtigde is en (laatstgenoemde twee uitspraken) dat het gerechtshof (…) heeft verzocht een op naam van (…) gestelde machtiging in te dienen (niet ouder dan 3 maanden) en – omdat (… niet aan dit verzoek heeft voldaan – (…) niet als gemachtigde heeft aangemerkt in deze hoger beroepen.
o Het arrest van de Hoge Raad van 11 oktober 2024 (ECLI:NL:HR:2024:144l) waarin de Hoge Raad het cassatieberoep dat door (…) was ingesteld, niet-ontvankelijk verklaart vanwege het niet overleggen van een recente machtiging of verklaring van instemming.
• U heeft in veel van uw reacties gemeld dat belanghebbende op de hoogte is (gebracht) van het ingestelde hoger beroep. Uit niets volgt echter dat dit daadwerkelijk is gebeurd; u heeft uw stelling niet onderbouwd met stukken. Hierdoor valt naar het oordeel van het hof – mede gelet op het voorgaande – niet uit te sluiten dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid door herroeping van de machtiging door belanghebbende is geëindigd. Graag ontvangt het gerechtshof in bovengenoemde zaaknummers alsnog de onderliggende (bewijs)stukken waaruit volgt dat belanghebbende op de hoogte is (gebracht) van het ingestelde hoger beroep.”
Informatie vanuit rechtbanken
7.13
De teamvoorzitter van rechtbank Noord-Holland heeft als volgt antwoord gegeven:
“Het zwaartepunt van de reactie ziet (…) op de dagelijkse praktijk van het belastingteam van de rechtbank Noord-Holland. De vier overige ‘Rijkbelasting’rechtbanken (Den Haag, Noord-Nederland, Gelderland en Zeeland-West-Brabant) en de rechtbanken Amsterdam en Rotterdam hebben gereageerd op het verzoek om eventueel aanvullende informatie te verstrekken. Deze aanvullende informatie is verwerkt in deze reactie. Uit de verstrekte informatie volgt dat de dagelijkse praktijk in de verschillende rechtbanken in grote lijnen vergelijkbaar en herkenbaar is. Op onderdelen verschilt het van elkaar. Al met al geeft deze reactie een globaal inzicht in wat er zoal speelt in de dagelijkse praktijk van de rechtbanken met betrekking tot de machtiging-problematiek, zonder dat het pretendeert volledig te zijn.
Algemeen
Over het algemeen worden machtigingen met de normale kritische blik onderzocht. Dat wil zeggen: volgt uit de machtiging dat de gestelde gemachtigde gemachtigd is om in deze specifieke procedure namens de belastingplichtige/eiser(es) op te treden? In met name de WOZ en BPM zaakstroom zien we problematiek met betrekking tot overgelegde machtigingen. En dan met name als de (gestelde) gemachtigde een no-cure-no-pay (NCNP) kantoor/gemachtigde betreft. Aanleidingen om recente machtigingen op te vragen kunnen bijvoorbeeld zijn dat een (doorlopende) machtiging is afgegeven voordat de aanslag is opgelegd en/of de ouderdom van deze (doorlopende) machtiging. Grof gezegd wordt vanaf ongeveer anderhalf jaar na verstrekken van de machtiging een recente machtiging opgevraagd. Daarnaast hangt het af van de omstandigheden van het geval of er daadwerkelijk een nieuwe machtiging wordt opgevraagd. Er is geen strakke lijn in te herkennen. Rechtbanken lijken hier verschillend mee om te gaan.
WOZ
Naar aanleiding van een aantal incidenten met verschillende NCNP gemachtigden worden bij die gemachtigden de overgelegde machtigingen extra kritisch bekeken en worden eventueel recente machtigingen opgevraagd. Een aantal gemachtigden weigert steevast recente machtigingen over te leggen. Soms wordt daarvoor geen reden opgegeven, soms wordt gesteld dat er een algemene (doorlopende) machtiging is en dat het een vaste klant betreft waarvoor jaarlijks wordt geprocedeerd. Ook wordt verwezen naar andere dossiers van dezelfde belastingplichtige. Dit speelt dus met name in die gevallen waar de overgelegde machtiging niet voor een bepaald belastingjaar is verstrekt. Omdat de WOZ-beschikking jaarlijks rond dezelfde datum wordt afgegeven is het voor gemachtigden duidelijk in welke periode bezwaar moet worden gemaakt. Er zijn gevallen waarbij bezwaar wordt gemaakt zonder dat bij het bezwaarschrift de WOZ-beschikking wordt overgelegd en zonder dat in het bezwaarschrift de voor dat jaar vastgestelde waarde wordt genoemd. Ook blijkt regelmatig uit het dossier niet dat er in de procedure tot nu toe contact is geweest tussen de gemachtigde en de belanghebbende. Ook deze omstandigheden worden meestal meegenomen in de beoordeling of getwijfeld moet worden aan de geldigheid van de machtiging en of er dus een recente machtiging wordt opgevraagd.
Bij een landelijk opererende NCNP-gemachtigde is bij een rechtbank geconstateerd dat er in 15% van de zaken geen toereikende machtiging is overgelegd nadat deze gemachtigde de gelegenheid is geboden om een nieuwe machtiging over te leggen. De rechtbank Noord-Holland herkent dat beeld.
Bij het ontbreken van een deugdelijke machtiging wordt, nadat er een herstelmogelijkheid is geboden, het beroep over het algemeen niet-ontvankelijk verklaard. Een ruwe inschatting is dat dit een zo’n 400 keer per jaar voorkomt. Sommige rechtbanken doen deze zaken via de 8:54 procedure af.
Naheffingsaanslag parkeerbelasting
Bij parkeerbelastingen wordt bij in ieder geval één rechtbank regelmatig genoegen genomen met behoorlijk algemene machtigingen, zoals alle “naheffingsaanslagen”, soms zelfs “boetes”, al dan niet met of zonder vorderingsnummer en dat dan weer door gemachtigd. Het ‘doormachtigen’ roept ook vragen op. Vooral als dat bij een ‘algemene’ machtiging gebeurt in algemene bewoordingen. Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBROT:2024:3597
BPM
Bij één gemachtigde die verantwoordelijk is voor veel BPM zaken zijn onregelmatigheden aangetroffen in de machtigingen. Dezelfde handtekening kwam bijvoorbeeld voor op machtigingen van verschillende eisers. In een aantal van die gevallen is aangifte gedaan bij de Fiod. In lopende zaken worden machtigingen extra kritisch onderzocht. Dat gaat om ongeveer 1.500-2.000 zaken op jaarbasis.
Als er nieuwe machtigingen worden opgevraagd, dan wordt er verschillend op gereageerd:
- zaken worden ingetrokken;
- er worden nieuwe machtigingen overgelegd;
- er worden geen nieuwe machtigingen overgelegd;
- het standpunt wordt ingenomen dat het vragen naar een machtiging in strijd is met het EU-recht. Zie hierna.
Afgelopen jaar was dit naar schatting in ongeveer honderd zaken voorgekomen (rechtbank Noord-Holland). Bij een ondeugdelijke machtiging wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Dat is naar schatting in ongeveer 60 gevallen gebeurd in het afgelopen jaar (rechtbank Noord-Holland).
Aanvullende informatie
Op incidentele basis komt het voor dat belastingplichtigen actief contact opnemen met rechtbanken om expliciet te melden dat een bepaalde gemachtigde uitdrukkelijk niet langer gemachtigd is. Soms wordt ook een beroep ingetrokken.
Een rechtbank maakt melding dat een belanghebbende zelf een beroep wilde intrekken maar hier toch op terugkwam na overleg met de gemachtigde gelet op de gemaakte afspraken. Onderdeel daarvan is dat belanghebbende zelf niet mag beslissen om in te trekken, tenzij hij een bedrag aan de gemachtigde betaalt.
Rechtskundige vragen
De volgende standpunten worden door een gemachtigde ingenomen:
- Artikel 3:69, eerste lid, van het BW kan het ontbreken van een machtiging in de bezwaarfase repareren;
- Er is een ongeoorloofd onderscheid tussen een advocaat en professioneel gemachtigde. Van een advocaat wordt geen machtiging gevraagd, anders dan dat de advocaat stelt dat hij is gemachtigd. Van een niet advocaat wordt een schriftelijke machtiging verlangd. Dat is in strijd met het Europees Recht.
Gelet op de arresten ECLI:NL:HR:2013:840 en ECLI:NL:HR:2014:346 leeft de vraag wanneer in redelijkheid aanleiding bestaat om te twijfelen aan de bevoegdheid die te ontlenen is aan de overgelegde machtiging.
Vooral in die gevallen waarin sprake is van een algemene en doorlopende volmacht, die dateert van (ver) voor de aanslag/beschikking, speelt de vraag onder welke omstandigheden de rechter om een nieuwe/recente volmacht kan verzoeken:
Kan bijvoorbeeld door het (enkele) verloop van een zekere tijd gerechtvaardigde twijfel ontstaan over de geldigheid van een (algemene en doorlopende) machtiging? Zo ja, welk tijdsverloop zou dat dan zijn?
Kan bijvoorbeeld de omstandigheid dat zich onregelmatigheden met betrekking tot machtigingen hebben voorgedaan in de dossiers van andere klanten van een bepaalde gemachtigde (en die de rechter ambtshalve bekend zijn) een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van dezelfde gemachtigde in andere zaken (eerder) moet worden getwijfeld (zie ook hiervoor bij het kopje BPM)?
Kan bijvoorbeeld de omstandigheid dat uit het dossier geen enkele betrokkenheid blijkt van de belanghebbende bij de procedure een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of aan de geldigheid van een machtiging moet worden getwijfeld?
Het komt voor dat een belanghebbende niet langer zelf mag beslissen om een zaak in te trekken, tenzij hij een bedrag aan de gemachtigde betaalt. Levert dit een oneerlijke handelspraktijk op als bedoel in boek 6, titel 3A BW?”
8.Beschouwing
Inleiding
8.1
Ik richt me in mijn beschouwing op het gevalstype waarin (i) de gemachtigde een prima facie dekkende machtiging heeft overgelegd aan de bestuursrechter, en (ii) de bestuursrechter niettemin van de gemachtigde een nieuwe machtiging verlangt.
8.2
Ik start hierna met enige inleidende onderwerpen, te weten (a) wat het belang is bij vaststelling of een gemachtigde werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is, (b) wat ik uit de feitenrechtspraak en inlichtingen van feitenrechters afleid over de machtiging-problematiek in de rechtspraktijk, en (c) de behoefte aan duidelijkheid. Daarna volgt het normatieve deel. Eerst motiveer ik waarom ik HR BNB 2013/244
nietals startpunt neem voor mijn analyse. Ik start namelijk bij het begin, namelijk dat een machtiging dient als middel tot bewijs van volmacht. Vanuit die functie van een machtiging doordenk ik de machtiging-problematiek verder in kleine stappen, met hier en daar een terzijde. Bij de uiteenzetting heb ik in het achterhoofd gehouden de (deels overlappende) (rechts)vragen die de feitenrechters hebben opgeworpen bij het verschaffen van hun inlichtingen. Ik verwijs overigens doorgaans niet expliciet naar die vragen. Overigens komen niet alle vragen aan bod, in verband met de omvang van de beschouwing.
nietals startpunt neem voor mijn analyse. Ik start namelijk bij het begin, namelijk dat een machtiging dient als middel tot bewijs van volmacht. Vanuit die functie van een machtiging doordenk ik de machtiging-problematiek verder in kleine stappen, met hier en daar een terzijde. Bij de uiteenzetting heb ik in het achterhoofd gehouden de (deels overlappende) (rechts)vragen die de feitenrechters hebben opgeworpen bij het verschaffen van hun inlichtingen. Ik verwijs overigens doorgaans niet expliciet naar die vragen. Overigens komen niet alle vragen aan bod, in verband met de omvang van de beschouwing.
Belang van vaststelling vertegenwoordigingsbevoegdheid
8.3
Het belang van vaststelling of een gemachtigde werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is, is denk ik vanzelfsprekend, maar ik wil er toch bij stil staan, mede in het kader van de gedachtevorming verderop.
8.4
“De problematiek die in deze zaak centraal staat – het al dan niet moeten overleggen van een recente machtiging aan de rechter – kan op verschillende manieren worden benaderd: enerzijds als ‘formeel geneuzel’, anderzijds als een kwestie met een essentieel juridisch belang.”
Ik meen dat dit een aardige typering is voor het opvragen van een machtiging in het algemeen. Doorgaans zal zowel het opvragen van een machtiging door de rechter als vervolgens het verstrekken ervan door de gemachtigde in de kern niet meer zijn dan een formaliteit in de zin dat het een handeling is die in wezen voor de vorm wordt gedaan omdat de gemachtigde ook werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is. De directe toegevoegde waarde van die handelingen is dan zowel in juridisch als in maatschappelijk opzicht zeer beperkt. Sterker nog, omdat zij geen directe toegevoegde waarde hebben is het op zichzelf bezien in maatschappelijk opzicht inefficiënt dat middelen voor die handelingen worden ingezet. ‘Formeel geneuzel’, dat gedoe met machtigingen, zou men in dat (beperkte) opzicht kunnen zeggen. Het belang van het opvragen van een machtiging is gelegen in de gevallen waarin dat opvragen ertoe leidt dat een gemachtigde die niet werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is (de pseudo-gemachtigde), wordt verhinderd verder te procederen. [102] Het probleem is evenwel dat de rechter niet weet óf een gemachtigde werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is. Om dat te controleren dient het opvragen van een machtiging. Hoewel dus het opvragen van een machtiging doorgaans slechts een formaliteit is, dient het steeds een belang, zij het doorgaans indirect, namelijk niet een belang in de desbetreffende zaak zelf maar in de zaken waarin een pseudo-gemachtigde optreedt.
8.5
Het juridisch belang dat een pseudo-gemachtigde wordt verhinderd verder te procederen, hoeft geen uitgebreid betoog. Bezien vanuit het systeem van de wet is het belang evident, nu de bevoegdheid om te procederen tegen een beschikking alleen is toegekend aan een belanghebbende (art. 8:1 Awb). Voor zaken waarop hoofdstuk V AWR van (overeenkomstige) toepassing is, geldt daarbij bovendien dat het belanghebbende-begrip nader is afgebakend (art. 26a AWR). Handhaving van de norm betreffende de beroepsgerechtigheid is zelfs een kwestie van – kort gezegd – openbare orde, met andere woorden: op de rechter rust de taak om ambtshalve te beoordelen of degene die beroep instelt daartoe gerechtigd is. [103] Verder is evident dat de belanghebbende waarvoor de pseudo-gemachtigde stelt op te treden, er belang bij heeft dat hij niet te maken krijgt met de gevolgen van het handelen van de pseudo-gemachtigde. [104]
8.6
Mijn ambtgenoot Koopman heeft onlangs ook het privacy-aspect benoemd. Dat doet hij weliswaar specifiek in het kader van een valse machtiging, maar dat aspect kan meer in het algemeen spelen indien een persoon zonder daartoe bevoegd te zijn op naam van de belanghebbende procedeert: [105]
“7.7 Juist omdat het recht op toegang tot de rechter zo’n belangrijk grondrecht voor de belastingplichtige is, moet naar mijn mening zwaar getild worden aan misbruik van dit recht van de belastingplichtige door derden die onder een valse machtiging in zijn naam procederen. Ook het privacyaspect van dit misbruik mag niet onbenoemd blijven. Wanneer de op de zaak van de belastingplichtige betrekking hebbende stukken en de daarin opgenomen persoonsgegevens worden gedeeld met degene die zich bedient van een valse machtiging, vormt dit een datalek dat zeer wel een risico kan opleveren voor de rechten en vrijheden van de betrokkene, en dat daarom gemeld moet worden aan de Autoriteit Persoonsgegevens.36
36 Art. 33(1) Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Als er waarschijnlijk een hoog risico is voor de rechten en vrijheden van de belastingplichtige moet het datalek ook onverwijld worden meegedeeld aan de belastingplichtige zelf, zie art. 34(1) AVG.”
8.7
Aan de andere kant van dezelfde medaille staat de geheimhoudingsplicht van (onder meer) de inspecteur (art. 67 AWR). Het weren van een pseudo-gemachtigde voorkomt dat de inspecteur informatie van de belanghebbende bekendmaakt – bijvoorbeeld via inbreng van op de zaak betrekking hebbende stukken – aan de pseudo-gemachtigde. [106]
8.8
Naast deze meer particuliere aspecten van het belang dat is gediend met (ambtshalve) handhaving van de norm betreffende de beroepsgerechtigheid, is dat belang niet in het minst ook gelegen in het algemeen belang. Gelet op de schaarse middelen waarover de rechtspraak beschikt, is immers het algemeen belang ermee gediend dat deze middelen niet worden ingezet voor belastingzaken die aanhangig worden gemaakt door een persoon die geen belanghebbende is. [107] Dit belang heeft bovendien niet alleen een economische kant (efficiënte inzet van publieke middelen) maar ook een kant in de rechtsbescherming. Handhaving van de norm dient namelijk op indirecte wijze de rechtsbescherming van anderen die een procedure hebben lopen, omdat behandeling van zaken van een niet-belanghebbende ten koste gaat van de capaciteit van de rechtspraak die had kunnen worden benut voor een (eerdere) behandeling van zaken van degenen die wel belanghebbende zijn. Overigens geldt hetzelfde
mutatis mutandisvoor de schaarse middelen waarover de wederpartij, het bestuursorgaan, beschikt: het algemeen belang is ermee gediend dat ook die middelen niet worden besteed aan belastingzaken waarin een niet-belanghebbende de procederende partij is. In dat opzicht heeft de rechterlijke macht dus ook een verantwoordelijkheid jegens het bestuursorgaan waar het gaat om handhaving van de norm betreffende de beroepsgerechtigheid. Tot slot, specifiek voor handhaving van die norm in het geval een ncnp-gemachtigde optreedt zonder werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd te zijn, speelt nog het algemeen belang dat geen gemeenschapsgeld (in de vorm van proceskostenvergoedingen, immateriëleschadevergoeding, dwangsommen, etc.) wordt verspild.
mutatis mutandisvoor de schaarse middelen waarover de wederpartij, het bestuursorgaan, beschikt: het algemeen belang is ermee gediend dat ook die middelen niet worden besteed aan belastingzaken waarin een niet-belanghebbende de procederende partij is. In dat opzicht heeft de rechterlijke macht dus ook een verantwoordelijkheid jegens het bestuursorgaan waar het gaat om handhaving van de norm betreffende de beroepsgerechtigheid. Tot slot, specifiek voor handhaving van die norm in het geval een ncnp-gemachtigde optreedt zonder werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd te zijn, speelt nog het algemeen belang dat geen gemeenschapsgeld (in de vorm van proceskostenvergoedingen, immateriëleschadevergoeding, dwangsommen, etc.) wordt verspild.
8.9
Kortom, het belang dat een pseudo-gemachtigde wordt verhinderd verder te procederen kent verschillende aspecten, zowel particuliere als algemene. Ik gebruik hierna ook wel de term ‘het maatschappelijk belang’ als overkoepelende term voor dat belang.
De rechtspraktijk: er is een probleem
8.1
Uit de in onderdeel 6 aangehaalde feitenrechtspraak en de in onderdeel 7 weergegeven inlichtingen van feitenrechters volgt dat niet steeds op een overgelegde machtiging kan worden vertrouwd. De genoemde incidenten spreken voor zichzelf. Zij variëren in ernst van frauduleus handelen tot lichtzinnig of onzorgvuldig handelen. Het gaat immers om uiteenlopende gevallen zoals (i) het gebruik van een valse machtiging, (ii) het overleggen van eenzelfde machtiging in zaken van verschillende belanghebbenden, (iii) het gebruik van een machtiging die is verleend voor een bepaald jaar, in een procedure voor een volgend jaar, (iv) het overleggen van een machtiging uitgaande van een wel erg ruime interpretatie van de tekst ervan, (v) het overleggen van een machtiging van een ander dan de belanghebbende, (vi) het overleggen van een niet-ondertekende machtiging, (vii) het overleggen van een machtiging hoewel de volmacht inmiddels is beëindigd (bijvoorbeeld door overlijden of door opzegging), etc.
8.11
Daarbij komen nog gevallen waarin de rechter een verzoek om een (nieuwe) machtiging heeft gedaan en daarna een intrekking volgt of niet aan het verzoek wordt tegemoetgekomen.
8.12
Ik plaats daarbij de kanttekening dat strikt genomen niet geconcludeerd kan worden dat in al die in 8.10 en 8.11 genoemde gevallen werkelijk zonder volmacht is gehandeld, i.e. dat op naam van de belanghebbende is gehandeld zonder volmacht daartoe. Immers, ontbreken van bewijs van volmacht is nog geen bewijs van het ontbreken van volmacht. [108] Bij een valse machtiging zal doorgaans wel gehandeld zijn zonder volmacht, al hangt dat ook ervan af wat allemaal onder een valse machtiging wordt geschaard. [109] Bij daarentegen bijvoorbeeld een intrekking kan het in theorie goed zijn, dat de gemachtigde wel degelijk vertegenwoordigingsbevoegd was maar er niettemin om bijvoorbeeld inhoudelijke redenen wordt ingetrokken. Het kan echter ook zo zijn dat wordt ingetrokken omdat er in werkelijkheid geen volmacht was. Bij het niet-voldoen aan een verzoek om een (nieuwe) machtiging geldt
mutatis mutandishetzelfde: daarvoor kunnen andere redenen zijn dan het ontbreken van een volmacht (zoals een op HR BNB 2013/244 gebaseerde principiële reden dat de reeds overgelegde machtiging volstaat; vgl. de reactie van de gemachtigde aangehaald in 6.11), maar de werkelijke reden kan ook gelegen zijn in het ontbreken van een volmacht.
mutatis mutandishetzelfde: daarvoor kunnen andere redenen zijn dan het ontbreken van een volmacht (zoals een op HR BNB 2013/244 gebaseerde principiële reden dat de reeds overgelegde machtiging volstaat; vgl. de reactie van de gemachtigde aangehaald in 6.11), maar de werkelijke reden kan ook gelegen zijn in het ontbreken van een volmacht.
8.13
Niettegenstaande de zojuist geplaatste kanttekening meen ik dat, gelet op de in 8.10 en 8.11 bedoelde gevallen, de kritische benadering van de gerechtshoven, met name gerechtshoven Den Haag en ’sHertogenbosch, ten opzichte van overgelegde machtigingen gerechtvaardigd is. Ik merk daarbij op dat de kritische benadering gericht is, namelijk gericht op de ncnp-gemachtigden waarbij zich incidenten hebben voorgedaan. Met ‘gerechtvaardigd’ bedoel ik op deze plaats niet rechtmatig in juridische zin (want de analyse daarover volgt hierna), maar gerechtvaardigd uit oogpunt van het maatschappelijk belang dat ermee is gediend dat een pseudo-gemachtigde wordt verhinderd te procederen.
Behoefte aan duidelijkheid op rechtskundig vlak
8.14
Uit de in onderdeel 7 weergegeven inlichtingen van feitenrechters volgt dat behoefte bestaat aan duidelijkheid over de mogelijkheid om een nieuwe machtiging op te vragen indien reeds een machtiging is overgelegd. Een belangrijke vraag is in hoeverre HR BNB 2013/244 daaraan beperkingen stelt. Opmerkingswaardig is in dat verband dat van HR BNB 2013/244 een zeker
chilling effectuitgaat. Illustratief is de informatie vanuit gerechtshof Amsterdam: hoewel het daartoe op zich wel aanleiding ziet, vraagt het gerechtshof voorshands geen recente machtigingen op (7.7). De behoefte aan duidelijkheid volgt ook impliciet uit de rechtspraak. Je ziet in de rechtspraak de rechter soms laveren tussen enerzijds HR BNB 2013/244 en anderzijds HR BNB 2022/148, althans ruimte zoeken om ondanks HR BNB 2013/244 een recente machtiging te verlangen (vgl. 6.3 en 6.9).
chilling effectuitgaat. Illustratief is de informatie vanuit gerechtshof Amsterdam: hoewel het daartoe op zich wel aanleiding ziet, vraagt het gerechtshof voorshands geen recente machtigingen op (7.7). De behoefte aan duidelijkheid volgt ook impliciet uit de rechtspraak. Je ziet in de rechtspraak de rechter soms laveren tussen enerzijds HR BNB 2013/244 en anderzijds HR BNB 2022/148, althans ruimte zoeken om ondanks HR BNB 2013/244 een recente machtiging te verlangen (vgl. 6.3 en 6.9).
8.15
Overigens is ook voor ncnp-gemachtigden (meer) duidelijkheid van belang. Zij worden ermee geconfronteerd dat feitenrechters een nieuwe machtiging verlangen, ook in situaties waarin de ncnp-gemachtigde van opvatting is dat de overgelegde machtiging afdoende is gelet op HR BNB 2013/244 (bijv. 6.11). De gewenste duidelijkheid betreft wel een andere inhoudelijke richting. Waar de feitenrechters behoefte hebben aan duidelijkheid dat zij (méér) ruimte hebben om een nieuwe machtiging te verlangen, gaat het bij ncnp-gemachtigden om duidelijkheid dat feitenrechters niet meer ruimte hebben dan (in hun opvatting) voortvloeit uit HR BNB 2013/244.
Invalshoek/startpunt analyse: niet HR BNB 2013/244
8.16
Men zou wellicht verwachten dat ik mijn analyse over de vraag of en, zo ja, onder welke omstandigheden een rechter een nieuwe machtiging mag verlangen, start met of benader vanuit HR BNB 2013/244. Dat doe ik echter niet. Ik heb in 5.13-5.16 wel een korte beschouwing gewijd aan wat uit HR BNB 2013/244 zou kunnen worden afgeleid, en vervolgens in 5.24-5.26 aan hoe HR BNB 2022/148 zich tot het arrest verhoudt. Daar laat ik het echter bij om de volgende redenen:
1) Hoewel uit HR BNB 2013/244 wel enige rechtsregels lijken te kunnen worden afgeleid, geeft het geen juridisch kader (vgl. 5.13). Het gaat mij hier juist om een juridisch kader.
2) Zo uit HR BNB 2013/244 rechtsregels kunnen worden afgeleid wat betreft de vraag onder welke omstandigheden de rechter een nieuwe machtiging mag verlangen, is de reikwijdte beperkt tot het geval dat uit de tekst van de overgelegde machtiging de bevoegdheid blijkt om namens de belanghebbende het desbetreffende rechtsmiddel aan te wenden. Het gaat mij hier niet alleen om zo’n geval. Anders gezegd: de rechtspraktijk is veelkleuriger c.q. weerbarstiger (vgl. 8.23 hierna). Zo kan een tekst van een machtiging niet duidelijk zijn. Verder was in HR BNB 2013/244 denkelijk het (impliciete) uitgangspunt dat de overgelegde machtiging afkomstig was van de belanghebbende, maar het geval kan zich voordoen dat de rechter (meer) zekerheid wil of de overgelegde machtiging werkelijk afkomstig is van de belanghebbende.
3) Zo uit HR BNB 2013/244 zou kunnen worden afgeleid dat in het geval een machtiging is overgelegd waaruit de vereiste vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt, er slechts grond is voor de rechter om een nieuwe machtiging te verlangen, indien er aanwijzingen zijn dat zich tussen het verlenen van die machtiging en het instellen van het beroep een omstandigheid als bedoeld in art. 3:72 BW heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de gemachtigde zou zijn geëindigd (vgl. 5.14), meen ik dat die regel hoe dan ook bijstelling behoeft. Nog ervan afgezien dat volmacht ook kan zijn geëindigd op grond van een andere omstandigheid dan die zijn genoemd in art. 3:72 BW (zie 3.17), meen ik dat de drempel voor een feitenrechter om een nieuwe machtiging te mogen verlangen, te hoog wordt gelegd. Een feitenrechter moet naar mijn stellige overtuiging – mede gelet op het in 8.5-8.9 uiteengezette maatschappelijke belang – de ruimte hebben om in voorkomende gevallen, ook zonder dat er (concrete) aanwijzingen zijn dát zich een omstandigheid heeft voorgedaan waardoor de volmacht is geëindigd, te verifiëren óf de volmacht nog niet is geëindigd. Dit laatste hangt mede samen met het volgende.
4) De context c.q. het tijdsgewricht is gewijzigd. Ik heb in 5.16 al de vraag opgeworpen of HR BNB 2013/244 niet mede moet worden begrepen in de context van die zaak, met name dat de periode tussen de datum van machtiging en het instellen van het beroep relatief kort was. Op deze plaats gaat het me echter vooral om de context in de zin van het tijdsgewricht. Aan HR BNB 2013/244 ligt wellicht onbewust ten grondslag een zeker basisvertrouwen dat een gemachtigde handelt op basis van een volmacht. Zo dat het geval is, is het tijdsgewricht in die zin gewijzigd dat blijkens de in 8.10 en 8.11 genoemde gevallen een dergelijk basisvertrouwen niet zonder meer gerechtvaardigd is in bepaalde ncnp-gevallen. De vraag naar wat een passend juridisch kader is gegeven een gewijzigd tijdsgewricht, laat zich niet direct beantwoorden door een arrest dat is gewezen onder het eerdere tijdsgewricht. Dat vraagt heroriëntatie aan de hand van de onderliggende uitgangspunten.
8.17
Ik start mijn analyse dus niet bij HR BNB 2013/244, maar in zeker opzicht bij het begin: namelijk bij waartoe het overleggen van een machtiging dient. Vandaaruit doordenk ik de problematiek verder.
Startpunt: machtiging als middel tot bewijs van volmacht
8.18
Of een (toereikende) volmacht is verleend door de belanghebbende aan de gemachtigde voor het aanwenden van een bepaald rechtsmiddel, bevindt zich als uitgangspunt buiten de waarneming van de rechter. Een (schriftelijke) machtiging dient als middel tot bewijs van volmacht en daarmee van de bevoegdheid om het rechtsmiddel aan te wenden. Deze bewijsfunctie van een machtiging komt goed tot uitdrukking in arresten van de Hoge Raad waarin een beroep in cassatie niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien niet een toereikende machtiging is overgelegd. Bij gebrek aan bewijs van volmacht wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de Hoge Raad ervan uitgaat dat het beroep onbevoegdelijk is ingesteld (zie 5.6 en 5.10). Overigens komt de bewijsfunctie van een volmacht ook naar voren in het in 5.8 behandelde arrest HR BNB 2014/44, maar dan via de band van het in art. 6:5(1)(a) Awb gestelde vereiste van ondertekening van het beroepschrift.
8.19
De vaststelling dat een machtiging dient als middel tot bewijs van volmacht, is geenszins wereldschokkend [110] maar is in het kader van deze analyse niet onbelangrijk. Die vaststelling impliceert dat, hoewel doorgaans het controleren van een machtiging op administratief niveau gebeurt en mogelijk zal worden ervaren als ‘slechts’ het afvinken van een formeel vereiste, het in wezen een kwestie van waardering en weging van bewijs (hierna: samen bewijswaardering) betreft, te weten of met de overgelegde machtiging het bewijs van volmacht is geleverd. Indien een machtiging afdoende wordt geacht, houdt dit in wezen in dat de machtiging betrouwbaar wordt geacht en er voldoende bewijskracht aan wordt toegekend dat de gemachtigde vertegenwoordigingsbevoegd is voor de desbetreffende proceshandeling. Indien daarentegen een machtiging, om wat voor reden dan ook, niet afdoende wordt geacht, houdt dit in wezen in dat de bewijswaardering negatief uitvalt.
8.2
Dit perspectief dat de beoordeling van een machtiging in wezen een kwestie van bewijswaardering is, brengt naar mijn mening mee dat de beoordeling daarvan door de feitenrechter in cassatie maar beperkt kan worden getoetst, niet alleen in het geval van een positief oordeel [111] maar ook in het geval van een negatief oordeel.
Bewijsmaatstaf?
8.21
Als ik het goed overzie heeft de Hoge Raad zich nog niet met zoveel woorden uitgelaten over de maatstaf voor de beoordeling door de feitenrechter of met een machtiging het bewijs is geleverd dat de gemachtigde vertegenwoordigingsbevoegd is. Er zijn aanwijzingen in enige arresten dat de feitenrechter streng mag zijn, nu de Hoge Raad daarin rept over ‘te doen blijken’ van de bevoegdheid tot het indienen van het beroepschrift. [112]
8.22
Gegeven het zwaarwegende maatschappelijke belang dat gemoeid is met de vaststelling of bevoegdelijk een rechtsmiddel wordt aangewend (0-8.9) in combinatie met de omstandigheid dat de rechter dit laatste ambtshalve heeft te beoordelen, zou het naar mijn mening in elk geval de rechter vrij moeten staan om geen genoegen te nemen met een machtiging indien de rechter tot de waardering komt dat het bestaan van vertegenwoordigingsbevoegdheid niet met voldoende zekerheid op die machtiging kan worden gebaseerd. Daarbij neem ik in aanmerking dat bewijs van volmacht eenvoudig te leveren is, namelijk door een recente specifieke machtiging in te brengen, en dat dit bewijsstuk bovendien zelfs nog opgesteld kan worden naar aanleiding van het verzoek om een machtiging. [113] Met andere woorden: het is niet zo – althans niet als uitgangspunt – dat indien de feitenrechter voldoende zekerheid verlangt, bewijsnood ontstaat.
Twijfel ondanks overgelegde machtiging
8.23
De vraag kan rijzen waarin de twijfel gelegen kan zijn dat een rechter tot de waardering komt dat het bestaan van vertegenwoordigingsbevoegdheid niet met voldoende zekerheid op een overgelegde machtiging kan worden gebaseerd. Als ik kijk naar de gevallen in de feitenrechtspraak, kom ik abstracter geformuleerd tot de volgende punten van twijfel:
a) Twijfel of de schriftelijke machtiging wel afkomstig is van de belanghebbende.
b) In het bijzonder als de belanghebbende niet een natuurlijk persoon is: twijfel of de schriftelijke machtiging is verleend door een persoon die daartoe bevoegd is.
c) Uit de tekst van de schriftelijke machtiging blijkt niet de vertegenwoordigingsbevoegdheid om het desbetreffende rechtsmiddel aan te wenden.
d) Twijfel of de volmacht zoals die uit de tekst van de schriftelijke machtiging blijkt, zich ook uitstrekt tot aanwending van het desbetreffende rechtsmiddel.
e) Twijfel of de volmacht zoals die uit de schriftelijke machtiging blijkt, nog niet is beëindigd.
8.24
Punten a) en b) hebben betrekking op de vraag óf volmacht is verleend door de belanghebbende, punten c) en d) op de inhoud/omvang van de volmacht, en punt e) of de vertegenwoordigingsbevoegdheid nog bestaat.
8.25
In het kader van deze bijlage is punt c) niet zo interessant. In zo’n geval is het evident dat een feitenrechter geen genoegen hoeft te nemen met de overgelegde machtiging en om een nieuwe machtiging kan verzoeken. Ook punt b) is minder interessant. In zo’n geval is duidelijk dat een feitenrechter om (aanvullend) bewijs kan verzoeken waaruit volgt dat een daartoe bevoegd persoon de volmacht heeft verleend.
8.26
Het gaat mij in het kader van deze bijlage vooral om de punten a), d) en e). Dit zijn de punten die maken dat hoewel sprake is van een prima facie dekkende machtiging als bedoeld in 4.4, een feitenrechter soms toch geen genoegen neemt met de overgelegde machtiging. Hoewel deze punten conceptueel zijn te onderscheiden, kan in een concreet geval de twijfel over de volmacht gelegen zijn in meerdere punten, zoals mogelijk het geval was in HR BNB 2022/148 (vgl. 5.28).
Eisen goede procesorde bij twijfel over volmacht
8.27
In HR BNB 1987/175 overweegt de Hoge Raad: [114]
“Indien grond bestaat voor twijfel omtrent het antwoord op de vraag of de door degene die het beroepschrift heeft ingediend, overgelegde machtiging is verleend door degene te wiens name de bestreden uitspraak is gegeven, brengt een goede procesorde mee dat, alvorens uitspraak op het beroep wordt gedaan, de indiener van het beroepschrift in de gelegenheid wordt gesteld van zijn bevoegdheid alsnog te doen blijken.”
8.28
In dit arrest gaat het om een geval waarin grond voor twijfel bestaat op het punt of de machtiging is verleend door de (beroepsgerechtigde) belanghebbende. Het ligt in de rede dat ook in gevallen waarin grond voor twijfel over volmacht op een ander punt bestaat, als uitgangspunt [115] de rechter de gemachtigde in de gelegenheid moet stellen om de twijfel weg te nemen.
8.29
In het gevalstype dat in deze beschouwing centraal staat (8.1), handelt een feitenrechter daarmee in overeenstemming: de gemachtigde wordt in de gelegenheid gesteld een nieuwe machtiging over te leggen.
Intermezzo: andere mogelijkheden dan het verlangen van een nieuwe machtiging?
8.3
Een feitenrechter heeft in theorie ook andere mogelijkheden (dan het verlangen van een nieuwe machtiging) om meer zekerheid te krijgen of de gemachtigde werkelijk (nog) vertegenwoordigingsbevoegd is. Zo zou een feitenrechter de belanghebbende kunnen oproepen in persoon te verschijnen zodat de rechter hem/haar kan bevragen over de volmacht (art. 8:27 en 8:58 Awb). Ook zou een feitenrechter de belanghebbende c.q. de gemachtigde kunnen verzoeken om schriftelijke inlichtingen te geven (art. 8:28 Awb). De belanghebbende is verplicht aan de oproeping onderscheidenlijk het verzoek gevolg te geven. Indien de belanghebbende niet aan de verplichting voldoet, kan de rechter daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen (art. 8:31 Awb). Het lijkt mij dat een feitenrechter zonder schending van een rechtsregel de gevolgtrekking kan maken dat ervan wordt uitgegaan dat de gemachtigde niet vertegenwoordigingsbevoegd is.
8.31
Ik zie af van het uitwerken van deze andere mogelijkheden, omdat uit de inlichtingen van de feitenrechters volgt dat zij deze mogelijkheden niet benutten maar de voorkeur geven aan het verlangen van nieuwe machtiging. Dat ligt ook wel voor de hand. Zo neemt het oproepen van de belanghebbende veel meer tijd en middelen (waaronder begrepen zittingscapaciteit) in beslag dan het opvragen van een nieuwe machtiging. Uit het oogpunt van proceseconomie verdient het de voorkeur dat onderzoek naar de procesbevoegdheid zoveel mogelijk plaatsvindt in de voorfase opdat een afdoening via een vereenvoudigde behandeling op grond van art. 8:54 Awb kan plaatsvinden indien de procesbevoegdheid niet komt vast te staan.
8.32
Met betrekking tot de mogelijkheid om schriftelijke inlichtingen te verzoeken merk ik op dat het bestaan van deze mogelijkheid wel in het achterhoofd moet worden gehouden bij de uitleg van art. 8:24(2) Awb. Het ligt immers niet in de rede om dat artikel zo uit te leggen dat de bevoegdheid van een rechter om een schriftelijke machtiging te verlangen beperkter is dan wat de rechter op grond van art. 8:28 Awb van een partij mag vragen teneinde meer helderheid te verschaffen over de vertegenwoordigingsbevoegdheid.
Grondslag voor opvragen van een nieuwe machtiging?
8.33
Het staat, gelet op art. 8:24 Awb, buiten kijf dat de rechter bevoegd is van een gemachtigde een schriftelijke machtiging te verlangen. De vraag kan rijzen of zonder art. 8:24 Awb die bevoegdheid niet zou bestaan, nu immers op de rechter de taak rust om ambtshalve te beoordelen of beroep is ingesteld door een beroepsgerechtigde (8.5). De meerwaarde van art. 8:24 Awb zit er denk ik in dat (i) met dat artikel buiten twijfel is dat de rechter de bevoegdheid heeft om na te gaan of de gemachtigde daadwerkelijk een toereikende volmacht heeft, en (ii) de rechter bevoegd [116] is om een specifieke vorm van bewijs te verlangen namelijk een schriftelijke machtiging (met andere woorden: de rechter kan bewijslevering op andere wijze weigeren) [117] .
8.34
Ik merk in verband met dit laatste verder op dat de bevoegdheid een schriftelijke machtiging te verlangen nog een belichtingswaardig aspect heeft. Gegeven dat een volmacht niet hoeft te zijn verleend bij (afzonderlijke) schriftelijke machtiging (een volmacht kan ook mondeling zijn verleend of haar grondslag hebben in een overeenkomst), impliceert die bevoegdheid dat van een gemachtigde mag worden verlangd dat een machtiging wordt opgesteld door de belanghebbende indien dat eerder nog niet is gebeurd. Ik kom daarop nog terug (8.39).
8.35
De vraag kan rijzen of art. 8:24 Awb ook een grondslag biedt om een nieuwe machtiging te vragen indien de gemachtigde reeds eerder een machtiging heeft verstrekt. Het is evident dat die vraag bevestigend kan worden beantwoord in bijvoorbeeld het geval de vertegenwoordigingsbevoegdheid voor het instellen van het desbetreffende rechtsmiddel niet blijkt uit de tekst van de verstrekte machtiging. Ik meen echter dat ook in het geval er sprake is van een prima facie dekkende machtiging maar er desondanks twijfel over de volmacht bestaat (vgl. 8.26 daarover), art. 8:24 Awb de grondslag biedt voor de rechter om een nieuwe machtiging te verlangen. In de wetsgeschiedenis is weliswaar opgemerkt dat “[m]ocht de machtiging op [het punt tot hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt; MP] onvoldoende duidelijk zijn, dan zal op grond van de omstandigheden van het geval en hetgeen op het betreffende terrein gebruikelijk is moeten worden bepaald hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt” (2.3), maar deze passage sluit niet uit het alternatief dat de rechter een nieuwe machtiging verlangt die duidelijkheid schept over – in het geval waarop de passage betrekking heeft: – de omvang van de volmacht. De tekst van art. 8:24 Awb sluit dat evenmin uit. Bovendien past het bij de strekking van art. 8:24 Awb, te weten het bieden aan de rechter van de mogelijkheid om na te gaan of degene die zich als gemachtigde van een bepaalde belanghebbende aandient daartoe werkelijk bevoegd is (zie 5.23 en vgl. 2.3 combinatie met 2.5), dat de rechter bevoegd is een machtiging te verlangen die meer duidelijkheid schept. Steun voor de opvatting dat art. 8:24 Awb een grondslag biedt om een nieuwe machtiging op te vragen bij twijfel over de volmacht, vind ik bovendien in het in 5.23 behandelde arrest HR BNB 2022/148, in het bijzonder erop gelet dat daarin aan de orde is dat de rechtbank heeft verzocht om “een
recentemachtiging” (mijn onderstreping) en de Hoge Raad de voorliggende kwestie expliciet plaatst in de sleutel van art. 8:24 Awb.
recentemachtiging” (mijn onderstreping) en de Hoge Raad de voorliggende kwestie expliciet plaatst in de sleutel van art. 8:24 Awb.
8.36
Tot slot, ik zie ook vanuit een ander perspectief geen aanleiding om art. 8:24 Awb op dit punt eng uit te leggen. Dat perspectief wordt gevormd door de combinatie van het uitgangspunt dat op de rechter de taak rust om ambtshalve te beoordelen of beroep is ingesteld door een beroepsgerechtigde (8.5), en dat uit rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat bij twijfel van de rechter over de volmacht de goede procesorde meebrengt dat de rechter de gemachtigde in de gelegenheid moet stellen van zijn vertegenwoordigingsbevoegdheid alsnog te doen blijken (8.27). Het verlangen van een nieuwe machtiging is een specifieke vorm van het bedoelde in gelegenheid stellen om het bewijs van volmacht te leveren.
Mag de rechter nadere eisen stellen aan de te overleggen nieuwe machtiging en daarnaast aanvullende gegevens verlangen?
8.37
Uit de feitenrechtspraak (en de inlichtingen van de feitenrechters) volgt dat een feitenrechter in voorkomende gevallen nadere eisen stelt aan de verlangde nieuwe machtiging (bijvoorbeeld wat betreft de datum/ouderdom of de inhoud) en/of aanvullende gegevens verlangt (zoals een kopie van een identiteitsbewijs). De vraag kan rijzen of de rechter dergelijke additionele eisen mag stellen.
8.38
Ik begin ermee dat ik betwijfel of (het antwoord op) deze vraag wel relevant is. Vanuit het perspectief dat (i) het uiteindelijk erom gaat of naar het oordeel van de rechter het bewijs van volmacht is geleverd en dat (ii) bij twijfel van de rechter of dat bewijs door de overgelegde machtiging is geleverd, de gemachtigde de gelegenheid moet krijgen om zijn vertegenwoordigingsbevoegdheid alsnog te doen blijken, is immers de goede procesorde juist erbij gebaat indien voor de gemachtigde duidelijk is hoe twijfel kan worden weggenomen of anders gezegd hoe het bewijs van volmacht kan worden geleverd. Stel dat een rechter voorshands het bewijs van vertegenwoordigingsbevoegdheid niet geleverd acht door een overgelegde machtiging omdat hij twijfel heeft gelet op de ouderdom en inhoud van de eerder overlegde machtiging en stel dat er geen wettelijke grondslag is voor de rechter om van de gemachtigde te verlangen een machtiging te overleggen die specifiek betrekking heeft op de bestreden beschikking en die niet ouder is dan […]. Dan kan een gemachtigde om die reden wel weigeren desverlangd om zo’n machtiging over te leggen, maar daarmee blijft nog staan de twijfel die de rechter heeft over de vertegenwoordigingsbevoegdheid. Hetzelfde geldt
mutatis mutandisvoor verlangen van aanvullende gegevens zoals een kopie van een identiteitsbewijs in het geval de twijfel over de vertegenwoordigingsbevoegdheid erin gelegen is of de overgelegde machtiging wel afkomstig is van de belanghebbende.
mutatis mutandisvoor verlangen van aanvullende gegevens zoals een kopie van een identiteitsbewijs in het geval de twijfel over de vertegenwoordigingsbevoegdheid erin gelegen is of de overgelegde machtiging wel afkomstig is van de belanghebbende.
8.39
Los van de relevantie van de vraag, meen ik dat art. 8:24(2) Awb als grondslag kan dienen voor een verzoek om een nieuwe machtiging waarbij een of meer nadere eisen aan die machtiging worden gesteld. Een aanwijzing daarvoor vind ik in HR BNB 2022/148 (zie 8.35, slot). Ik breng in dit kader ook in herinnering dat in art. 8:24(2) Awb besloten ligt dat van een gemachtigde mag worden verlangd dat een machtiging wordt opgesteld door de belanghebbende indien dat eerder nog niet is gebeurd (8.34). Het is dan slechts een kleine stap verder te verlangen dat een machtiging wordt opgesteld die aan bepaalde ‘eisen’ voldoet opdat elke onduidelijkheid over het bestaan en/of de reikwijdte van de volmacht wordt weggenomen. Ik merk in dit verband ook op dat ik niet goed inzie welk gerechtvaardigd belang wordt aangetast als dat wordt verlangd in een geval waarin er voldoende reden is om een nieuwe machtiging te verlangen.
Verhouding tot het civiele recht?
8.4
Voor de duidelijkheid: het voorgaande (8.39) houdt geen doorkruising van het civiele recht in. Het voorgaande heeft namelijk geen betrekking op de
interne verhoudingtussen volmachtgever en gemachtigde, voor welke verhouding het civiele recht leidend is. Het ziet op de
externe verhoudingvan de gemachtigde tot de rechter, welke verhouding door het publiekrecht – het bestuursrecht – wordt beheerst (vgl. voor dit onderscheid Van der Wal in 2.7). De wetgever heeft uitdrukkelijk, namelijk door te voorzien in art. 8:24(2) Awb, de bestuursrechter een instrument in handen gegeven om te kunnen nagaan of een gemachtigde werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is, te weten de bevoegdheid om schriftelijk bewijs van de volmacht te verlangen. Bij de waardering van het bewijs dient vanzelfsprekend het civiele recht te worden geaccepteerd. Zo is (ook voor mij) uitgangspunt dat een algemeen of specifiek doorlopende machtiging in beginsel als voldoende bewijs van volmacht kan gelden (vgl. 5.3-5.4). Zo’n machtiging mag dan ook door de bestuursrechter niet categorisch worden afgewezen. Indien er een goede reden voor de bestuursrechter is om een nieuwe schriftelijke machtiging te verlangen, doorkruist het daarentegen niet het civiele recht dat daarbij nadere ‘eisen’ worden gesteld. Dat gebeurt dan immers in de bestuursrechtelijke verhouding, te weten op grond van art. 8:24(2) Awb, met het doel (meer) zekerheid te krijgen over het bestaan van de volmacht. Ik merk in dit kader ook op dat art. 8:24(2) Awb het enige instrument is waarin de wetgever heeft voorzien voor de bestuursrechter, terwijl in het civiele recht de bescherming van de belangen van de derde/wederpartij is geregeld via diverse bepalingen (vgl. 3.8 en 3.10-3.15). Het ligt ook in dat perspectief voor de hand art. 8:24(2) Awb voldoende flexibel te interpreteren, opdat – in de context van het publieke recht: niet zozeer het belang van de rechter (die heeft immers zelf geen belang) maar – het in 8.5-8.9 omschreven maatschappelijk belang dat is gediend met de controle of een gemachtigde werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is, afdoende kan worden beschermd.
interne verhoudingtussen volmachtgever en gemachtigde, voor welke verhouding het civiele recht leidend is. Het ziet op de
externe verhoudingvan de gemachtigde tot de rechter, welke verhouding door het publiekrecht – het bestuursrecht – wordt beheerst (vgl. voor dit onderscheid Van der Wal in 2.7). De wetgever heeft uitdrukkelijk, namelijk door te voorzien in art. 8:24(2) Awb, de bestuursrechter een instrument in handen gegeven om te kunnen nagaan of een gemachtigde werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is, te weten de bevoegdheid om schriftelijk bewijs van de volmacht te verlangen. Bij de waardering van het bewijs dient vanzelfsprekend het civiele recht te worden geaccepteerd. Zo is (ook voor mij) uitgangspunt dat een algemeen of specifiek doorlopende machtiging in beginsel als voldoende bewijs van volmacht kan gelden (vgl. 5.3-5.4). Zo’n machtiging mag dan ook door de bestuursrechter niet categorisch worden afgewezen. Indien er een goede reden voor de bestuursrechter is om een nieuwe schriftelijke machtiging te verlangen, doorkruist het daarentegen niet het civiele recht dat daarbij nadere ‘eisen’ worden gesteld. Dat gebeurt dan immers in de bestuursrechtelijke verhouding, te weten op grond van art. 8:24(2) Awb, met het doel (meer) zekerheid te krijgen over het bestaan van de volmacht. Ik merk in dit kader ook op dat art. 8:24(2) Awb het enige instrument is waarin de wetgever heeft voorzien voor de bestuursrechter, terwijl in het civiele recht de bescherming van de belangen van de derde/wederpartij is geregeld via diverse bepalingen (vgl. 3.8 en 3.10-3.15). Het ligt ook in dat perspectief voor de hand art. 8:24(2) Awb voldoende flexibel te interpreteren, opdat – in de context van het publieke recht: niet zozeer het belang van de rechter (die heeft immers zelf geen belang) maar – het in 8.5-8.9 omschreven maatschappelijk belang dat is gediend met de controle of een gemachtigde werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is, afdoende kan worden beschermd.
8.41
Nu ik het hier toch over de verhouding tot het civiele recht heb: waar ik schrijf dat een nieuwe machtiging wordt verlangd, bedoel ik niet dat wordt verlangd dat de belanghebbende in civielrechtelijke zin (opnieuw) volmacht verleent. Met een nieuwe machtiging doel ik op een nieuw geschrift dat als (middel voor) bewijs van volmacht dient (vgl. 4.2). Een dergelijke nieuwe machtiging zou kunnen worden gezien als het bestuursrechtelijke (schriftelijke) equivalent van de in art. 3:71(1) BW genoemde bevestiging door de volmachtgever van de volmacht (zie 3.10).
Grenzen aan de bevoegdheid ex art. 8:24(2) Awb?
8.42
Art. 8:24(2) Awb is een ‘kan’-bepaling. Het artikel geeft daarmee de rechter uitdrukkelijk de bevoegdheid een machtiging te verlangen. Ervan uitgaande dat art. 8:24(2) Awb ook de bevoegdheid aan de rechter geeft om een nieuwe machtiging te verlangen in het geval eerder al een machtiging is overgelegd (8.33-8.36), rijst de vraag of die bevoegdheid nog wordt begrensd. Hiervóór ben ik steeds uitgegaan van het geval waarin twijfel bestaat, maar de vraag rijst of de uitoefening van de bevoegdheid überhaupt wordt begrensd en, zo ja, op welke grond. Art. 8:24(2) Awb zelf stelt immers geen voorwaarden of grenzen aan de (uitoefening van de) bevoegdheid.
8.43
Indien het bestuursorgaan – al dan niet op grond van een ‘kan’-bepaling – een bepaalde discretionaire bevoegdheid heeft, wordt de uitoefening van die bevoegdheid begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (naast door de eventuele voorwaarden die de desbetreffende bepaling stelt), [118] waaronder het evenredigheidsbeginsel (vgl. art. 3:4 Awb). Ik zie – zeker nu deze beschouwing toch al erg lang is – af van een algemene beschouwing of en, zo ja, in hoeverre algemene beginselen van behoorlijk bestuur hun equivalent hebben in beginselen van behoorlijke rechtspleging die een rechter normeren bij de hem toegekende procesrechtelijke bevoegdheden. Dát ze een zeker equivalent hebben ligt a priori wel in de rede nu algemene beginselen van behoorlijk bestuur verbijzonderingen zijn van algemene rechtsbeginselen en die laatste beginselen ook de rechter normeren. Verder hangt de mate waarin een rechter vrijheid heeft bij de uitoefening van een bevoegdheid af van het onderwerp. Zo lijkt mij dat de rechter veel vrijheid heeft op terreinen zoals de interne verwijzing van een zaak (art. 8:10 en 8:10a Awb), verwijzing, voeging en splitsing (art. 8:13 en 8:14 Awb) en het (ambtshalve) oproepen van getuigen [119] (art. 8:60(1) Awb).
8.44
In het geval de gemachtigde niet zelf direct een machtiging heeft overgelegd, is naar mij voorkomt de rechter als uitgangspunt niet begrensd in de uitoefening van de bevoegdheid een schriftelijke machtiging te verlangen. In het geval de gemachtigde wel reeds een machtiging heeft overgelegd die bovendien prima facie dekkend is, lijken mij noties zoals evenredigheid en gelijke rechtsbedeling relevant. Evenredigheid omdat het verlangen van een machtiging een extra handeling van de gemachtigde vereist en daarmee in beginsel tot meer (proces)kosten voor de belanghebbende leidt. Gelijke rechtsbedeling omdat het op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel staat indien in het ene geval wel een nieuwe machtiging wordt opgevraagd en in het andere geval niet.
8.45
De noties van evenredigheid en gelijke rechtsbedeling leiden al snel tot een ‘in redelijkheid’-norm. Geïnspireerd door de normering van de inspecteur met betrekking tot zijn bevoegdheid ex. art. 47 AWR om gegevens en inlichtingen te verstrekken, [120] zou als meer abstracte norm kunnen gelden of de feitenrechter in redelijkheid ertoe kan komen tot het oordeel dat het verlangen van een nieuwe machtiging nodig is in het kader van de op hem rustende (ambtshalve) taak om te beoordelen of het rechtsmiddel bevoegdelijk is ingesteld. Als de feitenrechter in redelijkheid tot dat oordeel kan komen, is het verzoek naar mijn mening evenredig, in aanmerking genomen dat het verzoek wat betreft zijn omvang geenszins onevenredig belastend is: het gaat ‘slechts’ om een machtiging. En als de feitenrechter in redelijkheid tot dat oordeel kan komen, impliceert dat tevens dat er – in het licht van de notie van een gelijke rechtsbedeling – een rechtvaardiging aanwezig is om in het desbetreffende geval een nieuwe machtiging te verlangen.
8.46
De ‘in redelijkheid’-norm geeft de feitenrechter voldoende ruimte om zijn taak om te beoordelen of het rechtsmiddel bevoegdelijk is ingesteld adequaat te kunnen uitoefenen. Ik benadruk – zo al nodig – nogmaals het belang dat de feitenrechter voldoende ruimte heeft, namelijk het in 8.5-8.9 uiteengezette maatschappelijke belang dat gediend is met handhaving van de norm dat een rechtsmiddel alleen kan worden ingesteld door een daartoe bevoegde.
8.47
De andere kant van dezelfde medaille is dat de toets in cassatie van de beslissing van een feitenrechter om een nieuwe machtiging te verlangen beperkt is tot een beoordeling of de feitenrechter in redelijkheid heeft kunnen besluiten een nieuwe machtiging te verlangen. Zo’n beoordeling is naar haar aard in cassatie beperkt tot een toets op begrijpelijkheid en motivering. Zo’n beperkte toets is naar mijn mening niet per se een nadeel. De rechtspraktijk is veelkleurig en het lijkt me in dat opzicht niet in de rede te liggen dat de Hoge Raad zich eraan waagt om rechtskundige sturing te geven via concrete regels.
Ook in andere gevallen dan bij twijfel?
8.48
De feitenrechtspraak leert dat in het geval een nieuwe machtiging wordt verlangd, er doorgaans een zekere mate van twijfel bij de rechter is over de vertegenwoordigingsbevoegdheid ondanks de overgelegde machtiging (vgl. 8.23). Het geval van twijfel lijkt mij ook veruit de belangrijkste categorie van de gevallen waarin een feitenrechter in redelijkheid kan besluiten een nieuwe machtiging te verlangen.
8.49
Toch zou ik niet bij voorbaat willen uitsluiten dat er ook andere gevallen zijn waarin een feitenrechter in redelijkheid daartoe kan besluiten. Zo meen ik dat het niet onredelijk is indien een feitenrechter bij wijze van steekproef om een nieuwe machtiging verzoekt bijvoorbeeld bij een ncnp-gemachtigde die pleegt doorlopende machtigingen over te leggen. Belangrijk is in zo’n geval wel dat de feitenrechter dit transparant motiveert in zijn berichtgeving aan de gemachtigde, zodat deze weet wat de reden is.
8.5
Niettemin concentreer ik me hierna alleen op het geval van twijfel, omdat dit gevalstype aan de orde is in de feitenrechtspraak.
Gronden voor twijfel?
8.51
Uit de inlichtingen van de feitenrechters volgt dat bij hen in het bijzonder vragen spelen onder welke omstandigheden een nieuwe machtiging mag worden verlangd. Die vragen begrijp ik in het licht van HR BNB 2013/244. Uit het voorgaande volgt echter dat ik meen dat dit niet zozeer een rechtskundige kwestie is maar nagenoeg geheel een feitelijke kwestie is die op het terrein van de feitenrechter is gelegen. Indien de feitenrechter de overgelegde machtiging zo waardeert dat daarmee het bewijs van vertegenwoordigingsbevoegdheid niet is geleverd, althans dat daarmee nog onvoldoende zekerheid bestaat over de vertegenwoordigingsbevoegdheid, kan de feitenrechter een nieuwe machtiging verlangen. Het enige rechtskundige aspect is dat de feitenrechter bij de waardering niet mag uitgaan van een onjuiste civielrechtelijke opvatting, al ligt dat genuanceerd. [121]
8.52
In 8.23 heb ik uiteengezet op welk punten er twijfel kan zijn aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid ondanks de overgelegde machtiging. Daarbij heb ik onbesproken gelaten wat de aanleiding kan zijn voor twijfel op de genoemde punten. Naar mijn mening hangt dat namelijk af (van een waardering) van de omstandigheden van het geval, en zijn daarvoor geen algemene regels te geven, nog daargelaten dat dit het terrein van de feitenrechter betreft.
8.53
Ik ga niettemin hierna toch in zekere mate in op de vraag welke omstandigheden in aanmerking kunnen worden genomen. Dat doe ik om verschillende redenen. Ten eerste omdat feitenrechters houvast lijken te zoeken. Ten tweede kan in cassatie nog wel worden getoetst op begrijpelijkheid en motivering. Tot slot doe ik het voor het geval de Hoge Raad van opvatting is dat de vraag een sterker rechtskundig karakter heeft dan waarvan ik uitga.
8.54
Wat betreft omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor twijfel, kan onderscheid worden gemaakt tussen omstandigheden die in de zaak zelf aan de orde zijn (directe omstandigheden) en omstandigheden die bekend zijn uit andere zaken van de gemachtigde (indirecte omstandigheden). Zo kan twijfel of de overgelegde machtiging wel afkomstig is van de belanghebbende, gelegen zijn in een onduidelijke handtekening op de machtiging (directe omstandigheid) maar ook in het feit dat de desbetreffende gemachtigde in een of meer andere zaken ‘valse’ machtigingen heeft overgelegd (indirecte omstandigheid). En zo kan twijfel of de volmacht zoals die uit de schriftelijke machtiging blijkt, nog niet is beëindigd, gelegen zijn in de ouderdom van de machtiging (directe omstandigheid) maar ook in het feit dat de gemachtigde in een of meer andere zaken heeft doorgeprocedeerd terwijl de desbetreffende belanghebbende de overeenkomst van opdracht reeds had beëindigd (indirecte omstandigheid).
8.55
Het staat buiten kijf dat een feitenrechter directe omstandigheden in aanmerking mag nemen. Ik meen dat een feitenrechter als uitgangspunt ook indirecte omstandigheden in aanmerking mag nemen. Ik zie geen enkele reden waarom dat als uitgangspunt niet zou mogen. Sterker nog, ik meen dat een feitenrechter zich juist goed van zijn (ambtshalve) taak kwijt, indien hij bij de weging of er voldoende bewijs voor volmacht is ook acht slaat op onregelmatigheden met de volmacht van de desbetreffende gemachtigde in andere zaken. Wel is van belang dat indien een feitenrechter mede om die reden een nieuwe machtiging verlangt, de feitenrechter dit transparant motiveert in zijn berichtgeving aan de gemachtigde, zodat die niet in het ongewisse wordt gelaten over de reden(en).
8.56
Dat een feitenrechter indirecte omstandigheden in aanmerking mag nemen, betekent naar mijn mening ook dat de feitenrechter mag meewegen de meer algemene omstandigheid dat een gemachtigde in veel andere zaken niet een nieuwe machtiging heeft overgelegd of het (hoger) beroep heeft ingetrokken, nadat van hem een nieuwe machtiging is verlangd. Dergelijk gedrag is weliswaar geen bewijs voor afwezigheid van volmacht in de desbetreffende andere zaken, maar het roept – zeker bij grotere aantallen – wel twijfel op of in die andere zaken wel steeds met volmacht is gehandeld. Ik zie evenmin een probleem erin dat een feitenrechter ook in aanmerking neemt wat in zaken van de gemachtigde bij andere feitenrechters is gebeurd. Ook bij dit een en ander geldt dat transparantie van de feitenrechter richting de gemachtigde gewenst is.
8.57
Twijfel over de vertegenwoordigingsbevoegdheid kan er zijn op het punt of de volmacht zoals die uit de tekst van de schriftelijke machtiging blijkt, zich ook uitstrekt tot aanwending van het desbetreffende rechtsmiddel (8.23). Aanleiding voor die twijfel kan bijvoorbeeld zijn de omstandigheid dat de tekst voor meerderlei uitleg vatbaar is. Dat lijkt mij zonder meer een omstandigheid die in aanmerking mag worden genomen. Meer concreet wijs ik bij wijze van voorbeeld op de in 6.14 genoemde uitspraak waarin de gemachtigde het standpunt inneemt dat sprake is van een (algemeen) doorlopende machtiging, terwijl die machtiging – in combinatie met de datum van ondertekening – toch ook zo kan worden opgevat dat sprake is van een (specifiek) doorlopende machtiging met betrekking tot een eerder (belasting)jaar. Ik meen verder dat in voorkomende gevallen ook twijfel kan rijzen door hetgeen in (hoger) beroep wordt aangevoerd. Dat houdt ermee verband dat een volmacht aan een gemachtigde om rechtsmiddelen in te stellen doorgaans onderdeel is van een meeromvattende overeenkomst van opdracht (3.5), en de rechter doorgaans van die overeenkomst doorgaans geen kennis heeft. Bijvoorbeeld, als een overeenkomst is afgesloten op ncnp-basis en belanghebbende in een eerder stadium van de procedure niet in een betere positie is gebracht, dan is het nog maar de vraag of het binnen die overeenkomst en daarmee binnen het bereik van de verleende volmacht valt, indien hoger beroep wordt ingesteld met louter formele gronden die de belanghebbende niet in een betere positie kunnen brengen. Het gebrek aan kennis bij de rechter over de overeenkomst van opdracht kan ook op een ander punt spelen. Een (specifiek) doorlopende machtiging kan zijn ondertekend door de belanghebbende, op verzoek van de gemachtigde om de machtiging als bewijsstuk te kunnen inbrengen bij de rechter, maar het kan van de inhoud van de overeenkomst van opdracht afhangen of bijvoorbeeld instemming van de belanghebbende nodig is om namens hem hoger beroep in te stellen. In het verlengde hiervan ook: de omstandigheid dat de belanghebbende niet op de hoogte is van het instellen van een bepaald rechtsmiddel hoeft op zichzelf niet te betekenen dat de gemachtigde niet (langer) vertegenwoordigingsbevoegd is, maar – mede gelet op de informatieverplichtingen die de gemachtigde heeft over de voortgang [122] – zij kan wel aanleiding zijn om te verifiëren of binnen de overeenkomst van opdracht wordt gehandeld in het kader waarvan de volmacht is verleend.
8.58
De problematiek van informatie-asymmetrie, te weten dat de rechter minder weet dan de gemachtigde over de rechtsverhouding tussen de gemachtigde en de belanghebbende, speelt in het bijzonder ook bij het in 8.23 genoemde punt van twijfel of de volmacht zoals die uit de machtiging blijkt, nog niet is beëindigd. Die problematiek speelt met name bij (algemeen of specifiek) doorlopende machtigingen. Reeds het temporele aspect maakt dat een doorlopende machtiging die is ondertekend op moment t, inherent geen sluitend bewijs is dat op moment t + x (nog) een volmacht bestaat om een bepaald rechtsmiddel aan te wenden. De mogelijkheid bestaat immers dat de volmacht in de tussentijd is beëindigd. Het kan trouwens zijn dat de volmacht is beëindigd zonder dat de gemachtigde dat weet, bijvoorbeeld doordat de volmachtgever is overleden en de gemachtigde daarvan niet op de hoogte is gebracht. Het kan echter ook zijn dat bijvoorbeeld de volmacht is beëindigd in samenhang met de beëindiging van de overeenkomst van opdracht (zoals in de kern het geval was volgens gerechtshof Amsterdam in de in 6.19 behandelde uitspraak) en de gemachtigde niettemin doorprocedeert. Hoe dan ook, gegeven de inherente onzekerheid bij een doorlopende machtiging, is het bij uitstek aan de feitenrechter om aan de hand van de omstandigheden van het geval af te wegen wanneer de onzekerheid dusdanig is dat deze omslaat in zodanige twijfel dat nader onderzoek geboden is of de gemachtigde nog steeds vertegenwoordigingsbevoegd is om het rechtsmiddel aan te wenden. Een relevante omstandigheid is het tijdsverloop sinds het moment waarop de machtiging is ondertekend. Hoe langer dat tijdsverloop, hoe groter de kans dat zich een omstandigheid heeft voorgedaan die tot beëindiging van de volmacht heeft geleid. Gelet daarop kan ook een relevante omstandigheid zijn dat de machtiging geen datum van ondertekening vermeldt. Een andere omstandigheid die naar mijn mening in aanmerking mag worden genomen, is hoe ruim de machtiging is geformuleerd. Verder kan (ook) op dit punt in aanmerking worden genomen de eventuele indirecte omstandigheid dat bij de gemachtigde in andere zaken sprake is geweest van onregelmatigheden met de volmacht.
8.59
Een interessante vraag is nog of de omstandigheid dat een gemachtigde op ncnp-basis werkt, in aanmerking mag worden genomen. Ik meen dat deze omstandigheid op zichzelf bezien onvoldoende is om twijfel op te roepen over de vertegenwoordigingsbevoegdheid indien een prima facie dekkende machtiging is overgelegd. Wel is die omstandigheid in die zin relevant dat een contra-indicatie ontbreekt. Voor een beroepsmatig optredende gemachtigde die niet werkt op ncnp-basis maar werkt tegen een (niet van de
cureafhankelijke) vergoeding, bestaat namelijk een sterke prikkel om te zorgen dat een toereikende overeenkomst van opdracht en daarmee samenhangende volmacht bestaat voor de proceshandelingen die hij verricht voor een belanghebbende. Regelt hij dat niet goed, dan loopt hij het risico dat hij geen vergoeding van de belanghebbende voor zijn werkzaamheden ontvangt. De omstandigheid dat een gemachtigde tegen een vergoeding werkt, is daarom een sterke contra-indicatie tegenover bijvoorbeeld de omstandigheid dat een specifiek doorlopende machtiging is overgelegd die al enige jaren oud is. Een dergelijke gemachtigde heeft als uitgangspunt geen enkel belang om werkzaamheden te verrichten zonder werkelijk (nog) een volmacht te hebben. Bij een ncnp-gemachtigde ligt dat anders gelet op zijn verdienmodel en ontbreekt daarom de bedoelde contra-indicatie. Ook speelt bij ncnp-gemachtigden dat deze niet onderworpen zijn aan tuchtrecht, niet aan wettelijk maar ook niet – voor zover ik weet – aan niet-wettelijk (verenigings-)tuchtrecht, zoals wel het geval is bij bijvoorbeeld gemachtigden die lid zijn van de NOB [123] . Ook in dat opzicht ontbreekt bij ncnp-gemachtigde een contra-indicatie. Het belang van tuchtrecht voor het basisvertrouwen in de volmacht van een gemachtigde, vindt a contrario ook steun in art. 8:24(3) Awb. De daarin opgenomen uitzondering voor advocaten houdt verband met de specifiek voor advocaten geldende wettelijke voorschriften waaronder het tuchtrecht. [124]
cureafhankelijke) vergoeding, bestaat namelijk een sterke prikkel om te zorgen dat een toereikende overeenkomst van opdracht en daarmee samenhangende volmacht bestaat voor de proceshandelingen die hij verricht voor een belanghebbende. Regelt hij dat niet goed, dan loopt hij het risico dat hij geen vergoeding van de belanghebbende voor zijn werkzaamheden ontvangt. De omstandigheid dat een gemachtigde tegen een vergoeding werkt, is daarom een sterke contra-indicatie tegenover bijvoorbeeld de omstandigheid dat een specifiek doorlopende machtiging is overgelegd die al enige jaren oud is. Een dergelijke gemachtigde heeft als uitgangspunt geen enkel belang om werkzaamheden te verrichten zonder werkelijk (nog) een volmacht te hebben. Bij een ncnp-gemachtigde ligt dat anders gelet op zijn verdienmodel en ontbreekt daarom de bedoelde contra-indicatie. Ook speelt bij ncnp-gemachtigden dat deze niet onderworpen zijn aan tuchtrecht, niet aan wettelijk maar ook niet – voor zover ik weet – aan niet-wettelijk (verenigings-)tuchtrecht, zoals wel het geval is bij bijvoorbeeld gemachtigden die lid zijn van de NOB [123] . Ook in dat opzicht ontbreekt bij ncnp-gemachtigde een contra-indicatie. Het belang van tuchtrecht voor het basisvertrouwen in de volmacht van een gemachtigde, vindt a contrario ook steun in art. 8:24(3) Awb. De daarin opgenomen uitzondering voor advocaten houdt verband met de specifiek voor advocaten geldende wettelijke voorschriften waaronder het tuchtrecht. [124]
Relevantie niet-overleggen nieuwe machtiging bij beoordeling ontvankelijkheid?
8.6
In het geval de feitenrechter een nieuwe machtiging heeft verlangd, zijn er grofweg twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is dat de gemachtigde de verlangde nieuwe machtiging inbrengt. De tweede mogelijkheid is dat de gemachtigde de verlangde nieuwe machtiging niet inbrengt. Het gaat mij op deze plaats om die tweede mogelijkheid.
8.61
In dat geval zal de feitenrechter een definitief bewijsoordeel moeten geven over de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de gemachtigde in het kader van de beoordeling van de ontvankelijkheid van het (hoger) beroep. Bij die beoordeling is er dan een extra omstandigheid bijgekomen ten opzichte van het moment waarop de feitenrechter besloot om een nieuwe machtiging te verlangen, te weten dat de gemachtigde daaraan geen gevolg heeft gegeven. Het lijkt mij dat deze omstandigheid in aanmerking mag worden genomen bij de bewijswaardering, nu die omstandigheid als zodanig twijfel oproept over het bestaan van vertegenwoordigingsbevoegdheid.
8.62
Sterker nog, de omstandigheid dat een gemachtigde geen gevolg geeft aan de wens van de feitenrechter om een nieuwe machtiging te overleggen, lijkt op zichzelf doorgaans al voldoende twijfel over het bestaan van volmacht te rechtvaardigen dat de feitenrechter kan oordelen dat het bewijs van volmacht niet is geleverd. Zo’n oordeel lijkt in elk geval niet onbegrijpelijk en daarmee in cassatie niet met succes te bestrijden.
8.63
Dit roept echter vanuit cassatie-technisch perspectief wel de vraag op of het toezicht van de Hoge Raad – hoe beperkt dat toezicht ook is (vgl. 8.47 en 8.51) – of de feitenrechter in redelijkheid heeft kunnen besluiten om een nieuwe machtiging te verlangen, niet in het gedrang komt. Als namelijk enkel het niet-overleggen van een nieuwe machtiging al voldoende is voor een feitenrechter om te kunnen oordelen dat het bewijs van volmacht niet is geleverd, zou een op zichzelf terecht voorgestelde klacht over de beslissing om een nieuwe machtiging te verlangen niet tot cassatie kunnen leiden, omdat het bewijsoordeel over de volmacht wel stand houdt en daarmee ook het oordeel waar het uiteindelijk om gaat, te weten de niet-ontvankelijkverklaring.
8.64
Aangenomen dat het gewenst is dat de Hoge Raad wel enig toezicht kan houden, zie ik twee oplossingsrichtingen. De eerste ligt in lijn van het in 5.12 geciteerde arrest HR BNB 2013/244. In dat arrest komt de Hoge Raad tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de beroepen niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van bewijs van vertegenwoordingsbevoegdheid van de gemachtigden. De Hoge Raad legt aan dat oordeel ten grondslag (‘mitsdien’) dat “de Rechtbank (…) in redelijkheid geen aanleiding [kon] vinden om eraan te twijfelen of die bevoegdheid ten tijde van het instellen van de beroepen nog bestond, en op die grond van hen een nieuwe schriftelijke machtiging te verlangen”. Gelet hierop zou een oplossingsrichting kunnen zijn om als uitgangspunt te aanvaarden dat slechts indien de feitenrechter in redelijkheid een nieuwe machtiging kon verlangen, de omstandigheid in aanmerking mag worden genomen dat de gemachtigde niet een nieuwe machtiging heeft overgelegd.
8.65
Een tweede oplossingsrichting is dat geaccepteerd wordt dat op individueel zaaksniveau het toezicht weliswaar niet tot cassatie kan leiden, maar dat op zaaksoverstijgend niveau de Hoge Raad wel toezicht houdt, namelijk door wel klachten te beoordelen over de beslissing van een feitenrechter om een nieuwe machtiging te verlangen. Indien de Hoge Raad zo’n klacht namelijk gegrond acht, gaat van zo’n beslissing immers een normatief signaal uit naar de feitenrechters.
8.66
De eerste oplossingsrichting spreekt mij het meest aan.
Wie moet als procespartij worden aangeduid bij ontbreken van bewijs van volmacht?
8.67
Enige van de gerechtshoven hebben de vraag opgeworpen wie als procespartij moet worden aangeduid als de feitenrechter tot het oordeel komt dat bewijs van volmacht ontbreekt.
8.68
Indien de Hoge Raad zelf een beroep in cassatie niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat – kort gezegd – bewijs van volmacht ontbreekt, duidt de Hoge Raad in de aanhef van zijn arrest de gemachtigde aan als degene die het beroep in cassatie heeft ingesteld (zie 5.10). Dat de belanghebbende niet als procespartij wordt aangemerkt, lijkt mij voor de hand te liggen, omdat juist niet kan worden vastgesteld óf de gemachtigde wel vertegenwoordigingsbevoegd is. Wel vraag ik me af of het zuiver is om de gemachtigde als partij aan te duiden, nu deze immers niet pretendeert beroep in te stellen voor zichzelf. [125] In dat opzicht is wellicht het meest zuiver om het feitelijk te houden, namelijk dat als degene die het rechtsmiddel heeft aangemerkt wordt aangeduid de gemachtigde op naam van de belanghebbende.